ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовая безопасность и проблемы ее обеспечения
№ 2
01.04.1998
Дрейшев Б.В.
Создание правового государства представляет собой сложный процесс совершенствования всей правовой системы, прежде всего ее нормативной основы, использования современных технологий подготовки и издания правовых актов и их исполнения. Достижение результативного действия каждой правовой нормы будет способствовать разрешению противоречий, развитию общества в процессе становления правового государства. В то же время действие правовой системы, ее постоянное, непрерывное функционирование, связанное с практическим осуществлением интересов личности, общества и государства, нуждается в защите, охране от различного рода негативных воздействий.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 13001  отражена совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экономического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей. И при этом неоднократно отмечается неразвитость законодательной основы, необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации, создания эффективного механизма контроля за его соблюдением, укрепления правопорядка и т.д. Эти и иные недостатки, отмеченные в Концепции, свидетельствуют о наличии причин их возникновения, о воздействии факторов негативного характера на правовую систему.
В чем состоят эти причины, каково их происхождение, что мешает снятию данных проблем? Эти вопросы требуют глубокого анализа.
В первую очередь, на наш взгляд, необходимо устранить незащищенность самой правовой системы. Государство и право взаимодействуют и взаимообусловлены в своем функционировании и развитии. Однако в настоящее время существует только государственная безопасность, направленная на защиту государственного строя, и т.д. Право, правовая система, его воплощающая, на практике подобной защиты не имеет. Обеспечивая в отмеченных сферах защиту от различного рода угроз интересов личности, общества и государства как национальных интересов, право, сама правовая система нуждается в определенной защите.
Постановка вопроса о правовой безопасности имеет, на наш взгляд, два аспекта. Первый из них состоит в обеспечении защищенности самой правовой системы и направлен на ее совершенствование и дальнейшее развитие. Второй состоит в том, что в рамках правовой системы посредством правового регулирования общественных отношений осуществляются меры безопасности в различных сферах: экономической, экологической, военной и т. д. Следовательно, правовая безопасность призвана обеспечить защищенность национальных интересов, отражаемых в процессе правового регулирования общественных отношений, опосредовать все виды безопасности. Все это определяет роль и значение правовой безопасности в охране национальных интересов Российской Федерации и ее ведущее место среди других видов безопасности.2 
Существуют различные виды национальной безопасности, содержание и характер которых регулируется сферой охраны интересов личности, общества и государства. Роль правовой безопасности в их осуществлении определяется ролью права в регулировании общественных отношений в разных сферах, например, в информационной, где сосредоточены усилия общества и государства на решении таких задач, как соблюдение конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и обмена ею, и т. д. С помощью права устраняются угрозы, направленные на какие-либо ограничения. Национальные интересы в сфере экономики, экологии, оборонной и других сферах обеспечиваются при помощи права, действия правовой системы. Следовательно, обеспечение всех иных видов безопасности при помощи права свидетельствует о необходимости всесторонней охраны самого права, выступающего гарантом безопасности в рамках действующей правовой системы. Чтобы обеспечивать национальные интересы от внешних и внутренних угроз, правовая система должна быть интенсивно действующей, гарантирующей обеспечение безопасности в любой сфере. Из этого следует, что роль права в обеспечении национальной безопасности определяет необходимость обеспечения безопасности самого права, действующей правовой системы, сохранения ее надлежащего состояния. В то же время определение критериев национальной безопасности и их пороговых значений, выработка комплекса мер и механизмов обеспечения национальной безопасности в сферах экономики, внешней и внутренней политики, общественной безопасности и правопорядка, обороны, в информационной и духовной сферах, как об этом говорится в Концепции, на наш взгляд, будут недостаточно эффективны, если не признать проблемы безопасности самого права. В Законе «О безопасности» устанавливается, что безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.3 
Представляется, что под правовой безопасностью следует понимать состояние защищенности правовой системы. Лаконичность определения обусловлена тем, что констатация необходимости защиты предполагает наличие угроз, негативных факторов, воздействий. Само же функционирование правовой системы непосредственно связано с осуществлением национальных интересов посредством правового регулирования общественных отношений и их охраной.
