ОГЛАВЛЕНИЕ

Функция преодоления последствий чернобыльской катастрофы в системе функций государства
№ 3
01.06.1996
Демичев Д.М.
Функции любого государства чрезвычайно многообразны. Их формирование происходит в процессе становления, укрепления и развития государства. Последовательность возникновения большинства государственных функций находится в полной зависимости от проблем, встающих перед обществом на каком-либо отрезке истории. Соответственно меняется и содержание функций. Органически связанные с государственным механизмом, они зависят от перемен в политической, экономической и социальной системах общества. В периоды коренной ломки общественных и государственных отношений, радикальных социальных перемен и революционных потрясений, общественных катаклизмов, переходных состояний общества, иных экстремальных ситуаций функции государства приобретают большое своеобразие.
В результате катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции (далее – ЧАЭС) 26 апреля 1986 г. пострадала значительная территория Республики Беларусь и сопредельных государств на исторически длительный период. Радиоактивное заражение окружающей среды изменило условия жизни и быта людей. Анализ и оценка ситуации показывают, что в загрязненных районах, а также в местах переселения людей из пораженных радиацией территорий идет коренная территориально-структурная перестройка народнохозяйственного комплекса. Уникальность ситуации и отсутствие в мировой практике подобных прецедентов поставили перед государственными органами Беларуси, России и Украины новые задачи политического, социально-экономического и нравственного характера.
Таким образом, в результате чернобыльской катастрофы глобального масштаба в Беларуси, России и на Украине сложилась чрезвычайная ситуация и в деятельности этих государств возникло новое важное направление, новая сторона социального назначения, которую можно определить как функцию государства в преодолении последствий чернобыльской катастрофы. Рассмотрим возникновение, объективное существование и развитие данной функции.
В юридической литературе высказывается мнение, что возникновение, становление и формирование функций государства зависят от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, и целей, которые оно преследует. Значит, в разные исторические периоды приоритетное значение приобретают или те, или иные задачи, цели государства, а следовательно, и различные функции.1
Возникновение функций государства в преодолении последствий чернобыльской катастрофы произошло стихийно в результате аварии на ЧАЭС. Перед белорусским государством, территория которого в наибольшей степени подверглась радиоактивному загрязнению, встали новые задачи социально-политического, правового, экономического, медицинского, биологического, демографического и радиационно-экологического характера.
Взять на себя всю тяжесть ответственности за локализацию и минимизацию долгосрочных последствий катастрофы глобального масштаба, а также осуществлять творческо-созидательную деятельность могло только государство – в качестве носителя «специфических функций», – которое располагает политическими, экономическими и идеологическими средствами воздействия. Тем не менее механизм возникновения, становления и развития функции государства в преодолении последствий чернобыльской катастрофы, как и в целом связанных с ней государственно-правовых проблем, до настоящего времени остается практически неисследованным, т. е. фактически отсутствует фундаментальная государственно-правовая концепция действия данного механизма. Все это побуждает обратиться к теоретическим аспектам проблемы функций государства.
Постичь сущность государства можно прежде всего через познание его функций. Научная характеристика государства любого исторического типа закономерно предполагает функциональный анализ, а также рассмотрение основных функций государства, в которых непосредственно проявляется его сущность. С функциями государства связаны закономерности его становления, развития, смены исторических типов государства. В этой связи проблема функций государства является одной из коренных в теории государства и права.
Функции государства не только обусловливают развитие его механизма, но и существенно влияют на становление всей его структуры в целом. Как неотъемлемые категории государства они несут в себе объективные начала. На каждом историческом этапе развития государства его функции определяются экономической структурой и возможностями общества, потребностями и интересами населения, отдельных социальных слоев и групп, осознанной деятельностью людей, их нравственным и культурным уровнем, ролью науки, политики, практики, а также внутренней и международной обстановкой. Многогранный и сложный процесс осуществления государством своих функций непосредственно связан с воздействием на различные общественные отношения, которые и обусловливают наличие у государства, выступающего в качестве организующего начала реализации этих отношений, множества различных функций. Таким образом, воздействие государства на общественные отношения, его способность осуществлять творческо-созидательную роль составляет содержание той или иной функции.
Слово «функция» (от латинского «functio») означает «совершение», «исполнение». Словарь русского языка дает пять значений этого слова – «явление»; «переменная величина», «работа, производимая органом, организмом»; «обязанность», «круг деятельности; «значение», «назначение», «роль».2 В социологии под функцией принято понимать роль, которую тот или иной социальный институт играет относительно потребностей общества,3 внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений.4 В юридической литературе этот термин трактуется как «действие», «деятельность», «цель деятельности», «обязанность», «назначение», «направление (вид, сторона) деятельности».
Анализ этимологического (морфологического) содержания термина «функция» и понятия функции как категории материалистической диалектики показывает, что в буквальном смысле функция означает определенный вид деятельности в соответствии с назначением и обязанностями функционирующего субъекта. В общефилософском плане функция рассматривается как отношение двух (группы) объектов, в котором изменению одного из них сопутствует изменение другого.5 Применительно к функциям государства этот исходный момент (этимологическое и философское толкование функции), по нашему мнению, не всегда учитывается, что в конечном счете и привнесло в теорию функций государства определенные разночтения в определении ее понятия.
