ОГЛАВЛЕНИЕ

Устав Санкт-Петербурга: Политико-правовой анализ
№ 3
03.08.1998
Зиновьев А.В.
В январе 1998 г. был, наконец, принят Устав субъекта Российской Федерации — города Санкт-Петербург. Сам факт принятия этого документа – этапное демократическое событие в жизни города, которое находится в органической связи с демократическими процессами в стране. Исследуя проблему демократизма Устава, необходимо учитывать, что демократия в России находится в стадии своего становления, для которой характерна борьба между старым и новым. Однако не все старое реакционно, так же как и не все новое прогрессивно. На процессе становления демократии сказывается глубокий общий кризис, переживаемый страной, а также излишняя политизированность многих россиян. И все-таки, несмотря на существенные негативные факторы, демократия сделала громадный скачок в своем развитии.
Такая ситуация не могла не сказаться и на Уставе Санкт-Петербурга.1  К сожалению, далеко не всем депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (ЗакС) дано было осознать роль и значение этого исторического события.
Устав Санкт-Петербурга состоит из небольшой вводной части, 12 глав и 81 статьи. Структура не всегда отличается логической последовательностью и необходимой содержательностью.
В главе I «Общие положения» удачно, хотя и слишком кратко, прописаны: статус Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации, его территория, официальные и исторические символы, традиции, награды и почетные звания. Они определяют статус города не только как субъекта Российской Федерации, но и как национального и международного исторического, политического, экономического, финансового, научного, социального и культурного центра. Однако законодателям следовало более обстоятельно отразить в Уставе эту роль города.
«Причесывая» структуру Устава, необходимо включить нормы главы III «Основы территориального устройства Санкт-Петербурга» в ст. 2 главы I, где надо перечислить все районы города, городб и поселки, входящие в состав Санкт-Петербурга. В то же время ст. 3 «Права и свободы человека и гражданина» и ст. 4 «Народовластие» не вписываются в главу I Устава. Учитывая исключительную важность названных статей, им логично отвести главу II, которую нужно изложить в трансформированной редакции ст. 2, 17, 18 и ст. 3 Конституции РФ, выделив им соответственно две статьи Устава.
Кроме того, едва ли удобно в ст. 3 главы I вести речь только об ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения (это может вызвать естественное беспокойство и недоумение у горожан). В Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.2  говорится о том, что введение чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями, крупными авариями «допускается только с согласия органов государственной власти пострадавшей территории» (ст. 8). Эти положения Закона дословно воспроизведены в п. 3 ст. 3 Устава. Между тем в ст. 88 Конституции РФ записано, что Президент России «вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Редакция данной статьи не отличается совершенством, но она недвусмысленно исключает необходимость получения Президентом согласия органов государственной власти пострадавших территорий. Очевидно, что п. 3 ст. 3 Устава противоречит ст. 88 Конституции РФ.
Устав Санкт-Петербурга расширил совместные полномочия Российской Федерации и ее субъектов. В главе II Устава закреплены «Предметы совместного ведения Российской Федерации» (ст. 11) и «Предметы ведения Санкт-Петербурга» (ст. 12). Предметы совместного ведения, обозначенные в Уставе, по восьми позициям (п. 15—22) выходят за пределы ст. 72 Конституции РФ, которая не подлежит расширительному толкованию, а ст. 73 Конституции РФ не наделяет субъекты Федерации правом по своему усмотрению вносить дополнения. Предметы совместного ведения, в частности, включают: функционирование предприятий оборонного комплекса, расположенных на территории Санкт-Петербурга; вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории города; межбюджетные отношения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и т. д. Мне могут возразить, что по данным вопросам власти города фактически осуществляют полномочия. Но они выходят за рамки Конституции; единственный цивилизованный путь решения проблемы состоит в том, чтобы субъекты Федерации воспользовались своим правом законодательной инициативы и устранили данный пробел в Конституции РФ.
Кроме того, п. 4 ст. 11 содержит положения, с которыми трудно согласиться: «До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга Санкт-Петербург осуществляет собственное правовое регулирование. После принятия федеральных законов правовые акты Санкт-Петербурга приводятся в соответствие с этими законами». А не лучше ли сразу устранить пробел в федеральном законодательстве? В противном случае разночтение в правовом регулировании в субъектах Федерации может достигнуть опасных пределов.
