ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития
№ 3
02.08.1999
Барциц И.Н.
Современная организация правового пространства России не отвечает вызовам времени. Реформа российского государства, всех сфер его политической, экономической и духовной жизни может быть эффективной только при адекватности системы нормативно-правового регулирования процессам, происходящим в обществе, и потребностям социального прогресса. Несмотря на достаточно продолжительный период самостоятельного существования российского права, в обществе и правовой науке до настоящего времени нет единства мнений о том, как должно быть организовано правовое пространство России; из каких составных частей оно состоит и в каких взаимоотношениях между собой эти составные части находятся; наконец, какие механизмы используются российским правом для обеспечения единства и однородности правового пространства?
Неопределенность, сохраняющаяся в организации правового пространства России, мешает найти решение экономических проблем, стабилизировать политическую ситуацию, преодолеть этнические противоречия в стране и, в конечном счете, обеспечить полноценное и обладающее перспективой развитие отечественной государственности. Как отмечает С. Н. Бабурин, в «Российском государстве обширные территориальные пределы всегда ставили перед народом и государственной властью два вопроса: каким образом сохранить единство страны и как обеспечить эффективность осуществления государственной власти на столь обширной территории?».1 Чтобы решить эти проблемы, необходимо четко представлять «генетический код» современного российского права, генезис которого обусловлен, с одной стороны, его происхождением из единой системы права Союза ССР, а с другой — отрицанием принципов и подходов, свойственных социалистическому праву.
«Механизм» советского права с высокой степенью эффективности обеспечивал единство правовых систем всех субъектов советской федерации. Разрушение СССР вполне естественно привело к разрушению целостности его правового пространства и становлению самостоятельных правовых систем в каждой из прежних союзных республик. Для российского права процесс формирования собственной правовой системы был наиболее сложным. Российская Федерация как правопреемник Советского Союза приняла все его обязательства, в том числе и правовые. Однако именно российский законодатель внес наибольший вклад в дезинтеграцию правового пространства Союза ССР.
Разрушение Советского Союза стало неизбежным после принятия 24 октября 1990 г. двух взаимоисключающих документов: Закона СССР «Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР» и Закона РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР».
Признавая и поддерживая укрепление политической и экономической самостоятельности союзных республик на основе принятых их законотворческими органами деклараций о суверенитете, Верховный Совет СССР тем не менее заявил, что при расхождении закона республики с законом СССР до заключения нового Союзного договора действует закон СССР (ч. 2 ст. 1 Закона СССР «Об обеспечении действия законов...»). Установление республиками иного положения, следуя логике федерализма, совершенно обоснованно объявлялось посягательством на суверенитет Союза ССР (ч. 2 ст. 3).
Напротив, российский закон наделил органы власти и управления РСФСР правом приостанавливать действие таких актов органов власти СССР, которые были приняты в пределах союзной компетенции. Во всех остальных случаях законы Союза ССР вступали в действие на территории России после их ратификации Верховным Советом Российской Федерации или подтверждения уполномоченным органом. Решения всех должностных лиц, организаций, договоры и сделки, заключенные на основе актов Союза, не ратифицированных Россией, признавались недействительными.
Введение в действие этого Закона, наряду с принятием Закона РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об экономической основе суверенитета РСФСР» и Постановления Съезда народных депутатов России «О разграничении функций и управления организациями на территории РСФСР (основа нового Союзного договора)», свидетельствовало о прекращении существования Союза ССР как федеративного государства. В очередной раз решение правовой коллизии было предопределено реальным соотношением сил.