В трудах значительной части правоведов стран ближнего и дальнего зарубежья функции государства рассматриваются как основные направления его деятельности, как стороны их социального назначения, виды социальной деятельности.6 Подобную точку зрения высказывает и И.С. Самощенко. Он считает, что функции государства – это его социальное назначение внутри и вне страны.7
Широкое признание имеет определение функций государства как направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели, закономерности развития.8 Аналогичный взгляд с некоторыми модификациями на понятие функций государства выражен в работах ряда правоведов и философов: Н.Г. Александрова, М.А. Аржанова, Л.И. Загайнова, А.И. Лепешкина, Г.Н. Манова, В.С. Петрова, М.И. Пискотина, Н.В. Черноголовкина, В.М. Чхиквадзе и др. Они считают, что рассмотрение функций государства в аспекте его социального назначения, безусловно, заслуживает самого пристального внимания. Однако социальное назначение и функции государства, по их мнению, – явления, хотя и соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие, так как социальное назначение государства – это его историческая миссия, обусловливающая существенные направления, стороны деятельности государства, т. е. его функции.
А.П. Глебов определил функцию государства как социально-классовое назначение государства, реализующееся в целенаправленном его воздействии на общественные отношения (объекты функций).9
В ряде работ функции государства рассматриваются, например, как сущность (содержание) деятельности государства во внутренней и внешней сферах,10 как отношение политически господствующего класса к остальным классам и политическим группам и др.11 Сторонники первого тезиса по существу ставят знак равенства между сущностью и функциями государства, второго – допускают элемент смешения понятия функций государства с известным ленинским определением политики как области отношений всех классов и слоев к государству.12
Ряд авторов, и в частности В.М. Манохин, под функциями государства понимают не «направление», а «части его деятельности», из которых слагается вся государственная работа, и подчеркивают, что представление о функциях государства дает практическая деятельность государственного аппарата.13 С этим мнением вряд ли можно согласиться полностью, так как далеко не всякую деятельность или часть деятельности государства следует отождествлять с понятием «функция государства». К тому же в данной трактовке, по нашему мнению, гипертрофируется роль государственного аппарата.
Совершенно обособленно выглядит толкование функции государства Л.И. Каском и Л.В. Николаевой, которое основывается на философской трактовке категории функции как цели деятельности конкретного субъекта, как системообразующего фактора такой деятельности. Иными словами, под функцией государства эти авторы понимают его конечные цели, которые остаются неизменными на всем протяжении существования государственности или, во всяком случае, на протяжении существования государства определенного исторического типа.14
Некоторые авторы исходят из отождествления функций государства с его деятельностью.15 Другие, в принципе придерживаясь данной концепции, при определении функции используют иные категории, в частности, «управление», «воздействие» и т. д.16
Н. В. Черноголовкин, ссылаясь на двойственный характер природы всякой функции, применительно к функции государства определяет ее не как «способность, свойство», а как «реализацию способности» – сторону деятельности.17 По его мнению, в понятийном аппарате теории государства и права функция государства занимает место между «сущностью» государства и его «деятельностью».
Юридической наукой предложена трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, но и как механизма государственного воздействия на жизнь общества. В частности, Л.А. Морозова определяет функции государства как основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов.18
Зарубежные юридические и политические теории сводят проблему функций государства к деятельности его отдельных органов и обсуждают законодательную, судебную, налоговую и тому подобные функции государства. Некоторые западные авторы выделяют функции государства как организации защиты «общего блага», «всеобщего благоденствия», «охраны справедливости». В целом для западного учения о государстве характерно понимание функций государства, основанное на отрицании закономерной зависимости сущности государства и реального содержания его деятельности от материальных и экономических условий существования господствующих классов.
Таким образом, анализ научной полемики по вопросу о понятии функций государства показывает, что, несмотря на определенные расхождения в определении этого понятия, идет тенденция к сближению взглядов, использованию всего наиболее рационального, что внесено в теоретическую разработку данной проблемы различными авторами. С учетом достигнутого к настоящему времени уровня разработанности концепции идет процесс синтезирования существующих толкований и точек зрения, что позволяет в значительной мере преодолеть противоречия и расхождения. Многие теоретические воззрения все больше сводятся к признанию того, что во всех случаях обсуждения функций государства речь идет о деятельности и роли государства, а функции государства в любой исторический период обусловливаются объективными общественными потребностями.
Именно такая аккумулирующая, синтезирующая роль, по нашему мнению, и принадлежит разделяемому ныне значительной частью ученых пониманию функций государства как основных (определенных) направлений (сторон) деятельности государства, в которых проявляется и конкретизируется его социальное назначение и закономерности развития. Данное определение в целом является наиболее оптимальным и универсальным. Ведь, по нашему мнению, социальное назначение государства и его деятельность – это существенные элементы внутренней структуры функции государства. В конечном счете любой сфере деятельности государства присущ социальный характер. К тому же социальное назначение государства является определяющим элементом функции государства любого исторического типа.
