ОГЛАВЛЕНИЕ

Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте Российской Федерации
№ 4
01.12.1997
Князев С.Д.
Одна из существенных особенностей современной конституционной реформы — ее многоуровневость, обусловленная переходом от декларирования федеративности Российского государства к ее реальному построению. При этом особую значимость конституирование атрибутов федерации приобретает на уровне краев, областей и городов федерального значения, которые впервые по Конституции Российской Федерации 1993 г. приобрели статус равноправных субъектов Российского федеративного государства. В построении своего государственно-правового статуса все края и области связаны общими условиями функционирования Российской Федерации и обязаны учитывать их в целях обеспечения единства конституционного пространства на территории. Наиболее существенными из этих условий представляются:
вертикальный (конституционный) способ построения Федерации, обусловливающий приоритетный характер федеральных властей в построении и функционировании российской государственности;
симметричный характер связей субъектов Российской Федерации друг с другом и с федеральными властями, создающий, хотя бы декларативно, конституционные препятствия для посягательств наиболее «активных» субъектов Федерации на получение особых, преимущественных, по сравнению с другими регионами, льгот и полномочий;
встречный характер федеральных и региональных законодательных потоков, обусловливающий особую сложность их согласования и взаимоувязывания;
«остаточный» подход к определению предметов ведения субъектов Российской Федерации и полномочий их органов государственной власти, создающий опасность превалирования интересов федерального центра над региональными и местными интересами.
Опыт Приморского края показывает, что в современных, далеко не идеальных условиях возможно обеспечить адекватный подход к государственно-правовому строительству на территории края, отвечающий основам конституционного строя Российской Федерации и интересам региона и его жителей. Принятый Думой Приморского края 12 сентября 1995 г. Устав Приморского края создал необходимые юридические предпосылки и выполнил учредительную роль для появления в Приморском крае системообразующего правового акта конституционного характера, без которого было бы немыслимо построение Приморской государственности.
Одним из ключевых элементов правового статуса Приморского края является определение системы органов государственной власти. Обусловлено это тем, что, во-первых, именно государственно-правовые полномочия составляют сердцевину государственности края,1 во-вторых, именно в отношении создания собственного государственного механизма субъекты Российской Федерации обладают значительными полномочиями и могут ориентироваться в построении системы государственных органов на собственные воззрения и предпочтения. Вместе с тем следует подчеркнуть, что возможности для творчества в области государственного строительства у Приморского края, как и у других субъектов Российской Федерации, не имеют неограниченного масштаба.
Система органов государственной власти в Приморском крае не должна противоречить основополагающим началам, закрепленным в Конституции РФ. На практике это означает, что система государственной власти в Приморском крае для того, чтобы считаться конституционной, должна отвечать следующим требованиям.
Во-первых, ст. 77 Конституции РФ закрепляет, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается в соответствии с основами конституционного строя России. Поэтому при построении Приморской государственности нельзя не учитывать требования Конституции РФ о республиканской форме правления, о принципе разделения властей, о равном признании и защите всех форм собственности, об идеологическом многообразии и многопартийности, о признании местного самоуправления и отделении его от органов государственной власти. Их игнорирование означало бы посягательство на основы конституционного строя и подрывало бы единство конституционного пространства на территории Российской Федерации.
Во-вторых, при построении системы органов государственной власти в Приморском крае должны учитываться общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленные федеральным законом. К сожалению, федеральный закон, который специально был бы посвящен данному вопросу, до сегодняшнего дня отсутствует. Это означает, с одной стороны, что, у Приморского края, как и у других субъектов Федерации, появляются дополнительные возможности для моделирования своих государственных органов; с другой стороны, отсутствие федерального закона порождает серьезные трудности, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации, так как отсутствие четких законодательных ориентиров для построения системы государственных органов на уровне краев и областей может вызвать нежелательные последствия. И примеров тому немало, в том числе и в Приморском крае.2 Кроме того, отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, не освобождает субъектов Федерации от необходимости следовать предписаниям, зафиксированным в иных федеральных законах. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» в краях и областях не могут отсутствовать выборные органы государственной власти, а в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» система государственной власти на уровне края не может вторгаться в предметы ведения местного самоуправления.