Цели, содержание, характер правовой безопасности обусловлены возможностями права, правовой системы обеспечить состояние защищенности. При этом необходимо отметить, что в рамках действия правовой системы все виды деятельности (законодательной, правоисполнительной, правоприменительной) носят субъективный характер, чем открываются определенные возможности, с учетом воздействия объективных условий, для совершенствования правовой системы и ее защищенности. В этой связи правовая система должна отвечать критериям качественности законодательства, правоисполнения и правоприменения. Несоответствие определенным качественным критериям под воздействием различного рода факторов снижает потенциальные возможности правовой системы обеспечивать необходимую правовую защищенность интересов личности, общества и государства. Неоправданная нерешенность, в силу объективных и субъективных причин, правовых проблем обусловливает необходимость постановки вопроса о защищенности самого права, правовой системы от различного рода негативных воздействий. Последние могут иметь самый разнообразный характер (вплоть до бездействия).
Какие факторы негативно воздействуют на правовую систему, снижают эффективность, результативность ее действия, обусловливают постановку вопроса об обеспечении правовой безопасности?
Прежде всего — несовершенство действующего законодательства и, следовательно, неэффективность регулирования многих общественных отношений, оказывающих негативное воздействие на реализацию и защиту национальных интересов. Для вывода, имеющего принципиальный характер, о несовершенстве законодательства необходимы в первую очередь объективные основания, а не личные оценки автора. Такими основаниями могут служить оценки состояния законодательства, действующего в различных сферах, которые содержатся в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В силу того, что Концепция утверждена Указом Президента, есть все основания считать, что в ней содержатся оценки, одобренные главой государства. Наряду с уже отмеченными примерами несовершенства действующего законодательства в Концепции также указывается, что национальные интересы Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и коррупцией требуют консолидации усилий общества и государства, резкого ограничения экономической и социально-политической основы этих противоправных явлений, выработки комплексной системы мер правового характера для эффективного пресечения преступности и правонарушений для обеспечения защиты личности, общества и государства от преступных посягательств для создания системы контроля за уровнем преступности. Угрозы национальной безопасности Российской Федерации в оборонной сфере также кроются, в частности, в несовершенстве нормативной правовой базы, и т.д.
Важнейшими задачами обеспечения национальной безопасности, говорится в Концепции, являются: подъем экономики страны, совершенствование законодательства, укрепление правопорядка и социально-политической стабильности российской государственности, федерализма и местного самоуправления.
Основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации во внутриэкономической деятельности государства являются правовое обеспечение реформ и создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства и т.д. Организация работы органов исполнительной власти требует дальнейшего совершенствования законодательства. В то же время, можно говорить о любом законодательстве, как о требующем совершенствования. В данном случае оценка законодательства связана с фактическими основаниями, данными в Концепции, о национальной безопасности, свидетельствующими о недостатках в законодательстве, о несовершенстве нормативной правовой базы, о необходимости разработки мер по устранению недостатков действующих правовых актов и организации системы подготовки и принятия упреждающих решений по защите национальных интересов страны.
Поскольку законодательство в самом широком понимании является фундаментом правовой системы, его несовершенство среди других негативных воздействий на правовую систему может быть выделено в качестве одного из основных факторов, обусловливающих необходимость правовой безопасности.
Негативным фактором, воздействующим на правовую систему, является отсутствие необходимых законодательных актов, что оказывает отрицательное влияние на результативность ее функционирования, а также на защищенность конкретных сфер безопасности. Так, до сих пор не приняты насущно необходимые законы о борьбе с организованной преступностью, об экологии, о рыболовстве, законы в области трудовых отношений, и др. Затягивание рассмотрения Государственной Думой проекта бюджета на 1998 г., налогового кодекса и многих других законопроектов с постоянными переносами сроков под различными предлогами свидетельствуют об отсутствии в ее работе необходимой интенсивности и динамизма.
