ОГЛАВЛЕНИЕ

Понятие должностного лица в административном праве
№ 1
04.01.1999
Воронков А.В.
На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности остается актуальной проблема выявления юридического содержания понятия «должностное лицо», определения правового статуса соответствующей категории лиц. В настоящей статье предпринимается попытка обосновать неперспективность выработки единого межотраслевого понятия «должностное» лицо, а также показать возможные пути определения приемлемого, прежде всего для правоприменения, подхода к уяснению его административно-правового содержания. Такой подход, конечно, не исключает формулирования в рамках других отраслевых правовых дисциплин собственных представлений о содержании данного понятия.
Рассматриваемая проблема сегодня в силу усиления правотворчества получила новый правовой фон для дальнейшей научной разработки в связи с тем, что отсутствие определенности относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица наряду с активным использованием данного термина в законодательстве приводит к снижению эффективности реализации соответствующих норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления. Такое положение объективно не способствует и должной регламентации юридической ответственности лиц, именуемых «должностные» (в частности, дисциплинарной и административной ответственности).
Представители разных отраслевых юридических наук стремились и до настоящего времени не исключают возможности сформулировать такое определение понятия должностного лица, которое могло бы претендовать на межотраслевую значимость.1 В научной литературе справедливо отмечается, что попытки дать общее понятие должностного лица «предпринимались многократно: десятки работ и сотни страниц посвящены выяснению статуса должностного лица».2 Однако единого (межотраслевого) определения должностного лица вплоть до настоящего времени в отечественном правоведении не выработано. Отмечается, что «до сих пор термин “должностное лицо” официально употребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве».3
Анализ проблемы целесообразно, по нашему мнению, сосредоточить на сопоставлении административно-правовых и уголовно-правовых подходов (т. е. осуществляемых в рамках отраслей публичного права) в отношении данного определения.
Особенностью административно-правового регулирования является то, что юрисдикционная деятельность выступает для управления отнюдь не главной его составной частью. Эта деятельность регулируется нормами административного права и осуществляется в сфере государственного управления скорее в качестве вспомогательной в целях наиболее оптимального решения позитивных задач управления как повседневной организующей, координирующей, направляющей, синхронизирующей деятельности. Управленческая деятельность и опосредующее эту деятельность административное право не предполагают систематического возникновения в сфере управления правовых конфликтов, постоянного «сопровождения» реализации управленческих функций спорными, требующими разрешения правоотношениями.
Напротив, уголовно-процессуальная деятельность государственных органов является юрисдикционной по своей направленности, призвана разрешать правовые споры, оценивать действия субъектов права с точки зрения их правомерности, связана с применением юридических санкций к лицу, совершившему преступление. Поэтому понятие «должностное лицо» как категория административного права должно не только иметь значимость с точки зрения определения ответственности этой разновидности служащих, но и охватывать компетенционные начала их повседневной деятельности в сфере управления. В связи с этим представляется суженной имеющая место в юридической литературе постановка вопроса о необходимости выработки понятия должностного лица прежде всего для решения проблемы о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения.4
С учетом отмеченного оправданной видится постановка вопроса о допустимости в качестве исходного пункта для анализа понятия должностного лица в административном праве прямого или косвенного использования понятия должностного лица, сформулированного применительно к задачам уголовного закона.
Для административного и уголовного законодательства характерны разная динамика правотворческого процесса, в частности, несовпадающая периодичность обновления соответствующих нормативно-правовых актов, а также разные уровень и принципы кодификации. Допустимо ли при таких обстоятельствах переносить новые подходы к определению должностного лица в уголовном праве на административное законодательство? Повышенная динамичность административного законодательства позволяет поставить вопрос шире: насколько даже удачные определения, выработанные в рамках относительно стабильных отраслевых систем, приемлемы для административного права?
