ОГЛАВЛЕНИЕ

Право граждан на местное самоуправление
№ 3
03.08.1998
Еремин А.Р.
В одной из современных работ в области муниципального права справедливо отмечается, что «в отечественной, и в зарубежной литературе права человека и местное самоуправление рассматриваются лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама природа этих институтов, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение и механизмы реализации свидетельствуют об органических взаимосвязях, взаимопроникновении и взаимодополнении (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии».1  Но поставленная методологическая проблема имеет и дополнительный специфический ракурс: соотношение института местного самоуправления и собственно права граждан на местное самоуправление.
Об этом ракурсе можно говорить, основываясь хотя бы на тех документах, с которыми связано проведение муниципальной реформы в Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла, например, Постановление от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации».2  Из названия документа, как видим, однозначно вытекает, что существование права на местное самоуправление признается Государственной Думой в числе конституционных прав граждан. Близким в этом плане надо считать и Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения»,3  в тексте которого говорится о правах населения «на осуществление местного самоуправления».
«Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» сформулировано и в названии ст. 3 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».4  О принадлежности населению «конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения», говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”».5 
Вместе с тем перечисленные документы имеют заметное расхождение в рассматриваемом аспекте с текстом Конституции РФ 1993 г. В главе 8 Конституции «Местное самоуправление» даются признаки местного самоуправления в Российской Федерации, указываются его гарантии, но о праве граждан или населения на местное самоуправление не говорится. О местном самоуправлении, его органах говорится и в других частях Конституции, но опять без упоминания соответствующего права граждан. Не выделяется в специальной форме данное право и в главе 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина». Последнее может показаться в общем-то малозначащим моментом, если право граждан (населения) на местное самоуправление все же признается и текущим законодательством, и судебными решениями. Но отмеченное несоответствие, на наш взгляд, порождает все-таки вопросы, которые являются важными не только с точки зрения оценки конституционной концепции местного самоуправления, но и определения государственной политики в данной области.
Прежде всего обратимся к ст. 12 Конституции РФ, которая подчеркивает, в частности, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение содержится в главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», а следовательно, в силу ч. 2 ст. 16 ему не могут противоречить другие конституционные положения. Но Конституция содержит и ст. 32, в части первой которой записано, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», а часть вторая этой же статьи, по сути дела в продолжение предыдущей, определяет, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
Таким образом, получается, что, с одной стороны, ст. 32 Конституции РФ трактует об участии граждан в управлении делами именно государства, а не местного самоуправления, которое ведает согласно ч. 1 ст. 130 Конституции вопросами «местного значения». А с другой стороны, ст. 32 все же объединяет вместе органы государственной власти и органы местного самоуправления, хотя последние, как уже отмечалось, по Конституции отделены от органов государственной власти.
Отмеченное несоответствие выделенных конституционных положений обусловлено, думается, тем, что при составлении Конституции РФ достаточно четких воззрений по поводу местного самоуправления, его принципиального положения в системе управления такой страной, как Российская Федерация, выработано не было. Это не должно, конечно, удивлять. Как известно, и в странах с глубокой историей функционирования местного самоуправления выдвигались и конкурировали между собой различные теории местного самоуправления, его социально-политической сущности.6  Но в западных странах эти теории в большинстве своих положений отражали накопленный опыт муниципального управления, исторически меняющийся баланс между функциями и объемом власти государства и местного самоуправления. В современных же российских обстоятельствах формирование системы местного самоуправления подчинялось не столько действительно концептуальным установкам, сколько решению конкретных политических задач. Первая из них состояла в разрушении системы Советов, вторая и сейчас состоит в том, чтобы предоставить федеральным властям возможность использовать муниципальные образования как противовес властным структурам субъектов Российской Федерации.7 
И тем не менее независимо от первоначальных политических предпосылок теоретическое осмысление сущности местного самоуправления применительно к Российской Федерации не может не протекать и действительно протекает. При этом мы полагаем, что основные позиции по этому вопросу чрезвычайно ярко были освещены в рамках дискуссии, прошедшей 21 октября 1996 г. в Институте государства и права РАН.