Последствия отсутствия необходимых федеральных и региональных законов не нуждаются в каких-либо комментариях. Можно с уверенностью сказать, что несвоевременное издание закона о борьбе с организованной преступностью привело и не могло не привести к констатации в Концепции фактов о том, что несовершенство правовой базы и иные просчеты способствуют ослаблению правового контроля за ситуацией в стране, сращиванию исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновению их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями. Следовательно, борьба с преступностью и коррупцией носит не только правовой, но и политический характер.4  Отсутствие закона, иного акта — это прежде всего его несвоевременное издание, это — отсутствие социального регулятора отношений со всеми вытекающими последствиями негативного характера. При этом имеет место игнорирование законодательной инициативы.
К тому же новые вопросы законодательства нередко не проходят всесторонней проработки, не получают необходимого обоснования на базе данных прогнозирования, экспериментов, экспертиз и т. д. Так, например, в докладе на заседании правительства РФ 8 января 1998 г. Председатель Правительства В.С. Черномырдин, в частности, отметил, что в области законодательной деятельности резервы огромные. Они как раз — оборотная сторона наших недостатков.5  Подчеркнем: не один, не два законопроекта, которые уже внесены в Думу, а весь перечень нуждается не просто в пересмотре, а в радикальном пересмотре! К сожалению, какой-либо оценки в адрес составителей этих так называемых законопроектов не прозвучало.
Одним из негативных факторов является издание закона низкого качества, имеющего те или иные недостатки. Так, например, в изданном в декабре 1997 г. Федеральном законе «О правительстве Российской Федерации» не определены формы издаваемых президиумом Правительства правовых актов и многое др.6 
В число факторов, имеющих, безусловно, негативный характер, следует включить несоответствие закона праву. Известно, что существует понятие правового закона как акта, соответствующего правовому сознанию, правовым потребностям, социальным интересам и т. д.7  Изданный закон, который противоречит этим параметрам, считается не соответствующим праву и может нанести урон правовой системе.
Одним из негативных факторов, воздействующих на правовую систему, является нестабильность законодательства. К сожалению, данный фактор носит постоянный характер. При этом не учитываются реальные возможности потенциального исполнителя закона (даже самого добросовестного чиновника) вовремя реагировать на все те изменения актов, которые практически в них вносятся. Например, в Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц»8  вносились изменения и дополнения в 1992 г.,9  в 1993,10  в 1994,11  в 1995,12  в 1996,13  в 1997,14  а также 31 декабря 1997 г.15  Нет сомнений, что у законодателя имелись основания для внесения в Закон необходимых изменений и дополнений. Но и для таких изменений должны быть какие-то пределы — пределы стабильности. При всех обстоятельствах изменять закон два-три раза в год — значит подрывать его действие. «Рекордом нестабильности» стало внесение изменений в только что изданный Федеральный закон «О правительстве Российской Федерации», подписанный Президентом 17 декабря 1997 г. 25 декабря 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О правительстве Российской Федерации”», подписанный Президентом 31 декабря 1997 г.16 
Если в приведенных примерах нестабильности закона возможно обнаружить хотя бы какие-то причины, то при анализе указов Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти с учетом всех изменений, происходящих в сфере государственного управления, изменения, связанные с объединением и разъединением отдельных государственных органов, объяснить практически невозможно. Так, несколько раз в соответствии с указами Президента РФ объединялись и разъединялись Министерство здравоохранения РФ и министерство медицинской промышленности РФ17  и другие органы исполнительной власти. В подобных примерах нет недостатка, что также свидетельствует о наличии такого фактора, как нестабильность законодательства, негативно воздействующая на правовую систему.
Определенное отрицательное влияние на правовую систему оказывает нарушение единства правового пространства страны, состоящее в принятии органами субъектов Российской Федерации актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.
