ОГЛАВЛЕНИЕ

Опыт местного самоуправления на Западе
№ 4
02.11.1998
Ачкасов В.А.
Существующие на Западе модели местного самоуправления, как правило, складывались на протяжении длительного времени (например, в Великобритании, скандинавских странах) параллельно со становлением гражданского общества. И сегодня они находятся в состоянии постоянного совершенствования и изменения. По мнению французского исследователя Р.Драго, органы государственного и местного управления в Западной Европе пребывают в состоянии «перманентной реформы».1 Особенности сложившихся систем самоуправления зависят от традиций и обычаев, национальной психологии, форм административно-территориального деления страны и т.д. В целом же под местным самоуправлением сегодня понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».2
Система местного самоуправления сыграла выдающуюся роль в становлении зрелого гражданского общества. А. де Токвиль отмечал: «Коммунальные институты делают для свободы то, что начальная школа для науки; они делают ее доступной для народа, позволяют вкушать ее плоды и привыкать ею пользоваться. Нация может ввести у себя свободное правление и без коммунальных институтов, но у нее не будет духа свободы».3 Небольшой штат органов местного самоуправления, близость к населению позволяют им более гибко реагировать на возникающие проблемы. Более открытый характер их деятельности создает условия для оказания на них эффективного давления, когда становится очевидной их недостаточная готовность служить потребностям самоуправляющейся общины. Развитое самоуправление является в свою очередь фундаментом и стабилизатором политической системы. Растущая социальная роль местного самоуправления — важный показатель практической реализации принципов демократии. Европейская хартия о местном самоуправлении гласит: «Право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств — членов Совета Европы демократическим принципам... это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне».4
Организация и деятельность местного самоуправления на Западе могут регулироваться различными способами. Как правило, в унитарных государствах это — прерогатива центральных органов власти и правовые основы местного самоуправления определяются конституцией и/или специально утвержденными законами страны. Такой порядок принят в Великобритании, Франции, Чехии и ряде других государств. В некоторых так называемых старых федерациях (США, Швейцария) указанными полномочиями обладают субъекты федераций (штаты, кантоны). Однако в новых федерациях чаще берут верх централистические тенденции: основы местного самоуправления определяются федеральными конституциями, существуют также федеральные законы, которые или устанавливают границы системы местного самоуправления, или регламентируют этот вопрос полностью. Тогда в компетенции субъектов федерации остаются лишь некоторые частные проблемы. В данном случае и административно-территориальное деление внутри субъектов устанавливается федеральными властями.
В основе западных моделей местного самоуправления лежат различные интерпретации самих феноменов государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления — с другой, а также отличающиеся друг от друга подходы к определению статуса различных административно-территориальных единиц, признаваемых законом в качестве «территориальных коллективов», под которыми понимается относительно устойчивое общественно-политическое объединение граждан, постоянно проживающих на одной территории. Только при этом условии в них предполагается существование выборных органов местного самоуправления (в некоторых странах они сосуществуют с назначенными «центром» губернаторами, комиссарами, префектами и др.). Если же административно-территориальное образование не получает статуса «территориального коллектива», то управление в нем осуществляют назначенные «сверху» должностные лица, выполняющие одновременно функции контроля за законностью действий органов самоуправления нижестоящего уровня. В первом случае такого рода образования называются «естественными», во втором — «искусственными».
С точки зрения соотношения государственной власти и местного самоуправления принципы организации власти на местах радикально отличаются в демократических и авторитарных государствах. В условиях демократии государственная власть и местное самоуправление разделяются. В качестве органов государственной власти рассматриваются центральные органы (глава государства, правительство, парламент и др.), а также их представители на местах, которые: а) назначаются «центром»; б) избираются местным представительным органом в качестве его председателя и выполняют функции представителя государства (что бывает гораздо реже); в) избираются населением — в качестве главы местной администрации, а затем утверждаются центральной властью в качестве ее представителя на местах (пример такого рода — рассматриваемая ниже «иберийская» модель самоуправления и Египет).