Этот процесс ознаменовался не только выведением российского правового пространства из общесоюзного, но и его качественными изменениями. Прежде всего, произошла смена типа российской правовой системы, ее переход от социалистического права к континентальному, или романо-германскому. В России была произведена капитализация всего комплекса общественных отношений, в том числе и правовых, удалось сформировать свойственные капиталистическому обществу виды собственности, основы рыночных отношений, политическую систему. Но нельзя не согласиться и с мнением В. С. Нерсесянца, что «эти начала и формы... добуржуазные — по их природе и содержанию, по степени их социально-исторической развитости и т. д. <…> Мы в результате проводимых реформ неизбежно оказываемся в докапиталистической (можно сказать, неофеодальной) ситуации».2 Подобная «неофеодализация» свойственна не только экономическим отношениям, она характеризует как систему государственного устройства, так и правовую систему современной Российской Федерации.
Состояние российской правовой системы чрезвычайно осложняет ее реформирование. Можно выделить четыре группы факторов, которые играют особую роль в процессе сохранения однородности правового пространства России.
1. Несоответствие природы государственного устройства России задачам сохранения территориальной целостности и однородности правового пространства государства.
Огромные размеры Российского государства, особенности этнического, социально-экономического и политического развития общества, и прежде всего недостаточный уровень правовой культуры и уважения к праву, способствуют умножению противоречий между региональным законодательством и федеральными предписаниями, а также усилению отличий правовых систем субъектов Федерации друг от друга. Значительное воздействие на динамику этого процесса оказывает и то обстоятельство, что объявленная при своем образовании федеративным государством Российская Федерация на протяжении 75 лет формировалась как государство унитарное.
Принятию Конституции РФ 1993 г., закрепившей федеративную форму государственного устройства России, предшествовало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который резко качнул государственный маятник в сторону конфедерализации России. Впоследствии Федеративному договору была абсолютно неверно придана чуть ли не государствообразующая роль, тогда как на самом деле он не выступал в качестве акта учреждения федерации и его содержание не соответствует названию. По сути Федеративный договор, представляющий объединение трех практически дословно повторяющих друг друга документов, являлся соглашением о разграничении предметов вeдения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации — с другой.
Если Федеративный договор и имел некое положительное значение, то только как временное соглашение Кремля с политическими элитами субъектов Федерации о схеме преобразования партийно-государственной системы в посткоммунистическую и постсоветскую систему. С включением положений Федеративного договора в Конституцию РФ 1993 г., где он упомянут в качестве формы разграничения предметов вeдения и полномочий наряду с Конституцией и иными договорами, этот документ потерял самостоятельную юридическую силу и может быть использован в качестве источника права лишь в контексте конституционной формулы, предусмотренной ч. 3 ст. 11.
Принятие Конституции РФ 1993 г. во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в России как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей неоднозначности нынешнего этапа российской новейшей истории Конституция объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, документальным олицетворением которого стало подписание Федеративного договора.
Стремясь к восстановлению конституционно-правового единства, Конституция РФ 1993 г. в ч. 1 ст. 76 закрепила целостность правового пространства страны, установив, что Конституция, а также федеральные законы, принятые по предметам вeдения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России. Основные положения конституционной формулы о единстве правового пространства раскрыты в ст. 4 Конституции.
Часть 1 ст. 4 Конституции фиксирует важнейший тезис: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это наиболее общее положение в сочетании с принципами федеративного построения России определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными. С другой стороны, оно служит однозначным подтверждением территориальной целостности Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.
Верховенство и единство государственной власти обеспечивается в первую очередь верховенством правовых актов Федерации. Федеральные законы, и прежде всего Конституция РФ, в полной мере закрепляют свое верховенство, что предусматривает ничтожность любого правового акта, расходящегося с конституционными положениями, независимо от того, какой орган его издал, от сферы и направленности его применения. В частности, это зафиксировано в нормах раздела второго Конституции РФ, закрепляющих, что в случае несоответствия положений Федеративного договора статьям Конституции РФ следует применять нормы федеральной Конституции, а законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., применяются в части, ей не противоречащей.
Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Сопряжение двух тенденций — конституционного стремления восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренного Федеративным договором разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам вeдения — с другой, привело к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами ряда субъектов Федерации.
