ОГЛАВЛЕНИЕ

Льготы в праве: Общетеоретический аспект
№ 1
01.02.1996
Малько А.В.
В современный период в России происходят преобразования (правда, далеко не всегда удачные) в экономической, политической, правовой сферах. Изменяется характер общественных отношений, изменяются и юридические «правила игры», регламентирующие и упорядочивающие данные отношения. Соответственно не могут не измениться и исключения из этих правил, которые выступают и в форме такого юридического средства, как льготы.
Проблема льгот в праве приобретает все большую актуальность, особую научную и практическую значимость. С формированием в России многоукладной экономики господствующими в системе управления становятся не административные, а экономические методы, основанные во многом на налогах, в связи с чем роль льгот резко возрастает, так как фиксация ряда льгот на сегодняшний день связана с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной, предпринимательской, финансовой, социальной, научно-технической, демографической, культурной, благотворительной и т. п. Это же отражается и на правовом регулировании льгот, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое использование льгот в правовом воздействии символизирует в определенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то мере и поощрительных) методов, характеризует новый психологический и юридический климат в обществе. большинство российских граждан оказались сегодня в неблагоприятных социально-экономических условиях, поэтому необходимо радикальное изменение системы льгот для того, чтобы поддержать многочисленные слои населения, нуждающиеся в социальной защите.
Кроме того, в российской правовой системе льготы все активнее используются в качестве приоритетного юридического инструмента для решения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и других важнейших проблем. Следовательно, статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере даже универсальным юридическим средством, что требует и соответствующего к ней отношения.
Между тем юридическая наука пока не обратила должного внимания на институт льгот. Практически отсутствуют крупные специальные работы по данной проблеме в сфере теории права, а та юридическая литература, которая была посвящена исследованию льгот на уровне отдельных отраслей права,1 в значительной степени устарела. Все острее встает вопрос о создании теории правовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный анализ этого важнейшего юридического средства.
Что же такое правовая льгота?
Несмотря на то, что в литературе можно встретить различные подходы к характеристике подобного феномена, следует согласиться с Д.Н. Бахрахом, что «юридическая наука пока не дала четкого определения этого очень распространенного явления».2 Если одни ученые-юристы под правовой льготой обычно понимают разновидность специальных прав граждан, предоставляемых некоторым группам населения,3 более высокий уровень прав для отдельных групп по сравнению с общим уровнем,4 то другие - поощрительное освобождение участника общественной жизни от некоторых установленных нормами права обязанностей.5
Думается, и те и другие по-своему правы, хотя и определяют льготы несколько односторонне и формально. Объединяет эти подходы то, что и в первом, и во втором случаях льгота выступает в качестве юридического облегчения для лица. Облегчить положение субъекта можно не только за счет уменьшения количества обязанностей, но и за счет увеличения дополнительных прав, преимуществ. определенные льготы включают и материальный признак, показывающий социальную ценность данного юридического средства, так как льгота должна позволять субъекту полнее удовлетворить собственные интересы. Правовым льготам присущи некоторые признаки.
Во-первых, льготы представляют собой исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации. Чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни. Это - одно из проявлений отражения разнообразия управляемой системы в управляющей, в данном случае - в праве. Так, для различных категорий граждан установлены дифференцированные правила, регламентирующие, например, прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии дифференцированной регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц с учетом конкретных обстоятельств, что ведет к «разнобою» в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и даже для злоупотреблений.6 «Установление льгот,- верно заметил Р.З. Лившиц, - типичный прием правового регулирования, средство правовой дифференциации. С помощью льгот законодатель выделяет положение той или иной группы граждан в определенной области общественных отношений».7 Льготы - это прежде всего элемент специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта особыми, специфическими возможностями юридического характера.
Во-вторых, льготы выступают как правомерные исключения, законные изьятия, установленные компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. Важным моментом является то, что льготы, как правило, должны фиксироваться на уровне нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке имеет цель свести к минимуму свободное корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом процессе.