В-третьих (что, наверно, самое привлекательное для субъектов Российской Федерации), при построении системы государственной власти они вправе самостоятельно определять ее параметры в той мере, в какой они соответствуют основам конституционного строя. Нельзя не отметить также, что самостоятельность краев и областей в построении государственных органов идентична самостоятельности республик, входящих в состав Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что статус субъекта не влияет на объем его возможностей в регулировании вопросов государственного устройства. Как следствие, Приморский край с юридической точки зрения обладает абсолютно равными правами в вопросах государственного строительства, по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, включая и республики.
В-четвертых, влияние федеральных властей на формирование системы органов государственной власти должно осуществляться строго в рамках федеральных законов. Это означает, что использование в данных целях президентских указов и даже заключение договоров между Российской Федерацией и ее субъектами представляется недопустимым. Несмотря на то, что данные договоры уже получили достаточно широкое распространение (их уже более 20), нельзя не признать, что они нарушают один из главных конституционных принципов о равноправности субъектов Федерации.3 Не случайно Приморский край сознательно отказался от разработки и подписания такого договора с федеральными властями, поскольку это противоречит не только Конституции России, но и положениям краевого Устава. И даже пример Свердловской области, получившей посредством заключения подобного соглашения право приостанавливать действие подзаконных нормативных актов федерального уровня, вторгающихся в компетенцию области как субъекта Федерации, до принятия по ним судебного решения, вряд ли способен изменить взгляды по данному вопросу Приморских краевых властей именно по причине того, что это не только нарушает федеральное конституционное и региональное уставное законодательство,4 но и способно вызвать неразрешимые конституционные коллизии и конфликты.
В-пятых, конституционное требование о необходимости соблюдения общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации не лишает их возможности иметь иные государственные органы. Данное положение лишь означает, что представительные и исполнительные органы должны создаваться в любом субъекте Федерации в обязательном порядке. Что же касается иных возможностей государственного строительства, то они могут использоваться краями, областями и другими субъектами Федерации по усмотрению, при условии, что это не будет противоречить основам конституционного строя и федеральным законам. В этом, в частности, убеждает Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающий возможность создания в субъектах Российской Федерации собственных конституционных (уставных) судов.5 Приморский край пока своего уставного суда не имеет, что, впрочем, не лишает его возможности пересмотра краевого Устава по данному вопросу.
Вместе с тем допустимость иметь на уровне края наряду с представительными и исполнительными и иные государственные органы может вытекать не только из федеральных, но и из краевых законов. Так, ст. 26 Устава Приморского края предусматривает, что для оказания гражданам содействия в защите их прав и законных интересов в крае могут быть созданы специальные органы, порядок учреждения и правовой статус которых устанавливаются краевыми законами. В перспективе данная уставная норма вполне способна привести к созданию на территории края государственного органа, аналогичного по своему характеру институту федерального Уполномоченного по правам человека.
В современных условиях система государственной власти в Приморском крае регулируется Уставом края, в ст. 9 которого предусмотрено, что для осуществления государственной власти в крае образуются представительный и исполнительные государственные органы.
Представительным и единственным законодательным органом государственной власти Приморского края является Дума Приморского края, которая состоит из 39 депутатов и избирается сроком на 4 года на условиях, установленных законом Приморского края. Оценивая положение Думы в системе органов государственной власти на уровне края, следует прежде всего обратить внимание на то, что фактически она является краевым парламентом и обладает специфическими свойствами и чертами.
Во-первых, Дума является единственным законодательным органом государственной власти Приморского края. Ни один другой краевой государственный орган не вправе принимать законы или вносить в них изменения и поправки. Это, однако, не означает, что Дума — единственно возможный источник законов в Приморском крае, так как они могут приниматься не только Думой, но и населением края на референдуме. При этом законы, принимаемые на референдуме, обладают приоритетом над законами, издаваемыми Думой, которая не вправе вносить изменения в законы, принятые референдумом, или отменять их. Однако на сегодняшний день в Приморском крае действуют только законы, принятые Думой, поскольку краевых референдумов после принятия Устава края, предусмотревшего их возможность, пока не проводилось.
Во-вторых, Дума Приморского края является однопалатным органом и состоит из 39 депутатов. Субъекты Российской Федерации вправе сами решать вопрос о структуре своих парламентов. Большинство из них так же, как и Приморский край, отдали предпочтение однопалатному органу законодательной власти. Вместе с тем в отдельных краях и областях встречаются и двухпалатные парламенты. Так, например, в Свердловской области Законодательное Собрание включает в себя две палаты: Палату представителей и Областную Думу.