Правовое пространство России, учитывая сложную структуру современного российского государства, прежде всего образуется из федерального законодательства как совокупности нормативно-правовых актов, действующих на всей территории страны; законодательства субъектов в составе РФ как совокупности нормативно-правовых актов, принятых органами власти и управления субъектов Федерации в пределах их компетенции; нормативных актов органов местного самоуправления.
В 1992 г. вопрос о соотношении нормативных актов субъектов федеративного государства и федерального законодательства был перенесен на уровень взаимоотношений Российской Федерации и республик в ее составе. В этот период, по меткому выражению Г. В. Барабашева, в «войне законов» «открылся своеобразный “второй фронт”».3
Республика Татарстан первой конституционно закрепила принцип верховенства республиканского законодательства: в соответствии со ст. 59 ее Конституции, принятой 6 ноября 1992 г., «законы республики обладают верховенством на всей территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан». Впоследствии сходные положения появились в конституциях Дагестана (ч. 3 ст. 1), Ингушетии (ч. 2 ст. 7), Саха—Якутии (ч. 1 ст. 7), Тывы (ч. 1 ст. 11), Удмуртии (ч. 2 ст. 7) и т. д. Причем, если Конституция Республики Саха (Якутия) предусмотрела ратификацию федеральных законов и нормативно-правовых актов, принятых по предметам совместного вeдения, то Устав Ставропольского края закрепил институт распространения на территорию края действия федеральных нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти и управления федерации по предметам совместного вeдения. Если следовать Уставу края, действие на его территории федеральных законов по предметам совместного вeдения опосредуется законами края, а действие актов федеральных органов исполнительной власти —актами органов исполнительной власти края.
Стремление «не замечать» столь грубые нарушения закрепленного ч. 1 ст. 15 Конституции РФ принципа верховенства федеральной конституции опасно для самого существования России. Если не будет обеспечена целостность правовой системы страны, о сохранении единства экономического пространства, единства системы государственной власти нельзя и помыслить.
2. Отсутствие единства в определении как внешних территориальных пределов России, так и принципов ее внутригосударственного деления.
В настоящее время выдвигаются различные варианты территориального переустройства России, включая концепции разделения России на 10—40 земель, ее «губернизации» или «конфедерализации».
Не менее существенно отсутствие единства мнений при определении внешних пределов России. Для большинства наших соотечественников понятия «Россия» и «Российская Федерация» не идентичны, как не были тождественными понятия «ФРГ» и «Германия» для немцев в 50—80-е годы. Исторический оптимизм, который показали создатели Конституции ФРГ 1949 г., предусматривая механизм распространения действия своей конституции на присоединяемые германские земли (ст. 23), весьма поучителен в условиях, когда Россия в конце XX в., отягощенная расчленением и кризисными явлениями, как и послевоенная Германия, вынуждена во многом заново строить свою государственность. Поэтому российское государствоведение не вправе отказываться от моделирования различных вариантов возрождения союзных отношений, если не со всеми, то, по крайней мере, с некоторыми из прежних союзных республик.
В практической плоскости ныне стоит вопрос о правовой форме государственного объединения, о конструировании которого было заявлено в Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси, подписанной президентами двух государств 25 декабря 1998 г. В настоящее время в России и Беларуси предпочитают четко не определять характер будущего союза и лишь иногда дипломатично признают, что это будет государство, характеризующееся признаками как федеративного государства, так и конфедеративного союза.
К признакам федерации следует отнести предусмотренные Декларацией создание единого правового регулирования для всех субъектов хозяйствования, унификацию гражданского и налогового законодательства, формирование единого таможенного пространства, валютного регулирования и денежно-кредитной системы, формирования единого бюджета, проведение единой внешней политики, согласие в вопросах обороны и безопасности.
Но, вопреки классической теории федерализма, за обоими субъектами Союза предполагается сохранить суверенный статус, кроме того, Союз не будет иметь права самостоятельно определять свою компетенцию. Также следует отметить, что Декларацией не предусмотрено создание органов государственной власти и управления: речь идет о «союзных государственных органах» и «наднациональных органах управления».
