ОГЛАВЛЕНИЕ

Эволюция конституционно-правовых основ организации исполнительной власти в ЮАР (1960—1990-е годы)
№ 2
05.04.1999
Козырин А.Н., Марчан Д.М.
Кардинальные реформы, произошедшие в ЮАР в 1980—1990-е годы, привлекают повышенное внимание к этому государству на юге Африки.
Демократизация общественно-политической жизни, отказ от системы апартеида и запрет любых форм расовой дискриминации ознаменовали начало нового этапа конституционного развития ЮАР, в том числе реформирования всей системы государственного управления.
К сожалению, в отечественной государствоведческой науке до сих пор отсутствуют исследования конституционного развития ЮАР (немногочисленные выходившие статьи были посвящены, как правило, критике апартеида — дореформенной государственной идеологии ЮАР).
В то же время новейшая история ЮАР содержит ряд поучительных примеров успешного разрешения сложнейших государственно-политических проблем в условиях нарастания серьезных социальных противоречий, обострения борьбы различных политических сил, грозящей перерасти в вооруженный конфликт. В ЮАР удалось создать эффективно действующий механизм национального примирения, основанный на пропорциональном представительстве противостоящих политических сил во всех органах государственной власти и создании коалиционного правительства, способного обеспечить социально-политическую стабильность южноафриканского общества.
Одной из характерных черт правовой системы этого государства является ее тесная связь с английским правом. Данное обстоятельство не могло не сказаться на развитии конституционного права ЮАР.
В правовой литературе преобладающим остается мнение о том, что ЮАР входит в число наиболее ярких представителей англосаксонской системы права. С такой позицией нельзя не согласиться. Однако следует отметить, что, восприняв основы английского права, правовая система ЮАР приобрела ряд существенных национальных особенностей. Ее дистанцирование от классического английского права усилилось во второй половине XX в. под воздействием системы апартеида, представлявшей собой основу внутренней государственной политики.
Демократические преобразования, начавшиеся в ЮАР в конце 1980-х — начале 1990-х годов, обусловили необходимость проведения конституционных реформ. Динамика конституционного развития наглядно предстает при анализе четырех конституций, принятых в ЮАР за период 1960—1990-х годов: конституций 1961, 1983, 1994, 1996 гг. (последняя вступила в силу с 1 января 1997 г.). Каждый из упомянутых Основных Законов представлял собой результат определенных изменений в общественно-политической жизни ЮАР и знаменовал собой новый этап развития южнофриканского государства.
Как известно, долгое время в основании государственного строительства ЮАР лежала концепция расовой сегментации общества в ее крайнем проявлении — режим апартеида. В 1950 г. был принят закон о переписи населения, в соответствии с которым все население было разделено на три категории — «белые», «черные» и «цветные» (последняя категория в законе именовалась как «остальные»).1
Конституция, принятая в 1961 г., практически полностью восприняла положения закона о переписи населения. На конституционном уровне был закреплен принцип, в соответствии в которым определение правового статуса индивида ставилось в зависимость от его принадлежности к той или иной расовой группе.
Конституция 1983 г. впервые закрепила формальное право «небелого» населения на участие в управлении государством. Из числа «цветных» в отдельную группу были выделены индийцы. «Белые», «цветные» и индийцы получили право представительства в парламенте. Был создан трехпалатный парламент с неравными полномочиями палат, формирование которых осуществлялось в зависимости от расовой принадлежности депутатов: «белые» депутаты составляли Палату Ассамблеи (House of Assembly), «цветные» заседали в Палате Представителей (House of Representatives), а в Палате Делегатов (House of Delegates) были представлены депутаты-индийцы. Что же касается коренного населения, то оно допускалось на государственную службу только в местные органы исполнительной власти.
Деятельность системы государственных органов строилась в соответствии с концепцией разделения всех вопросов, находящихся в ведении государственных институтов, на две категории: вопросы, затрагивающие интересы только одной расовой группы (own affairs); вопросы, имеющие общегосударственное значение (general affairs).
