ОГЛАВЛЕНИЕ

Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации
№ 4
02.11.1998
Нарутто С.В.
Ответственность субъекта Федерации перед Российской Федерацией и перед другими субъектами РФ является структурным элементом его конституционно-правового статуса.
Вопрос об ответственности субъекта Федерации в государственно-правовой науке не разработан и представляется довольно сложным. В научных трудах институт юридической ответственности анализируется применительно к органам государственной власти, а не к субъекту Федерации как государственному образованию в составе Российской Федерации.1  Обладая конституционными правами, субъект несет и определенные обязанности как член Федерации. Так, в частности, к конституционным обязанностям субъекта Федерации относятся: сохранение целостности Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключения договоров политического характера с другими субъектами РФ; соблюдение федеральной Конституции и законодательства РФ; соблюдение принципа единства органов государственной власти Российской Федерации.
Ответственность субъекта Федерации носит публично-правовой характер. В.О.Лучин отмечает, что в сфере конституционного регулирования ответственность проявляется главным образом в своей позитивной направленности — как ответственное отношение субъекта к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение.2  Так, закрепляя гарантии прав и свобод человека и гражданина, Устав Приморского края особо подчеркивает ответственность государственной власти перед народом (ст.20). В преамбуле Устава отмечается ответственность Думы Приморского края перед Российским государством. Уставом Хабаровского края предусмотрена ответственность Думы, Администрации края, их органов и должностных лиц за принятые ими решения (ст.6.4). В ст.18 Устава Амурской области закреплен принцип взаимного уважения и взаимной ответственности органов государственной власти области и органов государственной власти Российской Федерации.
Представляется, что основания юридической ответственности субъекта Федерации должны быть четко зафиксированы в законодательстве.
Иной точки зрения придерживается С.А.Авакьян, называя в качестве оснований государственно-правовой ответственности не только предусмотренные Конституцией РФ критерии оценки поведения субъекта, нарушающего закон, но и несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата.3 
В.О.Лучин не соглашается с мнением С.А.Авакьяна и правильно, на наш взгляд, утверждает, что основания, не связанные с Конституцией РФ, не опирающиеся на ее предписания, открывают путь волюнтаризму, административному усмотрению и произволу, противопоставлению целесообразности и законности.4 
Многие ученые к мерам конституционного принуждения, применяемым к органам государственной власти субъекта Федерации, относят отмену их актов, противоречащих федеральной Конституции и федеральному законодательству.5  Другие не считают отмену актов ответственностью,6  полагая, что признание правовых актов неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал.
Признание Конституционным Судом РФ нормативного правового акта субъекта Федерации противоречащим федеральной Конституции вызывает у последнего (в лице законодательного или исполнительного органа) обязанность отменить собственное решение. Кроме того, в порядке гражданского судопроизводства на виновный орган (должностное лицо) может быть возложена обязанность возместить материальный или моральный ущерб, причиненный его незаконным актом, из бюджета субъекта Федерации. Исходя из этого, полагем, что факт отмены неправомерного акта субъекта РФ можно рассматривать как элемент юридической ответственности последнего.
Кроме отмены незаконных актов, В.О.Лучин называет следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения; принуждение к исполнению конституционной обязанности.7 
И.А.Умнова предлагает предусмотреть в конституционном законодательстве такие меры ответственности субъектов РФ, как роспуск представительного органа власти субъекта в случае систематического нарушения им федерального законодательства; признание несостоятельности территории как субъекта Федерации в том статусе, который у нее имеется, и принятие соответствующего решения о преобразовании, присоединении к другому субъекту Федерации.8  Такие категоричные меры представляются неприемлемыми, поскольку сводят на нет самую суть федерализма — полноправное осуществление субъектом РФ государственной власти в рамках своей компетенции. Предложения И.А.Умновой противоречат принципам функционирования демократического федеративного государства, закрепленным российской Конституцией, в частности ч.5 ст.66, ч.3 ст.67, ст.73. Кроме перечисленных мер ответственности, И.А.Умнова называет также временное изъятие Федерацией полномочий субъекта Федерации по применению конкретных законов, если он своевременно не выполняет свои законотворческие обязанности. В качестве такой меры, очевидно, следует рассматривать Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,9  определяющий порядок проведения муниципальных выборов в тех субъектах РФ, где не приняты соответствующие законы или своевременно не назначены выборы.