Определение же функций государства как основных направлений (сторон) его деятельности отражает важнейшие признаки этого понятия, хотя, может быть, и недостаточно полно, так как, во-первых, термин «направление деятельности» показывает лишь содержание деятельности государства, в то время как функции государства опосредуют не только содержание, но и формы государственной деятельности (отрыв содержания от формы ее реализации недопустим), а во-вторых, если функционирующий субъект по каким-либо причинам в тот или иной момент не осуществляет определенную целенаправленную деятельность, то это не лишает его возможности обладания функциональными свойствами, поскольку в любой момент он может осуществить данную функцию. Иными словами, для реализации своих функций государство должно иметь обязанность, способность и, что не менее важно в периоды социально-экономических потрясений, потенциальную возможность действовать определенным образом в решении тех или иных задач.
Как отмечалось выше, природа всякой функции – двойственна и внутренне противоречива: с одной стороны – это назначение, свойство, способность осуществлять определенную деятельность; с другой – активная реализация этой способности, назначения. Нельзя не учитывать, что если та или иная функция не реализуется каким-либо социальным институтом в соответствующей деятельности, то она так и остается всего лишь возможностью. А это приводит к «девальвации» функции, ибо функция существует в действии.
Таким образом, функция государства выступает в органическом единстве отмеченных в данном контексте аспектов. Поскольку содержание и совокупность общих и существенных признаков, свойств, связей и отношений предметов и явлений раскрываются при помощи определения понятий, интегрируя вышеуказанные концепции, трактовки, характеристики и элементы, предлагаем следующее определение функции: функция государства – это определенное направление (сторона) деятельности государства, в котором проявляются и концентрируются социальное назначение и закономерности развития, содержание и формы деятельности государственно-правового механизма, а также обязанность, способность и потенциальная возможность государства в объективной целенаправленной деятельности для достижения определенных целей и задач.
Система функций государства, как и другие общественные явления, познается посредством метода материалистической диалектики и основанных на нем различных научных методах, способах и приемах современного исследования. Это связано с обоснованием, разработкой и построением классификации функций государства.
Классификация функций государства, основываясь на присущих им определенных признаках, проводится в зависимости от уровней взаимосвязи и взаимодействия, от сфер расположения и проявления социальной значимости каждой из функций. Научная обоснованность, достоверность, а следовательно, и социальная ценность такой классификации тем выше, чем более точно и адекватно она выражает объективные системные связи исследуемых и систематизируемых функций.
В правоведческой литературе существует множество классификаций функций государства, но наиболее распространенная из них – выделение внутренних и внешних функций государства. В период господства в СССР марксистско-ленинской доктрины в юридической литературе выделялись, как правило, четыре внутренних функции (хозяйственно-организаторская; культурно-воспитательная; охраны правопорядка; регулирования меры труда и потребления) и четыре внешних (обороны страны; взаимопомощь и братское сотрудничество государств мировой системы социализма; борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами; поддержка национально-освободительных движений и сотрудничество с развивающимися странами). А для империалистических государств советские авторы также выделяли функции внутренние (удержание эксплуатируемого большинства в узде; охрана и обеспечение неприкосновенности буржуазной частной собственности на средства производства; создание условий для эксплуатации наемных рабочих, всех трудящихся; подавление сопротивления пролетариата, антиимпериалистических движений; экономическая; идеологическая)19 и внешние (расширение территории за счет других государств или защита ее от посягательств со стороны господствующих классов соседних стран;20 борьба против социалистических государств и антиимпериалистических сил).