Избранные совет, мэр, алькальд и др. рассматриваются по общему правилу не как органы и представители государства, а прежде всего как органы и представители населения территориальных коллективов. Поэтому структуры местного самоуправления достаточно автономны, не соподчинены между собой (как это было в системе наших советов разного уровня), имеют свою компетенцию и права юридического лица, а также право на создание объединений и союзов органов местного самоуправления как внутри страны, так и на международном уровне для координации своей деятельности. Однако резкое разграничение государственной власти и местного самоуправления сегодня затруднено, поскольку, с одной стороны, ныне органы местного самоуправления по уполномочию центра (путем делегирования полномочий), а иногда и без него, на основании общих положений закона, осуществляют некоторые функции органов государственной власти, а с другой стороны, местное самоуправление прямо, путем административной опеки, и косвенно (однако достаточно жестко) контролируется центром, в частности, посредством финансирования его из государственного бюджета. На этом основании уже упомянутый французский политолог Р.Драго считает, что полное «местное самоуправление — это скорее миф».5
При этом необходимо отметить, что местное самоуправление на Западе не исчерпывается только деятельностью избранных представительных и распорядительных органов, оно включает в себя общие собрания жителей общин («таунмитинг» в США), референдумы (особенно часто применяемые на уровне местного самоуправления в Швейцарии и США), закрепленное в законе право граждан на законодательную инициативу (некоторые земли ФРГ) и другие формы «прямой демократии».
В условиях авторитарных режимов, как правило, принимается и действует концепция единства власти (местное самоуправление отсутствует).
С достаточно условным разделением административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные» связаны также значительные различия в организации управления на местах. Надо отметить, что в качестве естественных единиц системы управления на Западе рассматриваются разного рода поселения (села, поселки, города, и др.), где люди исторически «естественно» сгруппировались для совместной жизни и где уже достаточно давно сформировалась традиция выборного управления (выделяется до восьми типов «естественных поселений»). В настоящее время такие единицы называются общинами, коммунами, приходами, хотя среди них есть и мегаполисы. Искусственными единицами считаются районы, области, провинции, округа и др., созданные «сверху», актами государственной власти в процессе районирования территории государства (хотя такое районирование может осуществляться и по историческому принципу).
В естественных единицах всегда есть выборные и только выборные органы местного самоуправления (исключения, конечно, бывают, однако они обусловлены либо чрезвычайными обстоятельствами, например, условиями военного времени, либо установлением недемократического режима, когда функции местного управления выполняют чиновники, назначаемые «центром»). В искусственных единицах возможно осуществление нескольких вариантов:
а) выборных органов самоуправления нет, есть только назначенные сверху чиновники;
б) выборные органы сосуществуют с назначаемыми центральной властью представителями, если административно-территориальная единица имеет статус территориального коллектива (например, Франция);
в) существуют только выборные органы (например, совет и алькальд в Испании и Португалии), вопреки концепции территориального коллектива.
В соответствии с указанными выше разграничениями можно выделить три основные модели организации местного самоуправления на Западе: 1) англо-саксонскую; 2) европейскую континентальную; 3) иберийскую (основным критерием для типологизации здесь служат принципы взаимоотношений и разделения компетенции между центральными (государственными) и местными органами управления).6 Есть и другие типологии местного самоуправления. Так, например, Р.Драго выделяет следующие четыре типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию и централизацию. Основанием его классификации служит степень автономии местных (территориальных) коллективов и признания «местных свобод».7 Данная типология довольно условна, так как в рамках этих моделей есть существенные градации. Встречаются также смешанные формы. Кроме того, практика функционирования и реформирования органов самоуправления ведет к все большему сближению моделей (например, на основе европейской интеграции).
Первая — это англо-американская модель (хотя следует оговориться, что сегодня она в той или иной степени используется и в некоторых государствах континентальной Европы). Использование данной модели предполагает избрание во всех административно-территориальных единицах (округах, графствах и др.) советов обычно на срок не более трех лет. В малых административно-территориальных образованиях в этот совет входят 3—5 чел., в крупных графствах — до 50, но не более. Никаких назначенных «сверху» представителей государства не предусматривается. Поэтому выборы и подготовка к ним — постоянное состояние американского, британского и некоторых других обществ (в США, например, выборными являются свыше 18 тыс. должностей).