Конституционные установления в области законодательной деятельности значительно расширили систему органов, полномочных издавать законодательные акты. В соответствии со ст. 76 (п. 4) Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В настоящее время в Российской Федерации 90 представительных органов обладают указанными полномочиями. С учетом различий в сфере экономики, культуры, национальных особенностей, быта, экологии и т. п. расширение прав является прогрессивным шагом в развитии правового регулирования, направленным в первую очередь на развитие регионов. Это создает новые условия для осуществления законотворческой деятельности. В то же время переход к осуществлению регионального законотворчества не имеет необходимых предпосылок, субъективных и объективных условий его реализации. По своему составу региональные представительные органы, за редким исключением, не подготовлены в настоящее время к осуществлению законодательной деятельности с учетом всей ее сложности и многогранности. Негативные процессы в экономике, отмечается в Концепции о национальной безопасности, усугубляют центробежные устремления субъектов Российской Федерации и ведут к нарастанию угрозы нарушения территориальной целостности и единства правового пространства страны.18 
Выступая в начале января 1998 г. перед сотрудниками аппарата Совета Федерации, председатель палаты Егор Строев выразил озабоченность по поводу растущего числа коллизий между региональным законодательством и общефедеральным; подобного рода несоответствий уже зафиксировано около 700: «Не успев оформиться, — сказал он, — единая правовая ткань государства расползается у нас на глазах».19 
Малоинтенсивная законодательная деятельность Государственной Думы и иные причины нередко вызывают необходимость издания Президентом указов, которые действуют длительный период. Подобная практика не способствует совершенствованию законодательства. Нередко указы носят временный характер, противоречат законодательству и т. д. Так называемое указное право вряд ли можно считать необходимым фрагментом законодательства в качестве заменителя законов. Его роль как правовой «скорой помощи» целесообразна, но только при отсутствии перспективы замены закона.
Состояние правовой системы, ее активное функционирование во многом зависит от правовой политики государства. Н.И. Матузов справедливо отмечает, что правовая политика всегда обслуживала и обслуживает прежде всего интересы государства, а через государство — интересы всего общества, его граждан. И укрепление государственности предполагает, в первую очередь, упрочение ее правовых основ. В противном случае она обречена на слабость, рыхлость и недееспособность. Попытки проводить ту или иную политику без правового обеспечения, как правило, терпят крах, в том числе из-за недостатка нормативно-правовой базы. 20 
Исследуя проблемы воздействия различных факторов на состояние правовой системы, имеющих отрицательный характер, необходимо обратить внимание на негативную роль процессуально-правового нигилизма. Его проявление, прежде всего в законодательной практике, показывает, что процессуально-правовой нигилизм является одним из факторов, который наиболее сильно воздействует непосредственно на развитие, совершенствование правовой системы. Проблема состоит в том, что при подготовке и издании законов не исполняются требования процессуальных норм, нарушаются правила процедуры без каких-либо последствий как в отношении самих актов, так и непосредственно нарушителей, что не способствует совершенствованию нормативно-правовой базы.
К сожалению, процедурные нарушения имеют свою историю, современным началом которой стал известный Указ Президента «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. в нем, в частности, отмечалось, что в «в текущей работе Верховного Совета систематически нарушаются его регламент, порядок подготовки и принятия решений. Обычной практикой на сессиях стало голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидирует народное представительство».21  В законодательной деятельности Государственной Думы эти вредные тенденции еще более усилились. Подобная практика продолжается. При этом нарушается не только регламент Государственной Думы, но и непосредственно ст. 105 Конституции РФ, предусматривающая, что федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или 2/3 голосов депутатов также от их общего числа. Отсутствие депутатов в зале заседаний и их неучастие в обсуждении того или иного проекта стало, скорее, правилом, чем исключением. Увлечение контрольной деятельностью, поездки за границу и по стране, стремление представительствовать по любому возможному поводу и без него и т.п. стали типичными формами «работы» депутатов. В силу этих и других «причин» предпринимаются попытки создания кворума посредством нажатия кнопок системы голосования присутствующими депутатами за отсутствующих, что демонстрировалось неоднократно по телевидению. При этом одним депутатом нажимаются десятки кнопок в пустующих рядах зала заседаний. Они вместо других депутатов голосовали «за» или «против», выражая свою позицию, а не мнение отсутствующих депутатов. Следовательно, нарушая Конституцию, эти депутаты создавали незаконный «кворум», а также фальсифицировали результат голосования. Нажатие кнопки голосования за отсутствующего депутата присутствующим не только нарушает Конституцию, но и не выражает волеизъявления отсутствующих депутатов. Подобное голосование искажает и результативную сумму голосов, и саму государственную волю, являющуюся содержанием закона, принятие которого не подтверждено подлинным большинством депутатов. Кворум — предел, за которым парламент теряет свой представительный характер и как законодательный орган свою работоспособность, а используемая информация — свою оптимальность, так как перестает быть достаточной и необходимой для обсуждения законопроекта и его принятия в качестве закона.22  При этом законопроект считается принятым, проходит Совет Федерации, подписывается Президентом, вступает в силу и не замечается Конституционным Судом! И не им одним! Таким образом, Государственная Дума издает незаконные законы в нарушение Конституции РФ. Следовательно, правовая система, законодательство пополняются законами, которые не могут иметь юридической силы и не подлежат исполнению. Представляется, что система голосования в Государственной Думе должна быть заменена такой, которая исключала бы получение фальсифицированных результатов. Подобные системы голосования существуют.