Применительно к этапу монополистического капитализма были зафиксированы изменения в функциях внутренних (охрана преимущественно монополистической собственности; борьба против всякого демократического движения; защита капиталистического строя и капиталистической системы хозяйства; регулирование политических, экономических и духовных отношений между различными группами и индивидами господствующего класса; идеологическое воздействие на население) и внешних (защита капиталистической системы; ослабление национально-освободительных движений; расширение сферы своего влияния и т. п.).21
Западные теоретики – приверженцы концепции «государства всеобщего благоденствия» (Г. Ласки, К. Корсланд, Дж. Мадэн и др.) считают, что современному государству свойственны следующие функции: в области политической жизни – обеспечение социальных служб, развитие системы социального страхования, обеспечения полной занятости; в области экономической жизни – курс на увеличение государственной собственности, на создание «смешаной» экономики, на осуществление ее планирования; в области социального обслуживания – обеспечение программ образования, медицинского обслуживания, профессионального, интеллектуального и морального «формирования» граждан.22
В настоящее время в юридической литературе стран ближнего зарубежья делаются попытки классификации функций государства по принципу разделения властей: законодательные (правотворческие), управленческие и судебные.23 В связи с осуществлением в Беларуси и других странах СНГ политических и экономических реформ происходит эволюция внутренних и внешних функций государств. Среди внутренних функций выделяют такие, как обеспечение народовластия, экономическая, социальная, налогообложения, экологическая, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка. К внешним относят следующие функции: интеграция в мировую экономику; внешнеэкономическое партнерство и государственная поддержка иностранных инвестиций; оборона страны; поддержка мирового порядка; сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем современности (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.).24
Однако с таким делением функций государства согласны не все авторы, выступающие по данной проблеме. Так, Б.П. Курашвили категорически отвергает различие функций на внутренние и внешние, поскольку оно не вскрывает фактической взаимосвязи функций. Он спрашивает: разве хозяйственно-организаторская функция, объявленная внутренней, не имеет своего внешнего аспекта в виде, скажем, организации экономического сотрудничества с другими странами; или функция обороны, объявленная внешней, не имеет внутреннего аспекта в виде, например, развития военно-экономического потенциала страны?25
Трудно не согласиться с данными доводами, так как всякая внутренняя функция государства имеет и внешний аспект, а всякая внешняя функция – внутренний аспект. Они органически взаимосвязаны, переплетены, проникают друг в друга. Иными словами, деление государственных функций на внутренние и внешние носит условный характер. Однако каждая из функций государства по своему содержанию в целом служит разрешению либо внутриполитических, либо внешнеполитических задач. Исходя из этого, разделение функций государства на внутренние и внешние представляется нам приемлемым как с точки зрения науки, так и практики.
С данной точки зрения и рассмотрим функцию преодоления последствий чернобыльской катастрофы.
Исследуемая функция возникла и начала реализовываться в бывшем СССР и входящих в него трех наиболее пострадавших от аварии на ЧАЭС республиках, т. е. она – прежде всего внутренняя функция СССР, а также республик Беларуси, России и Украины. Однако в результате аварии радионуклиды распространились далеко за пределы этих регионов. Повышение радиоактивности было зарегистрировано во всех странах северного полушария, и особенно на обширной территории Европы.26
Фактически произошло глобальное распространение широкого спектра радиоактивных изотопов чернобыльского происхождения, которое поставило перед органами государственной власти и управления как трех бывших советских республик, так и целого ряда иностранных государств совершенно новые задачи, связанные с локализацией и минимизацией последствий чернобыльской катастрофы. В первые же дни после аварии 23 государства – члена МАГАТЭ вынуждены были принять меры организационно-технического, медико-профилактического и специального характера.27 По указанию правительства Швеции все выращенные травы первого и последующих укосов на участках радиоактивного загрязнения скашивались и утилизировались в специально построенные могильники для хранения радиоактивно загрязненных материалов. В ФРГ, Голландии и ряде других стран были приняты различные ограничительные меры: по выпасу скота, торговле некоторыми продуктами питания, употреблению молока, воды, вплоть до уничтожения урожая овощей, а также по выезду граждан в СССР. В Канаде была проведена йодная профилактика населения.28 По решению правительства ряда скандинавских стран были направлены на убой стада лапландских оленей, загрязненность мяса которых после чернобыльской аварии превышала аналогичные показатели у животных, находящихся в 30-километровой зоне ЧАЭС.
Ввиду больших различий в степени радиоактивного загрязнения территорий стран Европейского Сообщества Совет Министров и Комиссия Европейских Сообществ (КЕС) установили уровни вмешательства на продукты питания. С 12 мая 1986 г. и до конца месяца был приостановлен ввоз в страны ЕС ряда сельскохозяйственных продуктов, производимых в Восточной Европе. В дальнейшем определялись максимально разрешенные уровни содержания радиоцезия в ввозимых в страны ЕС продуктах питания, которые действуют до настоящего времени. В Норвегии в связи с накоплением радиоцезия в мясе оленей, овец, дичи, рыбе, пересмотрели временные уровни его содержания в сторону ужесточения. Ретроспективный анализ затрат на единицу предотвращенной дозы, которые повлекли за собой эти решения, показал их целесообразность в сложившейся ситуации.29
Таким образом, функция преодоления последствий чернобыльской катастрофы, став как объективная реальность внутренней для СССР (Беларуси, России, Украины) превратилась в таковую и для ряда других стран мирового сообщества. Пострадавшие государства объединили усилия в минимизации последствий катастрофы в Чернобыле и данная функция постепенно трансформировалась и во внешнюю функцию каждой из этих стран, став по существу международной функцией.
