ОГЛАВЛЕНИЕ

Право на обслуживание: Социальная природа, юридические основы
№ 1
05.01.1998
Фаршатов И.А.
Понятие «право на обслуживание» в качестве основного конституционного права не упоминается ни в Конституции РФ, ни в Основных Законах субъектов Российской Федерации. Не предусматривается оно (в такой редакции) и в текущем законодательстве. В Федеральных законах «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»1 и «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»,2 принятых Государственной Думой соответственно 17 мая и 10 декабря 1995 г. рассматриваются основы организации обслуживания отдельных категорий граждан, в том числе граждан, находящихся в трудных жизненных ситуациях. В этих документах выделены формы удовлетворения потребностей применительно к институту социального обеспечения (ст. 39 Конституции РФ, ст. 236— 238 КЗоТ РФ), входящего в систему социальных служб государства. Поэтому «право на обслуживание» не равнозначно понятию «право на социальное обслуживание» (удовлетворение потребностей отдельных категорий граждан, как правило, на льготных условиях). Оно значительно шире последнего и является всеобъемлющей категорией, которая означает удовлетворение материальных, социально-культурных, коммунально-бытовых потребностей людей через гарантированную государством специализированную сферу обслуживания.
Понятийный аппарат законодательства Российской Федерации в ряде случаев не только противоречив внутренне, но и не согласуется с общепризнанными категориями международно-правовых актов. В ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. указано: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию...».3
По сложившейся практике употребления понятий в российских законах вторая часть данной статьи: «...и право на обеспечение на случай безработицы, болезни...» — это, собственно, и есть право на социальное обслуживание. Что же касается первой ее части: «...включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния...» — она должна быть квалифицирована как «право на обслуживание». В тексте Всеобщей Декларации прав человека слово «социальное» означает, что организация обслуживания носит общественный характер и является государственным делом, независимо от форм собственности и политического строя.
В Декларации прав и свобод человека и гражданина, провозглашенной Верховным Советом РФ 22 ноября 1991 г., особо выделено: «Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущества перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ».4 В несколько иной редакции провозглашено это положение ст. 17 действующей Конституции России: «В РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с... Конституцией». Дело здесь не столько в согласованности двух важнейших актов, сколько в отсутствии, на мой взгляд, четкого государственно-правового механизма реализации общепризнанных международно-правовых актов по правам человека в Российской Федерации.
В вышеупомянутой Декларации нет принципиальных положений о праве граждан на обслуживание. В ней провозглашены лишь права на квалифицированную медицинскую помощь, социальное обеспечение, образование, юридическую помощь, совпадающие, в принципе, с положениями действующей Конституции РФ.
Перечисленные основные права и рассматриваемое право на обслуживание, несмотря на наличие, казалось бы, общих содержательных элементов имущественного характера, имеют принципиально отличительные признаки, в связи с чем выделю следующие суждения.
Во-первых, право на обслуживание — не только (или не столько) права на жилище, образование, культурные ценности и т. п. Это — право на удовлетворение потребностей через организованную государством сферу обслуживания в процессе реализации вышеперечисленных основных прав; гарантированное государством право требовать от специализированных предприятий, учреждений, организаций, а также должностных лиц оказания услуг, помощи и содействия, необходимых для нормального жизнеобеспечения. Рассуждение «право на что-то по содержанию охватывает и обслуживание» вряд ли в данном случае будет убедительным. Видимо, не случайно в международно-правовых актах и конституциях ряда западноевропейских и азиатских стран основное внимание уделяется не провозглашению прав на материальные блага, а гарантированному обслуживанию.5
Во-вторых, право на обслуживание означает и обязанность государства обеспечить население необходимым минимальным жизненным уровнем.6
В-третьих, понятие «основные права и обязанности граждан» шире конституционных прав и обязанностей. К числу основных относятся все права и обязанности, регламентирующие сферу жизненно важных отношений между личностью и обществом, гражданином и государством,7 т. е. некоторые из общепризнанных прав могут оказаться не включенными в текст Основного Закона. Поэтому ст. 55 Конституции РФ предусматривает: «Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина».