Издание подобных «законов» не пополняет законодательство подлинными нормативными регуляторами общественных отношений и не служит усилению правовой системы. Наоборот, в ее рамках появились законы, носящие характер ничтожных актов, не подлежащих исполнению. Это еще один фактор, негативно воздействующий на правовую систему. К сожалению, процессуально-правовым нигилизмом поражены и некоторые региональные законодательные органы, игнорирующие в своей практике конституционные федеративные установления; среди них — и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга. С неоправданной задержкой 14 января 1998 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Устав Санкт-Петербурга. Принят, по мнению депутатов, так как в его тексте содержатся нормы, противоречащие Конституции РФ, нарушающие соотношение компетенции законодательной и исполнительной власти в городе, и т. п. Несмотря на то, что проект Устава широко обсуждался и имел необходимое юридическое обеспечение, исключающее отмеченные недостатки, депутаты его игнорировали. Все это свидетельствует о том, что процессуально-правовой нигилизм как проявление низкой правовой культуры депутатов нередко берет верх в законодательной деятельности региональных органов законодательной власти. Одним из свидетельств являются процессуальные нарушения, имевшие место при принятии Устава Санкт-Петербурга. В целях обеспечения подписания Устава не только Губернатором, но и Председателем Законодательного Собрания (что противоречит действующему законодательству) был принят «Закон», определяющий порядок подписания Устава. На этот «Закон» Губернатор наложил вето, которое было преодолено Законодательным Собранием в целях беспрепятственного подписания Устава Председателем Собрания наряду с Губернатором. Конфликт продолжается. Но уже из сказанного видно, какие формы принимает процессуально-правовой нигилизм на путях игнорирования федерального законодательства. В соответствии с п. 2.3. Положения о главе администрации края, области и т. д., утвержденного Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969, Глава администрации в установленном порядке подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.23  Таким образом, нарушается принцип разделения властей, закрепленный Конституцией РФ. Проблема состоит в том, что, к сожалению, процессуально-правовой нигилизм продолжается, его инерция является все еще сильной.
На состояние правовой системы, результативность ее действия значительное влияние оказывают правосознание, правовая культура, отношение к праву в обществе. Непосредственно воздействующим фактором на правовую систему является правовой нигилизм, воплощающий низкий уровень правовой культуры. Рассматривая этот вопрос, Н.И. Матузов, в частности отмечает, что нигилизм проявляется тогда, когда законы откровенно игнорируются, не исполняются, когда их не ценят, не соблюдают, не уважают.24 
Само собой разумеется, что безопасность зависит не только от наличия закона (иного акта), но и от его действия или бездействия. Постановление Правительства РФ о перепрофилировании предприятий экологически вредного профиля на Байкале не выполняется десятилетиями до настоящего времени. Невыполнение в данном случае является не только угрозой экологии в районе Байкала, но и угрозой для правовой безопасности. Хроническое неисполнение закона, иного акта, игнорирование сроков исполнения, безответственность, неприменение санкций порождают незащищенность национальных интересов и выступают в качестве негативных факторов воздействия на правовую систему. Только такие примеры, как потеря государственной монополии на спиртные напитки, разворовывание драгоценных металлов и т. п. свидетельствуют о том, что перечень экономических просчетов, многие из которых могут быть исключены с помощью правовых средств как устранение угроз экономической безопасности, одновременно являются угрозой правовой безопасности, выраженной в неиспользовании права. Вряд ли можно оправдать бездействие должностных лиц, которые обязаны воздействовать на экономические процессы в той мере, в какой это зависит от них, при помощи мощных правовых рычагов. Главное состоит в том, что при совершении действий, представляющих угрозу интересам национальной безопасности, и в частности в сфере экономики, никто ответственности не несет. Самая сильная мера ответственности — снятие с должности, перевод на другую работу. Частая перестановка кадров, неоправданная даже объективными изменениями в сфере государственного управления структурная чехарда с федеральными органами исполнительной власти, замена законов указами, бесконтрольность выступают причинами возникновения этих угроз. Суть их возникновения, что исключает какое-либо оправдание их носителей, – в том, что они имеют не объективный, а субъективный характер. Существует реальная возможность их не допускать, с ними бороться, используя право и его организационное обеспечение, т.е. усиливая правовую, в том числе экономическую, безопасность.