Среди многочисленных внутренних и внешних функций государства в научной литературе различают основные и неосновные. Однако единого мнения относительно оправданности данного определения и классификационных критериев такого разграничения в науке пока нет. По мнению А.В. Матусевича, дискуссия о понятии и системе функций государства, а следовательно, и о его построении в той или иной фазе развития общества зачастую велась отвлеченно от содержания процессов общественного развития. И до настоящего времени остаются вопросы в отношении признания той или иной сферы деятельности государства самостоятельной, отнесения функций к основным и неосновным и т. д.30
Деление функций государства на основные и неосновные, установление различий между ними – одна из наиболее сложных, принципиальных и недостаточно исследованных проблем теории функций государства и теории государства и права в целом. Ее резрешение лежит в понимании основных функций государства как главных, наиболее общих важнейших комплексных направлений (сторон) его деятельности по осуществлению коренных стратегических задач и целей в определенный исторический период.31
По своему содержанию, структуре, формам и методам осуществления всякая основная функция государства носит интегрирующий характер и реализуется в усилиях государства на одном из важнейших комплексных направлений его политики во внутренней и международной деятельности. Объектом данной деятельности является весьма широкий круг обладающих известным сходством общественных отношений в какой-либо конкретной сфере социальной жизни (например, отношения, связанные с осуществлением в странах СНГ и республиках бывшего СССР экономических и политических реформ; отношения в сфере развития экономического и политического сотрудничества, интеграции в мировую экономику со странами ближнего и дальнего зарубежья; отношения между государствами по преодолению последствий чернобыльской катастрофы; отношения, связанные с борьбой с организованной преступностью, защитой прав и свобод граждан, обеспечением законности и правопорядка и т. д.).
Основные функции государства концентрируют в себе по наиболее важным направлениям воздействия государства на общественные отношения множество других функций, именуемых неосновными. При этом следует учитывать, что употребляемый в юридической литературе термин «неосновные функции» является условным и его применение ни в коем случае не подразумевает противопоставления основным функциям государства неосновных, попытки принизить их значение в жизни общества, в реализации задач, стоящих перед государством. Неосновные функции нельзя рассматривать как явления, стоящие вне основных функций и осуществляемые помимо них.
Применение термина «неосновные функции» позволяет выделить из множества различных государственных функций наиболее существенные, значимые по объему и общие по содержанию основные функции.32 Их нельзя рассматривать как нечто, стоящее вне и осуществляемое помимо основных функций. Будучи неотъемлемыми составными частями основных функций с учетом принадлежности к той или иной из них, неосновные функции, взятые в разных ракурсах и связях, представляют собой существенные направления деятельности государства по выполнению его задач в какой-либо одной конкретной сфере общественной жизни. Неосновные функции приобретают социально-политическую определенность только с учетом принадлежности к той или иной основной функции. Всякая неосновная функция, являясь составной частью какой-либо основной функции и имея свою специфику, по-разному проявляется в общественной жизни. Так, взятая в разных ракурсах и связях, неосновная государственная функция может быть одновременно составной структурной частью какой-либо одной или даже группы различных основных функций.
В юридической литературе советского периода подчеркивалось, что основная функция – не конгломерат, а определенная, проникнутая внутренним единством и целеустремленностью система многочисленных направлений деятельности государства. Такая система отличается от составляющих ее элементов – неосновных функций, каждая из которых, в свою очередь, характеризуется достаточно сложной структурой.33 По этой проблеме существовала точка зрения, согласно которой каждую основную функцию можно разделить на «частичные», входящие в ее состав более узкие функции.34 Несколько позже М.И. Пискотин, поддерживающий трактовку классификации функций государства на основные и неосновные,35 выдвинул тезис о необходимости выделения возможно более широкого круга «самостоятельных функций» и их групп – экономических, культурно-воспитательных, социальных и т. д. в какой-то определенной сфере государственной деятельности.36 Подобное выделение, дробление функций, на наш взгляд, необоснованно, так как понятие основной функции государства складывается из многочисленных, тесно переплетающихся между собой и в то же время имеющих самостоятельное значение, конкретно очерченных по своему содержанию неосновных функций.
В принципе поддерживая концепцию разделения функций государства на основные и неосновные, Л.И. Каск справедливо привлекает внимание к недостаточности и уязвимости доводов, приводимых ее сторонниками, ставя под сомнение целесообразность стремления выделить понятие неосновной функции. Он считает так называемые основные функции неравноценными друг другу, так как их, в свою очередь, тоже можно подразделить на более и менее важные.37
Категорически отвергает конструкцию основных и неосновных функций государства А.В. Рыбин. Он утверждает, что вводить в научный оборот понятие «основные и неосновные функции» нет никаких оснований. А.В. Рыбин определяет функцию как проявление каждого специфического вида содержания, деятельности государства и полагает: все существующие у государства функции могут быть только основными.38 Исходя из того, что у государства на каждом новом отрезке истории имеется неограниченное количество различных функций, данная трактовка, по нашему мнению, ориентирует на растворение наиболее общих направлений деятельности государства и не может нести конструктивного момента.
Дальнейшее исследование вопроса о делении функций государства на основные и неосновные, а также другие стороны проблемы классификации государственных функций будут иметь огромное теоретическое и практическое значение, способствовать научному анализу всего многообразия направлений (сторон) воздействия государства на общественные отношения.