По нашему мнению, однопалатная структура краевого парламента представляется предпочтительней: это обусловлено не только небольшой численностью депутатского корпуса, но и отсутствием автономных образований на территории края, а также нецелесообразностью дробления полномочий между двумя палатами парламента на уровне региона.
Численность депутатского корпуса Думы Приморского края — 39 человек — не только обеспечивает достаточное представительство в краевом парламенте населения края, но и позволяет сформировать компактный и работоспособный орган. Последнее обстоятельство имеет весьма существенное в российских условиях значение. Дело в том, что в бывшем СССР представительные органы власти страдали гигантизмом на всех уровнях, а число депутатов в них достигало астрономических размеров. Так, последний Приморский краевой Совет народных депутатов, самораспустившийся в 1993 г., состоял из 220 депутатов, что практически превращало его в большей степени в орган, не подготавливающий и принимающий решения, а одобряющий документы, разрабатываемые администрацией края.
Компактность с точки зрения численности депутатского корпуса краевого парламента должна иметь разумные пределы, отраженные в законодательстве. Российские же законы, к сожалению, оставляют абсолютно открытым вопрос о количестве депутатов на региональном уровне как в отношении максимальных, так и минимальных размеров. Поэтому юридически не исключена возможность реставрации парадности и многочисленности парламентов в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем нельзя игнорировать и появление «карликовых» законодательных органов с весьма ограниченной численностью депутатов. Так, например, парламентом Усть-Ордынского Бурятского автономного округа является Дума, состоящая всего-навсего из 19 депутатов.
Что же касается конкретно Приморского края, то первоначально предполагалось, что Дума будет состоять из 28 депутатов. Однако при обсуждении данного вопроса были высказаны опасения, что в результате такого подхода к определению численности депутатского корпуса может пострадать представительная функция парламента. В связи с этим отдельные партии и общественные движения настойчиво предлагали увеличить депутатский корпус до 50 человек. В итоге было принято компромиссное решение о том, что краевой парламент будет состоять из 39 депутатов. Нашлось и соответствующее обоснование. Поскольку территория края состоит из 39 муниципальных образований, то и число депутатов в данном случае приобретает символический характер.
В-третьих, Дума Приморского края является парламентом, избираемым населением края сроком на 4 года. В этом отношении четырехгодичный срок полномочий Думы совпадает со сроками, предусмотренными Конституцией РФ для федеральных органов государственной власти, а также со сроком полномочий губернатора края. Вместе с тем нельзя не учитывать, что предельный срок полномочий региональных парламентов не ограничен федеральными законами, вследствие чего реальной представляется опасность появления парламентов с неоправданно продолжительными сроками полномочий. Ведь если допустить, что депутаты Думы Приморского края внесут изменения в Устав края и установят, что срок полномочий краевого парламента составляет 10 лет, то с юридической точки зрения доказать несостоятельность такого решения будет крайне трудно. Поэтому, учитывая, что парламентаризм в субъектах Российской Федерации находится на начальной стадии становления, было бы целесообразно подкрепить его дополнительными гарантиями на уровне федерального законодательства.
В-четвертых, для определения статуса Думы Приморского края важное значение имеет вопрос о возможности досрочного прекращения ее полномочий. Принимая во внимание, что в современных условиях вопрос о досрочном прекращении полномочий парламента как на федеральном, так и на региональном уровнях очень часто превращается в перманентную политическую возню, Устав Приморского края предусмотрел достаточно трудоемкий механизм досрочного роспуска краевой Думы. В соответствии со ст. 51 Устава края Дума может быть распущена только в случае неоднократного принятия ею повторным голосованием законов, ранее отклоненных губернатором края, если факт их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам или Уставу края установлен в судебном порядке. При этом роспуск Думы Приморского края совершается по решению, принятому на краевом референдуме, который назначается губернатором края.