В-четвертых, перевод ряда общепризнанных (в международно-правовых актах) прав граждан в плоскость конституционных все же необходим — необходим хотя бы с точки зрения удобства для последовательной реализации непосредственно провозглашенных прав.8
В-пятых, принцип провозглашения в Конституции основных прав в строгом соответствии с экономическими возможностями общества на том или ином этапе социально-экономического развития страны учитывается пока недостаточно четко и последовательно. Так, при весьма ограниченных возможностях получения жилья в порядке очередности за счет государственной, муниципальной жилплощади; когда в условиях рыночной экономики «жилье, в основном, надо заработать», вряд ли было обоснованным включение в ст. 40 Конституции РФ права на удовлетворение жилищных потребностей в такой редакции.9
Категория «право на обслуживание», его социальная и правовая природа в интерпретациях «право на социальное обслуживание», «право на надлежащее обслуживание», «право граждан на услуги» освещаются в юридической литературе с начала 80-х годов. А.Ю. Кабалкин и В.П. Мозолин в 1983 г. писали, что право на обслуживание нельзя сводить к правомочиям, «применяемым в имущественных правоотношениях товарно-денежного типа, которые складываются между гражданами, хотя они, несомненно, и являются его необходимыми элементами». По мнению авторов, право на обслуживание имеет иную природу, вытекающую из того, что оно предназначено для обеспечения удовлетворения потребностей граждан со стороны социалистического общества в целом. В связи с этим, как далее отмечают ученые, в законе «необходимо указать более широкий круг обязанностей социалистических организаций перед гражданами в сфере обслуживания, чем это имеет место в действующем законодательстве».10
Хотя А.Ю. Кабалкин и В.П. Мозолин открыто не пишут об определяющем характере данного субъективного права, система изложения и постановка проблемы применительно к ряду отраслей права свидетельствуют о том, что они имели в виду необходимость квалификации рассматриваемого права в качестве основного.
С.С. Алексеев среди вторичных общностей в структуре советского права выделяет образования, направленные на регулирование отношений по удовлетворению личных потребностей граждан.11 Правда, по мнению А.Ю. Кабалкина и В.П. Мозолина, он конструирует такое образование лишь в рамках гражданского права, что вряд ли следует считать правильным. В действительности в него (право на обслуживание) входят нормы других отраслей права, прежде всего государственного, административного, финансового, трудового,12 т. е. по своему характеру право на обслуживание является комплексным, межотраслевым, что свойственно, как правило, конституционным правам.
Положения Всеобщей Декларации прав человека, международного права об экономических, социальных и культурных правах свидетельствуют о принадлежности рассматриваемого права к числу основных, неотъемлемых и естественных, а не детерминированных характером экономического и политического строя и соотношением классовых сил, как утверждалось в недавнем прошлом.13
Государство, обладая суверенитетом, верховенством власти на своей территории, обязано не только признавать и провозглашать основные социально-экономические права, но и гарантировать, организовать14 реализацию этих прав в полном объеме.
Л.Д. Воеводин отмечает: «...раскрывая понятие прав граждан и подчеркивая, что его главный элемент состоит в возможности самостоятельно, в пределах закона, избирать вид и меру собственного поведения, не следует вместе с тем... изолировать эту возможность от другой возможности опереться на содействие, помощь других лиц, и прежде всего... государства».15 При анализе же процессов реализации прав в сфере обслуживания на передний план выступает непосредственная обязанность государства организовывать предоставление своим гражданам необходимых им услуг.
Углубление специализации общественного производства, разделение труда в обслуживающих отраслях, с одной стороны, рост потребностей людей в разнообразных услугах в условиях ограниченных возможностей самообслуживания — с другой, ставит право на обслуживание в ряд первичных, вернее, фундаментальных субъективных прав граждан. Оно оказывает и опосредованное влияние на производственные процессы как проявление закономерностей зависимости производства от потребления. Формы потребления, способы удовлетворения повседневных потребностей людей в пище, одежде, жилище и т. п. — это факторы, стимулирующие развитие общественного производства, в конечном счете, и обеспечивающие его эффективность. Поэтому, на мой взгляд, право на обслуживание:
во-первых, связано с объективными закономерностями роста потребностей. Объем и содержание субъективного права в общих чертах регламентируется на основе этой закономерности с учетом уровня экономического развития государства, а также формирования разумных потребностей (требований нормального жизнеобеспечения на основе международно-правовых стандартов);
во-вторых, выступает в качестве социально-правового механизма, связывающего производство с потреблением; показателя влияния потребителя на производство, а также зависимости производства от распределения и потребления. Роль законодательства заключается здесь в создании благоприятных условий для развития конкуренции в обслуживающих отраслях, усилении контроля за «естественными» монополиями, ответственности юридических лиц, граждан-предпринимателей, должностных лиц за нарушение прав потребителей;
в-третьих, показывает меру обоснованности и эффективности сложившейся системы распределительных отношений, демократических основ признания и реализации основных прав граждан.