Неясность в вопросе о форме союзного государства может сохраняться лишь до принятия Конституции Союза. Если на этапе подписания Союзного договора уместными кажутся дипломатические оговорки о сложной федеративно-конфедеративной природе Союза, то в дальнейшем необходимо четко определить цель объединения — создание федеративного государства.
Рассматриваемая схема российско-белорусского объединения далеко не первая из тех, которые выносились на обсуждение общественности двух стран. В основу другой концепции положена модель объединения Германии, являвшегося по сути включением территории ГДР в состав ФРГ.4 Данный вариант российско-белорусского объединения предусматривал включение в состав Российской Федерации на правах ее субъектов шести областей Беларуси. Подобная конструкция предполагала учреждение поста вице-президента Российской Федерации, которым должен был стать Президент Беларуси, включение в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ по два представителя от каждой белорусской области. Политическая нереальность этой модели была предопределена ее резким неприятием со стороны белорусского руководства, а правовой преградой послужило отсутствие в Конституции РФ статьи, аналогичной ст. 23 Конституции ФРГ. Тем не менее реализация данной схемы позволила бы, с одной стороны, сделать объединение более прочным, а с другой — стабилизировать отношения внутри самой Российской Федерации.
Напротив, формирование Россией и Беларусью нового Союзного государства неизбежно приведет к формированию еще одного звена в государственной структуре РФ, и без того отягощенной асимметрией правового статуса своих субъектов. Политико-правовая «матрешка» России пополнится новыми элементами, что значительно усложнит всю систему государственного управления, включая организацию постсоветского пространства, которая снизу вверх будет выглядеть следующим образом: 1) автономные округа и автономная область — субъекты РФ, входящие в состав других субъектов РФ; 2) республики, края, области, Москва и Санкт-Петербург как субъекты РФ; 3) Российская Федерация; 4) Союзное российско-белорусское государство; 5) Таможенный союз (Союз «пяти»: Россия, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан); 6) Содружество Независимых Государств.
В данной структуре необходимо отчетливо представлять, как будут строиться взаимоотношения по осям: Союзное государство — субъекты Российской Федерации; Союзное государство — Содружество Независимых Государств; субъекты Российской Федерации — области Республики Беларусь и т. п. В противном случае не удастся избежать коллизий, порождаемых запутанностью схемы вертикальной организации государства, как это имело место при урегулировании взаимоотношений края (области) в составе РФ с входящими в их состав автономными округами.5
Перспектива подобных затруднений ни в коей мере не должна препятствовать интеграционным процессам. Наоборот, объединение с Беларусью следует использовать для укрепления российской государственности, ее внутренней устойчивости. В частности, в связи с процессом российско-белорусского объединения российскому федеральному центру не следует безучастно относиться к предложениям о пересмотре федеративной структуры России, которые вносят главы ряда республик в составе РФ. Так, президент Татарстана М. Шаймиев заявил, что «объединение Беларуси и России меняет характер отношений, сложившихся между Татарстаном и Россией. Создание нового государства, если таковое станет реальным, не может проходить без учета статуса Татарстана», и если будет «принято политическое решение о создании союзного государства России и Белоруссии, то Татарстан будет претендовать на свое место и формулу участия в нем».6 Очевидно, столь резкие заявления татарского лидера обусловлены как опасениями, что славянское ядро российской государственности значительно усилится в случае объединения России с Беларусью, так и стремлением в очередной раз выторговать себе «особый статус», а возможно, и место за столом переговоров об учреждении Союза.
В процессе объединения нельзя допустить кризиса российского федерализма. Федеральный центр обязан предпринять все возможное для недопущения участия в этом процессе субъектов РФ. Юридических оснований для пересмотра положений Конституции РФ о федеративной структуре российского государства нет. Подписание договора с Беларусью ни в коей мере не меняет правового статуса республик в составе РФ, в том числе и Татарстана, который уже в полной мере воспользовался односторонними выгодами, которые асимметричный федерализм предоставляет республикам в составе РФ. Однако для успокоения региональных элит необходимо подтвердить сохранение подобной асимметрии. Как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, она «опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред».7
3. Недостаточная степень этнической, политической и социальной интеграции российского общества.