Теоретически провести разграничение между функциями государства и функциями местного самоуправления в этом случае очень просто: правительство страны и находящиеся в его подчинении государственные административные службы действуют в пределах выполнения в основном политических задач (оборона, внешние сношения, национальные финансы, определение национальных приоритетов), а все повседневные управленческие функции (образование, здравоохранение, поддержание порядка, социальная помощь, содержание дорог, муниципального жилья и т.д.) переданы местным властям. Например, в Законе об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации перечислено 30 вопросов местного значения, переданных в ведение местного самоуправления.8 Кроме того, правительство не властно прямо контролировать местные коллективы, ибо последние выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных.
Помимо совета население избирает непосредственно некоторых должностных лиц (например, в США население выбирает шерифа, являющегося начальником полиции графства; атторнея, представляющего интересы графства в суде; в некоторых штатах — мирового судью и т.д.). В городах советами либо непосредственно населением избираются мэры (исполнительный орган местного самоуправления). В первом случае деятельность мэра жестко контролируется советом («слабый» мэр), во втором — он наделяется гораздо более широким кругом полномочий («сильный» мэр). Все чаще применяется следующая система: советом выбирается номинальный глава администрации, выполняющий только представительские (церемониальные) функции. Фактически же главой администрации становится наемный работник, специалист по управлению — менеджер, назначаемый на должность советом. Однако менеджер может контролироваться и мэром (Великобритания, США, ряд земель ФРГ и др.). В самых мелких приходах (до 200 чел.) также могут избираться советы, однако они не рассматриваются в качестве органов местного самоуправления и не имеют прав юридического лица.
В целом, учитывая специфику отдельных стран, можно выделить пять организационных форм местного самоуправления в городах, которые отличаются друг от друга тремя основными моментами: а) номенклатурой органов местного управления; б) способом их назначения или отбора; в) способами ответственности и принципами взаимоотношений в процессе управления.
1. «Сильный совет — слабый мэр». Эта форма характеризуется ограниченностью прав мэра по координации и контролю деятельности исполнительных органов управления. За мэром обычно закрепляются представительские (церемониальные) и оперативно-исполнительские функции. Совет наделяется бульшим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах кадровой политики. К преимуществам данной модели можно отнести: высокую степень участия членов совета в местном управлении; представление и учет в решениях разных точек зрения, в том числе оппозиционных; возможность более эффективного контроля за муниципальными чиновниками; близость к избирателям. Среди недостатков можно назвать следующие: излишняя вовлеченность совета в повседневные детали функционирования исполнительной власти за счет пренебрежения главными политическими функциями — представительства интересов жителей и определения основных направлений политики; слабость позиций мэра во взаимоотношениях с советом.
2. «Сильный мэр — слабый совет». Для данной формы характерно избрание главы исполнительного органа самоуправления (мэра) непосредственно населением, что во многом предопределяет его позицию в отношениях с представительным органом (советом). В этом случае мэр самостоятельно решает большинство текущих вопросов и наделяется правом отлагательного вето на решения совета, которое в свою очередь может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов представительного органа. К преимуществам данной модели можно отнести: концентрацию исполнительной власти, ответственности и функций координации, что обеспечивает оперативность принятия решений; ярко выраженное политическое лидерство. Среди недостатков — крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером; потенциальная опасность конфликта между мэром и советом по проблемам разделения власти.
3. «Совет — управляющий». Эта форма отражает стремление к «оздоровлению» местной политики, к устранению коррупции, к преодолению неэффективного и недемократического управления, особенно проявившегося в послевоенный период. Управляющий — это наемный служащий, политически нейтральная фигура и профессионал в сфере общественного управления. Он назначается на должность и может быть уволен только советом, который в свою очередь избирается населением. Будучи эффективной с точки зрения управления, данная модель имеет большой недостаток, поскольку лишает население возможности прямо влиять на политику, проводимую профессиональным менеджером.
