ОГЛАВЛЕНИЕ

Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход
№ 1
04.01.1999
Соловьева А.К.
Исследование сущности и содержания института административной юстиции основано на трех критериях: материальном, организационном и формальном.
Материально-правовой критерий является определяющим, именно с его помощью раскрывается публично-правовая природа споров в сфере государственного управления и публично-правовой характер института административной юстиции. С материально-правовой точки зрения административная юстиция рассматривается как деятельность государственных органов по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления по поводу незаконности действия, бездействия или решения государственного управления, который является обязательной стороной в данном споре, другой стороной может быть гражданин, организация, орган государства или местного самоуправления.
Взаимосвязанные между собой организационный и формальный критерии также играют важную роль при исследовании института административной юстиции; характеристике данных подходов и посвящена настоящая статья. Под организационным критерием понимается наличие в составе государственного аппарата системы органов, созданных для разрешения административно-правовых споров. Формальный подход предусматривает, в свою очередь, существование специального процессуального порядка рассмотрения управленческих споров в этих органах.
Организационные основы административной юстиции разных государств зависят от исторически сложившегося типа их правовой системы. Именно поэтому в данном вопросе нет единства ни в теории административного права, ни в административном законодательстве различных стран.
Так, Н.М. Коркунов признавал органами административной юстиции только административные суды как «независимые суды публичного права», необходимые «для полноты судебного надзора за законностью управления».1 В.В. Бойцова и В.Я. Бойцов также связывают понятие административной юстиции исключительно с существованием в системе органов государственной власти «специальных административных судов (или квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции».2
Вместе с тем существует более широкий взгляд на изложенную проблему. Например, Д.М. Чечот считает органами административной юстиции «юрисдикционные органы, специально созданные для разрешения правовых споров».3 Этот подход позволяет включить в систему органов административной юстиции не только специальные административные суды, но и суды общей юрисдикции и даже квазисудебные органы, кроме того, он исключает односторонность в определении исследуемого института и охватывает различные модели его организации.
В науке административного права принято выделять три типа построения системы административной юстиции: немецкий, англо-американский и французский.
Для тех, кто связывает административную юстицию с системой специальных административных судов, Германия может служить эталоном. В 1872 г. в Пруссии специально для разрешения споров о публичном праве были созданы административные суды: окружные комитеты на местах, областные административные суды и Высший административный суд Пруссии.4
Современная организация административной юстиции в ФРГ во многом сохранила прежние черты: административные суды земель, апелляционный административный суд земли и Федеральный административный суд, решения которого в чрезвычайных случаях могут быть пересмотрены Верховным Судом ФРГ. Административные суды Германии независимы от органов активного управления и образуют одну из ветвей судебной системы ФРГ. Значительное сходство с организацией немецкой административной юстиции наблюдается в Австрии и Португалии.5
Англо-американская модель характерна для стран с прецедентной системой права (Великобритании, США), где главенствует принцип правового равенства личности и органов государства, а значит, и подсудности всех споров в сфере управления «судам общего права». Англия, по словам М.А. Лозина-Лозинского, — это «родина института судебного разрешения правовых споров граждан против административных распоряжений»,6 где впервые правительство могло предстать перед независимым от него судом в качестве ответчика.
В настоящее время классическая англо-американская модель подвергается большим преобразованиям, так как процесс в судах общего права вследствие дороговизны, медлительности и формализованности все менее доступен для граждан. Открываются новые «неклассические» пути оспаривания незаконных актов управления: растет число обращений к депутатам парламента, создаются специализированные административные суды по вопросам финансов, социального обеспечения, транспорта, сельского хозяйства, трудовых отношений, расширяются полномочия Парламентского уполномоченного по делам администрации, развиваются квазисудебные органы в области образования, медицины, полицейского управления.7
Французская модель организации административной юстиции характерна не только для Франции, но и для Бельгии, Италии, Нидерландов, Люксембурга, Греции. Во Франции осуществление правосудия по административным спорам возложено на трехзвенную систему административной юстиции: 32 административных трибунала в округах, пять апелляционных административных судов и Государственный Совет Франции — Высший административный суд. Долгое время положение судов по управленческим спорам отличалось двойственностью, так как эти суды были организованы внутри самой системы исполнительной власти по принципу «судить администрацию значит управлять».