В-третьих, льготы сопровождаются более полным удовлетворением собственных интересов субъекта, облегчением условий его жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель улучшить материальное или моральное положение отдельных лиц, переводит процесс удовлетворения их интересов в особый, более благоприятный режим.
Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий временной администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами, так как расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее положения, не с более полным удовлетворением ее собственных интересов, а с необходимостью получения большей маневренности и простора для оперативного и оптимального выхода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе, а освобождение иностранцев от некоторых видов обязанностей продиктовано соображениями политического характера, связано с отсутствием у них российского гражданства.
Правовую льготу не следует отождествлять и с таким внешне похожим на нее явлением, как привилегия. Их объединяет то, что оба данных средства - исключения из общих правил, позволяющие улучшить материальное и моральное положение субъекта.
Вместе с тем если льгота - правомерное облегчение, то привилегия - отрицательное отклонение, облегчение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, призванное улучшить положение каких-либо субъектов с одновременным ухудшением положения других. В общественном сознании привилегия ассоциируется с чрезмерным получением блага начальниками (номенклатурой) в обход закону. Привилегии создаются тихо - либо по неписанному решению, либо на основе всевозможных закрытых нормативных актов.
Система привилегий, как справедливо пишет С.В. Поленина, получила, к сожалению, «широкое распространение не только в годы застоя и деформации социализма, но и в еще большей степени в нынешний, "демократический" период. Речь идет о льготах, с помощью которых создаются условия повышенной комфортности жизни для избранного круга "наиболее ответственных" лиц, вычлененного по признаку их принадлежности либо приближенности к власть предержащим. В этом случае льготы не базируются на объективных основаниях и превращаются в обычные привилегии, существование которых противоречит идее формирования правового государства и подрывает как принцип равноправия граждан, так и принцип социальной справедливости, под лозунгом которой они обычно устанавливаются».8
Верно и то, что масштабы и характер ныне имеющихся привилегий «мы, возможно, даже не осознаем еще в полной мере и демонтаж которых, по существу, еще и не начинался».9 Вместе с тем в литературе есть и другая точка зрения на соотношение понятий «льгота» и «привилегия». Так, М.Н. Козюк, критикуя позицию авторов, которые определяют льготы как правомерное преимущество, а привилегии - как противозаконное,10 пишет, что «привилегия - разновидность льготного способа регулирования общественных отношений, когда преимущество устанавливается, как правило, исключительной нормой и когда законодатель вольно или невольно допускает чрезмерное улучшение положения субъектов».11
Однако «чрезмерность улучшения положения субъекта», по сути дела, и дает основание для оценки подобной «разновидности льгот» как неправомерных, нарушающих правовую меру, а значит, и противоречащих принципам законности, равноправия, социальной справедливости. Поэтому понятие «привилегия» используется больше в негативном смысле. Его далеко не случайно не употребляет в этой связи и законодатель, обозначая позитивные исключения термином «льгота».
Категорию «льгота» важно отличать и от такой категории, как «гарантия», которая является более широкой по своему объему, ибо включает кроме льгот и другие юридические средства: поощрение, наказание, обязанность, запрет и т. п. Поэтому вполне закономерно, что в нормативных актах льготы обычно устанавливаются в разделах, главах и статьях, посвященных гарантиям. Так, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом 5 июля 1995 г.,12 в ст. 15 «Гарантии для государственного служащего» закрепляются различные льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективному осуществлению ими своих функциональных обязанностей.
В свою очередь, не всякая гарантия выполняет соответственно роль льгот. Однозначно, что к льготам относятся такие обеспечительные средства, как, например, наказания, приостановления, запреты и т. д.