4. «Совет — система комитетов». В этом случае городское управление преимущественно осуществляется не советом, а комиссиями, образуемыми из выборных уполномоченных, каждый из которых руководит каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предусмотрено избрание высшего должностного лица. Ее достоинствами можно считать отсутствие системы разделения властей, которая, как известно, приводит к замедлению процесса принятия решений, а также возможность более жесткого контроля за чиновниками и др. Однако есть и недостатки: а) бесконтрольность деятельности комиссий; б) нехватка управленческого опыта у выборных уполномоченных; в) отстаивание членами комиссий интересов своих отделов в ущерб другим; г) отсутствие эффективного сотрудничества между отделами и как возможное следствие — дестабилизация процесса управления.
5. «Смешанные формы». Существует достаточно много их вариантов. Например, управляющий или главный администратор подчиняется не совету, а мэру. В этом случае наличие специалиста — менеджера обеспечивает профессионализм управления, а избиратели получают возможность влияния на городскую политику, поскольку, голосуя на выборах «за» или «против» мэра (который назначает и снимает администратора), они тем самым голосуют за сохранение или замену всей администрации. Главный недостаток этой модели — ограничение роли советов в определении политики местного самоуправления.9
Рассмотренные формы организации органов местного самоуправления представляют собой лишь схему и отражают только самые общие черты, свойственные прежде всего группе индустриально развитых стран Запада. Реальность же, как известно, всегда богаче схемы.
У англосаксонской модели самоуправления есть как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, местные дела полностью передаются в руки населения административно-территориальных единиц и избранных ими органов. С другой стороны, она ведет к максимальной децентрализации в управлении государством, что создает трудности в согласовании решений на различных уровнях системы управления и снижает эффективность ее функционирования, благоприятствует разного рода злоупотреблениям. Постоянно проводящиеся выборы ведут к «пресыщению» избирателей, резко снижается их политическая активность. В результате в США в выборах местных органов власти обычно принимает участие не более четверти избирателей. Конечно, в рамках данной модели существуют ныне определенные формы контроля и координации деятельности местного самоуправления из центра. Это — периодические инспекционные поездки на места представителей министерств местного самоуправления или охраны окружающей среды и др. (т.е. речь идет о внедрении элементов административной опеки сверху), финансовый контроль (например, выделение государственных субсидий, размеры которых весьма существенны и достигают половины финансовых средств местных коллективов, что позволяет осуществлять косвенный контроль за их деятельностью), принятие законодательной властью государства адаптивных законов, регламентирующих структуру органов местного самоуправления, и др. Важную роль в англосаксонских странах играет судебный контроль, поскольку представители центральных государственных органов имеют возможность обжаловать в суде любые акты местного самоуправления.
Таким образом, на практике полное самоуправление в определенной степени ущемляется и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы.
Поэтому вторая модель и может быть названа европейской континентальной (представлена во Франции, Италии, Финляндии и др.). Она основана на сочетании, с одной стороны, выборности всех представительных и исполнительных органов (мэров) местного самоуправления и, с другой — назначении из «центра» на места полномочных представителей государственной власти (комиссаров, префектов и т.д.). При этом в первичных структурах самоуправления (общинах, коммунах) назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района, наоборот, имеются обычно только представляющие центральную власть лица, которые выполняют функции контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления нижестоящих административно-территориальных единиц — общин, коммун и др. В странах, причисляемых к данной модели, назначенные государством управляющие имеют свой круг полномочий, например, поддержание общественного порядка, поэтому они распоряжаются местной полицией. Кроме того, ни одно постановление муниципального совета не может вступить в силу, если на нем нет визы представителя государства — префекта (комиссара). Таким образом, административная автономия местных властей существует, но она заметно ограничена, т.е. органы местного самоуправления выполняют ряд управленческих функций в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами. Местные коллективы сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией (которая обеспечивается наличием муниципальной собственности и правом установления и взимания местных налогов с населения). Однако опека осуществляется и здесь, причем достаточно жесткая, например, финансовые контрольные полномочия государства, осуществляемые генеральными казначеями, постоянно расширяются.