Полнота удовлетворения индивидуальных материальных, социально-культурных, коммунально-бытовых потребностей, развитие форм и способов предоставления услуг становятся важнейшими показателями социально-экономического развития страны, общественного прогресса. Эти показатели образуют и уровень реального пользования социально-экономическими правами, провозглашенными в Конституции, и основы социально-политического, духовного единства общегосударственных интересов с правами и свободами граждан. Здесь-то и проявится обоснованность ранее провозглашенного лозунга «Все для человека, все во имя человека».
Сказанное, как представляется, позволяет сформулировать содержание субъективного права граждан на обслуживание: 1) право граждан на обеспечение государством необходимого минимального жизненного уровня (минимальные размеры оплаты труда, пенсий, пособий и т. п., устанавливаемые в зависимости от уровня цен, темпов инфляции); 2) право требовать от государства (компетентных органов государственной власти и управления) удовлетворения основных материальных, социально-культурных, коммунально-бытовых потребностей через специализированную сеть обслуживающих отраслей; 3) признание и провозглашение государством этого права в качестве основного (наряду с правами на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь и др.) для нормального жизнеобеспечения и перевод его в плоскость конституционного; 4) установление четких юридических гарантий реализации субъективного права через конкретные обязанности, меры ответственности органов государственной власти и управления по организации обслуживания. При этом следовало бы руководствоваться принципами и формами ответственности, сформулированными в Законе РФ от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»16 (утрата доверия, прекращение полномочий и т. п.).
Является ли субъективное право на обслуживание элементом содержания правоотношений? Если да, то каких правоотношений и кто выступает субъектом? Такая постановка вопроса представляется необходимой хотя бы и потому, что за последние годы в юридической литературе преобладают точки зрения относительно реализации правовых норм и вне правоотношений. Как пишет Р.З. Лившиц, «далеко не все правоотношения сводятся к двусторонней связи с взаимно корреспондирующими правами — обязанностями. Взаимоотношения в области прав человека, в области так называемых абсолютных прав (например, право собственности), отношения граждан с органами власти и управления, процессуальные отношения и многие-многие другие не укладывались в русло привычного двустороннего правоотношения».17 Далее ученый отмечает: «В перспективе главным правовым предметом может стать запрет, на что обращалось внимание в литературе».18
Все же, несмотря на, казалось бы, обстоятельность этих высказываний, рассматриваемое правомочие выступает элементом правоотношения (правоотношения, а не юридических связей),19 возникающего между гражданином и государством. Иначе трудно себе представить взаимность их прав и обязанностей. Подтверждением тому является определение гражданства как основанной на законе принадлежности к государству, как политико-правовой связи личности и государства.20
По групповой же принадлежности данное правоотношение должно быть квалифицировано в качестве общерегулятивного, где субъектами выступают все граждане. Их правомочия характерны как государственно-правовые отношения, предусматривающие общие конституционные права и обязанности. Как считает С.С. Алексеев, «это отношения, закрепляющие общие конституционные права — на труд, на образование, на отдых, права, гарантирующие неприкосновенность личности, тайну переписки и др. Сюда же относятся те общие права, которые выражают правоспособность и компетенцию субъектов».21
В принципе соглашаясь с таким утверждением, хотелось бы отметить, что признак «каждый к каждому» неточно выражает суть общерегулятивных правоотношений. Возникая на основе норм государственного права, они характеризуются признаком «один — ко всем другим», поскольку каждый субъект по отношению к другим находится в особом состоянии (пассивном). Управомоченному лицу предоставлено право на положительные действия, т. е. удовлетворение интереса своими действиями, а обязанности (в данном случае — других лиц, государства) играют роль «опоры», «защиты» до возникновения конкретных гражданских, трудовых, иных правоотношений.
