ОГЛАВЛЕНИЕ

Принципы участия российских граждан в выборах: вопросы правового обеспечения
№ 1
04.01.1999
Князев С.Д.
В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Реализация этого конституционного права обеспечивается как на федеральном и региональном государственном уровнях, так и на уровне отдельных самоуправляющихся территориальных образований. Вместе с тем очевидно, что без надлежащего законодательного регулирования данное право может остаться либо вовсе невостребованным, либо реализация его будет сопряжена со значительными юридическими издержками. Вследствие этого вопросы становления и развития законодательства о выборах приобретают важнейшее значение в качестве единственно допустимого легитимного способа обеспечения реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Правовую основу различных видов выборов образуют Конституция РФ, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон «Об основных гарантиях избирательных прав»), Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты местного самоуправления. В своей совокупности они в целом создают необходимые юридические предпосылки для организации и проведения различных избирательных кампаний, отвечают становлению демократического механизма реализации избирательных прав граждан.
Вместе с тем накопленный опыт применения законодательства о выборах свидетельствует, что в нем недостаточно урегулирован целый ряд вопросов, имеющих весьма важное принципиальное значение.1 При этом особо показателен факт, что пробелы правового регулирования выборов нередко сопряжены с концептуальными аспектами участия в них граждан Российской Федерации и допускают различные варианты толкования провозглашаемых на конституционно-правовом уровне избирательных прав и свобод. Такое положение ни в теоретическом, ни в практическом плане не может быть признано удовлетворительным, и особенно под углом зрения того, что задача обеспечения избирательных прав граждан является генеральной линией в развитии избирательного законодательства на современном этапе, а само российское избирательное право мыслится как совокупность правовых норм, регулирующих прежде всего порядок осуществления права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.2 Соответственно исчерпывающе четкое и непротиворечивое определение и закрепление в законодательстве исходных начал, касающихся участия граждан в выборах, являются в современных условиях одним из приоритетных направлений правового обеспечения, становления и развития представительных основ государственной и муниципальной демократии.
Закрепляя и гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция РФ, к сожалению, почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных для всех выборов, проводимых в Российской Федерации. Единственное исключение в Конституции России (ст.81) сделано лишь в отношении президентских выборов, конституционной основой которых являются всеобщее равное и прямое избирательное право и тайное голосование.
Подобного рода «конституционная скупость»3 и непоследовательность в регулировании принципов реализации избирательных прав и свобод российских граждан трудно объяснимы. Мало того, что в Конституции России отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, вследствие чего законотворческие возможности федерального парламента в определении избирательных стандартов и технологий выглядят практически неограниченными, так даже немногочисленные конституционные «вкрапления» избирательного законодательства в известной степени допускают и оправдывают ограничение общепризнанных демократических принципов участия граждан во всех видах выборов за исключением президентских. Ведь если Конституция России прямо указывает на необходимость организации и проведения выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к замещению должности Президента РФ, то тем самым предполагается возможность отступления от этих принципиальных условий реализации права граждан избирать и быть избранными во все иные органы государственной и муниципальной власти.
Принимая во внимание приоритет норм международного права, подтвержденный в ст.15 Конституции РФ, нельзя не признать, что конституционное регулирование принципов участия граждан в выборах не только внутренне противоречиво, но и не согласуется с международными обязательствами России, а также не в полной мере учитывает необходимость корреляции и гармонизации российских законов с предпринимаемыми международным сообществом усилиями, направленными на защиту и поощрение внутригосударственного законодательного развития института прав человека и основных свобод. Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1996 г. (ст.25) каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.4 А в Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. (п.5.1) прямо подчеркивается, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования или равноценной процедуры свободного голосования в условиях, которые обеспечивают на практике свободное выражение мнения избирателями при выборе своих представителей.5
Анализ этих и иных ратифицированных Российской Федерацией конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к выборам Президента России, тем не менее они являются неотъемлемой частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательных для всех выборов в Российской Федерации.6 Заметим, однако, что под углом зрения повышения статуса законодательства о выборах обязательность демократических принципов избирательного права (всеобщее равное и прямое при тайном голосовании) должна являться прямым конституционным предписанием, а не выглядеть следствием логических умозаключений, основанных на интерпретациях текста международных договоров, увязанных с установками Конституции России на приоритет общепризнанных принципов и норм международного права. Только в этом случае конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся смыслом и содержанием всего современного российского избирательного законодательства, будут в самом тексте Конституции РФ идентифицированы с имманентными атрибутами подлинно справедливых и свободных выборов.