Претворение в жизнь принципа разделения властей в современных условиях привело к отделению административных судов от органов публичного управления и приданию им статуса судов общей юрисдикции. Это было закреплено 22 июля 1980 г. решением Конституционного Совета Франции, который, толкуя ст. 64 Конституции Франции, распространил гарантии независимости судей общей юрисдикции на судей административных судов, провозгласив конституционными принципами следующие: независимость административных судов от администрации и двойственность французской судебной системы, следствие «французской концепции разделения властей».8 Административным судам Франции подсудны все споры в сфере управления, за исключением отнесенных к ведению судов общей юрисдикции (охрана собственности, личная неприкосновенность, некоторые фискальные споры и др.).
Выделение моделей организации административной юстиции является условным и служит попыткой упорядочить многообразие организационных форм административной юстиции. Общим для данных моделей является то, что управленческий спор разрешается судом, т. е. независимым от органов управления и специально предназначенным для рассмотрения споров о праве органом защиты и восстановления нарушенных прав граждан и организаций на основе принципов равенства сторон перед судом, гласности, публичности, полноты исследования дела и беспристрастности.
Существование различных моделей организации административной юстиции обусловлено историко-правовыми причинами, каждое государство имеет собственную систему контроля за законностью управленческой деятельности, соответствующую его правовым традициям и специфике государственного механизма.
Отметим, что параллельно с обращением за рассмотрением спора управленческого характера в суд общей юрисдикции или административный суд существует право обращения в квазисудебные органы («квази» — почти, словно). Их нельзя считать органами правосудия, так как: а) они могут решать не только вопросы права, но и рассматривать вопросы факта, т. е. дела о нарушении простого, не опосредованного правом интереса; б) они создаются по специальному акту министра или парламента при органах управления для рассмотрения отдельных видов споров внутри конкретных ведомств; в) процедура рассмотрения споров данными органами часто совпадает с общими принципами судопроизводства и, как правило, устанавливается актом органа управления, а не законом. Исключение составляют США, где для квазисудебных органов действуют единые процедурные нормы, установленные Федеральным законом об административной процедуре 1946 года;9 г) решения квазисудебных органов не являются окончательными и могут быть пересмотрены судом общей юрисдикции или административным судом.
Некоторые исследователи относят квазисудебные органы к органам административной юстиции.10 На наш взгляд, квазисудебные органы не отвечают требованиям организационного критерия и не могут быть признаны административно-судебными органами. Они зависимы от органов управления, в то время как самостоятельность и независимость — основные признаки органов правосудия. Кроме того, квазисудебные органы часто решают неправовые вопросы, что не входит в компетенцию судов.
Таким образом, организационный подход к понятию административной юстиции конкретизирует материальный критерий, указывая на то, что правовой спор в сфере управления должен быть разрешен независимым от органов управления судом (общей юрисдикции или специальным административным).
Формальный критерий раскрывает порядок рассмотрения судами управленческих споров, процессуальную форму административного судопроизводства. Здесь административисты единодушно выступают за соблюдение в ходе административно-судебного разбирательства следующих демократических принципов правосудия: независимость суда и подчинение его только закону, гласность и публичность судебных заседаний, состязательность процесса, равенство сторон перед законом и судом, возможность обжалования судебного решения и др.
Процессуальная форма осуществления административного судопроизводства зависит от национальных особенностей государственного механизма и правовой системы. Так, во Франции действует Кодекс административных трибуналов и апелляционных административных судов; в США — Федеральный закон об административной процедуре 1946 года для квазисудебных органов; в Германии — Положение об административных судах 1960 года; в Великобритании для административных трибуналов и квазисудебных органов обязательно соблюдение принципов «естественного правосудия».11
В странах, где рассмотрение административных споров входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Россия, Англия, США), процессуальной формой служат общие правила осуществления правосудия в этих судах за некоторыми изъятиями, обусловленными особенностями управленческих дел.
Завершая характеристику признаков административной юстиции, нельзя обойти вниманием еще один — последствия рассмотрения спора в сфере управления.
В гражданском праве реализация субъективного права может быть принудительной только при содействии суда. В публичном праве административное распоряжение, в отличие от частноправовых сделок, осуществляется принудительно и без решения суда, так как исполнение административных актов подкреплено силой государства и обязательно для граждан и организаций. В связи с этим граждане и организации должны иметь возможность пресечь неправомерные действия органов управления путем отмены или признания недействующим административного акта. Здесь проявляется двойственный характер административной юстиции: с одной стороны, субъективный, так как, отменяя или признавая незаконным акт государственного органа управления, суд защищает и восстанавливает нарушенное право конкретного гражданина или организации, их субъективное публичное право; с другой — объективный, так как суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве.