Какова мера этих просчетов? Угрозой безопасности России, отмечается в цитируемой Концепции, в социальной сфере как следствие кризисного состояния экономики является увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности, расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, усиление социальной напряженности.25 Социальная напряженность, в свою очередь, становится питательной средой для совершения различного рода правонарушений.
Все эти факторы влияют на создание обстановки для безнаказанного неисполнения закона (иного акта), что оказывает негативное воздействие на функционирование правовой системы. Наряду с этим имеет место множество правонарушений, в том числе преступлений граждан, игнорирующих правовые установления, что также отрицательно воздействует на правовую систему, одновременно выявляя ее недостатки, пробелы в законодательстве. Правонарушения, особенно преступления, наносят ущерб, негативно воздействуют на национальные интересы, срывают удовлетворение потребностей, представляя внутреннюю угрозу в различных сферах безопасности, а в целом — правовой безопасности.
Отрицательное воздействие на правовую систему, ее функционирование могут оказывать не отраженные в законодательстве интересы личности, общества, государства. У них отсутствует правовая охрана, хотя они и нуждаются в ней, потребности, стоящие за ними, отраженные в них, не находят реализации, правового регулирования в рамках общественных отношений и т. д. Их современное состояние нередко приводит к возникновению противоречий состояниям социальной напряженности. Эти проблемы создаются как отсутствием нормативно-правовой базы, так и иными причинами. В связи с этим необходимо обратить внимание на «прохождение» интереса «через» законодательную технологию.
Интересы избирателей, отражающие их потребности и потребности общества в целом, в Государственной Думе представляют депутаты. Но их непосредственное представление осуществляется по-разному. Например, независимые депутаты в большей степени, по сравнению с другими, проявляют заботу об избирателях. Депутаты же, входящие в те или иные фракции, группы, реализуют интересы избирателей через призму идей, взглядов, интересов фракции или группы. Это придает формам и методам осуществления интересов избирателей определенный ракурс (окрас), который оказывает влияние на их реализацию в области законотворчества. Так, при обсуждении того или иного законопроекта, отражающего интересы всех избирателей, депутаты фракции (группы) по чисто фракционным мотивам не считают возможным голосовать в его поддержку, что исключает его принятие. Другими словами, фракционные различия в позициях, оценках имеют негативные последствия для реализации интересов избирателей. И вряд ли убедительно единственное по данному вопросу возражение: дескать, избиратели голосовали за кандидатов в депутаты по партийным спискам и были ознакомлены с программами этих партий. К тому же совершенно очевидно, что подавляющее большинство избирателей, впервые столкнувшись с незнакомой системой выборов по партийным спискам, не учитывали данной специфики и формально отнеслись к их особенностям. Партии же, которые еще не сформировались в полной мере, не сумели, во-первых, достаточно полно пропагандировать свои идеи, а во-вторых, выдвигать исключительно достойных кандидатов. Списки кандидатов практически характеризовали первые три-четыре фамилии. Остальные были неизвестны. В силу всех этих причин интересы избирателей не могли полностью состыковаться с интересами фракций и групп депутатов. Теоретическая доктрина избирательной кампании не нашла своей полной практической реализации.