Таким образом, данная модель предполагает определенное ограничение местного самоуправления и обеспечивает большую подконтрольность и централизацию системы управления. Однако в последние годы она подвергается определенной децентрализации, прежде всего за счет сокращения прав назначенных сверху чиновников (т.е. происходит некоторая эволюция в сторону англосаксонской модели). Так, во Франции принятие в 1982 г. Закона «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» фактически послужило началом новой реформы, призванной решить проблему более органичного сочетания полномочий центра и местных органов власти. Важнейшее положение Закона — отмена административной опеки со стороны государства, которая лишала местные представительные учреждения возможности свободной инициативы. Правительственный контроль за местным самоуправлением сохранился, однако отныне он осуществляется за уже принятыми решениями. Существенным новшеством этой реформы явилось и упразднение должности префекта. Представителем всех министерств на местах стал Комиссар Республики. Его основная задача — обеспечение соответствия решений местных коллективов законодательству страны. В случае установления им несоответствия дело передается в административный трибунал, правомочный выносить окончательное решение. В финансовых вопросах контроль также стал более мягким и посредующим и осуществляется при помощи специально создаваемой для этого региональной палаты счетов. Административные функции префектов департаментов в соответствии с Законом перешли к председателям генеральных советов, т.е. к избранным руководителям представительного органа власти административно-территориального образования.
Третья модель условно может быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испаноязычных государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы, представленные институтом алькальда, регидора и др. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд — как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице.
Подводя некоторый итог обзору моделей местного самоуправления стран Запада, необходимо прежде всего отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления обеспечивается следующими условиями:
1) в законодательном порядке четко определены полномочия всех органов управления;
2) в пределах своих полномочий местные органы власти автономны;
3) их функционирование опирается на твердую финансовую базу; за каждым уровнем власти закреплены четко определенные источники поступлений в бюджет и тем самым устранены основания для возникновения конфликтов из-за их дележа;
4) местное самоуправление опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, являясь в то же время инструментом развития такого рода связей.
В России, где становление системы местного самоуправления только начинается, гражданское общество также не развито, судить о практической эффективности и приемлемости той или иной его модели можно пока только чисто умозрительно. Так, реально предположить, что в сегодняшних условиях кризиса российской государственности создание местных выборных органов, которым (согласно Закону о местном самоуправлении РФ) передается значительная часть властных полномочий, должно сочетаться с сохранением элементов контроля (прямого или косвенного) со стороны центральной власти. Контроль только со стороны субъектов Федерации вряд ли будет достаточен. Правда, в связи с этим возникают острая правовая и политическая проблема совмещения данных форм федерального контроля с правами субъектов Федерации, проблема осуществления на практике принципа субсидиарности, а также проблема узурпации полномочий местного самоуправления государственными органами и преодоления чиновничьего «беспредела» на всех уровнях управления.
* Доктор политических наук, доцент Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Драго Р. Административная наука. М., 1982. С.112.
2 Европейская хартия о местном самоуправлении // Ясюнас В. Местное самоуправление: Комментарии. Разъяснения. М., 1997. С.26.
3 Токвиль А., де. Демократия в Америке. М., 1992. С.65.
4 Европейская хартия о местном самоуправлении. С.25.
5 Драго Р. Административная наука. С.129.
6 Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. М., 1995. №3 (7). С.125.
7 Драго Р. Административная наука. С.112.
8 Ясюнас В. Местное самоуправление: Комментарии. Разъяснения. С.41—42.
9 Вольфович Р., Грибанова Г. Системы местного самоуправления в зарубежных странах // Местное самоуправление: Проблемы и перспективы / Под ред. М.Б.Горного. СПб., 1997.



ОГЛАВЛЕНИЕ