Самая общая цель правовых льгот заключается в согласовании (гармонизации) интересов личности, социальных групп, государства. Льготы как бы связывают эти различные интересы, гибко сочетают, позволяя ненавязчиво и без давления их удовлетворять, распределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом. С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-либо специфическими особенностями (возраст, состояние здоровья, пол и пр.) или находятся в особых условиях (работают в цехах с особо тяжелыми условиями труда, живут и работают на Крайнем Севере, имеют профессию, требующую сокращенного рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного отпуска и пр.).13 С другой стороны, льготы предоставляются субъектам, в социально полезной деятельности которых заинтересовано само государство.
Правовые льготы, призванные достигать эту общую цель, выполняют компенсаторную и стимулирующую функции. Компенсаторный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития неравных в силу биологических и социальних причин лиц. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и плохо зрячих людей было бы невозможно без установления для них законом особых условий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требует установления в данном случае определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы слепым и плохо зрячим людям приобретают компенсаторный характер, выравнивая их возможности с возможностями остальных людей. Несомненен и компенсаторный характер льгот, предоставленных инвалидам и ветеранам Великой Отечественной войны, беженцам, вынужденным переселенцам и т. п.14
В этом смысле льгота - особое право, предоставляемое лицу в дополнение к имеющимся у него правам с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, материнства, сочетания учебы с работой и т. д. Тут льготы призваны улучшать социально-экономическое положение определенных категорий граждан, их материально-бытовые и финансовые условия, медицинскую помощь.
В последнее время компенсаторная функция правовых льгот распространяется и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с Законом РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей»15 для потребителя установлены определенные льготы. Например, согласно ст. 15 потребители имеют право на получение льгот и преимуществ в сфере торговли, бытового и иных видов обслуживания; согласно ст. 23 потребители при наличии уважительных причин вправе в одностороннем порядке изменить условия договора о предмете и обменять вещь. Эти и другие льготы не нарушают одного из основных правил рынка - равенства правового положения сторон, а, наоборот, наполняют его реальным содержанием, не дают ему стать фикцией.16
Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компенсациями, ибо в ряде случаев наряду с компенсаторной они выполняют и стимулирующую функцию. Льготы способны побуждать к отдельным видам общественно полезной деятельности, создавая благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. В данном смысле льготы, как предварительно обещанные ценности, лежат в основе мотивов поведения, ведущего к достижению социальнозначимого результата. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», принятого 26 октября 1994 г., «в целях экономического стимулирования закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд товаропроизводителям (поставщикам) могут предоставляться: льготы по налогообложению; целевые дотации и субсидии; кредиты на льготных условиях...».17
Стимулирующую функцию призваны выполнять прежде всего налоговые льготы, установленные в целях развития производства, предпринимательства, фермерства, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр. Подобную функцию льготы выполняют наряду с такими юридическими средствами, как дозволения, поощрения и т. д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у дозволений, ибо льгота - дополнительная возможность, преимущество, то, что дается «сверх» какого-то права, а с другой - меньше, чем у поощрений. Последнее специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это – его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей мере осуществляет «по совместительству» с компенсаторной.
Если подчас закрепление льгот связано со стимулированием определенной деятельности, то их лишение - с ее ограничением, ибо воспринимается в качестве наказания. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 12 мая 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» в случае превышения малым предприятием установленной численности оно «лишается льгот, предусмотренных действующим законодательством, на период, в течение которого допущено указанное превышение, и на последующие три месяца».18
Льготы можно классифицировать по различным основаниям. Так, в зависимости от субъектов права, которым они предоставляются, выделяют льготы для физических лиц (ветеранов, пенсионеров, инвалидов, студентов и т. п.) и юридических лиц (организаций, учреждений, предприятий и т. д.); в зависимости от предмета правового регулирования - льготы в конституционном праве (льготный порядок приема в гражданство), трудовом (льготы совмещающим работу с обучением), финансовом (налоговые льготы) и т. п.; в зависимости от характера льгот - материальные (жилищные льготы) и процессуальные (согласно ст. 16 Закона РФ «О защите прав потребителей» «потребители освобождаются от уплаты государственной пошлины по искам, связанным с нарушением их прав»); в зависимости от времени действия - постоянные (льготы для сотрудников милиции) и временные (такие льготы устанавливало, например, постановление Правительства РФ от 26 апреля 1994 г. «О льготах населению по проезду на транспорте пригородного сообщения в период с 30 апреля по 25 сентября 1994 года»19); в зависимости от объема - льготы основные (для всех военнослужащих) и дополнительные (только для высшего офицерского состава); в зависимости от их роли - льготы-компенсации и льготы-стимулы; в зависимости от сферы использования - льготы внутригосударственные и межгосударственные (тарифные льготы); в зависимости от уровня нормативных актов, в которых льготы установлены, - общефедеральные, общерегиональные, муниципальные и локальные; в зависимости от содержания - льготы политические (депутатская неприкосновенность), экономические (кредитные льготы), социальные (медицинское обслуживание ветеранов) и т.п.