Такой механизм досрочного роспуска краевого парламента, несмотря на свою чрезвычайную с точки зрения практического осуществления сложность, с одной стороны, не позволяет депутатам быть безответственными за принимаемые решения и совершаемые действия, с другой — лишает исполнительную власть возможности сравнительно легко оказывать давление на депутатский корпус за счет манипулирования институтом досрочного прекращения полномочий парламента. Однако такой подход присущ не всем регионам. Так, в Иркутской области полномочия Законодательного собрания могут быть прекращены досрочно, во-первых, решением депутатов о самороспуске; во-вторых, решением, принятым областным референдумом; в-третьих, решением губернатора области в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии Законодательного собрания.6
Компетенция парламента Приморского края определяется ст. 47 Устава Приморского края. В соответствии с ней к ведению Думы относятся: 1) принятие Устава Приморского края и внесение в него изменений и дополнений; 2) принятие законов Приморского края, внесение в них изменений, дополнений и осуществление контроля за их выполнением; 3) толкование законов Приморского края; 4) ратификация договоров и соглашений, заключенных губернатором Приморского края с органами власти Российской Федерации и иными субъектами; 5) решение вопросов административно-территориального устройства Приморского края; 6) утверждение краевого бюджета по предложению губернатора Приморского края; 7) утверждение отчета губернатора Приморского края об исполнении бюджета; 8) утверждение обязательных для системы исполнительной власти Приморского края программ развития по отдельным сферам; 9) решение вопросов о передаче объектов государственной собственности Приморского края в муниципальную собственность; 10) назначение выборов в Думу Приморского края и выборов губернатора; 11) принятие решения о проведении краевого референдума; 12) избрание председателя Думы Приморского края и его заместителей, образование комиссий и комитетов Думы Приморского края; 13) учреждение наград, установление почетных и специальных званий, премий и стипендий Приморского края; 14) осуществление иных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и Уставом Приморского края.
Анализ полномочий, отнесенных к ведению Думы Приморского края, показывает, что в Приморском крае обозначился ощутимый крен в сторону представительной ветви власти. Данное обстоятельство чревато издержками, поскольку Дума и ее депутаты практически оказываются бесконтрольными со стороны других государственных органов и населения края. Так, сосредоточение в руках краевого парламента полномочий по назначению собственных выборов привело к тому, что Дума Приморского края, прикрываясь различными доводами, по существу, отказалась от назначения очередных выборов, несмотря на то, что полномочия депутатов первого созыва истекли 15 января 1997 г. Потребовалось вмешательство не только Приморского краевого суда, но и Верховного Суда России для того, чтобы обязать Думу Приморского края назначить собственные выборы. А ведь такой ситуации можно было избежать, если бы назначение выборов краевого парламента не являлось прерогативой депутатского корпуса, а входило бы в обязанности губернатора Приморского края.
Существенное значение в оценке полномочий Думы имеет положение Устава о том, что она не вправе присваивать и осуществлять полномочия, принадлежащие губернатору Приморского края, а также органам и должностным лицам системы исполнительной власти Приморского края и органам местного самоуправления. Однако перечень полномочий Думы не является исчерпывающим. Он, как уже отмечалось, может быть дополнен Конституцией и законами Российской Федерации, а также Уставом Приморского края. Но, как показывает знакомство с законами, принятыми Думой Приморского края, она очень широко толкует возможности дополнения своих полномочий, в том числе и за счет не только Устава, но и законов Приморского края.
В результате краевой парламент получил, на наш взгляд, нелегитимную возможность сравнительно легко варьировать свою компетенцию за счет собственного нормотворчества. Так, приняв 25 июля 1996 г. Закон Приморского края «О выборах в органы местного самоуправления Приморского края», Дума в нарушение Устава края фактически наделила себя правом определять единую дату проведения первых выборов в органы местного самоуправления края. В результате вопрос о назначении даты выборов стал предметом бурных судебных разбирательств, дошедших до Верховного Суда Российской Федерации, а во Владивостоке до сих пор отсутствует представительный орган местного самоуправления.
Нельзя согласиться и с тем, что в руках краевого парламента оказались сосредоточены права на принятие законов Приморского края, их толкование и осуществление контроля за их выполнением. Представляется, что толкование законов и осуществление контроля за их выполнением должны быть выведены из структуры компетенции Думы Приморского края.
Со статусом краевого парламента и его полномочиями тесно связан и вопрос о статусе депутатов Думы Приморского края. Как установлено в ст. 50 Устава Приморского края, депутаты Думы Приморского края представляют граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Приморского края, и руководствуются в своей деятельности их интересами, нормами права и своей совестью. Императивный мандат на территории Приморского края недействителен. Это означает, что депутаты Приморского края обладают свободным депутатским мандатом. Как следствие, они не обязаны отчитываться перед избирателями о своей работе, а избиратели не вправе досрочно отозвать депутата из Думы. Как показывает опыт других краев и областей, большинство из них также отрицают императивный депутатский мандат, хотя встречаются и исключения (например, Воронежская область, Московская область и др.).