Для дальнейшего обоснования нашей позиции обратимся к анализу некоторых положений нового УК РФ. По сравнению с содержавшимся в ранее действовавшем УК РСФСР, в нем дано иное определение должностного лица (примечание 1 к ст. 285 УК РФ: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации»), а также сформулировано ранее неизвестное отечественному законодательству понятие «лица, выполняющего управленческие функции» (примечание 1 к ст. 201 УК РФ: «Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях настоящей главы признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением»).
Первое из приведенных определений помещено в главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», второе — в главе 23 УК РФ «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях».
Нормы, содержащиеся в главе 30 УК РФ, посвящены именно установлению уголовной ответственности за противоправные деяния, совершенные в сфере государственного управления или местного самоуправления. Субъектами этой ответственности в основном являются лица, выполняющие управленческие функции, носящие главным образом государственно-управленческий характер. Исходя из анализа уголовного закона, можно назвать по крайней мере два признака, отличающих этих лиц.
Во-первых, речь в нем идет именно о лицах, занимающих должности в государственных организациях, структурах (государственных органах, государственных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях Российской Федерации). Если эти должности замещены в государственных органах, то речь может идти о выделении особых групп — государственных должностей категорий «Б» и «В» в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.5 и другими нормативно-правовыми актами (например, законами соответствующих субъектов Российской Федерации, реестрами государственных должностей государственной службы).
Во-вторых, предполагается, что лица, занимающие такие должности, выполняют организационно-распорядительные функции (распорядительные полномочия). Данные функции в теории управления традиционно относятся к функциональной структуре управления (функции распорядительства). Они названы в примечании к ст. 285 УК РФ, а также в примечании к ст. 318 УК РФ («Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости»).
В отношении организационно-распорядительных функций, выполняемых должностными лицами органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, заметим следующее. Хотя понятие «должностное лицо местного самоуправления» в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.6 сформулировано как отличное от понятия «государственное должностное лицо» (ст. 17), тем не менее есть основания считать, что и «должностное лицо местного самоуправления» может выполнять функции государственно-управленческого характера. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако в соответствии со ст. 132 Конституции РФ они «могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». В этом случае управленческие функции должностного лица местного самоуправления приобретают государственно-управленческий характер (в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 говорится о выполнении должностным лицом «организационно-распорядительных функций»).8
Таким образом, определение понятия должностного лица, сформулированное в примечании к ст. 285 УК РФ с позиции теории управления, по существу равнозначно определению понятия «лица, выполняющего управленческие функции», сформулированному в примечании к ст. 201 УК РФ. Поскольку определение понятия «лица, выполняющего управленческие функции», охватывает частично и лиц, выполняющих такого рода функции в государственных структурах, то можно констатировать, что разграничение понятий «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции», проведено в уголовном законе главным образом исходя из особенностей соответствующей категории субъектов управления. Заметим, однако, что с позиций теории управления важным для определения реального статуса субъектов управления является и определение природы управляющих воздействий, а это предполагает также изучение особенностей объектов управления. Отмечаемый подход воспринимается и административным правом как «правом управления».
Существуют и другие доводы, в силу которых определение должностного лица, приведенное в УК РФ, является неприемлемым для административного права.
Во-первых, это определение касается только ограниченного перечня государственных служащих (из числа лиц, занимающих государственные должности категорий «Б» и «В» в государственных органах), служащих государственных учреждений, органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, а также лиц, выполняющих перечисленные в примечании 1 к ст. 285 УК РФ функции. Служащие государственных и муниципальных предприятий в уголовно-правовом смысле должностными лицами не являются, хотя в теории и практике административного права определенные категории этих служащих обычно относятся к должностным лицам.
Во-вторых, в соответствии с определением, которое дано в уголовном законе, лица, занимающие государственные должности Российской Федерации, а также государственные должности субъектов Российской Федерации не рассматриваются в качестве должностных (примечание 2 к ст. 285 УК РФ: «Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов»; примечание 3 к ст. 285 УК РФ: «Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов»).