К первой категории в Конституции 1983 г. отнесены вопросы, напоминающие традиционный перечень полномочий органов местного самоуправления: сельское хозяйство, водоснабжение, дороги, не имеющие общегосударственного значения. В этом перечне отсутствуют полномочия финансового характера, что свидетельствует о полной финансовой зависимости органов управления какой-либо этнической группы от центральных органов государства.2 Полномочия, отнесенные к первой категории (own affairs), могут быть реализованы органами управления соответствующей этнической группы.
Решения по вопросам, отнесенным ко второй категории (general affairs), могли быть приняты только совместно представителями всех расовых групп. Реальный механизм исполнения этой конституционной нормы обеспечивал принятие решения в том виде, в каком оно было представлено крылом «белых».
Другой важной новеллой Конституции 1983 г. явилось изменение правового статуса президента. До 1983 г. ЮАР представляла собой государство с парламентской формой правления, воспринявшее практически все основные черты британского парламентаризма. Правительство несло ответственность перед парламентом, из числа членов которого оно формировалось. Глава же государства — президент обладал только представительскими полномочиями и не мог оказывать сколько-нибудь значительного влияния на политическую жизнь.
С принятием Конституции 1983 г. позиции президента ЮАР существенно окрепли; он перестал быть символическим главой государства с минимумом реальных властных полномочий.
Прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что президент был наделен законодательными полномочиями, которые он мог осуществлять наряду с парламентом. В Конституции 1961 г. был закреплен статус президента как неотъемлемой части высшего представительного органа ЮАР. Корни данного конституционного предписания следует искать в английской концепции «король в парламенте», в соответствии с которой в состав высшего органа законодательной власти входят король, палата лордов и палата общин.
С 1983 г. президент был выведен из структуры парламента ЮАР, но не лишен права законотворчества, поскольку Конституция 1983 г. (ст. 30) закрепила законодательные полномочия как за парламентом, так и за главой государства.
Наличие двух законодательствующих субъектов теоретически должно было бы привести к многочисленным конституционным коллизиям и политическим конфликтам. Однако на практике этого не произошло вследствие особого установленного в конституционном порядке избрания президента, в соответствии с которым он ставился в полную политическую зависимость от парламента.
Выборы главы государства по Конституции 1983 г. осуществляются не населением, а коллегией выборщиков, состоящей из 88 членов парламента: 50 — от Палаты Ассамблеи, 25 — от Палаты Представителей, 13 — от Палаты Делегатов. Возглавляет коллегию председатель Верховного Суда, который не является ее членом и не принимает участия в голосовании, он лишь объявляет о проведении выборов, назначает время и место голосования. В конституции или иных законодательных актах ничего не говорится о пропорциональном партийном представительстве в коллегии выборщиков, что неизменно приведет к такой ситуации, когда партия, обладающая большинством в какой-либо палате парламента, способна обеспечить себе преимущество при избрании главы государства. При этом очевидно преимущество лица, поддерживаемого лидирующей «белой» партией.
В случае бойкота одной из палат избирательной процедуры и ее отказа направить своих представителей в коллегию выборщиков выборы все равно состоятся, так как строго установленного кворума регламентом коллегии не предусмотрено и избрание главы государства, осуществленное большинством ее членов, даже если их число значительно меньше 88, будет признано состоявшимся.3
О зависимости главы государства от высшего представительного органа свидетельствует и то, что срок полномочий президента стал напрямую зависеть от парламентской легислатуры. В случае досрочного прекращения парламентом осуществления своей деятельности автоматически прекращаются и полномочия президента. Назначаются новые выборы в парламент, который впоследствии формирует коллегию выборщиков для избрания нового главы государства.
Наряду с законотворческими полномочиями Конституция 1983 г. закрепила за президентом и целый ряд существенных полномочий в сфере исполнительной власти. Прежде всего отметим, что он был провозглашен главой правительства. В соответствии со ст. 24 президент самостоятельно назначает на должность министров, число которых не ограничено законом. Президент председательствовал на заседаниях правительства. Мнение министров не являлось обязательным для президента при вынесении им решений; в соответствии с п. 1 ст. 19 президент «осуществляет полномочия в сфере исполнительной власти, консультируясь с министрами». Все это гарантировало самостоятельность главы государства как носителя исполнительной власти и повышало его ответственность за осуществление управленческих функций в государстве.