Депутаты Думы Приморского края могут как осуществлять свою деятельность на профессиональной основе, так и совмещать ее с занятием иной оплачиваемой деятельностью. При этом депутаты краевой Думы не могут состоять на государственной службе в системе исполнительной власти Приморского края, получать вознаграждения от лиц за представительство их интересов в Думе Приморского края, а также вознаграждения в денежной и имущественной форме, льготы и преимущества от губернатора Приморского края, органов и должностных лиц исполнительной власти Приморского края.
Исполнительную власть Приморского края организует и возглавляет губернатор Приморского края. Одновременно он является высшим должностным лицом края, осуществляющим государственную власть на условиях и в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом Приморского края, законами Приморского края и договорами с органами государственной власти Российской Федерации, если эти договоры относятся к осуществлению исполнительной власти.
Губернатор Приморского края избирается на четыре года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании из числа граждан Российской Федерации, проживающих в Приморском крае не менее одного года, в возрасте не моложе 30 лет на дату объявления выборов. Должность губернатора Приморского края не может занимать лицо, избранное губернатором края на двух предыдущих выборах.
Оценивая условия избрания губернатора, установленные в Приморском крае, следует признать, что они в целом соответствуют общепринятым демократическим принципам и согласуются с условиями избрания глав исполнительной власти в других субъектах Российской Федерации. Вместе с тем во многих субъектах России предусмотрены и иные условия для избрания губернаторов. Так, в некоторых областях (Иркутская, Нижегородская и др.) предусматривается максимальный возраст, по достижении которого гражданин не может претендовать на пост губернатора. В Хабаровском крае обязательным условием для избрания главой администрации края является наличие у кандидата на этот пост высшего образования. Законодательство Тюменской области предусматривает, что губернатором области может быть избран гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства. В Тамбовской области главой администрации может быть избран только гражданин, постоянно проживающий в Тамбовской области не менее пяти лет. Имеются и другие ограничения, устанавливаемые в субъектах Российской Федерации для избрания глав исполнительной власти. Не все из них выглядят оправданно и легитимны по своей природе.
Что же касается порядка избрания губернатора Приморского края, то он нуждается в некотором уточнении. Представляется, что было бы правомерным дополнить условия избрания губернатора края прямым указанием на обязательную альтернативность губернаторских выборов.7 Это послужило бы для проживающих на территории края граждан дополнительной юридической гарантией избирать главу исполнительной власти и быть избранными на этот пост. Вместе с тем неоправданным выглядит ограничение в избрании губернатора края на третий срок. Дело в том, что в соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Поэтому такое ограничение избирательных прав граждан на территории края посредством краевого закона с юридической точки зрения недопустимо.
Губернатор Приморского края вступает в должность не позднее чем на 15-й день после его избрания, после того, как он в присутствии большинства избранных депутатов Думы Приморского края принесет присягу, подписанный текст которой передается на хранение в Думу края. При вступлении в должность губернатор назначает и называет Думе Приморского края трех лиц, которые будут замещать его во всех случаях, когда он окажется не в состоянии выполнять свои обязанности, и устанавливает их очередность. Такой порядок призван обеспечить максимальную реализацию принципа автономии исполнительной власти на краевом уровне, не исключающую определенной степени ее подконтрольности Думе Приморского края.
Особое внимание в системе исполнительной власти на уровне краев и областей необходимо обратить на образуемые в них администрации. Федеральные законы, многократно упоминая администрации краев и областей, совершенно ничего не говорят об их природе, структуре и полномочиях. В результате на региональном уровне в законодательстве субъектов Российской Федерации обозначились различные подходы к определению правового положения администраций краев и областей.
В большинстве из них администрация края (области) рассматривается в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти. Так, в соответствии со ст. 37 Устава Иркутской области администрация области является органом исполнительной власти, состоящим из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации области, а также структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти области в конкретных сферах управления.
Аналогичным образом определяется и статус администрации Хабаровского края, которая в соответствии со ст. 34 Устава Хабаровского края является постоянно действующим органом исполнительной власти, состоящим из главы администрации края и его заместителей, а также из комитетов, управлений, департаментов и аппарата администрации края. При таком подходе, по существу, происходит отождествление администрации с целым рядом органов и должностных лиц, включая губернатора, его заместителей, департаменты, управления и другие органы, которые, как представляется, выступают в качестве самостоятельных персонифицированных субъектов исполнительной власти.