Отнесение той или иной функции к категории основных связывается с наличием определенных признаков, главными из которых являются: обусловленность функции важностью соответствувщей государственной задачи; постоянство, стабильность и перспективность функции; осуществление функции не отдельными частями, а всем механизмом государства в целом; собирательность функции в смысле охвата ею отдельных направлений государственной деятельности (неосновных функций); закрепление соответствующей функции в конституции (основном законе) государства.39
Все указанные признаки характерны и присущи функции государства в преодолении последствий чернобыльской катастрофы. Проблемы, связанные с аварией на ЧАЭС, с первого дня стали центром внимания органов государственной власти и управления бывшего Союза ССР, а также Беларуси, России и Украины. Однако особую значимость они приобрели только через три-четыре года после аварии. Определяя отношение государства к проблемам чернобыльской катастрофы, Верховный Совет СССР в постановлении от 27 ноября 1989 г. «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» одобрил разработку государственных, комплексных программ РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС. Совету Министров СССР предлагалось в I квартале 1990 г. рассмотреть указанные программы, в сфере своей компетенции принять решения и представить на весеннюю сессию Верховного Совета СССР единую союзно-республиканскую программу по этому вопросу, а также по проблемам, связанным с чернобыльской аварией.40
Реализуя данное постановление, Верховный Совет СССР 25 апреля 1990 г. утвердил Государственную союзно-республиканскую программу неотложных мер на 1990-1992 гг. по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС, разработанную на основе республиканских программ и предложений Государственной экспертизы, как первоочередную стадию долгосрочной Государственной программы, предусматривающей поэтапное переселение людей с территорий, подвергшихся сильному радиоактивному загрязнению, одобрил республиканские программы России, Украины, Беларуси и обязал органы государственного управления страны и республик принять меры по незамедлительной реализации программ.41
В бывших союзных республиках, пострадавших от аварии, проблемы чернобыльской катастрофы стали возводиться в ранг государственной задачи. Постановлением Верховного Совета БССР от 29 июля 1989 г. в основном был одобрен проект Государственной программы по ликвидации в республике последствий аварии на ЧАЭС на 1990-1995 гг., а все органы государственной власти и управления, Академия наук Белорусской ССР и ее научно-исследовательские институты обязывались немедленно приступить к ее реализации.42
Рассматривая на первой сессии двенадцатого созыва (июль 1990 г.) в связи со сложившейся социально-политической и радиационно-экологической ситуацией в Белорусской ССР вопрос «О мерах по ускорению реализации Государственной программы по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС», Верховный Совет Белорусской ССР отметил, что сложившееся положение требует четкой, эффективной системы действий органов государственного управления всех уровней по ускорению реализации Государственной программы и наделил правительство республики чрезвычайными полномочиями.43 Кроме того, в Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, которой в то время был придан статус конституционного закона, указано, что свою свободу и суверенитет Беларусь в первую очередь использует для спасения народа от последствий чернобыльской катастрофы.44
В мае 1990 г., обсуждая в числе первоочередных вопрос о неотложных мерах по преодолению последствий аварии на ЧАЭС в ряде областей России, Первый Съезд народных депутатов Российской Федерации констатировал, что «создавшаяся в районах радиоактивного поражения обстановка требует участия в ликвидации последствий ядерной катастрофы всей республики, принятия дополнительных мер, направленных на создание безопасных условий для жизни людей...».45
Верховный Совет Украинской ССР, дважды рассматривая в течение 1990 г. на сессиях экологическую обстановку и неотложные меры по защите населения от последствий чернобыльской катастрофы, в принятом постановлении отметил: «Считать одной из главнейших задач Совета Министров Украинской ССР, министерств и ведомств, Советов народных депутатов республики осуществление комплекса мероприятий, направленных на коренное улучшение охраны окружающей среды, сохранение здоровья людей».46 В целях обеспечения научно обоснованного подхода к решению проблем радиационной защиты населения, расширения участия в международном сотрудничестве по этим вопросам была создана подотчетная Верховному Совету национальная Комиссия радиационной защиты населения Украины, а территория республики объявлена зоной экологического бедствия. Председателю Правительственной комиссии по чрезвычайным ситуациям Верховный Совет Украинской ССР предоставил полномочия Первого заместителя Председателя Совета Министров.47
Проблемы преодоления последствий чернобыльской катастрофы систематически рассматриваются в масштабах СНГ. В протоколе Совещания глав независимых государств правительствам Беларуси, России, Украины, подписанном в Минске 30 декабря 1991 г., даны поручения уточнить мероприятия по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы.48 Главы государств, территория которых пострадала от аварии на ЧАЭС, обратились 20 марта 1992 г. к ООН с призывом мобилизовать усилия мирового сообщества на помощь в преодолении последствий катастрофы.49 На заседании Совета глав правительств СНГ 9 сентября 1994 г. было подписано соглашение о социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний.50 Межпарламентская ассамблея государств – участников СНГ выработала рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества».51
Таким образом, функция государства в преодолении последствий чернобыльской катастрофы является одним из важнейших направлений в деятельности государств, пострадавших в результате аварии на ЧАЭС, и одной из основных государственных задач. Выдвигаемые органами государственной власти Беларуси, России и Украины задачи по локализации, минимизации и смягчению последствий катастрофы обусловливают дальнейшее развитие данной функции как одной из основных государственных функций в современный период.