Какие же существуют проблемы в сфере льгот и каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность данного универсального юридического средства?
Одна из главных проблем - отсутствие полноценной политики в сфере установления и реализации льгот. Противоречивость и нестабильность всех сфер жизни в России соответственно правовой системе сказываются и на льготах, которые во многом не упорядочены, не согласованы друг с другом. Подобная политика в сфере льгот - лишь следствие политики государства в целом.
Зачастую льготы используются как инструмент в политической борьбе. Отдельные лидеры в период выборов делают ставку на «льготный» популизм, расширяя тем самым свою социальную базу, привлекая на свою сторону определенный электорат.
Льготы являются и объектом политической борьбы. Это - борьба за исключения из правил. Многие хотели бы «выйти» из общих рамок и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы - предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях.
Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают также современные проблемы российского федерализма: «парады» суверенитетов, сепаратистские тенденции, региональный произвол и т. п.
В целях оптимизации института правовых льгот важно осуществить следующие меры.
1. Нужна инвентаризация закрепленных в нормативных актах льгот. Требуется их тщательный анализ и экспертиза для того, чтобы определить как эффективные, так и дефектные льготы.
2. Следует адекватнее реагировать на происходящие в обществе процессы и наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т. д. отменять те исключения, которые являются необоснованными. Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к заработной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных надбавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба производится без учета данных доплат, что стимулирует не столько правомерное поведение, сколько правонарушения. 20
современное пенсионное законодательство, по сути дела, пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, высказанным в печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не вредных) условиях.21
3. Упорядоченность правовых льгот принесет систематизация соответствующих нормативных актов. Прежде всего необходимо инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты (а затем и опубликовать для всеобщего сведения и контроля за их соблюдением), посвященные льготам для высших должностных лиц, включая Президента, тем более, что в этом деле есть уже определенные наработки. Так, опубликован сборник нормативных актов «Льготы в России»,22 который выступает своего рода первой попыткой систематизировать нормативные акты о льготах для различных социальных категорий российских граждан: для семей, имеющих детей; для участников и инвалидов Великой Отечественной войны; для участников войны в Афганистане и других военных действий за пределами России; для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС.
Изданы, кроме того, такие сборники нормативных актов, как «Льготы и компенсации пострадавшим от репрессий» (М., 1995); «Переселенцы. Федеральная миграционная программа» (М., 1995) и др.