Для устранения противоречий между федеральными законами, выходящими за пределы полномочий Российской Федерации, и правовым актом Санкт-Петербурга (последний пункт ст. 12) следует прибегать к помощи Конституционного Суда РФ, а не давать таким правовым актам города «зеленую улицу». Следует подчеркнуть, что в ст. 12 из перечня предметов ведения Санкт-Петербурга «выпала» наука, тогда как ее надо особо выделить, ведь Санкт-Петербург — город передовой науки, правда, переживающей трудные времена. В то же время в современных условиях крайне важно посвятить в этой статье отдельный пункт вопросам социально-экономической защиты.
Последовательная реализация принципа законности и современные реалии общественной жизни настоятельно требуют внесения в Устав ряда серьезных поправок и дополнений. Так, в ст. 19 указано, что государственная служба Санкт-Петербурга «регулируется законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга». Ее необходимо изложить в следующей редакции: «Государственная служба Санкт-Петербурга регулируется федеральными законами, правовыми актами Правительства РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга».
В Уставе достаточно объемная статья 25 посвящена статусу депутата Законодательного Собрания. В ней предусмотрено почти все, кроме возможности отзыва. Отказ от отзыва депутата, хотят того законодатели или нет, — это проявление игнорирования воли избирателей, ограничение полновластия народа. Выборы депутатов и их отзыв — две стороны одной и той же медали — свободы. Без права отзыва ущербна свобода выборов: получается, что избиратели, выбирая депутата, доверяют ему, а он им — нет. Суть проблемы заключается в том, что порядок отзыва депутатов ничем не должен отличаться от порядка выборов. При отсутствии права отзыва управлять городом и делать законы будут лица с явно сомнительной репутацией, даже судимые за чисто уголовные преступления. Ко мне часто обращаются петербуржцы с вопросом, почему депутат ЗакСа А.В. Левашов вновь приступил к исполнению депутатских обязанностей, несмотря на то, что федеральный суд Московского района признал его виновным в похищении человека (ст. 126 ук рф) и покушении на мужеложство (ст. 15, 133 УК РФ) в отношении несовершеннолетнего и назначил ему меру наказания в виде двух лет лишения свободы с содержанием в колонии общего режима (впоследствии по указу об амнистии он был освобожден от наказания).
Не секрет, что мафиозные авторитеты и лица, ранее судимые за чисто уголовные преступления, стали активно включаться в избирательные кампании. В случае победы на выборах рано или поздно может встать вопрос об их отзыве — это верховное право и моральная обязанность избирателей, но они не могут его реализовать из-за отсутствия закона. Парадокс! Существующий пробел в Уставе и в избирательных законах наводит на неприятные размышления?! Горожанам не безразлично, кто будет делать законы и управлять Санкт-Петербургом.
Наконец, именно в Устав, а не в регламент ЗакСа необходимо ввести следующие поправки: 1) в случае пропуска депутатом заседания Законодательного Собрания без уважительных причин производить из его денежного содержания вычеты пропорционально пропущенным дням, а также налагать штраф за каждый пропущенный день в размере двух МРОТ; 2) полномочия депутата прекращаются досрочно, если он не участвует в работе Законодательного Собрания более 30 дней подряд без уважительных причин (в действующей редакции Устава определен трехмесячный срок). Уважительными причинами следует считать лишь болезнь или командировки, связанные с выполнением депутатских обязанностей. В парламентах ряда государств именно так ведется борьба с законодателями-«прогульщиками».
Другой пробел обнаруживается при анализе ст. 29 Устава, в которой речь идет об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге, но ничего не говорится о том, кто может быть избран на эту должность и кем подбираются кандидаты.
В п. 8 ст. 41 записано: «Внеочередные выборы губернатора Санкт-Петербурга проводятся не позднее чем через четыре месяца после досрочного прекращения полномочий». Редакцию этого пункта нельзя признать удачной: ей не будут противоречить выборы и через неделю, а максимальный срок слишком велик. Городские реалии не могут позволить такую роскошь. По нашему мнению, внеочередные выборы должны состояться не менее чем через 30 дней и не более чем через 60 дней. Показательно, что в большинстве стран в таких ситуациях даже срок выборов президентов сокращен до минимума. Например, в ст. 72 Конституции Франции записано, что избрание нового президента происходит «не менее чем через двадцать дней и не более чем через тридцать пять дней».3 
Законодатели вместо того, чтобы качественно прописать все статьи Устава, основное внимание уделили разделу власти в пользу ЗакСа. Внимательное прочтение Устава позволяет высветить вроде бы мелкие детали, «пустяки», которые, однако, в совокупности направлены на ограничение компетенции, принижение роли органов исполнительной власти города и делают их зависимыми от ЗакСа. Прежде всего следует обратить внимание на лукавость некоторых принципиальных положений ст. 31 Устава «Компетенция Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», из которой, думается, не случайно «выпало» полномочие принимать Устав города. Оно должно занимать первое место в Уставе. В случае закрепления этого полномочия отпала бы необходимость п. «б» данной статьи, который предоставляет ЗакСу неограниченные полномочия решать вопросы «о структуре Администрации Санкт-Петербурга и предметах ведения ее структурных подразделений». Такое закрепление компетенции позволит законодателям обходить Устав, внесение поправок в который возможно «двумя третями от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» (ст. 78).