Действующим гражданским законодательством предусмотрена ответственность субъекта Федерации как «юридического лица публичного права» (хотя такое понятие отсутствует в российском гражданском законодательстве, оно известно законодательству ряда зарубежных стран). В соответствии с п.1 ст.126 ГК РФ субъект Российской Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, средством обеспечения обязательств субъекта Федерации, на которое может быть наложено взыскание кредитов, является казна субъекта Федерации.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ отмечается тенденция субъектов Федерации к заимствованиям без соответствующего обеспечения, в том числе заимствованиям у зарубежных государств и на мировых финансовых рынках, и подчеркивается, что Правительство России не должно отвечать за финансовые обязательства регионов, которые не согласованы с ним.10 
Гражданское законодательство отделяет обязательства Федерации от обязательств ее субъектов: субъекты РФ не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации. Категоричность такой формулировки представляется небесспорной. Так, например, субъект Федерации, осуществляя международно-правовые отношения и действуя в рамках совместной с Федерацией юрисдикции или делегированных полномочий, очевидно, вправе рассчитывать на субсидиарную ответственность. Более того, международному праву известны ситуации, когда ответственность за нарушение международного обязательства, принятого субъектом Федерации в рамках его международной правосубъектности, возлагалась на Федерацию, членом которой он являлся.11 
В.В.Пустогоров справедливо, на наш взгляд, утверждает, что «мировое сообщество вправе считать, что за действия члена федерации наступает как его ответственность, так и ответственность федерации в целом»,12  и предлагает говорить о смешанной, совместной ответственности.
Финансовое законодательство РФ также устанавливает ответственность субъектов Федерации. За нарушения бюджетных обязательств, в частности за нарушения порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, Правительство РФ согласно ст.30 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» вправе применять к субъекту такие санкции, как приостановление финансирования из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территории соответствующего субъекта РФ, а также передача средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам; прекращение выдачи лицензий на экспорт; приостановление поставки продукции, поступающей в централизованном порядке за счет государственных ресурсов. 13 
В соответствии со ст.3 Закона РСФСР от 15 июля 1992 г. «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»14  субвенция, предоставленная территориям из федерального бюджета и не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления или использования субвенций их выделение прекращается.15 
Федеральное законодательство не исключает возможности выпуска субъектами Федерации внутренних территориальных займов, которые можно отнести к разновидностям государственного займа. Частью 1 ст.22 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (с изменениями и дополнениями), регламентирующей участие краевых и областных органов власти в кредитных отношениях, предусмотрено право представительного органа выпускать займы для развития социальной и производственной инфраструктуры. Однако об ответственности этого органа Закон умалчивает.16 
Представляется, что в случае невыполнения долговых обязательств субъект Федерации должен отвечать перед заимодавцами своим имуществом. К сожалению, в настоящее время условия выпуска внутренних территориальных займов субъектов РФ федеральным законодательством не урегулированы. Вместе с тем на практике возможны ситуации, когда субъект Федерации оказывается неплатежеспособным, не имеет реальной возможности осуществлять выплаты по своим займам за счет собственных ресурсов. В таком случае представляется необходимым привлечение средств из федерального бюджета, что противоречит п.1 ст.126 ГК РФ.
Вопрос об ответственности субъекта Федерации (равно как и Федерации в целом) имеет прямое отношение к внутрифедеральным договорам и соглашениям, когда та или иная сторона не выполняет предусмотренных ими обязательств либо выполняет ненадлежащим образом. Анализ текстов заключенных договоров о разграничении компетенции свидетельствует об отсутствии в них положений о санкциях за нарушения договорных условий. В литературе высказывались предложения о возможности применения в соответствующих случаях таких санкций, как приостановление действия договора или соглашения; постановка вопроса о неконституционности правовых актов; приостановление их действия на определенный срок; их отмена или изменение; принятие мер экономического воздействия в виде уменьшения доли налоговых и иных отчислений, отказа от компенсации расходов, отзыва квот и лицензий и др.17 
Формой конституционной ответственности субъекта Федерации является федеральное вмешательство в его права. В Конституции РФ не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для такого вмешательства. Вместе с тем, как правильно отмечает М.В.Баглай, Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ.18  Согласно ч.4 ст.78 Конституции РФ Президент РФ и федеральное Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.