Иначе решен вопрос об органах исполнительной власти в Уставе Ярославской области, который вообще не предусматривает создание такого органа, как администрация области. В соответствии со ст. 93, 94 и 95 Устава коллегиальным исполнительным органом власти является правительство области, а органами, реализующими на территории области отдельные полномочия исполнительной государственной власти, являются департаменты, подотчетные областному правительству. Разделяя, в принципе, такой подход к построению системы исполнительных органов, отметим, однако что в этом случае остается неясным, кто на территории области отвечает за исполнение требований федеральных законов, адресованных администрациям краев и областей, и кто является главой администрации: губернатор области или председатель правительства.
Оригинальный вариант закрепления статуса исполнительной власти предложен в ст. 9 Устава Приморского края, предусматривающей, что исполнительную власть осуществляют губернатор, формируемые им органы и назначенные им должностные лица исполнительной власти, которые, как представляется, в совокупности и образуют администрацию Приморского края. По крайней мере из таких позиций исходит принятый 14 декабря 1995 г. Думой Приморского края в первом чтении проект Закона Приморского края «Об основах организации системы исполнительных органов государственной власти Приморского края», предусматривающий, что администрация края представляет собой систему исполнительных органов государственной власти края, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями по реализации федеральных законов, законов Приморского края, Указов Президента Российской Федерации, актов губернатора Приморского края и решений вышестоящих исполнительных органов государственной власти на территории края.
Таким образом, администрация Приморского края является не самостоятельным исполнительным органом, а собирательным понятием, включающим губернатора и департаменты, комитеты, управления, отделы и иные органы. При этом губернатор края возглавляет исполнительную власть и единоначально выступает от имени органа управления общей компетенции, а департаменты, комитеты, управления, отделы и иные органы осуществляют государственное регулирование в подведомственных им отраслях и сферах социально-экономического развития на территории Приморского края.
Вместе с тем всю полноту ответственности за функционирование на территории края различных звеньев механизма исполнительной власти несет губернатор края. В ст. 56 Устава прямо подчеркивается, что именно на губернатора возлагается ответственность за организацию и осуществление исполнительной власти и он не вправе ссылаться на действия подчиненных ему органов и должностных лиц как на основание, освобождающее его от ответственности. В свою очередь, в целях обеспечения единства, согласованности и единоначалия осуществления исполнительной власти на территории края все образующие краевую администрацию органы и должностные лица обязаны, как предусмотрено ст. 62 Устава, мотивировать свои акты и действия законами и актами губернатора Приморского края. Благодаря этому механизм реализации исполнительной власти сочетает специализацию управленческих функций отдельных подразделений администрации края с осуществлением единоначального руководства им со стороны губернатора и персонализацией его ответственности за результаты управленческой деятельности.
Оценивая систему органов государственной власти Приморского края, можно сказать, что она отвечает выполнению стоящих перед ней задач. Но нельзя не учитывать, что опыт строительства атрибутов государственности на территории Приморского края исчисляется всего лишь несколькими годами. Поэтому многие вопросы государственного строительства и законодательного регулирования в Приморском крае решены в самом принципиальном плане, что, в дальнейшем, несомненно, потребует их детализации и конкретизации, а в некоторых случаях и пересмотра.
 * Кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета.
1 Нарутто С.В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Автореф. канд. дисс. М., 1997. С. 31.
2 Подробнее об этом см.: Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: Каким ему быть? // Государство и право. 1994. № 10. С. 63—66.
3 Медведев Н. Время расставляет акценты // Российская газета. 1997. 25 марта.
4 Горфинкель И. Свердловская область: Становление политической системы и правовых институтов // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 1. С. 65.
5 Думается, что появление данного Федерального конституционного закона способно поставить точку в затянувшихся разногласиях по вопросу о том, является ли создание таких судов невозможным, допустимым или необходимым. Подробнее об этом см.: Кряжков В.А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: Проблемы организации и деятельности (Научно-практический семинар) // Государство и право. 1995. № 9. С. 125—133.
6 Устав Иркутской области: Научно-практический комментарий. Иркутск, 1995. С. 88—89.
7 Примеры такого рода условий выборов глав исполнительной власти уже имеются в субъектах Российской Федерации. Так, ст. 66 Устава — Основного Закона Читинской области устанавливает, что глава администрации области избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории области, на альтернативной основе.



ОГЛАВЛЕНИЕ