Таким образом, президент, по Конституции 1983 г., превратился из политической персоны, которая «правит, но не управляет», в высшее должностное лицо государства, наделенное как законодательной, так и исполнительной властью. Вместе с тем сохранилась заметная роль парламента в политической системе и государственном механизме ЮАР. «Производность» президента от парламента предопределила одно из важнейших направлений деятельности главы южноафриканского государства в качестве основного инструмента проведения в жизнь политики партии, победившей на парламентских выборах. В то же время, осуществляя одну из своих конституционных обязанностей — гарантию стабильности и национального согласия, — президент вынужден был быть не просто представителем «белого» парламентского большинства, но и политической фигурой, способной примирять различные конфликтующие расовые и этнические группы, разрешать противоречия между партией, которую он представляет, и другими политическими объединениями южноафриканского общества.
Подытоживая вышесказанное, можно заключить, что Конституция 1983 г. ознаменовала собой отход от классической парламентской системы правления и создание принципиально нового механизма государственной власти, объединившего в себе черты как парламентской, так и президентской республики.
Конституция ЮАР 1994 г. вошла в историю как конституция переходного периода,4 поскольку резкое обострение социально-политических противоречий в южноафриканском обществе потребовало адекватных изменений в механизме исполнительной власти.
Органом, осуществляющим исполнительную власть на общенациональном уровне, стало правительство национального единства (Government of national unity). Его сфера деятельности в Конституции 1994 г. (ст. 75) охватывает «любые вопросы, по которым парламент принял законы». При этом правительство национального единства не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, урегулированных законами провинций — региональных административно-территориальных образований ЮАР.
Главой исполнительной власти в Конституции 1994 г., как и в предыдущей Конституции 1983 г., определен президент республики, который избирается сроком на пять лет Национальной Ассамблеей5 из числа ее членов.
Президент осуществляет руководство исполнительной властью в интересах национального единства (п. 2 ст. 81 Конституции 1994 г.). Все важнейшие политические решения он принимает совместно с кабинетом, консультируясь со своими министрами. Правовые акты, которыми оформляются такие решения, подписываются главой государства и индоссируются соответствующим министром.
По некоторым вопросам президент наделялся правом принимать решения единолично, без обсуждения в кабинете (так предусматривалось решать вопросы об изменениях в структуре правительства, объявлении референдумов, назначении глав дипломатических миссий и т. д.).
По другим же вопросам, помимо консультаций с кабинетом, предусматривалось обсуждение проблемы с другим компетентным государственным органом (например, судьи конституционного суда назначались президентом при наличии на то согласия кабинета министров и председателя Верховного суда).
Особого внимания по Конституции 1994 г. заслуживает статус вице-президента. Провозглашение национального примирения основной целью государственной политики требовало создания специальной системы участия в управлении государством как можно большего числа политических объединений. В соответствии со ст. 82 любая партия, имеющая в Национальной Ассамблее 80 и более мест, могла назначить вице-президента. Нижняя палата состояла из 400 членов, следовательно, могло быть избрано самое большее пять вице-президентов.6 Основная задача вице-президентов состояла в том, что при осуществлении вышеупомянутых исключительных полномочий президента (таких, как назначение министров, планирование или изменение деятельности кабинета, разработка проекта бюджета и т. д.) глава государства был обязан консультироваться со своими заместителями.
Правительство национального единства состояло из президента, вице-президентов и 27 министров (п. 1 ст. 88). Любая партия, располагающая в Национальной Ассамблее 20 местами, имела право предложить одного из своих депутатов на пост министра. Министерские посты, таким образом, распределялись пропорционально участию политических партий в Национальной Ассамблее. Так, по результатам выборов 1994 г. в кабинете оказались министры, принадлежавшие к трем основным политическим партиям: 18 министров от Африканского национального конгресса, 6 министров от Национальной партии, 3 министра от Свободной партии Инката.