Утверждение о нереальности построения демократического общества в многонациональных странах опровергается современной политологией. В таких государствах возможна концессуальная демократия, для которой свойственна многосоставность, множественность, неоднородность политической, этнической, социальной структур общества. Причем для государств этого типа использование механизмов мажоритарной демократии неизбежно дополняется инструментами более сложного порядка, механизмами «сообщественной», концессуальной демократии: пропорциональность как основной принцип политического представительства (включая пропорциональную избирательную систему); использование принципа большой коалиции при формировании правительства; высокая степень автономности структур гражданского общества, использование федеративных начал в государственном устройстве и т. д.
Несомненно, что Россия не обладает высокой степенью внутренней интеграции, характеризуется сложным этническим составом, высокой дробностью стратификации общества. По мнению достаточно влиятельных общественных сил, в России должна быть реализована известная концепция татарского мыслителя Исмаила Гаспринского, утверждавшего, что России следует развиваться как единому государству, состоящему из двух равновесных этноконфессиональных частей — славянско-православной и тюркско-исламской. Неприемлемость данной концепции для русской государственности очевидна: наша страна изначально формировалась как многоэтническая и многоконфессиональная держава, объединенная русской культурой, русским языком, русскими традициями. Но игнорирование мусульманского и тюркского начал в структуре России опасно. Таким образом, невозможность реализации в России принципов мажоритарной демократии не означает невозможности достижения демократии сообщественной (концессуальной).
Задача российского правоведения состоит в том, чтобы обеспечить выработку механизмов правового регулирования, предназначенных для обеспечения процессов демократизации российского общества на основах концессуальной демократии. Однако это не отрицает необходимости политической модернизации российского общества, подразумевающей прежде всего национальную интеграцию, т. е. замену региональных традиционных, религиозных, родовых, этнических, политических авторитетов единым общенациональным авторитетом власти.
В политической сфере основной задачей остается формирование нации как осознания каждым гражданином страны своей причастности к единому народу России. Причем этот процесс с объективностью подразумевает искоренение субнациональных, традиционных приверженностей и предпочтений и замену их предпочтениями и преданностью единой нации. В этом контексте демократизация вполне обоснованно предстает как следствие интеграции нации.
4. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить однородность правового пространства.
В России законодательно закреплен отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу. Сейчас формируются две недостаточно четко связанные управленческие системы: во-первых, система государственной власти, состоящая из федеральных органов власти и управления и органов власти и управления субъектов Федерации, во-вторых, система местного самоуправления, в которую входят все властные структуры в самом субъекте Федерации.
Иными словами, сложилась ситуация, при которой с формально-юридической точки зрения даже органы управления городов с миллионным населением, столиц республик, краев и областей России не являются структурными элементами системы государственной власти. Такая политико-правовая несуразность приводит к тяжелым последствиям при решении практических вопросов управления.
Другим проявлением несовершенства системы государственного управления служит безудержный рост количества нормативно-правовых актов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству. Так, в 1998 г. в Министерстве юстиции РФ прошли экспертизу более 8 тыс. актов, изданных органами власти и управления субъектов Федерации, причем более чем в 2 тыс. случаев пришлось констатировать их несоответствие федеральному законодательству. Рост количества таких актов приводит к качественным изменениям, угрожает единству правовой системы Российской Федерации.