По мнению С.С. Алексеева, «правосубъектность является субъективным правом по линии государственно-правовых норм и в то же время — предпосылкой конкретных административных, гражданских, трудовых и иных правоотношений».22 На первый взгляд, такая схема вполне применима к праву на обслуживание, т. е. оно является субъективным правом относительно государственного права и вместе с тем выступает предпосылкой возникновения конкретных отраслевых правоотношений. Однако сравнительный анализ конституционных прав с отраслевыми правоотношениями приводит к выводу об ошибочности такого суждения, ибо трудно себе представить, какие бы иные формы приобрело право на обслуживание применительно к административным, гражданским, трудовым правоотношениям. Являясь субъективным правом по линии государственно-правовых норм, оно выступает и в качестве непосредственного специфического субъективного права применительно к отраслям: административный, гражданский, трудовой, земельный и др.; т. е. право на обслуживание является субъективным правом требовать удовлетворения материальных, социально-культурных, коммунально-бытовых потребностей и для административного, гражданского, трудового и реализуется в соответствии с их предметом, методом, а также принципами регулирования общественных отношений. Как обоснованно констатирует Н.В. Витрук, «субъективное право (наряду с обязанностью) выступает не только как способ регулирования взаимоотношений между людьми, как определение меры их поведения, но и как юридический способ удовлетворения материальных и культурных потребностей личности обеспечения ее разнообразных интересов, как средство, позволяющее пользоваться определенными социальными благами».23
Как основополагающее субъективное право, направленное на обеспечение нормальных условий жизни, рассматриваемое право служит и средством реализации других основных прав через специализированную сферу обслуживания. Признание этого правомочия в качестве конституционного означает состояние прав человека в динамике, гарантированность их со стороны государства. Его провозглашение будет свидетельствовать и об официальном признании государством своей непосредственной ответственности за состояние сферы обслуживания, удовлетворение элементарных потребностей людей в услугах.
Если государство выступает субъектом государственно-правовых отношений, связанных с институтами основных прав и обязанностей граждан,24 то можно ли вести речь о непосредственной его ответственности перед своими подданными? В недавнем прошлом в научной литературе только общей формулировкой излагалась возможность ответственности государства перед гражданами: «Единство личности и общества, гражданина и государства имеет еще один важный аспект — взаимную ответственность государства и гражданина. Ее смысл состоит в том, что не только гражданин несет обязанности перед государством, но и государство — перед гражданином».25 Однако до сих пор нет четких суждений и обоснований относительно того, как и в чем конкретно проявляется эта ответственность при реализации основных прав и свобод граждан.26
Излагая вопросы об обязанностях государства и его ответственности, многие ученые-юристы сводят их к установлению гарантий. Как пишет Л.Д. Воеводин, конституционным правам и свободам корреспондируют соответствующие обязанности государства. Эти обязанности находят «свое юридическое выражение в виде записанных в законе гарантий, т. е. условий и средств, которые создает и представляет Советское государство своим гражданам для осуществления ими своих основных прав... На основе установленных... гарантий у других субъектов — органов государства, общественных организаций, трудовых коллективов, граждан возникают конкретные обязанности, в своей совокупности корреспондирующие конституционным правам граждан».27 В принципе такой же точки зрения придерживается и Е.А. Лукашева, которая пишет: «Провозглашая права и свободы личности, государство берет на себя юридические обязательства гарантировать эти права не только правовыми, но и экономическими, политическими, идеологическими и иными средствами».28
Следует ли из сказанного, что непосредственная ответственность государства перед гражданами не возникает? Правомерно ли суждение о том, что нужны только его гарантии, а к непосредственной ответственности привлекаются только организации и должностные лица? Нет, такой вывод был бы ошибочным, противоречащим самим основам юридической ответственности. Он вряд ли следует и из вышеприведенных высказываний ученых, во всяком случае, надо полагать, они не отрицают возможности прямой ответственности государства.