Мне могут возразить, что законодатели использовали модель ст. 71 Конституции РФ, в которой записано: «В ведении Российской Федерации находятся: а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением...». Процитированная запись не вызывает сомнений, так как в Российской Федерации Федеральное Собрание лишено права принимать Конституцию, тогда как ЗакС Санкт-Петербурга наделен компетенцией принимать Устав. Законодательному Собранию нельзя не знать, а тем более забывать, что компетенция и предметы ведения – не одно и то же. Компетенцией ЗакС наделяется для того, чтобы адекватно осуществлять предметы ведения. Компетенция должна быть не шире и не уже предметов ведения.
Пункт 9 ст. 31 содержит двусмысленные положения о праве Законодательного Собрания решать «кадровые вопросы в соответствии с законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга», которые позволят ЗакСу в случае необходимости вторгаться в компетенцию Губернатора. В этом же контексте следует рассматривать п. 9 ст. 33 Устава, где записано: «Проект закона Санкт-Петербурга о назначении на должность конкретного лица рассматривается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в одном чтении...». Что это за должностные лица, очевидно, известно только ЗакСу.
В пп. 4 п. 2 ст. 40 «Губернатор Санкт-Петербурга» записано: «Губернатор не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц», что вступает в противоречие с п. 3 названной статьи, в котором говорится, что Губернатор на время нахождения на данной должности обязан передать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли в уставном капитале коммерческих организаций. Личная направленность пп. 4 п. 2 ст. 40 очевидна. Но Устав не вправе ограничивать коммерческую деятельность родственников Губернатора. Вместе с тем существующие реалии обязывают соответствующие органы исключать создание льготных условий для ведения коммерческой деятельности родственникам Губернатора.
Командный тон ЗакСа по отношению к исполнительной власти проявляется во многих положениях Устава. Так, в п. 5 ст. 55 говорится: «По решению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга губернатор Санкт-Петербурга должен прибыть на заседание Законодательного Собрания...». Не говоря уже о такте, ЗакСу не следует забывать, что Губернатор — законно избранный глава города. Он подотчетен и подконтролен только своим избирателям и перед ними несет всю полноту ответственности.
Статья 56 Устава предоставляет право депутатам или лицам, уполномоченным на то ЗакСом, по их усмотрению присутствовать на заседании органов администрации и правительства Санкт-Петербурга. Думается, что это право может быть предоставлено им только тогда, когда на рассмотрение названных органов внесен вопрос по рекомендации депутатов. Реализация на практике ст. 56 Устава может вообще дезорганизовать или парализовать работу исполнительных органов власти города.
В ст. 58 Устава говорится о праве ЗакСа выражать недоверие руководителям отраслевого или территориального органа Администрации Санкт-Петербурга, руководителям канцелярии Губернатора. Причем выражение недоверия при назначении на должность записывается заранее в «трудовой договор (контракт) в качестве основания для увольнения» (п. 3 ст. 58). Это прямое вторжение в компетенцию Губернатора может дезорганизовать всю работу Администрации, постоянно порождая противостояние властей.
