ОГЛАВЛЕНИЕ

Реализация бюджетных прав субъектов Российской Федерации
№ 3
03.08.1998
Жукевич Г.В., Сухова И.Н.
Закон Республики Карелия «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия» был принят 25 января 1992 г.1  В нем отражены последние изменения, произошедшие в бюджетной деятельности данной республики. Установлена двухзвенная бюджетная система: первое звено — республиканский бюджет и второе — бюджеты административно-территориальных образований республики. Законом определены принципы, на которых строится бюджетная система. Особое внимание уделено принципу самостоятельности бюджетов. Также рассмотрен бюджетный процесс республики; в нем определены функции исполнительных и представительных органов власти. В рассматриваемом Законе целый раздел посвящен республиканскому бюджету.
Изменение основных и текущих законов как Российской Федерации, так и Республики Карелия за последние пять лет2  заставило представительные органы государственной власти последней усовершенствовать бюджетное законодательство. Комитет по экономической политике и бюджету Законодательного Собрания Республики Карелия разработал проект Закона «О внесении изменений в Закон Республики Карелия “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия”». Этот законопроект был принят 5 мая 1997 г.3  По сути дела он составил новую редакцию Закона Республики Карелия «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия» от 25 января 1992 г., где были отражены последние изменения в федеральном и республиканском законодательстве. Новая редакция создана с целью усовершенствования межбюджетных отношений в республиканской бюджетной системе. Закон от 5 мая 1997 г. содержит 7 разделов и 44 статьи (предшествовавший ему Закон от 25 января 1992 г. содержал 4 раздела и 22 статьи).
В первом разделе Закона от 5 мая 1997 г. (далее — Закон) закреплены основные понятия, которые используются в бюджетном праве. Подобная пандектная структура нового Закона направлена на создание единообразной правоприменительной практики в Республике Карелия. Последнее весьма важно, так как в данном субъекте Федерации только начало развиваться аутентичное толкование законодательных актов. Введены новые понятия, например, «минимальные социальные и финансовые нормативы», «сводный финансовый баланс». Они получили законодательное закрепление вследствие конкретизации на уровне субъекта Федерации Указа Президента РФ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23 мая 1996 г.4 
В настоящее время все больше внимания в оперативном управлении стало уделяться экономическому и социальному прогнозированию. Карельские законодатели отразили это новое веяние времени в разработке и введении такого понятия, как «потенциал доходов бюджета территории», которое связано с территориальным прогнозированием. Кроме того, для более обоснованного получения субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий вводится термин «бюджетная обеспеченность». Особое внимание уделено бюджетно-финансовой политике. Более подробно определены ее основные направления. Указано, что они каждый год раскрываются в бюджетном послании Председателя Правительства Республики Карелия. Это послание представляется в Законодательное Собрание одновременно с проектом республиканского бюджета, вносимым на рассмотрение депутатов.
Второй раздел Закона закрепляет бюджетное устройство. В нем раскрыты принципы построения бюджетов. Одним из основных обозначен принцип разделения полномочий и ответственности органов государственной власти. Это стало актуальным после принятия Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и Закона Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия» от 19 февраля 1996 г.5  Более подробно и с учетом всех изменений в бюджетном и налоговом законодательстве как Российской Федерации, так и Республики Карелия раскрыты доходы бюджетов. Также в ст. 4 Закона от 5 мая 1997 г. закреплены и расходы бюджетного фонда выравнивания, предназначенного для финансирования нижестоящих бюджетов с недостаточной бюджетной обеспеченностью.
Рассмотрены в новом Законе и взаимоотношения бюджетов с другими элементами финансовой системы, например, с финансами юридических и физических лиц.
Третий раздел Закона рассматривает бюджетный процесс. В нем традиционно разделены функции исполнительной и представительной власти. Законодатели раскрывают с учетом последних изменений стадии составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов. За депутатами закреплено право принимать законы о финансировании расходов первого квартала республиканского бюджета в случае непринятия его в установленные сроки. Также разработаны и принципы взаимоотношений республиканского и нижестоящих бюджетов. К числу нововведений можно отнести и то, что законодатели рассмотрели в Законе вопрос о действиях исполнительных и представительных органов власти в случае разногласия между ними при планировании дотаций и субвенций из бюджета данного субъекта Федерации. Также предусмотрено решение вопросов о нормативах отчислений регулирующих доходов между бюджетами разного уровня.