Необходимость собственно конституционного оформления принципов участия граждан в выборах, несомненно, будет способствовать восполнению имеющихся на уровне Основного Закона пробелов концепции правового регулирования избирательных прав и свобод российских граждан. Именно принципы субъективного избирательного права должны быть безусловно положены в основу концепции правового регулирования выборов, так как, по справедливому замечанию А.А. Белкина, без них содержательное наполнение методов и способов юридического воздействия на участников общественных отношений, опосредующих организацию и проведение выборов, будет лишено социально значимых ориентиров и координат.7 Прямая зависимость направленности правового регулирования на сохранение, развитие одних и подавление, ограничение иных избирательных отношений, круг субъектов, выступающих в качестве адресатов законодательства о выборах, расширение или сужение правоспособности участников избирательных кампаний, а также объем и общий характер их правомочий и обязательств от концептуальных начал (принципов), составляющих первичный элемент механизма правового обеспечения избирательных прав граждан, диктует настоятельную потребность непосредственно конституционного воспроизводства ключевых условий делегирования власти народа посредством свободных выборов его государственным и муниципальным выборным представителям.
Пока же принципы избирательного права российских граждан, обязательные для всех видов выборов, закрепляются в принятом Государственной Думой Федерального Собрания РФ 5 сентября 1997 г. Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав». Справедливости ради следует заметить, что если прежний Федеральный закон от 26 октября 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» содержал преимущественно декларативные положения в части регулирования принципов участия граждан в выборах, то новое федеральное законодательство, опираясь на опыт, накопленный в результате проведенных после принятия Конституции России избирательных кампаний, не только провозглашает основные условия реализации избирательных прав, но и конкретизирует их в отношении различных видов выборов.
Согласно ст.3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным и реализуется на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Данная законодательная норма носит безусловно универсальный характер, распространяется на все виды выборов и конкретизируется в иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. В частности, в ст.3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо подчеркивается, что выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.
Всеобщее избирательное право граждан означает, что гражданин, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом реализация избирательных прав не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
В целом подобная трактовка всеобщности избирательных прав российских граждан соответствует ст.19 Конституции РФ и даже дословно воспроизводит ее текстуальное содержание. С одной стороны, это не дает оснований упрекнуть основополагающий федеральный избирательный закон в отступлении от буквы Конституции. Однако, с другой — не позволяет конкретизировать дух Конституции, ее концептуальный заряд применительно к сфере реализации избирательных прав граждан. С этой точки зрения независимость обладания правом избирать и быть избранными от упомянутых Конституцией России иных обстоятельств вполне могла бы быть на уровне федерального закона конкретно поименована указанием на образование, состояние здоровья и, возможно, наличие двойного гражданства. Представляется, что предметное указание федерального законодательства на невозможность ограничения избирательных прав по этим причинам позволит избежать в законах субъектов Российской Федерации прецедентов необоснованного исключения соответствующих категорий граждан из числа обладателей избирательных прав. Особенно важно определиться с избирательной правосубъектностью российских граждан с двойным гражданством, поскольку в современных условиях целый ряд субъектов Федерации (Белгородская, Иркутская области и др.) самостоятельно лишают их пассивного избирательного права.8 Ненамного лучше обстоит дело и с образовательными ограничениями избирательных правомочий граждан, поскольку они также известны региональному законодательству России (ст.34 Устава Хабаровского края).
Исключительно важное значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации имеет вопрос об избирательных цензах, представляющих собой установленные законодательством ограничения активного и пассивного избирательного права, обусловленные теми или иными обстоятельствами. Современное российское избирательное законодательство допускает существование только возрастного ценза и ценза оседлости (ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»). Поэтому в тех случаях, когда законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают в качестве обязательных условий обладания избирательным правом на региональных и муниципальных выборах языковые, образовательные и иные избирательные цензы, такие действия противоречат принципиальным установкам федерального законодательства, вследствие чего порождаемые ими ограничения всеобщего избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не должны применяться.