Прекращение действия незаконного акта управления — цель административной юстиции, которая вместе с тем раскрывает ее сущность как средство судебного контроля за законностью действий органов государственного управления и должностных лиц.
Названные выше признаки административной юстиции помогут вывести определение данного института. Административная юстиция — это деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления, возникающих по поводу законности актов органов государственного управления или должностных лиц, осуществляемая в соответствии со специальными процессуальными правилами и имеющая целью прекращение действия незаконных актов управления.
Перспективы развития административной юстиции в России. Сформулированное определение института административной юстиции позволяет утверждать, что этот институт существует и в Российской Федерации. Судебный контроль за незаконными актами органов государственного управления возложен на суды общей юрисдикции и арбитражные суды Российской Федерации.
Суды общей юрисдикции рассматривают управленческие споры в порядке гражданского судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законодательством Российской Федерации. Такие изъятия из общих правил гражданского судопроизводства содержатся с 22 по 25 главу ГПК РСФСР о производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий, решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями от 14 декабря 1995 г.12 Суды общей юрисдикции имеют широкую компетенцию: они рассматривают дела о незаконности любых и нормативных, и индивидуальных актов, а также действий (бездействий) и решений органов государства, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, должностных лиц, государственных служащих, муниципальных служащих, нарушающих права и свободы граждан.
Арбитражным судам подведомственны и управленческие споры, но только экономического характера: о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, об обжаловании отказа в государственной регистрации (ст. 22 АПК РФ). Очевидно, что арбитражные суды могут рассматривать споры о законности только индивидуальных административных актов. Разрешение этих споров осуществляется по правилам судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации, предусмотренным АПК РФ, без каких бы то ни было специальных изъятий.
Налицо «дуализм административной юстиции в России»,13 что само по себе затрудняет разработку единой концепции данного института в нашем государстве. А нужно ли вообще создавать в России полновесную систему административных судов во главе с Высшим административным судом?
Здесь возникают три основные проблемы, не считая огромных материальных затрат: 1) формирование новой ветви органов правосудия, 2) создание специальных правил административного судопроизводства и 3) комплектование корпуса административных судей.
1. Образование в Российской Федерации отдельной системы административных судов — дело будущего, сейчас же нет необходимых исследований и разработок теоретического и практического характера по этому вопросу, не достигнут соответствующий уровень правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия таких существенных изменений в судебной системе.
Отметим, что в литературе ставится проблема совершенствования существующего механизма рассмотрения управленческих споров и его поэтапного реформирования. Еще в начале 1970-х годов впервые прозвучало мнение о создании в судах общей юрисдикции специальных коллегий по рассмотрению управленческих споров.14 К сожалению, в тот период оно не было поддержано. Через 20 лет ученые-юристы вновь вернулись к данному вопросу,15 предложив усилить уже существующую специализацию «гражданских» судей общей юрисдикции и выделить в федеральных районных судах судей по административным спорам, в Верховном Суде РФ и судах субъектов Федерации — создать коллегии по управленческим спорам наряду с действующими коллегиями по уголовным и гражданским делам.16
2. В зависимости от эффективности работы коллегий и судей по административным делам можно будет составить проекты более существенных преобразований судебной системы, создать специальные административные суды путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон РФ «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. (ст. 26)17 и принятия Федерального закона РФ «Об административных судах РФ», но пока это — только перспектива.
В План подготовки законопроектов, предусмотренных для внесения Президентом РФ в Государственную Думу, включен проект Федерального закона РФ «Об административной юстиции». Идею подготовки такого Закона поддерживают далеко не все юристы, например М.С. Студеникина,18 так как до сих пор нет ясности по вопросу о сущности административной юстиции, нет ни «материального, ни кадрового обеспечения» этой идеи, но главное — не решена проблема особой процессуальной формы административного судопроизводства.
Административное судопроизводство, выделенное в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ как одна из форм осуществления правосудия, должно стать самостоятельной отраслью процессуального права и получить необходимое законодательное закрепление в Кодексе административного судопроизводства РФ. Полемика по этому вопросу привела к разделению мнений ученых-юристов на две группы. Представители науки гражданского процессуального права —Н.А. Чечина, А.Ф. Лесницкая, Н.И. Клейн19 — однозначно выступают за сохранение производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в составе гражданского судопроизводства, но с условием более подробного определения его процессуальных особенностей.