Сложилась ситуация, когда теоретически федеральные органы обладают всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственной властной деятельности, но на практике не имеют механизмов для их реализации. До настоящего времени практически единственным государственным институтом, полномочным разрешать постоянно нарастающее количество противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, остается Конституционный Суд РФ. Одним из самых ярких, хотя и неудачных, примеров его стремления выполнить эту функцию стало признание в марте 1992 г. не соответствующими федеральной Конституции положений ч. 2 ст. 5 и ст. 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, ограничивающих действие законов РФ на территории Татарстана. Причем рассмотрение вопроса о конституционности ряда других положений Декларации было отложено до завершения процесса определения государственно-правового статуса Республики и подписания Федеративного договора. К сожалению, последующие действия федеральных властей не способствовали укреплению заинтересованности Конституционного Суда РФ в урегулировании подобного рода проблем.
5. Отсутствие юридических механизмов, призванных обеспечить единство правовой системы Федерации.
Условием поддержания единства правовой системы государства является наличие четко определенных законодательных норм и юридических механизмов, устанавливающих разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также способы устранения возникающих противоречий. Мера автономности правовой системы субъекта Федерации от федеральной определяется ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, закрепившей, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов, вне пределов вeдения РФ, совместного вeдения РФ и ее субъектов. Буквальное толкование этой конституционной нормы приводит к заключению, что принятие субъектами Федерации законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам их совместного вeдения с Российской Федерацией не допускается. Но это прямо противоречит ч. 2 той же ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей, что по предметам совместного вeдения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Указанная двусмысленность должна быть устранена.
К настоящему времени не создан механизм, позволяющий избежать противоречий законодательства субъектов Федерации законодательству РФ на стадии законопроектной и подготовительной работы. При принятии закона, противоречащего федеральной Конституции и федеральному законодательству, или при проведении мероприятия, подрывающего основы государственного строя страны (например, ряда референдумов в Татарстане, Ингушетии, других субъектах Федерации), федеральные власти оказываются перед фактом, что данный документ уже введен в действие или мероприятие уже проведено. При нормальном правовом обеспечении подобные антиконституционные действия просто не могли бы проводиться, а антиконституционные положения не могли бы даже обсуждаться парламентами республик в силу их правовой ничтожности.
Один из механизмов решения вопроса контроля за соответствием актов субъектов Федерации федеральному законодательству предложен в проекте Закона РФ «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам», принятом в первом чтении Государственной Думой 27 января 1999 г. В соответствии с ним в течение семи дней с момента принятия нормативно-правового акта органы государственной власти субъектов Федерации направляют текст принятого нормативно-правового акта в Правительство РФ. Затем Министерство юстиции РФ в течение месяца с момента получения нормативно-правового акта субъекта Федерации проводит его юридическую экспертизу на предмет соответствия Конституции и законодательству РФ. В случае несоответствия данного нормативно-правового акта федеральному законодательству Министерство направляет надлежащее заключение Президенту РФ, в Федеральное Собрание и Правительство, Генеральному прокурору, а также органам государственной власти и прокурору соответствующего субъекта Федерации. При обнаружении несоответствия нормативно-правового акта органа исполнительной власти субъекта Федерации Конституции и законодательству РФ Правительство России в недельный срок вносит предложение Президенту РФ о приостановлении действия рассматриваемого акта. Глава государства в двухнедельный срок рассматривает поступившее представление и при своем согласии с ним приостанавливает действие оспоренного акта субъекта Федерации. Генеральный прокурор РФ в месячный срок с момента получения им заключения федерального Министерства юстиции обращается с запросом в Верховный Суд РФ о соответствии нормативно-правового акта субъекта Федерации федеральному законодательству либо направляет мотивированное заключение о соответствии указанного акта Президенту РФ, Правительству и палатам Федерального Собрания РФ.
Субъектами права внесения запроса в Верховный Суд РФ определены: Президент РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее 1/5 состава соответствующей палаты, Генеральный прокурор РФ, законодательный (представительный) орган или прокурор субъекта Федерации.
Запрос о несоответствии нормативно-правового акта субъекта Федерации Конституции РФ направляется в Конституционный Суд РФ. Запрос о соответствии Конституции РФ нормативно-правового акта органа государственной власти субъекта Федерации рассматривается Конституционным Судом РФ. Запрос о соответствии такого акта федеральному законодательству рассматривает Верховный Суд РФ. Указанные суды принимают окончательные решения, которые подлежат опубликованию в двухнедельный срок со дня вступления их в силу.