При оценке возрастного избирательного ценза необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, дополнительные возрастные ограничения участия граждан в выборах могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права. Во-вторых, устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет — на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и 21 год — на выборах в органы местного самоуправления. В-третьих, установление максимального возраста кандидата, по достижении которого он утрачивает право быть избранным в органы региональной и муниципальной власти, не допускается. При этом, однако, не исключается подобная возможность применительно к федеральным выборам. В-четвертых, закрепление возрастного ценза на выборах в органы местного самоуправления допускается лишь законами субъектов Российской Федерации в соответствии с условиями, предусмотренными федеральным законом. В-пятых, установление дополнительных условий реализации пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, является правом, а не обязанностью субъектов Российской Федерации. И если региональным законодательством возрастные избирательные цензы не предусмотрены, то гражданин может реализовать свое право быть избранным в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, начиная с 18-летнего возраста.
В целом такая позиция законодательства в регулировании возрастных избирательных цензов на региональных и муниципальных выборах соответствует современным представлениям о демократических процедурах формирования представительных основ публичной власти. Вместе с тем нельзя не отметить, что она не вполне согласуется с положениями Конституции РФ, согласно которой регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (ст. 71 п. «в»). Принимая во внимание, что делегирование федеральных законодательных полномочий субъектам Российской Федерации не предусмотрено Конституцией России и не может, по нашему мнению, быть предметом договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации, передача (хотя и ограниченная определенными рамками) права регулирования возрастных цензов на региональных и муниципальных выборах с федерального уровня на уровень парламентов субъектов Федерации не увязывается с конституционными установками. Исходя из этого представляется целесообразным закрепить возрастные избирательные цензы непосредственно в тексте федерального закона, что не только полностью отвечало бы Конституции РФ, но и послужило бы дополнительной гарантией обеспечения единого подхода к реализации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления в общероссийских масштабах.
Ценз оседлости допускается действующим законодательством как в отношении пассивного, так и активного избирательного права. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 4) федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. При этом указанные условия не могут содержать каких-либо требований относительно продолжительности и сроков такого проживания, а законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Федерации или муниципального образования. Тем самым федеральное законодательство в решении вопроса об обладании гражданином активным избирательным правом исходит из самого факта постоянного или преимущественного проживания на определенной территории, не связывая его ни с какими иными условиями.
Однако такой подход, который не вызывает принципиальных возражений, не всегда последовательно проводится в нормах федерального законодательства. Так, ст.18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» гласит, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей на указанных выборах. Думается, что исключение данной категории военнослужащих из числа граждан, обладающих активным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления, не согласуется с требованиями Конституции России и принципиальными установками федерального законодательства, произвольно ограничивает права граждан, проходящих военную службу, на участие в местном самоуправлении и не должно подлежать применению и правовой защите.
Что касается установления ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права, то согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав» оно может осуществляться только Конституцией РФ. Более того, в ст.4 данного законодательного акта специально оговаривается, что установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. И хотя в Законе отсутствует прямое упоминание о невозможности закрепления аналогичных ограничений в федеральных конституционных законах и уставах муниципальных образований, можно тем не менее утверждать, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» исходит из того, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права может быть только следствием директивных конституционных предписаний. Исходя из этого правом быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления обладают все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания, если иное прямо не предусмотрено Конституцией России. Учитывая, что на сегодняшний день на конституционном уровне какие-либо ограничения пассивного избирательного права граждан, за исключением президентских выборов, отсутствуют, можно сделать однозначный вывод, что ценз оседлости в отношении права граждан быть избранными в иные органы государственной власти и местного самоуправления не предусматривается ни в каких вариантах.
Заметим, однако, что указание федерального законодательства на возможность установления ограничений пассивного избирательного права, связанных с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, исключительно конституционным способом, не вполне увязывается со ст.55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. Поскольку в данном случае явственно обозначилось расхождение между конституционными нормами и предписаниями обычного федерального законодательства, представляется обоснованным предположить, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права граждан может быть установлен не только непосредственно Конституцией РФ, но и федеральными законами.