Государство, возлагая на себя обязательства по реализации основных прав граждан, естественно, предусматривает соответствующие гарантии. Вместе с тем оно устанавливает и меры своей ответственности, руководствуясь положениями Конституции. Так, ст. 53 Конституции РФ провозглашает: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц». Такая ответственность (на основе гражданско-правовых норм) применяется в двух формах: а) непосредственной (на основе специального законодательства), когда требование предъявляется к финансовому органу (таковы, к примеру, случаи, предусмотренные «Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда» от 13 мая 1981 г.29); б) опосредованной, предусматривающей предъявление требований к органам государственной власти и управления (должностных лиц, работников), по вине которых нарушены права граждан.
Формы непосредственной ответственности государства перед гражданами, на мой взгляд, следует развивать и совершенствовать в направлениях и повышения ответственности в связи с нераскрытием или несвоевременным раскрытием преступлений, допущением ошибок, волокиты в процессе рассмотрения конкретных дел, в процессе защиты прав и свобод граждан. Особого внимания требуют формы ответственности высших должностных лиц государства перед населением страны.30
* Доктор юридических наук, профессор Башкирского государственного университета.
1 Российская газета. 1995. 4 авг.
2 Там же. 19 дек.
3 Там же. 5 апр.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. №52.Ст. 1865.
5 В частности, ст. 51 Конституции Испании (декабрь 1978 г.) провозглашает: «Государственные власти гарантируют охрану интересов потребителей, защищая эффективными средствами их безопасность, здоровье и их законные экономические интересы. Государственные власти содействуют распространению информации и просвещения среди потребителей; власти поддерживают их организации и рассматривают вопросы, которые могут затрагивать интересы их членов. В рамках положений двух предыдущих параграфов закон регулирует внутреннюю торговлю и условия разрешения производства товаров».
Часть II ст. 25 Конституции Японии (май 1947 г.) особо выделяет: «Во всех сферах жизни государство должно прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здравия» (Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 288, 291).
6«. ..Государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни» (ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.) (Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 25). «...Все имеют право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни» (ч. 1 ст. 25 Конституции Японии) (Конституции буржуазных государств. С. 251.).
7 Петюлин В.И. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 124.
8 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» не решает проблем реализации прав граждан, вытекающих из международных договоров, в полном объеме (Российская газета. 1995. 28 дек.).
9 В ст. 21 Конституции Греции (июнь 1975 г.) записано: «Предоставление жилища для тех, кто его не имеет или недостаточно им обеспечен, является предметом особой заботы со стороны государства» (Конституции буржуазных государств. С. 361).
10 Кабалкин А.Ю., Мозолин В.П. Совершенствование законодательства об обслуживании граждан в СССР // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан. М., 1983. С. 9.
11 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 148.
12 Кабалкин А.Ю., Мозолин В.П. Совершенствование законодательства об обслуживании граждан в СССР. С. 8.
13 Марксистско-ленинская концепция прав человека и современная идеологическая борьба // Советское государство и право. 1980. № 7. С. 5.
14 Как заметила С.А. Пяткина, «государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать их предусматривает активную деятельность государства по созданию условий для их реализации» (Пяткина С.А. Комментарий к ст. 2 Конституции РФ // Комментарий Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 13).
15 Воеводин Л.Д. Система конституционных прав и свобод советских граждан. Юридические условия и средства их обеспечения и охраны // Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе. М., 1987. С. 10.
16 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 (с последующими дополнениями и изменениями).
17 Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 134—135.
18 Там же. С. 136.
19 В юридической литературе не раз указывалось на различие понятий «юридические связи», «правоотношения», т. е. правовое регулирование может осуществляться не только в форме правоотношения, но и в других формах юридической связи (более подробно см.: ВитрукН.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 132—133).
20 Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 8.
21 Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 273.
22 Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М., 1982. С. 143.
23 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. С. 135.
24 Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 299.
25 Социалистическая концепция прав человека / Отв. ред. В.М. Чхиквадзе, Е.А. Лукашева. М., 1986. С. 84.
26 Формы ответственности государства перед гражданами, как представляется, нельзя сводить только к случаям возмещения ущерба на основе гражданско-правовых норм.
27 Воеводин Л.Д. Система конституционных прав и свобод советских граждан. С. 14.
28 Лукашева Е.А. Право. Мораль. Личность. М., 1986. С. 181—182.
29 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 21. Ст. 741.
30 В современной юридической литературе обосновывается наличие так называемой конституционной ответственности — как самостоятельного вида юридической ответственности (см., напр.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86—91).



ОГЛАВЛЕНИЕ