На заседаниях кабинета председательствует лично президент, только в этом случае принятые решения имеют юридическую силу. Когда президент не может присутствовать на заседании, он дает поручение председательствовать вице-президентам, которые могут вести заседания поочередно. Решение правительства, принятое на заседании, на котором председательствует один из вице-президентов, подлежит утверждению президентом. Лишь тогда оно признается по закону «решением президента, принятым после консультации с кабинетом».7
Председательствуя на заседаниях кабинета, президент стремится добиваться консенсуса при решении любого вопроса. Достижение согласия всех министров, представляющих различные политические партии, провозглашается основным принципом деятельности правительства национального единства. Ряд южноафриканских правоведов (в частности, член Верховного суда ЮАР, профессор Преторийского университета Дион а Бассон8 и др.) весьма скептически относятся к возможности реализации этого принципа на практике.
Кабинет вправе постановить, что некоторые свои полномочия президент может осуществить, консультируясь не со всем правительством, а с определенным министром (министрами), в чьем непосредственном ведении находится вопрос, по которому необходимо принять решение. При этом Конституция предусматривает коллективную ответственность правительства перед парламентом за проводимую им политику.
Система организации исполнительной власти, предусмотренная Конституцией 1994 г., была рассчитана на пятилетний переходный период, по истечении которого предполагалось принять новую демократическую конституцию. Планировалось, что постоянно действующая конституция вступит в силу в 1999 г. одновременно с очередными парламентскими и президентскими выборами. Над ее созданием работал специальный орган — Конституционная ассамблея, состоящая из представителей обеих палат парламента.
Резкое обострение политической борьбы в ходе разработки проекта конституции внесло существенные коррективы в график работы Конституционной ассамблеи. Следуя политике национального примирения, две ведущие политические силы южноафриканского общества — Африканский национальный конгресс и Национальная партия — достигли негласного соглашения о том, что они будут согласовывать принятие всех наиболее важных политических решений. Однако по мере обретения АНК реальной власти все более отчетливо стала проявляться тенденция к игнорированию его лидерами основных принципов «политики национального единства», которая задумывалась как основное условие передачи власти АНК. Все чаще при голосовании в парламенте АНК исходил из своих партийных интересов, а не руководствовался положениями негласного договора с НП. В результате этого принятие ряда законов (например, Закона об образовании 1995 г.) вызвало обострение обстановки в стране, вплоть до уличных беспорядков. Национальная партия не могла смириться с ущемлением своих интересов, последовал уход ее лидера Ф. Де Клерка с поста вице-президента и выход представителей НП из правительства. После этого высший орган исполнительной власти по своей сути не мог именоваться «правительством национального единства». В таких условиях парламент, в котором большинство мест занимали депутаты от АНК, принял решение о введении в действие в 1996 г. постоянной Конституции, которая, закрепив за всеми гражданами страны равные права и свободы и исключив всякую возможность законодательного установления дискриминации по расовому признаку, заложила демократические начала организации южноафриканского общества.
Несмотря на изменение расклада политических сил, сопутствовавшее принятию Конституции 1996 г., закрепленная в ней система органов государственной власти не претерпела значительных изменений по сравнению с Конституцией переходного периода 1994 г.
Парламент ЮАР сохранил свою двухпалатную структуру. Национальная Ассамблея (нижняя палата) — орган общенационального представительства, который, помимо законотворчества, избирает президента и осуществляет контроль за деятельностью правительства. Верхняя палата, отныне называемая Национальным советом провинций, является органом регионального представительства.
Выборы главы государства не стали прямыми, а по-прежнему происходят на парламентской основе. Как и раньше, президент избирается на срок полномочий парламента и должен обладать депутатским мандатом. Одно и то же лицо может пребывать на президентском посту не более двух сроков подряд.
Национальная Ассамблея квалифицированным большинством голосов имеет право отрешить президента от власти в случае совершения последним тяжкого преступления или при неспособности выполнять свои функции.
Президент объявляется одновременно главой государства и исполнительной власти, его основной задачей провозглашается гарантия защиты и уважения Конституции как высшего закона Республики, сохранения национального единства.