Как известно, предмет потребности, отраженный в интересе, трансформируется в мотив. Данная трансформация у депутата, члена фракции, группы подвергается воздействию интересов фракции, группы. Мотивационный процесс в известной степени содержит борьбу мотивов, связанных с интересами избирателей и интересами фракции или группы. Нередко, как уже было сказано, верх берет партийный, фракционный, групповой интерес. Учитывая наличие в Государственной Думе оппозиционных фракций, прохождение законопроектов, отражающих интересы большинства избирателей, возможно лишь при их обсуждении в конструктивном духе.
Структура Федерального Собрания в определенной мере обусловлена законодательным процессом, его структурным построением, и входящий в него, помимо Государственной Думы, Совет Федерации в своей деятельности связан с интересами избирателей. В соответствии с теми функциями, которые определены в ст. 105—106 Конституции РФ, предусматривающих участие Совета Федерации в законотворческом процессе, его воздействие на содержание закона, а следовательно, на реализацию интересов избирателей зависит от региональных интересов, представляемых членами Совета Федерации. Эти интересы (регионов), разнообразные по своему характеру (экономические, экологические, национальные и др.), могут не полностью совпадать с интересами всей Российской Федерации. Следовательно, интересы избирателей, «проходя» через законодательный процесс, могут различно интерпретироваться в зависимости от интересов фракций, групп Государственной Думы и Совета Федерации. При этом следует учитывать различные подходы к их реализации со стороны разработчиков законопроектов и непосредственно депутатов, если последние не принимали участия в их подготовке. В первую очередь, это касается субъективного восприятия, понимания потребностей и интересов избирателей каждым отдельным депутатом в зависимости от его интеллектуальных способностей, образования, опыта, уровня культуры, характера и т. п.
Одной из проблем законотворчества, и тем более с учетом масштаба его расширения вплоть до регионов, является неподготовленность значительной части депутатов, если не большинства их, к данному виду деятельности. Нередко, вступая в предвыборную борьбу, тот или иной кандидат не имеет хотя бы самого общего представления о содержании законодательной деятельности, ее формах и методах, правилах и традициях, сложности и трудоемкости. На территории России это всегда был нерекламируемый вид деятельности из-за неполной его реализации как законотворческого процесса, фактически осуществляемого формально, сводимого к механическому голосованию, очень отдаленно напоминающего парламентскую деятельность в общепринятом смысле. Лишь в последние годы произошли существенные изменения, что в свою очередь повлияло на качество издаваемых актов.
По существу, законотворческий процесс представляет особый вид деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием специального юридического «инструментария» (методов), регламентированный несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и принятия законопроекта. Сущность законодательного процесса составляет, как отмечалось, формирование государственной воли, выступающей содержанием правовых норм.
Деятельность депутатов на стадии обсуждения предложенного законопроекта (если они не принимали участия в разработке проекта) представляет сложнейший процесс создания правовых регуляторов (норм), их изменения, уточнения, исключения, дополнения и т. д. Однако вновь избранные депутаты, как правило, не в состоянии квалифицированно решать эти сложнейшие проблемы и одновременно учитывать интересы избирателей.
Неоправданно медленно, беспредельно затянувшееся реформирование судебной системы, снисходительная наказуемость виновных в совершении преступлений и другие недостатки осуществления третьей власти активным образом, в отрицательном плане, влияют на состояние и правовую безопасность правовой системы. Выносимые по уголовным делам приговоры во многих случаях лишены какой-либо превенции. Все это воздействует негативно на правовую систему.