С точки зрения одних участников дискуссии (А.А. Безуглов, Е.И. Колюшин, К.Ф. Шеремет), местное самоуправление является уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти. С точки зрения других (А.Я. Слива, В.Е. Чиркин), местное самоуправление представляет собой специфическую разновидность публичной власти наряду с государственной.8  Но оба варианта, как мы полагаем, сосредоточены все же не на сути, а на вторичных характеристиках местного самоуправления. Что же касается действительной его сущности, то она, на наш взгляд, раскрывается как раз через такую политико-правовую категорию, как «право на местное самоуправление».
Нам уже приходилось отмечать, что муниципализация есть объективная реакция на исторически развивавшуюся централизацию (или огосударствление) публичной жизни, одновременно совпадающая с констатацией нарастающей неспособности государства разрешать значительную часть вопросов публичной жизни в централизованных формах, включая ответственность за разрешение данных вопросов. Тема местного самоуправления применительно к реальным ее аспектам не только берет в государственности свое начало, но разворачивается целиком как бы внутри государственности. И поэтому не случайно тема местного самоуправления совпадает с темой децентрализации осуществления государственной власти.9 
С этих позиций местное самоуправление лишь внешне, по используемому управленческому инструментарию и другим характеристикам (например, порядку формирования муниципальных органов), может рассматриваться как продолжение государственного управления, его местный уровень. Эту же версию подтверждает и то, что местное самоуправление функционирует в пределах, определяемых государством как в законодательном плане, так и с точки зрения обеспечения местного самоуправления имуществом и финансовыми средствами. Но если за основу теоретических представлений о местном самоуправлении брать не само состояние муниципализации в той или иной стране, которое способно подвергаться воздействию значительного числа частных локальных факторов, а именно историческое въдение предназначения местного самоуправления, то надо согласиться, что местное самоуправление (а не просто «организация местной власти» или «организация власти на местах») имеет концептуально-логический смысл только в качестве особенной разновидности публичной власти, отличной от государственной. Вместе с тем нельзя, конечно, не видеть, что сущностная историческая оценка местного самоуправления как формы организации публичной власти обязывает и к постановке вопроса о самой возможности формирования и развития местного самоуправления как власти, конкурирующей с государственной властью. И в этом отношении приходится констатировать, что местное самоуправление выступает как ограниченная по своим возможностям форма организации публичной власти, причем она даже как бы по самой своей сути связывается исключительно с разрешением вопросов местного значения, с местными делами. Но представляется, что констатация сущего не должна в данном случае заслонять теоретически допустимые перспективы развития местного самоуправления, возможную перемену его публично-властной роли в будущем мире, при изменении территориального устройства государств, например, при их «разукрупнении». Рассматриваемая форма организации публичной власти может перестать быть «местным» самоуправлением, но сохранить — и это главное — свой самоуправленческий потенциал, прийти на смену государству.
Последняя перспектива, как и оценка современных возможностей местного самоуправления, также свидетельствует о том, что местное самоуправление, несмотря на его длительное функционирование во многих странах, все же должно рассматриваться пока что в состоянии становления, развития или даже приспособления к современному государству. Соответствующую направленность должна иметь и государственная политика формирования и обеспечения местного самоуправления. Но сейчас представляется, что применительно к российским условиям в отношении местного самоуправления допускается определенное искажение.
Согласно ч. 1 ст. 2 действующего Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления «местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Процитированное законодательное определение в концептуальном плане ничем не отличается от определения, содержавшегося в ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».10 
В свою очередь российские законы повторяли и повторяют определение из первого отечественного закона о местном самоуправлении — Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (ст. 1): «Местное (территориальное) самоуправление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».11 
Не затрагивая сейчас иных содержательных моментов приведенных формулировок, отметим, что отечественное законодательство рассматривало и рассматривает местное самоуправление прежде всего как определенный уровень организации управления, разрешения известного круга публично значимых дел, как необходимую при демократическом конституционном строе публичную деятельность населения. Но здесь, на наш взгляд, имеется заметное расхождение с тем принципом, который закреплен в качестве исходного для европейского муниципального права.