С вопросом о всеобщем избирательном праве граждан тесно связано предоставление возможности участия в муниципальных выборах иностранным гражданам. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 18) впервые в российской истории предусмотрел, что в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы. Признание за иностранцами права голосования на муниципальных выборах вполне согласуется с провозглашением Конституцией РФ (ст. 2) в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, отвечает негосударственной природе муниципальной деятельности и учитывает опыт целого ряда стран, в которых самоуправление не считается прерогативой граждан и распространяется на проживающих на территории муниципальных образований иностранцев и лиц без гражданства.9 Однако его реализация может иметь место только при наличии международных обязательств России, подтвержденных нормами федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Равное избирательное право означает, что граждане участвуют в муниципальных выборах на равных основаниях, и обеспечивается тем, что все избиратели обладают одинаковыми с юридической точки зрения возможностями для выдвижения кандидатов, имеют равные условия для голосования, на одних и тех же правовых основаниях участвуют в предвыборной агитации. Существенное значение для обеспечения равенства избирательных прав граждан имеет и указание законодательства на то, что образуемые для проведения выборов избирательные округа должны быть примерно равными по численности избирателей.
До принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» законодательство не содержало запрета на одновременное выдвижение одного и того же гражданина кандидатом по нескольким избирательным округам. Однако в настоящее время это принципиально невозможно, так как ст. 32 данного Закона прямо предусматривает, что кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Единственное исключение допускается в отношении регистрации кандидата, одновременно выдвинутого избирательным объединением (блоком) на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов. Представляется, что закрепленная федеральным Законом возможность однократной регистрации кандидата отвечает принципу равного избирательного права и препятствует злоупотреблению правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в ущерб избирательным правам других граждан.
Прямое избирательное право означает, что граждане голосуют на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления за или против кандидатов непосредственно. Любые формы косвенных выборов противоречат федеральному законодательству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти. Не допускается также проведение многостепенных выборов, при которых граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных и государственных органов избираются их нижестоящими коллегами. Проведение многостепенных выборов не только противоречит прямому избирательному праву граждан, но и расходится с тем, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Аналогичная позиция характерна для законодательства практически всех стран — членов СНГ. И только в Казахстане предусматривается проведение выборов на основе косвенного избирательного права.10
Говоря о принципе прямого избирательного права, нельзя не отметить, что иногда он отождествляется не только с непосредственным, но и с личным участием каждого гражданина в выборах.11 Действительно, ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» указывает, что каждый избиратель голосует лично, а голосование за других избирателей не допускается. Вместе с тем личное участие граждан в выборах напрямую не связано с наличием или отсутствием косвенных или многостепенных выборов и его вряд ли целесообразно включать в содержание прямого избирательного права. Однако, учитывая, что законодательство отдельных стран допускает голосование за других избирателей,12 вовсе не излишней представляется возможность дополнения перечня основных принципов субъективного избирательного права российских граждан таким существенным условием его реализации, как личное голосование. В этой связи небезынтересно отметить, что аналогичный конституционный опыт уже имеется. Так, в соответствии с Конституционным законом Республики Албания от 29 апреля 1991 г. «Об основных конституционных положениях» (глава V, ст. 19) избирательное право граждан этой страны является личным, равным и осуществляется путем тайного голосования.13
Тайное голосование исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов или должностных лиц, а также общественных объединений и граждан за волеизъявлением избирателей. Поэтому законодательство рассматривает соблюдение тайны голосования как одну из важнейших обязанностей избирательных комиссий, в том числе и при голосовании вне помещений избирательных участков. За нарушение тайны голосования предусматривается административная (ст. 401 КоАП РСФСР) либо уголовная (ст. 141 УК РФ) ответственность. Вместе с тем следует заметить, что только данными традиционными видами юридической ответственности законодательство не ограничивается. Нельзя забывать и о собственных санкциях избирательного законодательства, которые предусматривают возможность отмены результатов выборов по решению суда в случае нарушений избирательных прав граждан.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Значение этого принципа для организации и проведения различных избирательных кампаний трудно переоценить. Не случайно Конституция РФ (ст.3) в настоящее время закрепляет в качестве основополагающего универсального принципа реализации избирательных прав граждан исключительно свободу выборов.
Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также оказать давление на результаты его волеизъявления. Свободное избирательное право и добровольность участия в выборах являются в современных условиях одним из краеугольных камней российской избирательной политики и практики.
Однако избирательное законодательство далеко не всегда последовательно проводит и развивает конституционный принцип свободных выборов. В частности, и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, предусматривается, что выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее установленного числа избирателей. При этом требуемая по закону явка граждан на голосование может колебаться от 25 до 50%. Думается, что такое отношение федерального и регионального законодательства к определению итогов выборов противоречит их свободной организации и проведению, поскольку фактически является реально существующим механизмом косвенного принуждения избирателей к участию в голосовании.
Во-первых, не вполне ясно, насколько согласуется с добровольностью участия в выборах императивная необходимость обязательного включения в списки избирателей всех граждан, имеющих право на участие в голосовании независимо от их желания: ведь на практике это приводит к огромным затратам средств, выделяемых на избирательную кампанию, что, однако, не исключает многочисленных «хронических» неточностей в составлении избирательных списков, приводит к дублированию в них одних и тех же избирателей, а также появлению «мертвых душ». Как следствие, списки избирателей нередко далеки от реальности, но вполне действенно влияют на возможность признания выборов несостоявшимися по причине явки недостаточного числа избирателей, включенных в списки.
Во-вторых, если участие в выборах является добровольным, то можно ли их юридическую результативность связывать с обязательной явкой установленного числа избирателей. Представляется, что закрепленное в законах большинства субъектов Российской Федерации требование участия в выборах не менее четверти избирателей для того, чтобы они были признаны состоявшимися, вряд ли в полной мере согласуется с добровольностью участия в выборах. Кроме этого, на практике оно нередко приводит к тому, что формирование представительных органов государственной власти и местного самоуправления затягивается на неопределенный срок. Так, во Владивостоке представительный орган городского самоуправления отсутствует с 1993 г. по настоящее время, несмотря на то что голосование по выборам городских депутатов проводилось за эти годы четыре раза. Но во всех случаях камнем преткновения был установленный в законодательстве 25%-ный барьер, который так ни разу и не удалось преодолеть.
В-третьих, даже если согласиться с тем, что явка определенного числа избирателей необходима для того, чтобы придать процессу выборов реальный представительный характер, а тем самым и придать большую степень легитимности статусу избранных депутатов, то все равно трудно объяснить, почему практически во всех республиках, краях и областях установлена необходимость именно 25%-ной явки избирателей. Ведь в соответствии со ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» порядок определения результатов государственных и муниципальных выборов решается субъектами Российской Федерации в настоящее время полностью самостоятельно. И они, не связанные никакими категорическими условиями федерального законодательства, вправе не только повысить или понизить планку явки избирателей, но и вообще устранить ее.
В-четвертых, не убеждают в необходимости существования обязательной явки на выборы установленного минимума избирателей в качестве условия их результативности и ссылки на то, что этим гарантируются права избирателей, не принявших участие в голосовании (с тем чтобы они не оказались в положении, когда меньшинство решает за большинство). Но и в данном случае не совсем ясно, почему избирательные права граждан, проявляющих пассивность и безразличие на выборах, должны приниматься во внимание за счет безразличного (если не сказать неуважительного) отношения к тем, кто проявил гражданскую активность и сделал все для того, чтобы выборные органы были сформированы в установленные сроки и в соответствии с законодательством.
Добровольность участия граждан России в выборах, как уже отмечалось, напрямую влияет на их результативность. Порядок определения результатов региональных и муниципальных выборов устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Один из принципиальных вопросов, возникающих при их подведении, — какие выборы считать состоявшимися. Следует отметить, что в законодательстве республик, краев и областей далеко не однозначно решается этот вопрос. При всем многообразии подходов можно выделить два наиболее распространенных варианта.
Первый вариант — выборы признаются состоявшимися при явке не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей в целом по округу. Вместе с тем следует отметить, что в некоторых субъектах установлен и более высокий «порог» явки избирателей. В частности, до недавнего времени в Краснодарском крае выборы могли считаться состоявшимися при условии явки на них не менее половины зарегистрированных избирателей.