Работу по кодификации соответствующего нормативного материала необходимо продолжить «на основе субъективного подхода, взяв в качестве примера удачный опыт систематизации льгот для военнослужащих, инвалидов Отечественной войны».23
4. Важно оптимальное соотношение общефедеральной и региональных систем льгот, которые не должны противоречить друг другу. Однако в этом вопросе существуют две проблемы: 1) предоставление льгот для регионов, 2) установление льгот в регионах. «Задача года, - отметил в своем выступлении Президент России в Федеральном Собрании 24 февраля 1994 г., - преодоление явной несправедливости в льготах и привилегиях регионам. Как воздух, нужны единые критерии предоставления льгот по федеральным налогам и кредитам. И чем яснее они будут, тем меньше будет злоупотреблений».24
Однако эта задача осталась невыполненной, ибо не завершено конституирование субъектов Российской Федерации в качестве равноправных. Республики имеют пока более значительные льготы, нежели края и области. к тому же некоторые из субъектов Федерации (Татарстан, Башкортостан) путем заключения отдельных договоров с федеральными властями делят полномочия таким образом, что получают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанавливая для себя «особый льготный статус». Для того чтобы исключить подобные ситуации, нужен новый закон о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, в котором должны быть закреплены единые требования (прежде всего, в экономической сфере), в том числе и по фиксации льгот. Мудрая льготная политика сыграет важную роль в утверждении территориальной справедливости, позволит устранить однобокое развитие страны.
Не последнее место в рассматриваемой проблеме принадлежит и региональному законодательству, которое призвано выравнивать возможности субъектов Российской Федерации. Региональные органы власти вправе и вполне способны устанавливать дополнительные льготы тем, кто проживает и действует на соответствующей территории. Льготы, учитывающие специфические условия региона, должны быть направлены на более дифференцированное регулирование общественных отношений, развивать общефедеральные льготы и составлять вместе с последними единую систему правовых льгот.
В связи с проблемой загрязнения окружающей природной среды следовало бы прежде всего расширить компенсаторную роль правовых льгот на региональном уровне. Понятно, что в данный момент государство не в состоянии оградить человека от вредного воздействия промышленных предприятий, но оно обязано хоть как-то уменьшить влияние этих факторов на здоровье человека. Думается, здесь могут «сказать свое веское слово» правовые льготы для проживающих в экологически неблагополучных районах (дополнительные отпуска, денежные компенсации, льготные путевки в санатории и дома отдыха, дополнительное медицинское обслуживание, бесплатный отпуск лекарств и т. п.). иногда в федеральных законах указывается, что на уровне субъектов Федерации могут устанавливаться определенные льготы. Так, в ст. 26 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции от 18 июня 1992 г. прямо сказано, что «правительства республик в составе Российской Федерации, местные органы исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации, профсоюзные органы могут принимать в пределах своих полномочий дополнительные меры по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которых распространяется действие настоящего Закона».25
Отсутствие законодательной базы, призванной разграничить предметы ведения центра и субъектов Федерации, является причиной возникновения противоречий и дублирования в осуществлении политики льгот. В такой ситуации вполне реальной является перспектива столкновений централизма с сепаратизмом. Региональные власти продолжают наращивать усилия по взятию под контроль экономических, финансовых, инвестиционных процессов и стремятся управлять ими посредством создания прежде всего своих региональных систем юридических льгот. Конкуренция федеральной и региональных властей становится все более отчетливой, что является в какой-то мере неизбежностью в период переустройства федеративных отношений, пересмотра их принципов и основ. так, с февраля 1995 г. Министерство финансов РФ не стало присваивать региональным ценным бумагам статус государственных. В частности, такое решение было принято в отношении ярославского облигационного займа и пермских областных облигаций. Отказ Министерства финансов связан, как отмечается в прессе, с нежеланием предоставлять налоговые льготы региональным ценным бумагам, что сделало бы их привлекательными для инвесторов и способствовало бы успешному размещению. Вероятно, Министерство финансов увидело в них конкурентов общегосударственным, федеральным ценным бумагам, которые размещаются с целью покрытия дефицита федерального бюджета и которые курирует само Министерство финансов.26
Попытки жить не столько по общероссийской Конституции, сколько по «местным уставам», желание регионов заключать с Москвой отдельные договоры о разделе компетенций (подобные татарстанскому), усиление «регионального протекционизма» по отношению к местным финансовым и товаропроизводящим структурам - все это сказывается на характере региональных льгот, которые подчас «входят» в состояние «льготной войны» с общефедеральными правилами.