Проблемы, связанные с минимизацией и преодолением долгосрочных последствий чернобыльской катастрофы, из-за их специфики, сложности и запутанности ситуации после 26 апреля 1986 г., уникальности и неординарности аварии на ЧАЭС в силу невероятной совокупности человеческих ошибок, динамики происходящих в обществе социально-политических процессов, медико-биологических и генетических факторов влияния на организм радионуклидов чернобыльского выброса будут стоять перед несколькими поколениями людей. Масштабы воздействия на здоровье людей поздних стохастических эффектов (главным образом, опухолевого и генетического характера) будут давать о себе знать не одно десятилетие. Это обусловлено несколькими факторами: во-первых, длительный период полураспада наиболее распространившегося по территории многих государств цезия-137, стронция-90, плутония-239; во-вторых, по мнению медиков, генетические последствия на организм человека радионуклидов чернобыльского выброса, не оказывая существенного влияния на ближайшие поколения людей, могут проявиться через несколько поколений.
Иначе говоря, минимизация долгосрочных последствий чернобыльской катастрофы – это не временная, а рассчитанная на длительный исторический период целенаправленная деятельность государства, которая будет осуществляться в течение исторически длительного периода. В этом смысле для функции государства в преодолении последствий чернобыльской катастрофы характерны стабильность и постоянство.
Отличительной особенностью исследуемой функции является комплексность ее реализации. Если на первоначальном этапе ликвидации последствий аварии на ЧАЭС органы государственной власти и управления бывшего СССР, пострадавших республик действовали несогласованно, разрозненно, то в настоящее время идет процесс объединения разнообразных видов государственной деятельности. Применительно к функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы этот фактор проявляется в следующем: во-первых, минимизация последствий аварии на ЧАЭС основывается на комплексном использовании политических, экономических, экологических, медико-биологических, организационно-технических, правовых и иных средств; во-вторых, в принятии органами государственной власти и управления Беларуси, России и Украины (примерно в одинаковые сроки) целого ряда правовых актов, направленных на усиление социальной защиты пострадавших граждан, определение статуса загрязненных территорий и т. д.; в-третьих, в разработке региональных программ преодоления последствий катастрофы на 1990-1992 гг., а затем до 1995-2000 гг.; в-четвертых, в согласовании программ Беларуси, России, Украины по преодолению последствий катастрофы с другими странами СНГ, выработке целостной концепции социальной, медико-биологической, психологической и экономической реабилитации граждан, проживающих на загрязненных территориях.
Возникнув после аварии на ЧАЭС 26 апреля 1986 г., функция преодоления последствий чернобыльской катастрофы вступила во взаимосвязь со всеми остальными функциями государства, которые на начальном этапе даже оказались подчинены ее реализации. Под руководством органов власти и управления осуществлялись как первоочередные (эвакуация, размещение, жизнеобеспечение населения, медико-санитарная профилактика, создание нормальной морально-психологической обстановки в регионах и т. д.), так и последующие (дезактивация, строительство поселков для переселенцев, радиометрический контроль, оздоровление населения) мероприятия. Все это дает достаточные основания относить рассматриваемую функцию к числу основных.
Важнейшим фактором для отнесения той или иной функции к числу основных является ее конституционное закрепление. Функция преодоления последствий чернобыльской катастрофы в силу исторического фактора не могла быть отражена в Конституции СССР 1977 г. и в принятых в 1978 г. на ее основе Основного Закона Беларуси, России и Украины. Однако непонятно, почему в новых конституциях Беларуси (15 марта 1994 г.) и Российской Федерации (12 декабря 1993 г.) данная функция не закреплена. С учетом особой социально-политической, экономической, экологической, медико-биологической и правовой ситуации, сложившейся в Республике Беларусь после аварии на Чернобыльской АЭС, следовало бы закрепить данную функцию на высшем законодательном уровне, включив в Конституцию отдельную статью, сформулировав ее следующим образом: «Преодоление последствий чернобыльской катастрофы – важнейшая функция белорусского государства». Данное предложение было высказано нами в печати,52 а также вносилось в рабочую группу Конституционной комиссии Республики Беларусь.53 Аналогичные дополнения надо ввести и в конституции Российской Федерации и Украины.
Кроме того, в законодательных актах государств, пострадавших от чернобыльской катастрофы, следует четко определить рамки правового регулирования функциональной деятельности государства в области минимизации долгосрочных последствий чернобыльской катастрофы. Система конституционно-правовых принципов по данной проблеме стала бы важным стимулом для дальнейшего совершенствования государственного управления комплексом проблем, связанных с аварией на ЧАЭС и ее последствиями.
* Кандидат юридических наук, академик Белорусской инженерной академии, заместитель Председателя Минского областного исполнительного комитета, участник ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1986-1987 гг.
1 Морозова Л.А. Функция Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98.
2 Словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. 3-е изд. М., 1988. Т. 4. С. 587.
3 Философский энциклопедический словарь / Под ред. Л.Ф. Ильичева и др. М., 1983. С. 751.
4 Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М., 1986. С. 526.