Административисты, осознавая, что количество процессуальных особенностей рассмотрения управленческих споров не просто возросло, но требует еще более подробной регламентации, придерживаются идеи о реализации положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, пересмотре ГПК РСФСР и формировании самостоятельных правил административного судопроизводства, которые войдут в Кодекс административного судопроизводства РФ. Этот Кодекс закрепил бы следующие специальные принципы данного института: а) быстрота рассмотрения дела, что обеспечит оперативное пресечение правонарушений со стороны органов управления; б) экономичность процесса, что сделает обращение в суд на незаконный акт управления более доступным для граждан; в) обеспечение права на защиту и получение квалифицированной юридической помощи, в некоторых случаях за счет государства, как дополнительная гарантия равенства сторон в публичном правоотношении; г) неотвратимость ответственности государственных органов, должностных лиц и государственных служащих за действия, нарушившие права и свободы граждан или организаций; д) обязанность государственных органов доказать законность их действий и возместить ущерб, нанесенный гражданину или организации; е) контроль суда за исполнением вынесенного им решения.
Принятие кодификационного акта, содержащего правила административного судопроизводства, позволило бы устранить еще одну лакуну в действующем законодательстве. В настоящее время судам общей юрисдикции подведомственны споры между гражданами и государственными органами, арбитражным судам — споры между государственными органами и гражданами или юридическими лицами, а также между Российской Федерацией и субъектами Федерации, между субъектами Федерации.
За рамками законодательного регулирования остались споры в сфере управления неэкономического характера, не отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, субъектами которых являются либо сами органы государственной власти, управления, должностные лица различных уровней, органы местного самоуправления, либо органы государства или местного самоуправления, с одной стороны, и различные организации — с другой. Порядок и особенности разбирательства данных споров можно изложить в Кодексе административного судопроизводства РФ.
Процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления должен быть установлен не только для административных коллегий вышестоящих судов и административных судей судов общей юрисдикции, но и для квазисудебных органов, которые могут быть созданы в будущем «в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения... занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды...».20 Будет ли это единый акт об административной процедуре, как в США, или различные нормативные акты, пока еще неясно. Можно лишь утверждать, что создание и процедура деятельности квазисудебных органов должны регламентироваться законом, а не ведомственными нормативными актами.
Разработка и принятие правил административного судопроизводства являются на данном этапе первостепенной задачей и будут предшествовать глубоким преобразованиям судебной системы, связанным с созданием самостоятельных административных судов.
3. Для подготовки судей, специализирующихся в сфере управления, в учебные планы юридических вузов и юридических факультетов можно, во-первых, включить специальный курс по административному судопроизводству, во-вторых, создать специальные учебные заведения по подготовке административных судей, где будут обучаться лица, работавшие ранее в органах государственного или местного самоуправления. Постепенное и многолетнее исследование проблем административной юстиции в различных аспектах — теоретическом, законодательном, материально-техническом и культурном — позволит данному институту стать важнейшим элементом российского правового государства.
* Продолжение. Начало см.: Правоведение. 1998. № 4. С. 52—57.
** Аспирантка Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Особенная часть. СПб., 1897. С. 204, 501.
2 Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 42—43.
3 Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 29, 31.
4 Антшюц Г. Юстиция и администрация // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 7. С. 87—88.
5 Puget H. Les institutions administratives йtrangйres. Paris, 1969. P. 229.
6 Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 1. С. 6—7.
7 Ridley F.F. Controle juridictionnel et nouvelles protections en Grande Bretagne // Administration et administrйs en Europe. Paris, 1984. P. 119—120.
8 Favoreu L., Loпc P. Les grandes dйcisions du Conseil Constitutionnel. Paris, 1989. P. 426—427.
9 Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 16; Лафитский В.М. Административная юстиция в США // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 117.
10 Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. № 6. С. 12; Лафитский В.М. Административная юстиция в США. С. 117—118; Тимошенко Н.Г. Административная юстиция в Великобритании // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 129.
11 Тимошенко Н.Г. Административная юстиция в Великобритании. С. 133.
12 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
13 Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 19.
14 Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л., 1973. С. 30—32.
15 Салищева Н.Г. Выступление на «круглом столе» «Конституция РФ и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека» // Государство и право. 1994. № 10. С. 18; Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11. С. 9; Гравина А.А. Концепция развития законодательства о судоустройстве // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова. М., 1995. С. 178.
16 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 791.
17 Российская газета. 1997. 6 янв.
18 Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 11.
19 Чечина Н.А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений // Правоведение. 1994. № 5—6. С. 115; Лесницкая Л.Ф., Клейн Н.И. Концепция развития гражданского процессуального и арбитражного законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. С. 166.
20 Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 19.



ОГЛАВЛЕНИЕ