Это выражается, во-первых, в необоснованном ограничении льгот для определенных категорий граждан и, во-вторых, в установлении привилегий для конкретных наций, местных чиновников и т. п. В частности, в результате проверки исполнения Федерального закона РФ «О ветеранах», вступившего в силу с 25 января 1995 г.,27 выяснилось, что в ряде регионов (новосибирская, Оренбургская, Пензенская области) издавались правовые акты, существенно ограничивающие льготы инвалидов и участников Великой Отечественной войны на получение благоустроенного жилья.28 Примером другого направления «льготной войны» может служить проект Конституции Республики Адыгея, анализ которого показывает, что в нем заложены положения, противоречащие Конституции РФ и Федеративному договору, а именно - установлены существенные преимущества для этнических адыгейцев при поселении на территории Адыгеи, при формировании состава республиканского Парламента.29
Бывают ситуации, когда из чисто популистских соображений отдельные политики «разыгрывают региональную чиновничью карту». Так, еще Председателем Верховного Совета Башкирии был подписан документ о том, что все государственные служащие имеют право взять на 10 лет под 8% ссуду, равную 120 месячным окладам. Это было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответствующим образом сказалось на результатах голосования.30 Подобные местные чиновничьи преимущества, думается, не укрепляют государственную службу в целом, а, наоборот, подрывают ее стабильность, вносят дезориентирующие моменты в систему государственных органов.
В условиях федеративных отношений должны быть единые и непротиворечащие друг другу правила игры. Самовольное же и зачастую произвольное установление тех или иных льгот в регионах представляет порой такие исключения, которые препятствуют активному действию самих общих правил. Только согласованное взаимодействие льгот федерального и регионального законодательства обеспечит оптимальное использование данного юридического инструмента и позволит ему соответствующим образом влиять на общественные отношения.
5. Необходимо наполнить реальной силой многие из декларативно установленных льгот, придать им соответствующую социальную направленность, обеспечить материальными и юридическими гарантиями, ввести в действие механизмы реализации. И хотя в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ говорится о том, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», России еще далеко до осуществления этой нормы-цели.
Если уж законодатель устанавливает определенные льготы для конкретных субъектов, то он должен одновременно возложить обязанности (активные либо пассивные) на тех, кто призван обеспечить претворение в жизнь данных льгот. Непременным условием действенной реализации льгот будет фиксация мер ответственности для обязанных лиц.
6. одним из условий повышения эффективности льгот является их дальнейшая дифференциация и унификация. С одной стороны, жизнь требует более глубокой специализации. Так, в процессе обсуждения опубликованного проекта Кодекса законов о труде ставился вопрос о необходимости более гибкого предоставления льгот женщинам, у которых имеется ребенок в возрасте до трех лет. В частности, речь идет о жестком запрещении отправлять их в командировку. Однако есть женщины, которые хотят и могут при такой ситуации ехать в командировку. Следовательно, в Кодексе данную льготу надо зафиксировать более мягко и тонко.31 С другой стороны, отдельные льготы нуждаются в унификации. Так, в преамбуле Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», принятого 26 апреля 1995 г., закреплено, что «настоящий Федеральный закон устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей...».32 Ранее многочисленные льготы для этой категории граждан закреплялись в различных нормативных актах, и уже давно требовалось упростить и унифицировать их именно на уровне закона, что и было сделано законодателем. Вместе с тем надо видеть пределы унификации, ибо излишнее уравнение в льготах ведет к несправедливости.
7. Для того чтобы повысить эффективность правовых льгот, зачастую бывает важно сочетать их с духовными факторами, воспитанием и т. п. Приведем пример, подтверждающий данную истину. Так, ответы на вопрос: «Что привлекает молодежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?»,- полученные в ходе социологического исследования, показали, «что стимулы, которые были заложены соответствующим указом о профессиональной армии, - более высокая заработная плата, различные льготы - пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще, гораздо более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте».33
8. Требуется учитывать и временной износ рассматриваемых юридических средств. Так, налоговые льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою стимулирующую силу.