Четвертый раздел Закона посвящен республиканскому бюджету. Детально рассмотрены стадии республиканского бюджетного процесса. Разрабатывается прогноз экономического и социального развития республики, заложенный в основу республиканского бюджета. Работа по составлению проекта республиканского бюджета должна проводиться в сотрудничестве с главами местного самоуправления. Так же согласованно составляются прогноз социально-экономического развития республики и основные финансовые показатели. На основе полученных данных формируются местные бюджеты.
Высокая ответственность возложена на Председателя Правительства Республики Карелия, который представляет бюджетное послание Законодательному Собранию, после чего оно публикуется в республиканских средствах массовой информации. Регламентировано также содержание бюджетного послания, устанавливаются сроки доклада Председателя Правительства по итогам исполнения республиканского бюджета. Кроме того, Председатель Правительства представляет Законодательному Собранию изменения по ставкам республиканских налогов, действующих на территории Карелии, а также проекты доходов и расходов внебюджетных фондов.
Изменения коснулись процедуры рассмотрения и принятия республиканского бюджета, что связано с принятием Конституции Республики Карелия (1994 г.),  определившей двухпалатную структуру Законодательного Собрания. Рассмотрение республиканского бюджета проходит в трех чтениях: два из них происходят в Палате Представителей, а третье (одобрение) — в Палате Республики. Предусмотрены действия законодателей в случае отклонения предлагаемого проекта республиканского бюджета. В такой ситуации создается согласительная комиссия. В ст. 27 Закона четко определены условия ее формирования и регламентирована деятельность.
В седьмом разделе Закона утвержден порядок предоставления налоговых льгот. Это делается впервые и связано с тем, что ранее действовавший порядок уменьшал доходную часть бюджета без компенсаций. Предложенный порядок предоставления налоговых льгот в корне меняет предшествовавшую систему таких льгот. Обусловлено это тем, что большее значение уделяется использованию экономических рычагов.
Восьмой раздел Закона закрепляет взаимоотношения республиканского бюджета с федеральным и местными бюджетами. Определяются права Председателя Правительства Республики Карелия во взаимоотношениях республики с федеральным и местными бюджетами. Жестко закреплен порядок получения заемных средств из федерального и республиканского бюджетов, предусмотрены права органов государственной власти республики и органов местного самоуправления в процессе получения заемных средств.
В девятом разделе Закона даны заключительные положения. Они определяют особые условия возмещения потерь из бюджетов. Это связано с ответственностью за превышение полномочий как органов государственной власти республики, так и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации. Предусматривается конкретная юридическая ответственность за нарушение данного Закона. Так, например, в ст. 40 Закона неисполнение, а равно и ненадлежащее исполнение настоящего Закона влечет за собой административную ответственность; непринятие мер со стороны Председателя Правительства к нарушителям Закона влечет за собой выражение недоверия Председателю Правительства Республики Карелия в соответствии с Конституцией Республики Карелия.
Таким образом, Закон от 5 мая 1997 г. приведен в соответствие с федеральным законодательством и не противоречит основным принципам финансового права, действующим в Российской Федерации.
* Кандидат экономических наук, заместитель начальника отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия.
 ** И.о. директора юридической клиники при юридическом факультете Петрозаводского государственного университета.
© Г.В. Жукевич, И.Н. Сухова, 1998.
 1 Ведомости Верховного Совета Республики Карелия. 1992. № 3 (15). Ст. 284.
 2 Конституция Российской Федерации. М., 1993; Конституция Республики Карелия. Петрозаводск, 1994; Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 18. Ст. 635; Закон Российской Федерации «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2989; Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; Закон Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия» от 19 февраля 1996 г. // СЗ Республики Карелия. 1996. № 4. Ст. 497.
 3 СЗ Республики Карелия. 1997. № 7. Ст. 673.
 4 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2666.
 5 Там же. 1995. № 35. Ст. 3506; СЗ Республики Карелия. 1996. № 4. Ст. 497.



ОГЛАВЛЕНИЕ