Инструментом федерального вмешательства во внутренние дела субъекта РФ является право Президента на введение чрезвычайного или военного положения на соответствующей территории. Основания и порядок использования Вооруженных Сил на данной территории в случае возникновения нарушений конституционного порядка Конституцией РФ не установлены. Вместе с тем в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики”, Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, Постановления Президента РФ от 9 декабря 1994 г. “Об обеспечении государственной безопасности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. “Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации”» говорится о допустимости использования Вооруженных Сил для защиты национального единства и территориальной целостности государства. Конституционный Суд РФ при этом ссылался на нормы международного права и международные договоры РФ, являющиеся в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы.19 
Режим чрезвычайного или военного положения определяется федеральным конституционным законом, который в настоящее время еще не принят.
Нормы Федеративного договора предусматривают обязательное согласие субъектов Федерации на введение чрезвычайного положения. А.В.Грязнов отмечает, что такое согласие «сводит на нет право центра на самостоятельное решение этого вопроса» и предлагает в соответствующем федеральном конституционном законе решить данную проблему в пользу Федерации. С учетом обострения конфликтов центра и регионов при невозможности или нежелании субъектами Федерации обеспечить безопасность находящихся на их территории граждан такое предложение представляется правильным.
В заключение следует подчеркнуть, что проблемы, связанные с ответственностью субъекта Федерации, отличаются особой актуальностью и требуют более активного обсуждения научной общественностью. В первую очередь, на наш взгляд, в дальнейшей научной разработке нуждаются вопросы об особенностях публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов, о формах ответственности, о соотношении понятий «ответственность субъекта Федерации» и «ответственность органов государственной власти субъекта Федерации».
* Кандидат юридических наук, доцент Хабаровской государственной академии экономики и права.
1 См., напр.: Бельский К.С. 1) Персональная ответственность в советском государственном управлении. М., 1988—1989; 2) Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. 1) Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; 2) Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. №4; Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995; Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. №1, 2; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Мамин А.С. 1) Юридическая ответственность и справедливость. М., 1992; 2) Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. №6; Самощенко М.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971.
 2 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции. С.36.
 3 Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. №10. С.22.
 4 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции. №1. С.39.
 5 См., напр.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С.84; Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти. С.95; Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции. №1. С.45; Мамин А.С. Современные проблемы юридической ответственности. С.26; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. С.212—213.
 6 Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства: Автореф. докт. дисс. М., 1993. С.18.
 7 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции. №1. С.41—49.
 8 Умнова И.А. Блеск и нищета суверенитетов. Традиционный взгляд на нетрадиционную политику в России // Российская газета. 1993. 26 авг.
 9 Российская газета. 1997. 7 марта.
 10 Там же. 25, 30 сент.
 11 Федоров Ю.И. Ответственность и иммунитет во внешних связях членов Российской Федерации // Государство и право. 1995. №12. С.81.
 12 Пустогоров В.В. Члены Федерации как субъекты международного права // Советское государственное право. 1992. №1. С.43—53.
 13 СЗ РФ. 1997. №9. Ст.1012.
 14 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №34. Ст.1972.
 15 В печати высказывалось мнение о применении такой меры финансовой ответственности к субъектам РФ в случае нецелевого использования субвенций, как лишение их права на получение помощи в следующем году (см., напр.: Гуцериев М.С. Новые принципы финансовой поддержки регионов // Известия. 1996. 10 июля).
 16 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №13. Ст.663; №34. Ст.1966; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №34. Ст.1398.
 17 Демин А.В., Иванов В.В. Договоры о компетенции в правовой системе России // Российский юридический журнал. 1997. №2. С.13.
 18 Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С.277.
 19 СЗ РФ. 1995. №33. Ст.3224.



ОГЛАВЛЕНИЕ