В ч. 1 ст. 3 («Понятие местного самоуправления») Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. говорится следующее: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».12 
Как видим, на первый план в определении местного самоуправления Европейской Хартией выдвигаются «право и действительная способность местных сообществ». И эти характеристики выражают несколько моментов, весьма важных для анализа соотношения государственной власти и местного самоуправления, правового регулирования последнего.
Во-первых, Европейская Хартия констатирует, что предметы ведения местного самоуправления не являются какими-то «внегосударственными» или такими, которые свойственны только местному самоуправлению. Это означает, что соответствующие дела могут разрешаться и государством (его органами), отнесение же их к предметам ведения местного самоуправления определяется интересами целесообразности и «действительной способностью» муниципального управления ведать определенными делами.
Во-вторых, «действительная способность» выступает как такая составляющая местного самоуправления, которая способна подвергаться оценочному контролю, а соответственно влиять на допустимые пределы осуществления местного самоуправления. Это не означает стремления к сужению муниципальной компетенции. Наоборот, в ч. 4 ст. 4 Европейской Хартии говорится, что «полномочия, предоставленные местным сообществам, должны, как правило, быть целостными и всеобъемлющими».13  Но тем не менее реальности местного самоуправления требуют постоянного контроля за соответствием его функционирования выстроенным теоретическим и законодательным моделям.
В-третьих, для определения местного самоуправления, данного Европейской Хартией, чрезвычайно характерно использование категории «право». То обстоятельство, что «право» в данном случае придается «местным сообществам», означает, что речь идет о праве не в объективном, а в субъективном смысле. Но тогда оно и должно пониматься в «классическом» варианте: как мера возможного поведения в силу собственного волеизъявления субъекта права.
Последнее, в свою очередь, неразрывно связано с тем, чту Европейская Хартия называет «своей ответственностью». Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 ст. 2) воспроизводит данную формулу из Европейской Хартии, однако ничем содержательным ее не дополняет. Статья 47 Федерального закона в общей форме предусматривает, что «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом». Но это не та «своя ответственность», о которой говорит Европейская Хартия. Это — всего лишь так называемая негативная ответственность, включающая и ответственность «перед населением». Что же касается «своей ответственности», то она объективно присуща именно самоуправлению, построенному на совпадении субъекта и объекта управления, приобретении последним свойств субъекта управляющего воздействия.14 
Принятие подобного бремени ответственности самим населением при тех исторических обстоятельствах, когда предшествующая жизнь страны организовывалась на принципах всеобщей государственной тотальности, вертикального единства государственной власти, осуществления практически всех публичных функций (включая и «местные дела») от имени государства, предполагает, на наш взгляд, необходимость таких актов, как осознанное учреждение муниципальных образований самим населением, а не просто «привязывание» местного самоуправления к определенным территориальным единицам. А если учесть к тому же крайне хаотическое состояние экономики в огромном числе российских регионов, массовое и повсеместное неисполнение налоговых обязательств, серьезные социально-структурные изменения в различных категориях населения, крайне низкую его правовую и политическую культуру, то можно утверждать, что муниципальная реформа в Российской Федерации во многом напоминает государственное декретирование, а не удовлетворение «права граждан на местное самоуправление».
В свете сказанного отдельные негативные факты, получившие широкое освещение в средствах массовой информации, как, например избрание Г. Коняхина мэром г. Ленинск-Кузнецкий, не должны казаться случайностью. Они свидетельствуют о том, что местное самоуправление должно опираться на необходимую социально-политическую зрелость населения.
* Кандидат юридических наук, преподаватель Мордовского государственного университета.
© А.Р. Еремин, 1998.
 1 Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. докт. дис. Саратов, 1997. С. 3.
 2 Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 6. Ст. 284.
 3 СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.
 4 Там же. 1995. № 35. Ст. 3506.
 5 Там же. 1997. № 5. Ст. 708.
 6 См., напр.: Фадеев В. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 146—151.
 7 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 35.
 8 Там же. С. 28—38.
 9 Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 129.
 10 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
 11 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
 12 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1995. № 6. С. 90.
 13 Там же. С. 91.
 14 См., напр.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.,1995. С. 118.



ОГЛАВЛЕНИЕ