Впервые в Петербурге учреждается пост Секретаря города (ст. 20). Думается, порядок назначения Секретаря Законодательным Собранием, во-первых, неизбежно будет порождать коллизии с Администрацией и лично с Губернатором. ЗакС будет испытывать соблазн в случае необходимости использовать Секретаря для давления на исполнительную власть. С учреждением поста Секретаря на началах, предлагаемых законодателями, вероятность противостояния властей в городе возрастет, однако избежать подобного развития событий при обоюдном желании сторон не составляет труда: надо наделить Губернатора правом представлять Законодательному Собранию кандидатуру на должность Секретаря. Поскольку Секретарь призван обслуживать законодательную и исполнительную ветви власти, то просто неудобно отстранять Губернатора от участия в назначении Секретаря. Открыто проявлять неуважение к Губернатору непозволительно никому, в том числе и ЗакСу. Во-вторых, нельзя обойти молчанием вопрос о целесообразности в данное время учреждения поста Секретаря, на которого Уставом возлагаются следующие функции: а) регистрировать законы и иные нормативные акты Санкт-Петербурга; б) хранить печать города; в) скреплять печатью нормативные правовые акты Санкт-Петербурга; г) предоставлять по запросам граждан и организаций информацию о правовых актах Санкт-Петербурга. В Законодательном Собрании и Администрации города уже есть соответствующие структуры, которые выполняют эти функции. Так стоит ли создавать еще одну бюрократическую «декоративную» структуру? В-третьих, учреждение такого органа со своим аппаратом обойдется городу в копеечку: для Секретаря планируется отвести в центре города резиденцию, соответствующее содержание и обслуживание. Таким образом, явно нецелесообразно создавать сомнительный по многим параметрам прецедент.
Устав отказывает Правительству Санкт-Петербурга в праве принимать постановления обязательного характера. В силу п. 2 ст. 48 оно может принимать постановления только рекомендательного характера. А есть ли нужда в таких постановлениях? К тому же их исполнение весьма проблематично.
В п. 3 ст. 23 Устава записано: «Досрочное прекращение полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не допускается». Крайние формы политизированности парламентариев могут создать ситуацию, разрядить которую можно только роспуском Законодательного Собрания. Уже возникала тупиковая ситуация, связанная с освобождением от должности председателя ЗакСа, в связи с чем Законодательное Собрание оказалось парализованным почти на полтора месяца. Разразившийся скандал серьезно подорвал рейтинг парламента, ударил по политическому престижу города. В связи с этим необходимо проработать проблему досрочного роспуска ЗакСа в случае «паралича» его деятельности продолжительностью более 40 дней подряд. Целесообразно предоставить это право Губернатору. Возможны, разумеется, и другие варианты. Но безапелляционная норма о невозможности роспуска в Уставе вряд ли уместна.
Удивляет текст присяги Губернатора, которая начинается словами: «Я, имярек, вступая в должность...». Архаическое слово «имярек» в течение времени приобрело шутливый оттенок. Таким образом, формула присяги ставит Губернатора в ложное положение.
В принципе, понятно, почему в Конституции России дисбаланс власти зафиксирован в пользу Президента, а в Уставе Санкт-Петербурга – в пользу Законодательного Собрания: проект Конституции РФ готовило конституционное совещание при Президенте, а Устав и разрабатывался, и принимался ЗакСом. Наивно полагать, что авторы были способны обделить себя властью. Не случайно в ст. 135 Конституции РФ говорится о том, что проект новой конституции может приниматься Конституционным собранием или на референдуме. Аналогично Устав города должно разрабатывать и принимать немногочисленное Уставное собрание с ограниченным сроком полномочий. При этом необходимо будет тщательно проработать на законодательном уровне все нюансы организации такого правового института, установить его прерогативы, компетенцию и т. д. Ведь конституционные и уставные собрания не должны отклоняться от главной цели принципа разделения властей, суть которой заключается в том, чтобы каждая ветвь власти была сильной, действовала строго в пределах своих полномочий, не вторгалась в пределы полномочий других властей и не позволяла им вторгаться в свои полномочия. Только при этом условии принцип разделения властей может трансформироваться из лозунга в неукоснительно соблюдаемую реальность.
Высказанные замечания не претендуют на исчерпывающий характер, но их можно было бы избежать, если бы разработка проекта Устава не носила келейный характер: проект Устава даже не был опубликован для обсуждения горожан. Можно подумать, что законодатели готовили его для «служебного пользования». Подобная келейность и способствовала в немалой степени многочисленным политическим и правовым огрехам. Только гласное и честное обсуждение Устава могло бы сделать его документом, пользующимся безусловным уважением и доверием петербуржцев, без чего трудно рассчитывать на эффективность Устава и на его неукоснительное соблюдение.
* Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского университета МВД России.
 1 Устав Санкт-Петербурга // Смена. 1998. 4 февр.
 2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
 3 Конституции зарубежных государств / Сост. В.В.Маклаков. М., 1996. С. 106.



ОГЛАВЛЕНИЕ