5 Философский энциклопедический словарь / Редкол.: С.С. Аверинцев, Э.А. Араб-Оглы, Л.Ф. Ильичев и др. 2-е изд. М., 1989. С. 719.
6 См., напр.: Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. 2-е изд. М., 1981. С. 55; Курашвили Б.П. О системе функций государства // Проблемы государства и права (ИГПАН). Вып. 9. М., 1974. С. 27; Матусевич А.В. Политическая систем
7 Самощенко И.С. 1) Правовые формы осуществления функций Советского государства // Труды ВЮЗИ. 1978. Т. 56; 2) О научном единстве проблем общей теории права и трудового права. М., 1978. С. 21.
8 Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 190-191.
9 Глебов А.П. Понятие и структура функций социалистического государства: Пособие по спецкурсу «Проблемы теории социалистического государства и права». Воронеж, 1974. С. 34.
10 Maneli M. 1) Pojecie funkcji panstwa // Panstwo i prawo. 1957. № 1. S. 13; 2) O funkcjach panstwa. Warzawa, 1963. S. 58.
11 Гоушка И., Кара К. Характер народно-демократической революции. М., 1958. С. 81.
12 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 6. С. 79.
13 Манохин В.М. Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1. Часть общая. Саратов, 1968. С. 4.
14 Каск Л.И., Николаева Л.В. О некоторых вопросах понятия функций государства // Вест. Ленингр. ун-та. Сер. Экономика, философия, право. Вып. 2. Л., 1974. С. 105, 107-108.
15 Фукс С.Л. Некоторые вопросы методологии исследования социалистического государства // Методологические проблемы советской юридической науки: Материалы научной конференции. Киев, 22 октября 1964 г. Киев, 1965. С. 55-56.
16 Кожохин Б.И. Основные тенденции развития демократической сущности социалистического государства. Л., 1972. С. 18.
17 Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 8.
18 Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе.
Империалистическое государство // Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 84-85.
20 Там же. С. 86; Петров В.С. Функции государства // Общая теория государства и права. Л., 1961. С. 47.
21 Лазарев В.В. Теория государства и права: Актуальные проблемы. М., 1992. С. 53; Марченко М.Н. Политические теории и политическая практика в развитых капиталистических странах. М., 1992. С. 154-155.
22 Там же. С. 166-167.
23 Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе. С. 101.
24 Там же. С. 103.
25 Курашвили Б.П. О системе функций государства. С. 34-35.
26 Чернобыль: Радиоактивное загрязнение природных сред. Л., 1990. С. 26, 49-50; Здравоохранение Беларуси. 1990. № 6. С. 36.
27 Чернобыль: События и уроки. М., 1989. С. 156-157.
28 Коваленко А.П., Карасюк А.А. Чернобыль: Сегодня и завтра. Киев, 1988. С. 45-46.
радиологических последствий и защитных мер: Доклад Международного консультативного комитета. Вена, 1992. С. 506, 508-509; Gudiksen P.H., Sullivan T.J., Harvey T.F. The current status of ARAC and its application to the Chernobyl event. UNL. UCRL – 955, 1986.
30 Матусевич А.В. Политическая система: Состояние и развитие. Минск, 1992. С. 68-69.
31 Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 51; Теория государства и права. М., 1949. С. 92-93; Карева М.П., Кечекьян С.Ф., Федькин Г.И., Федосеев А.С. Теория государства и права. М., 1955. С. 211; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 207.
32 Там же. С. 209.
33 Там же. С. 210.
34 Карева М.П. Теоретическое значение опыта Советского социалистического государства // Вопросы советского государства и права. 1917-1957. М., 1957. С. 110,112.
35 Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского государства в современный период // Советское государство и право. 1958. № 1.
36 Пискотин М.И. Функции социалистического государства и аппарат управления // Советское государство и право. 1973. № 10. С. 3-7.
37 Каск Л.И. Функции и структура государства. Л., 1969. С. 13.
38 Рыбин А.В. Функции социалистического общенародного государства // Государство, право, законность. Вып. 2. Пермь, 1970. С. 71, 73.
39 Шемшученко Ю.С. Функциональная характеристика и компетенция Советов народных депутатов в области охраны окружающей среды // Советы народных депутатов и охрана окружающей среды. Киев, 1984. С. 14.
40 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 25. Ст. 487.
41 Там же. 1990. № 18. Ст. 313.
42 СЗ БССР. 1989. № 22. Ст. 215.
43 СЗ БССР. 1990. № 22. Ст. 409.
44 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. № 31. Ст. 536.
45 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 1. Ст. 12.
46 Ведомости Верховного Совета Украинской ССР. 1990. № 11. Ст. 165.
47 Там же. № 33. Ст. 466.
48 Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 1. С. 28.
49 Там же. № 4. С. 8.
50 Там же. 1994. № 2 (15). С. 85, 88.
51 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 23. Ст. 844.
52 Судовы весник. 1994. № 1. С. 27-29.
53 Предложение о внесении предложений в проект Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь // Текущий архив Верховного Совета Республики Беларусь за 1993 г.



ОГЛАВЛЕНИЕ