Второй вариант предполагает, что выборы признаются состоявшимися при любой явке избирателей. Примером такого рода могут служить выборы в Приморском, Хабаровском краях, Волгоградской, Калининградской областях и некоторых других регионах.14
В подобной ситуации весьма неубедительными выглядят попытки Центральной избирательной комиссии Российской Федерации навязать всем без исключения российским регионам необходимость закрепления 25%-ного «порога» обязательной явки избирателей на всех видах выборов. Так, одобренный 31 октября 1997 г. Научно-методическим советом при Центризбиркоме России Модельный закон субъекта РФ о выборах депутатов (членов) законодательного (представительного) органа государственной власти содержит прямое указание на 25%-ный барьер явки избирателей, при непреодолении которого, выборы должны признаваться несостоявшимися.15 Думается, что такая категоричность не только не учитывает федеративный характер российской республики, игнорирует ст.58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», согласно которой установление обязательного минимума явки граждан на выборы является правом, а не обязанностью краев, областей и других субъектов Федерации, но и противоречит принципу добровольного участия в выборах. Поэтому предпочтительным кажется такой вариант, при котором на уровне федерального закона был бы закреплен однозначный запрет в отношении установления обязательности явки избирателей, что послужило бы дополнительной гарантией конституционного принципа свободы выборов, исключило бы любое, даже косвенное, принуждение граждан к участию в голосовании.
Прошедшие после принятия Конституции РФ федеральные, региональные и муниципальные выборы показали, что в правовом регулировании избирательных прав граждан еще недостаточно четко решен ряд вопросов, имеющих принципиальное значение. Несомненно, что дальнейшее развитие представительных основ народовластия потребует повышенного внимания к совершенствованию избирательного законодательства и практики его применения, без чего немыслимо поступательное движение к демократической организации публичной власти в Российской Федерации. Однако развитие законодательной формулы механизма организации и проведения выборов с неизбежностью должно иметь своим лейтмотивом создание оптимальных правовых предпосылок для реализации избирательных прав граждан и обеспечения неотвратимости ответственности за их нарушение.
 * Кандидат юридических наук, профессор, первый заместитель директора Юридического института Дальневосточного государственного университета.
1 Князев С.Д. Выборы в субъектах Федерации: правовые акты и реалии // Журнал российского права. 1997. №10. С.44—52.
2 Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С.13.
3 Лысенко В.И. Развитие демократической основы российского избирательного права // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. №5. С.47.
4 СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1989. С.310—311.
5 Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1993. С.296.
6 Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. С.61; Гаврилов В.В. Принятие ООН актов о правах человека и международный механизм их имплементации: Автореф. канд. дис. Казань, 1994. С.3—4.
7 Белкин А.А. Социальное воспроизводство и государственное право. Л., 1991. С.53—54.
8 Подробнее см.: Князев С.Д. Применение законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. №10. С.51—52.
9 Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. Владивосток, 1996. С.408.
10 Шелютто Н.В. Законы о выборах в законодательные органы государств — членов СНГ // Журнал российского права. 1997. №7. С.97.
11 Устав Иркутской области: Научно-практический комментарий. Иркутск, 1995. С. 16; Игнатенко В.В., Штурнев А.Е. Законодательство о выборах и референдуме. Основные понятия и термины. Иркутск, 1998. С. 68.
12 В частности, ст. 35 Закона КНР «О выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей различных ступеней», действующего в редакции, утвержденной Постановлением Постоянного комитета ВСНП от 2 декабря 1986 г., предусматривает, что в случае отсутствия избирателя во время проведения выборов он с согласия избирательной комиссии может в письменной форме уполномочить другого избирателя проголосовать вместо него (подробнее см.: Китайская Народная Республика: Законодательные акты. 1984—1988. М., 1989. С. 29—41).
13 Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. С.49.
14 Подробнее см.: Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Добровольность участия в выборах и обязательность явки избирателей: есть ли противоречие? // Власть. 1997. №10. С.44—46.
15 Модельный закон о выборах депутатов (членов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. М., 1987. С.87.



ОГЛАВЛЕНИЕ