В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.9 эти государственные должности отнесены к государственным должностям категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др.). С административно-правовой точки зрения перечисленные лица подлежат отнесению к категории должностных.
В-третьих, из анализа административного законодательства вытекает, что к должностным лицам могут быть отнесены не только определенные категории служащих государственных организаций, органов местного самоуправления, но и служащие негосударственных организаций, например, общественных, коммерческих. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с учетом Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”» от 14 декабря 1995 г., каждый гражданин «вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы».10 По нашему мнению, в данном случае законодатель имеет в виду обжалование в суд нарушений прав и свобод граждан, допускаемых не только «государственными должностными лицами», но и должностными лицами, состоящими на службе в негосударственных структурных образованиях, поскольку особый субъект обжалования (должностное лицо) обозначен в повествовательном стиле после перечисления других возможных субъектов обжалования, а некоторые из этих субъектов могут быть и коммерческими организациями. Следовательно, Закон не увязывает функционирование соответствующих хозяйствующих субъектов с определенной организационно-правовой формой.
В свою очередь из ст. 1, 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.11 вытекает признание законодателем трех категорий должностных лиц. Согласно ст. 1 этого Закона «должностное лицо местного самоуправления — выборное, либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих». Таким образом, по существу выделены две категории должностных лиц — «должностные лица органов местного самоуправления» и «должностные лица из числа государственных служащих». Из содержания п. 3 ст. 17 Закона вытекает признание третьей категории должностных лиц — «государственных должностных лиц»: «Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается». Следовательно, к государственным должностным лицам относятся не только государственные служащие в трактовке Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»12 и других нормативно-правовых актов, регламентирующих соответствующие государственно-служебные отношения (лица, замещающие государственные должности категорий «Б» и «В»), но также лица, замещающие государственные должности категории «А» и не относящиеся согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» к государственным служащим.
Следует иметь в виду, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»13 статус муниципальных служащих частично уравнен со статусом государственных служащих: «Впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих» (ст. 60). В Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”»14 также не исключается приравнивание муниципальных служащих к государственным служащим (ст. 1). Наконец, и Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. в ряде положений юридически приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим (ст. 18, 19).15
Данное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»16 определение должностного лица, так же как и определение должностного лица в УК РФ, для административного права неприемлемо. Во-первых, в самом Законе говорится о том, что указанное определение не распространяется на государственных служащих. Во-вторых, из анализа Закона очевидно, что определение не распространяется на лиц, занимающих государственные должности категории «А», а также и на любых других служащих, не являющихся работниками органов местного самоуправления. В-третьих, термин «организационно-распорядительные функции», выступающий в качестве основной характеристики понятия должностного лица в этом Законе, так же как и в УК РФ, вплоть до настоящего времени строго юридически не определен.
В административном праве достаточно распространено понимание должностного лица как служащего, который имеет право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Считается, что такие служащие и выполняют функции организационно-распорядительного характера, обладают властными (распорядительными) полномочиями, которые обычно описываются путем перечисления некоторых характерных прав, например: издание правовых актов, совершение регистрационных действий, наложение дисциплинарных взысканий и др. Наряду с этим выделяется особая категория служащих — служащие, уполномоченные на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (врачи, преподаватели и др.). Хотя такие действия этих лиц, как отмечается, «оказывают управляющее воздействие на общественные отношения»,17 однако должностными лицами они не именуются. Возникает вопрос, какие могут быть приведены основания для того, чтобы не относить данную категорию служащих к должностным лицам при отсутствии легального определения «организационно-распорядительных функций»?
Анализ современного административного законодательства вызывает необходимость постановки сходной, но, несомненно, более широкомасштабной и значимой проблемы.
В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”»18 последним предоставлено право обжаловать действия (бездействия), решения не только должностных лиц, но и государственных служащих. Из содержания этого Закона вытекает, что государственные служащие либо являются должностными лицами, либо таковыми не являются.