Приведенные положения законопроекта, естественно, нуждаются в тщательном изучении и доработке. Но к настоящему моменту он является одной из немногих попыток перевести в практическое русло дискуссию о необходимости четкого закрепления порядка реализации положений ст. 72 федеральной Конституции, закрепляющей предметы совместного вeдения РФ и ее субъектов.
В известной степени предлагаемый законопроект логически развивает положения, которые закреплены федеральным законом «О принципе и порядке разграничения предметов вeдения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принятым Государственной Думой 25 апреля 1997 г. Однако концепция законопроекта обращена лишь к финальной части реализации ст. 72 Конституции РФ: устранение уже возникшего конфликта. Поэтому с повестки дня не снимается вопрос о принятии развернутого федерального закона, который бы четко определял условия и порядок исполнения положений ст. 72 Конституции РФ (прежде всего в сфере закрепления полномочий органов государственной власти и управления Федерации и ее субъектов по вопросам совместного вeдения; порядка подготовки федеральных законов по предметам совместного вeдения; характера и механизмов взаимодействия Федерального Собрания РФ, прежде всего Государственной Думы, с законодательными органами субъектов Федерации; порядка и механизмов реализации законодательства по вопросам совместного вeдения исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов).
Конечно, анализируемая проблема имеет обратную сторону в ситуациях, когда федеральные власти принимают законы, отнесенные Конституцией РФ к совместному вeдению Федерации и ее субъектов. Следует думать, что с юридической точки зрения такое вмешательство в совместную компетенцию вполне оправданно. Теория федерализма закрепляет за федеральными органами власти право, получившее несколько тавтологическое наименование «компетенция компетенции», что означает безусловное право федеральных органов власти самостоятельно определять свою компетенцию, при необходимости делегируя часть ее органам власти субъектов Федерации или, наоборот, возвращая себе переданные полномочия. Однако вероятнее всего, что ныне нам еще рано столь буквально следовать теоретическим постулатам.
Тем не менее федеральная государственная власть обязана не допустить открытия третьего фронта в «войне законов». Правда, достижение этой цели осложняется не только отсутствием четко определенных механизмов и процедур, позволяющих безусловно и безукоризненно привести в соответствие с федеральным законодательством законодательство субъекта Федерации. Так же не ясны условия взаимодействия и субординации правовой системы РФ и правовых систем ее субъектов. Ведь обеспечение единства правовой системы страны не предполагает преодоления автономности и отличий правовых систем субъектов Федерации.
Формирование правовых систем субъектов Российской Федерации должно происходить на основе следующих принципов: а) закрепление в конституциях (уставах) субъектов Федерации положения о верховенстве федеральной Конституции и федерального законодательства; б) использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов субъектов Федерации; в) учет законодательных актов других субъектов Федерации с целью сокращения неоправданных и не обусловленных региональной спецификой отличий в законодательстве субъектов Федерации; г) использование механизмов обеспечения соответствия нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам; д) безусловное исполнение судебных решений о признании того или иного акта субъекта Федерации противоречащим федеральному законодательству.
Соблюдение указанных принципов будет способствовать поэтапному превращению законодательства субъектов РФ, ныне нередко представляющего эклектичный набор правовых актов, в строгую правовую систему, органично вписывающуюся в единую правовую систему России.
Г. В. Мальцев определяет правовую систему как «внутренне расчлененное иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления».8 Действительно, совокупность нормативно-правовых актов, принимаемых органами государственной власти и управления субъектов РФ, образует автономную правовую систему.
Автономность правовых систем субъектов Федерации обусловлена, во-первых, характером отношений, регулируемых данными системами.