9. Каждая льгота должна быть адресной, строго взвешенной, иметь соответствующие основания.
10. Важно создать четкую и конкретную, понятную и доступную каждому гражданину систему льгот в праве, нацеленную на решение наиболее актуальных задач, стоящих над личностью и обществом в целом. Именно через систему продуманных и эффективных льгот можно повлиять на развитие тех или иных отношений в выгодном для общества и государства направлении, содействовать реформированию экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенности личности (льготы -компенсации).
Искусство законодателя во многом определяется тем, как он умеет устанавливать льготы, использовать их функциональные ресурсы. Ведь от характера и объема льгот зависит и качество самого права. Льготы, призванные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, выступают специфической «лакмусовой бумагой» сущностных начал права, его принципиальных основ. в этом смысле льготы как исключения лишь подтверждают право как систему правил.
*Доктор юридических наук, профессор Саратовской государственной академии права.
1 Гинцбург Л. Я., Смирнова Н.М. Льготы работающим на Крайнем Севере. М., 1975; Лойтер А.С. Трудовые права и льготы работающим пенсионерам. М., 1977; Иванов А.И. Льготы для работающих на Крайнем Севере и в местностях, приравненных к нему. Л., 1981; Симоненко Г.С. Льготы работающим пенсионерам. М., 1981; Белогорская Е.М. Права и льготы молодоженов и семей, имеющих детей // Советское государство и право. 1983. № 9. С. 124-131; Михеев В.С. Льготное пенсионное обеспечение в СССР. М., 1984, и др.
2 Бахрах Д. Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 76.
3 Панкин М.Е. Льготы рабочим и служащим. М., 1979. С. 4; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 83.
4 Лившиц Р.З. Социальная политика и ее правовое опосредование // Правовая система социализма. Т.1. М., 1986. С. 198.
5 Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 66.
6 Бахрах Д.Н. Правовые льготы. С. 75.
7 Лившиц Р.З. Социальная политика и ее правовое опосредование. С. 298.
6 Бахрах Д.Н. Правовые льготы. С. 75.
8 Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. М., 1993. С. 16.
9 Там же.
10 Дюрягин И.Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 29.
11 Козюк М.Н. Правовое равенство и привилегия депутатской неприкосновенности // Личность и власть. Ростов-на-Дону, 1995. С. 166.
12 Российская газета. 1995. 3 авг.
13 Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 173-174.
14 Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства.
15 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 766.
16 Халфина Р.О. Современный рынок: Правила игры. М., 1993. С. 10-11.
17 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
18 Там же. 1995. № 25. ст. 2343.
19 Российская газета. 1994. 7 июля.
20 Торлопов В. Льготы... правонарушителям // Там же. 1993. 3 июля.
21 Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в РФ // Там же. 1995. 23 авг.
22 Льготы в России: Сборник нормативных актов. М., 1993.
23 Бахрах Д.Н. Правовые льготы. С. 81.
24 Российская газета. 1994. 25 февр.
25 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 32. Ст. 1861.
26 Баланс ради стабильности // Российская газета. 1995. 14 апр.
27 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст.168.
28 О фактах нарушений прав ветеранов Великой Отечественной войны // Российская газета. 1995. 22 июня.
29 Долгополов А. Привилегии для «титульной нации» // Там же. 1994. 2 ноября.
30 Квасов В.П. Чиновник - это должно звучать гордо // Там же. 1993. 30 дек. - См. также: Пригодич А. А, Б, В наступают с кодексом наперевес // Правда России. 1995. 14 сент.
31 Российская газета. 1995. 11 июля.
32 Там же. 24 мая.
33 Чупров В. Контракт не привлекает. Пока... // Там же. 1993. 3 июля.



ОГЛАВЛЕНИЕ