Первое утверждение основано на том, что в Законе специально оговаривается возможность определения судом меры соответствующей ответственности за незаконные действия или решения государственных служащих. Поскольку речь идет об ответственности — категории, обычно соотносимой со статусом должностного лица, то очевидно, что законодатель подразумевает в этом случае возможность определения ответственности должностных лиц из числа государственных служащих.
Второе наше утверждение о возможном различии статуса должностных лиц и государственных служащих связано с тем, что в этом Законе понятие «государственный служащий» используется наряду с понятием «должностное лицо».
Кроме того, заслуживает внимания ст. 7 рассматриваемого Закона, в которой специально введена ответственность не только за распорядительные действия государственных служащих, но и за их ненадлежащие подготовительные действия: «Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений) ...». Данный подход согласуется с одним из провозглашенных в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» принципом государственной службы, в соответствии с которым ответственность государственных служащих наступает за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (п. 10 ст. 5).
Таким образом, в административно-правовом регулировании наметилось сближение правового положения лиц, относимых действующим законодательством к государственным служащим (чиновникам), с правовым положением должностных лиц в их традиционном понимании как служащих, наделенных некоторым особым статусом. Это сближение обусловливается потребностью усиления гарантий прав граждан, а также ответственности за их нарушения. Не случайно в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”»19 в качестве субъектов возможного обжалования определены именно государственные служащие (наряду с должностными лицами), а не «просто» служащие.20
Отсутствие непереходимой грани между этими понятиями подтверждается и историческим опытом. В правовых памятниках Петровской эпохи достаточно последовательно используется термин «чин» в качестве синонима термину «должность».21 Так, в Указе о фискалах и о их должности и действии от 17 марта 1714 г. говорилось: «…и буде из фискалов кто явится в самом деле неприлежен и нерадетелен, и таковых от того чина отставливать, а на их место выбирать иных людей, добрых и правдивых и, закрепя те выборы своими руками, объявить, где довлеет».22 В Указе о должности генерал-прокурора от 27 апреля 1722 г. записано: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».23
Термин «должностное лицо» в современном административном законодательстве имеет более широкое значение и не ассоциируется только с правовым положением государственных служащих. Какие же позитивные решения рассматриваемой проблемы можно предложить в рамках моноотраслевого подхода в границах административного права?
Из анализа актов текущего административного законодательства следует, что в нем существует двоякий подход, позволяющий выявить содержание понятия «должностное лицо».
Первый подход заключается в том, что в соответствующем нормативно-правовом акте прямо указываются категории работников, относимых к должностным лицам. Так, в ст. 2 Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г.24 выделяется особая категория служащих (должностных лиц), жизнь, здоровье и имущество которых подлежат государственной защите в связи с их служебной деятельностью: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов контрразведки; сотрудники федеральных органов налоговой полиции; судебные исполнители; работники контрольных органов Президента РФ, глав администраций субъектов Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений, сотрудники федеральных органов государственной охраны; работники таможенных органов, органов государственной налоговой службы, органов надзора за соблюдением правил охоты на территории государственного охотничьего фонда, органов рыбоохраны, органов государственной лесной охраны, органов санитарно-эпидемиологического надзора, контрольно-ревизионных подразделений Министерства финансов РФ и финансовых органов субъектов Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений.