Естественно, не все факторы воздействуют одинаково. Опасно воздействие их совокупности на правовую систему, его отрицательная результативность, непосредственно снижающая качество правового регулирования общественных отношений. Проблемы снижения и прекращения их воздействия обусловлены характером самих факторов. В качестве общей основы для решения подобных проблем служит подъем экономики преодоления экономического кризиса. В этих целях всестороннее совершенствование законодательной деятельности, и в частности правовое опосредование окончания подлинной приватизации, охраны собственности во всех ее формах, развития реформ и т. д., представляет одновременно возможность для снятия многих социальных проблем. Совершенствование законодательства — проблема многогранная и многосложная. изначально законодательно не определены критерии возможности стать депутатом Государственной Думы или законодательного органа региона, в субъективном плане не установлена ответственность депутатов за недобросовестное выполнение депутатских обязанностей и т. п. Не преодолен процессуально-правовой нигилизм. Правда, в Государственной Думе принят новый регламент, предусматривающий персональное голосование, но лишь практика покажет его результативность. Только повышение правового сознания, правовой культуры, а в конечном счете торжество правовой идеологии приведут к устранению причин для разрыва правового пространства, к подлинному исполнению принципа федерализма в законодательной деятельности.
Для преодоления правового нигилизма, неисполнения законов и иных правовых актов необходима не только пропаганда права, но прежде всего издание правовых законов, справедливых по своему существу, в полной мере отражающих потребности и интересы граждан. Законы должны издаваться тогда, когда в них есть потребность, реально обеспеченная материально. Заслуживает внимания как теоретический, так и практический анализ проблем правовой политики, данный в статье Н.И. Матузова «Понятие и основные приоритеты российской правовой политики»,26  показывающий подлинное состояние правовой действительности в стране, пути устранения недостатков, задачи правовой политики, направленной на совершенствование правовой системы. Проблема состоит в практической реализации правовой политики, содержащей гарантии правовой безопасности. Необходимый уровень правовой безопасности зависит от высокой степени соответствия состояния правовой системы правовой политике российского государства. Проблемы обеспечения правовой и иных видов безопасности самым тесным образом связаны с потенциальным состоянием правовой системы, и прежде всего с нормоустановительной деятельностью. Законодательная и правотворческая деятельность полномочных органов государственной власти опосредует установление правового фундамента. В значительной мере это относится к правотворческой деятельности, так как обеспечение безопасности различных видов и правомочий в целом осуществляется органами исполнительной власти.
* Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
 1 Российская газета. 1997. 26 дек.
 2 Правовая безопасность не рассматривалась в юридической литературе в качестве научной категории, что, на наш взгляд, учитывая ее практическое значение, является одним из значительных пробелов науки о государстве и праве.
 3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 52. Ст. № 3083.
 4 Конечно, подобные негативные последствия связаны не только с неизданием закона, но закона прежде всего как нормативной базы.
 5 Российская газета. 1998. 9 янв.
 6 Там же. 1997. 23 дек.
 7 Нерсесянц В.С. Право и закон. М., 1983. с. 366.
 8 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 12. ст. 591.
 9 Там же. № 34. ст. 1976.
 10 Там же. № 4. Ст. 118; № 14. ст. 486.
 11 Сз РФ. 1994. № 27. ст. 2823; № 29. ст. 3010, ст. 3010; № 35. ст. 3654.
 12 Там же. № 5. ст. 346; № 26. ст. 2403; № 32. ст. 3201.
 13 Там же. № 1. ст. 4; № 11. ст. 1015; № 26. ст. 3035.
 14 Там же. № 3. ст. 355; № 26. ст. 2955.
 15 Российская газета. 1998. 4 янв.
 16 Там же.
17 См., напр.: Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1994. № 3. ст. 190; № 15. ст. 1218; Указ Президента РФ «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1997. № 12. ст. 1419.
 18 Российская газета. 1977. 26 дек.
19 Санкт-Петербургские ведомости. 1998. 13 янв.
 20 Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. с. 9.
 21 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. ст. 3597.
 22 Интересно, что, например, в Иркутской области полномочия законодательного собрания могут быть прекращены досрочно, в частности, решением губернатора области в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии законодательного собрания (Устав Иркутской области).
 23 СЗ РФ. 1994. № 4. ст. 2598.
 24 Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны «одной медали» // Правоведение. 1994. № 2. С. 3—16.
 25 Там же.
 26 Правоведение. 1997. № 4. С. 6—17.



ОГЛАВЛЕНИЕ