Характерным является тот факт, что статьи, в которых устанавливается статус президента и органов исполнительной власти, объединены в одной главе Конституции (Глава V «Президент и исполнительная власть»). Этим, по существу, было подчеркнуто окончательное слияние функций главы государства и правительства в сфере государственного управления.
Исключительным носителем законодательной власти признается парламент. В этой области полномочия президента ограничиваются правом законодательной инициативы и промульгации принятых законов.
Конституция 1996 г. наделяет главу государства правом отлагательного вето. В соответствии со ст. 79 президент подписывает и обнародует законопроект, принятый обеими палатами парламента. В случае своего несогласия с законопроектом глава государства возвращает его на повторное рассмотрение.
Если парламент повторно голосует за прежний вариант законопроекта, президент обязан его подписать либо обратиться в Конституционный суд с вопросом о соответствии законопроекта положениям конституции. В случае положительного отзыва Конституционного суда о законопроекте президент обязан его подписать и обнародовать.
Свои полномочия в сфере исполнительной власти президент осуществляет «совместно с другими членами кабинета» (ст. 85 Конституции 1996 г.). Глава государства отвечает за реализацию на практике законов и иных решений, принятых парламентом, готовит законопроекты и вносит их в парламент в порядке законодательной инициативы, координирует деятельность министерств и ведомств. Президент назначает всех членов кабинета, в состав которого входят вице-президент и министры (ст. 91 Конституции).
Таким образом, принятие Конституции 1996 г. подтвердило наметившуюся в ЮАР в последние десятилетия тенденцию усиления роли главы государства. Практически все без исключения южноафриканские юристы и политологи сходятся во мнении, что на практике президент играет еще бoльшую роль, чем та, которая отведена ему конституцией.9 Причина этого кроется в персонификации должности главы государства. Неоспоримый авторитет Нельсона Манделы в ЮАР и за ее пределами по существу обусловил досрочное принятие конституции и предопределил столь широкие полномочия президента.
Велика вероятность того, что решение Н. Манделы об отказе от следующего президентского срока может вернуть южноафриканское общество в «переходный период», с наступлением которого возобновятся поиски оптимального конституционного компромисса, по существу, прерванные АНК в 1996 г. Однако результаты парламентских выборов, проведенных в июне 1999 г., и особенно безоговорочная победа АНК во главе с его новым лидером Табо Мбеки, ставшим ныне преемником Нельсона Манделы также и на посту главы государства, свидетельствуют об определенной консолидации общества и сохраняют надежду на то, что дальнейшее развитие ЮАР пойдет не по пути конфронтации, а в рамках цивилизованного диалога, гарантированного Конституцией 1996 г.
* Доктор юридических наук, профессор Московского государственного института (университета) международных отношений Министерства иностранных дел РФ.
** Кандидат юридических наук.
1 Carpenter G. Introduction to South African Constitutional Law. Durban, 1987. P. 143.
2 Villiers B. de, Sindane J. Managing Constitutional Change. Pretoria, 1996. P. 26.
3 Carpenter G. Introduction to South African Constitutional Law. P. 296.
4 Constitution of South Africa. Pretoria, 1994; Rautenbach I.M., Malherbe E.F.J. What Does the Constitution Say. Pretoria, 1996.
5 По Конституции 1994 г. парламент ЮАР был двухпалатным. Общенациональное представительство реализовалось при формировании нижней палаты — Национальной Ассамблеи. Верхняя палата — Сенат — представляла интересы провинций.
6 На парламентских выборах 1994 г. только две партии – Африканский национальный конгресс (АНК) и Национальная партия (НП) — смогли преодолеть барьер в 20 % голосов, что позволило им назначить по одному вице-президенту. От АНК пост занял второй человек в партийной иерархии на тот момент — Табо Мбеки, а от НП — бывший президент ЮАР Фредерик Де Клерк.
7 Basson D.A. South Africa’s interim Constitution. Text and notes. Pretoria, 1995. P. 125.
8 Op. cit. P. 133.
9 Villiers B. de. Constitutional Change in South Africa. Pretoria, 1997. P. 53.



ОГЛАВЛЕНИЕ