Подобный подход к определению некоторых категорий должностных лиц использован и в Распоряжении Президента РФ от 11 февраля 1994 г., которым был утвержден «Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне».25 В некоторых нормативно-правовых актах, изданных в последние годы, дается единичное отнесение определенной категории государственных служащих к должностным лицам. Например, в «Типовом положении о помощниках руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г., содержится такое определение: «Помощники руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью (далее именуются — помощники руководителей) являются должностными лицами этих органов, назначаемыми из числа сотрудников действующего резерва Министерства внутренних дел Российской Федерации».26
Второй подход связан с перечислением в нормативно-правовых актах признаков правового положения должностных лиц путем определения их конкретных полномочий. Нередко «наборы» такого рода признаков, содержащиеся в разных правовых актах, практически совпадают. Иногда имеет место фиксация в значительной степени индивидуальных признаков этой категории служащих. Причем в одних случаях акцентируется внимание лишь на некоторых из всех возможных полномочий, присущих должностному лицу, в других — содержится достаточно полное, специальное описание таких полномочий. Например, в ст. 16 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г.27 подчеркивается, что полномочия должностных лиц органов Федеральной службы безопасности РФ на применение поощрений и наложение дисциплинарных взысканий в отношении подчиненных им военнослужащих, а также на присвоение воинских званий, назначение и увольнение военнослужащих (за исключением военнослужащих, замещающих должности высших офицеров) устанавливаются директором Федеральной службы безопасности РФ.
Ряд особенностей правового статуса должностных лиц усматривается из Положения о Федеральной пограничной службе РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. (в ред. Указа Президента РФ от 19 июля 1997 г.).28 Согласно п. 10 данного положения, «заместители директора ФПС (Федеральная пограничная служба. — А.В.), командующий авиацией пограничных войск ФПС России, командующий морскими силами пограничных войск ФПС России, руководители структурных подразделений ФПС России имеют свои печати, бланки и штампы, ведут переписку с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предприятиями, организациями и учреждениями в пределах своей компетенции». Приведенные признаки характеризуют именно статус должностных лиц. Это вытекает, в частности, и из содержания п. 11 Положения: «Директор ФПС России... распределяет обязанности между заместителями директора ФПС России, определяет полномочия других должностных лиц ФПС России...»
Из правовых актов, изданных ранее и имеющих отношение к предмету настоящего анализа, следует назвать Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Важный признак должностного лица, который содержится в ст. 15 этого Кодекса, — обязанность должностного лица в ряде случаев нести ответственность за поведение подчиненных по службе работников.
Таким образом, на основе рассмотрения актов административного законодательства можно выделить следующие черты, характеризующие правовой статус должностного лица:
— к должностным лицам относятся особые категории служащих государственных органов и служащих, работающих в иных государственных и негосударственных структурах, независимо от используемых ими организационно-правовых форм;
— имеет место процесс сближения правового положения государственных служащих со статусом должностных лиц;
— к рассматриваемой категории относятся государственные служащие, а также некоторые категории лиц, не являющихся государственными служащими, но занимающих государственные должности, в том числе наделенные властно-распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных по службе лиц («представители власти»);
— должностные лица — это также служащие государственных организаций, наделенные правом издания нормативно-правовых актов, распространяющихся на подчиненных и/или не подчиненных по службе лиц;
— статус должностного лица имеют служащие государственных органов, наделенные определенным объемом властных полномочий в отношении подчиненных по службе лиц, включая право на издание индивидуальных актов управления, а также имеющие право на использование официальных символов, реквизитов, характеризующих их формально-юридическое положение;
— к рассматриваемой категории относятся служащие государственных органов, наделенные специальным правом на поддержание официального взаимодействия с другими государственными организациями Российской Федерации;
— к должностным лицам в ряде случаев относятся служащие, несущие специально оговоренную в законодательстве ответственность за поведение других, подчиненных им по службе лиц.
Приведенный перечень, разумеется, не является исчерпывающим, особенно, если иметь в виду, что в отдельных нормативно-правовых актах содержится указание и на некоторые уникальные признаки, присущие конкретным категориям должностных лиц, о чем было сказано выше.29 В то же время можно назвать системообразующую характеристику правового статуса должностного лица, вытекающую из анализа конституционных норм, — существование особых обязанностей и особой ответственности этой категории служащих перед гражданами (п. 2 ст. 24, п. 3 ст. 41, п. 2 ст. 46, ст. 53 Конституции РФ).
В заключение подведем итоги и постараемся дать прогноз относительно перспектив определения статуса должностного лица в административном праве.