Задачи правовых систем субъектов Федерации заключаются в следующем: а) урегулирование общественных отношений, не входящих в сферу исключительной компетенции Федерации и в сферу совместного вeдения Федерации и ее субъектов; б) конкретизация и уточнение норм и положений федерального законодательства, решений федеральных органов государственной власти и управления, регулирующих общественные отношения в сфере совместного вeдения Федерации и ее субъектов, при их реализации с учетом региональной специфики.
Во-вторых, автономность правовых систем субъектов Федерации обусловлена формами (источниками), в которых эти системы выражаются. Такими источниками являются: а) конституция республики, устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа; б) решение, принятое в ходе проведенного на территории субъекта Федерации референдума; в) соглашения между федеральными органами государственной власти и управления и органами власти и управления субъекта Федерации о разграничении полномочий и предметов вeдения; г) иные соглашения между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъекта Федерации; д) закон субъекта РФ как нормативно-правовой акт, принятый законодательными (представительными) органами субъекта Федерации; е) кодекс субъекта Федерации, представляющий собой закон, который содержит полную совокупность нормативных предписаний, регулирующих определенный круг общественных отношений; ж) соглашения, заключенные органами власти и управления субъекта Федерации с органами власти и управления других субъектов Федерации; з) акты органов государственной власти и управления субъекта Федерации, прежде всего постановления, положения и регламенты, принимаемые законодательными (представительными) органами субъектов Федерации.
При закреплении правил и процедур подготовки проектов нормативно-правовых актов субъектов Федерации следует использовать «Методику подготовки и оформления законов субъектов федерации», подготовленную Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.9 В соответствии с ней субъекты РФ в случае отсутствия федерального закона или неполного урегулирования им вопросов, относящихся к совместному вeдению Федерации и ее субъектов, могут осуществлять собственное правовое регулирование. Однако после принятия федерального закона по данному вопросу закон субъекта Федерации подлежит незамедлительной отмене либо приведению в соответствие с вновь принятым федеральным законом.
Стабилизация взаимоотношений в системе Российская Федерация — субъекты Федерации возможна при тщательном юридическом закреплении как процедур поддержания единства и единообразия в содержании нормативно-правовых актов, так и механизмов преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Государственно-правовое единство России при всем богатстве и разнообразии ее правового, этнического и социального «ландшафта» является непременным условием успешности демократических преобразований. Раздробленная и слабая Россия не способна обеспечить своим гражданам демократическое будущее. Это сможет сделать лишь Россия сильная и единая.
* Кандидат юридических наук, доцент Российской академии государственной службы при Президенте РФ, советник заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
© И. Н. Барциц, 1999.
1 Бабурин С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 11.
2 Подробнее см.: Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997. С. 389—398.
3 Ученый определил правовой аспект «войны законов» «как выраженное в государственно-правовой форме принципиальное отношение законодательных органов к проблеме субординации законодательных актов федерации и ее субъектов» (Барабашев Г. В. Соотношение федерального и республиканского законодательства (научная дискуссия на Совете юридического факультета МГУ) // Вест. Московского ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 3. С. 23—26).
4 В конце 1989 г. основным в процессе объединения Германии стало обсуждение юридической процедуры восстановления единого германского государства. Первый из наиболее предпочтительных вариантов предусматривал «принятие свободным волеизъявлением немецкого народа» конституции единого германского государства (Конституции государств Европейского Союза. Основной закон ФРГ. Вводная статья. М., 1997. С. 172). Однако был реализован второй вариант, заключавшийся в разделении территории ГДР на земли и распространении на них действия Основного Закона ФРГ в соответствии с его 23 статьей.
5 Подробнее см.: Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7. С. 46—50.
6  Цит. по: Чечевишников А. Федерация с казанской колокольни // Век. 1999. № 11.
7 Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8–9. С. 151–154.
8 Мальцев Г. В. Правовая система субъекта Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции «Государственность и право республики в составе Российской Федерации». 10—11 апреля 1996. Нальчик; Ростов-н/Д. 1996. С. 5.
9 Журнал российского права. 1997. № 6. С. 44—48.



ОГЛАВЛЕНИЕ