1. Определение должностного лица, сформулированное в УК РФ, неприемлемо для административного права. Оно не совпадает с принятыми в теории административного права, а также в практике административно-правового регулирования подходами к определению субъектного состава рассматриваемой категории лиц. Для административного права, права управления, представляется неоправданным искусственное разграничение понятий «управленческие функции» и «организационно-распорядительные функции», примененное в уголовном законодательстве. Непродуктивными выглядят и попытки заимствования данного определения, сформулированного применительно к охранительному по своей основной направленности уголовному законодательству, для административного права, выполняющего преимущественно функции позитивного регулирования управленческих общественных отношений.
Определение должностного лица, данное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,30 для решения задач административно-правового регулирования также неприемлемо. Оно сосредоточивает внимание на сравнительно узкой группе субъектов управления, а характер и объем присущих им в качестве должностных лиц «организационно-распорядительных функций» в этом определении не раскрывается. Последнее замечание относится и к определению должностного лица, данному в уголовном законе.
На современном этапе правовых исследований более реалистичной видится выработка собственного понятия должностного лица в административном праве. Значимость такого подхода возрастает в свете отмеченной тенденции сближения в процессе осуществляемой в стране реформы государственной службы правового положения должностных лиц и государственных служащих. Системообразующим фактором этого сближения выступают, по нашему мнению, конституционные нормы, в которых особо подчеркиваются обязанности и ответственность должностных лиц перед гражданами, что в полной мере относится и к государственным служащим, подпадающим в современных условиях под особый режим правового регулирования. Анализ правовых источников некоторых зарубежных стран показывает, что государственные служащие, хотя и не обозначены термином «должностные лица», по существу наделяются полномочиями, которые в отечественном правоведении позволили бы отнести их к категории должностных лиц, хотя в тех же источниках понятие «должностное лицо» фигурирует в качестве самостоятельного.31
Интересно суждение Ю.Н. Старилова, отметившего, что термин «должностное лицо» применительно к отечественной (бывшей советской и современной российской) государственной службе рассматривается зарубежными исследователями в качестве синонима термина «чиновник», используемого в западной науке.32 Вместе с тем термин «чиновник» в настоящее время признается и современным российским законодательством. Причем изучение соответствующих норм показывает, что он используется в одном ряду с терминами «должностное лицо», «работники федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Последние при этом, как следует из грамматического толкования, не рассматриваются в специальном смысле, т. е. как должностные лица.33
2. Наличие организационно-распорядительных функций как характеристика статуса должностного лица не во всех случаях является «работающим» признаком для отнесения служащих к этой категории. В административно-правовом регулировании имеет место тенденция расширения круга лиц, действия которых могут влечь те или иные юридические последствия, хотя данные лица при этом не осуществляют «организационно-распорядительных функций» в их традиционном понимании.
В законодательном порядке необходимо закрепить наиболее устойчивые признаки должностного лица, причем каждый из них достаточно определенно должен служить основанием для определения статуса соответствующего лица в качестве должностного. Кроме того, следует в общей форме указать и на возможность совершения специально не оговариваемых в такого рода перечне других юридически значимых действий со стороны должностных лиц. В спорных случаях соответствующие разъяснения со стороны Верховного Суда РФ могли бы служить основанием для закрепления признаков в качестве присущих именно должностным лицам. Следует иметь в виду, что практика правового регулирования в зарубежных странах порой идет по пути именно конкретного описания признаков должностного лица. Так, к одной из категорий должностных лиц (в контексте уголовно-правового подхода) согласно законодательству США относятся «специальные правительственные служащие, в число которых входят чиновники или служащие федеральных законодательного и исполнительного органов, любого независимого органа США, которые работают за вознаграждение или без него не менее 130 дней в году».34
3. Определение должностного лица следовало бы дать в базовом федеральном законе, играющем важную роль для дальнейшего развития административно-правового регулирования. С учетом высказанной ранее позиции о значимости конституционных норм, регламентирующих статус должностного лица, а также того факта, что судебная форма защиты прав граждан от неправомерных действий органов государственной власти и других субъектов права приобретает первостепенное значение в системе контроля за законностью в сфере государственного управления, в качестве такого правого акта можно предложить действующий Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».35 Формулирование понятия должностного лица в этом Законе способствовало бы и накоплению материалов судебной практики, которые будут использованы для дальнейших научных исследований в рассматриваемой сфере общественных отношений.
* Кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского государственного университета.
1 См., напр.: Манохин В.М. 1) Советская государственная служба. М., 1966. С. 122 – 123; 2)  Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 37—39; Советское административное право. Государственное управление и административное право / Ред. колл.: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин. М., 1978. С. 302 – 303; Костюков А.Н. Правовой статус должностного лица (административно-правовой аспект): Автореф. канд. дисс. Л., 1983. С. 9; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 189; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 113, 114; Коренев А.П. Административное право России. Ч. I. М., 1996. С. 113.
2 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации... С. 38, 39.
3 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. С. 189.
4 Бахрах Д.Н. 1) Административное право: Учебник. М., 1993. С. 109; 2) Административное право: Учебник. М., 1997. С. 123.
5 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
6 Там же. № 35. Ст. 3506.
7 Там же.
8 Что касается должностных лиц муниципальных учреждений, то природу их управленческой деятельности, очевидно, можно рассматривать в контексте анализа природы управления, осуществляемого органами местного самоуправления.
9 Там же. № 31. Ст. 2990.
10 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
11 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
12 Там же. № 31. Ст. 2990.
13 Там же. № 35. Ст. 3506.
14 Там же. 1995. № 51. Ст. 4970.
15 Там же. 1998. № 2. Ст. 224.
16 Там же. 1995. № 35. Ст. 3506.
17 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. С. 191.
18 СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
19 Там же.
20 Следует обратить внимание на то, что статус должностного лица и государственного служащего в известной мере сближен и в современном уголовном законодательстве Российской Федерации. В главе 30 УК РФ наряду с уголовной ответственностью должностного лица (ст. 285) предусмотрена и уголовная ответственность государственного служащего (ст. 288).
21 В то же время согласно петровской Табели о рангах от 24 января 1722 г. понятие «чин» имеет особое правовое значение, соответствующее понятиям «ранг», «классность».
22 Российское законодательство X—XX веков. Законодательство периода становления абсолютизма. Т. 4. М., 1986. С. 176.
23 Там же. С. 199.
24 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
25 САПП РФ. 1994. № 7. Ст. 506.
26 СЗ РФ. 1994. № 20. Ст. 2277.
27 Там же. 1995. № 15. Ст. 1269.
28 Там же. № 10. Ст. 863; 1997. № 30. Ст. 3598.
29 Обобщение конкретных признаков должностного лица, сформулированных в законодательстве, в принципе, полезно. Однако непродуктивны характеристики должностного лица с использованием таких терминов, как «ответственный работник», которые нередко применялись еще в дореформенном законодательстве.
30 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
31 См., напр., п. 4 разд. 3; пп. «a», «b» § 2302 Закона «О реформе гражданской службы» (1978 г.) (Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С. 287, 290—292). В этом Законе США использованы термины «публичная служба», «служащий», «должностные лица». В данной связи при анализе правовых систем некоторых зарубежных стран (США, Великобритании) следует иметь в виду, что используемое в них понятие гражданских служащих корреспондирует понятию государственных служащих, одновременно может использоваться и более широкое понятие «служащие публичного сектора», которым охватываются и не относящиеся к гражданским служащим категории: судьи, военнослужащие, служащие полиции и др. (см.: Административное право Великобритании // Административное право зарубежных стран / Под ред. Козырина А.Н. М., 1996. С. 60).
32 Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 379.
33 Указ Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.
34 Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Под ред. Ф.М. Решетникова. М., 1994. С. 63.
35 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.



ОГЛАВЛЕНИЕ