ОГЛАВЛЕНИЕ

Проблема эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина
№ 4
02.09.1996
Мордовец А.С.
Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина – это самостоятельное научное понятие, интегрирующее в себе философские, этические, политические и правовые идеи. Ему присущи своеобразные структура, цели, задачи, функции.
Структура социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина включает в себя следующее: общественные нормы; правомерную дея-тельность субъектов права; гласность; общественное мнение; гарантии – общие, специальные (юридические), организационные; процедуры; ответственность; контроль.
Главной целью функционирования рассматриваемого механизма является защита субъективных прав человека и гражданина; его задачами – охрана, защита, вос-становление нарушенных прав индивидов, формирование общей и правовой культуры населения; его функциями – охранительная, компенсационная, информационная, воспитательная. Движущей силой социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина являются интересы и общественно полезные потребности индивидов. Отмечая значение потребности в генезисе человеческого поведения, К. Маркс писал: «Никто не может сделать что-нибудь, не делая этого вместе с тем ради какой-либо из своих потребностей и ради органа этой потребности».1
Социально-юридический механизм обеспечения прав человека есть система ценностей, принципов, а также институциональных, нормативных, процедурно-организационных и контрольных элементов, которые, взаимодействуя, влияют на поведение личности, состояние конституционного порядка и общества. Теоретически данный механизм можно разделить на четыре основных блока:
первый блок – базовый; его ядро составляет человек как высшая ценность;
второй блок – это принципы прав человека: гуманизм, справедливость, равенство, свобода, личная неприкосновенность, прямое действие Конституции и др.;
третий блок – социальные институты и нормативные установления, через которые жизнеутверждающие ценности и принципы прав человека получают непосредственное обоснование, закрепление и осуществление;
четвертый блок – процедурно-контрольный; он организационно и процессуально упорядочивает отношения в сфере прав человека, создает наиболее благоприятные условия для реализации гражданами прав и свобод укрепления законности, общест-венной и личной безопасности.
Теоретическое разделение социально-юридического механизма на блоки позво-ляет с практической стороны выяснить эффективность его работы. Работа механизма, во-первых, должна оцениваться в полном объеме как единое целостное явление и, во-вторых, определяться качеством деятельности отдельных его узлов, звеньев, а также каждой конкретной детали, элемента.
Оценить эффективность работы анализируемого механизма в полном объеме, конечно, невозможно не только одному исследователю, но даже и большому научному коллективу. Об этом убедительно свидетельствует «Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации за 1993 год». Колоссальный труд, проделанный его составителями, демонстрирует, что Россия в сфере прав человека должна быть открыта для мирового сообщества. Но даже в таком фундаментальном документе авторы не смогли осветить все стороны этой многогранной проблемы и ограничились иссле-дованием соблюдения прав отдельных групп населения: беженцев, вынужденных переселенцев, военнослужащих, осужденных; а также некоторых конституционных прав граждан: трудовых, на выбор местожительства, личную неприкосновенность.
Проблема эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека универсальна. Она затрагивает многогранные аспекты: материальные, процессуальные, международные нормы и принципы, а также нормативно-правовые акты, международные соглашения и договоры; деятельность разнообразных социальных институтов гражданского общества, включая государство и его институты; между-народные правительственные и неправительственные, а также внутригосударственные неправительственные правозащитные организации; процедурно-политико-правовые механизмы охраны и защиты прав человека и гражданина; международные и внутри-государственные механизмы контроля (правительственные и неправительственные) «за обеспечением прав человека».
Измерить эффективность социально-юридического механизма – значит обога-тить его научную характеристику; создать предпосылки для практического подхода к совершенствованию средств охраны и защиты прав человека и гражданина; определить ценностные приоритеты интересов личности в различных сферах: экономической, политической, культурной; выявить степень готовности граждан отстаивать свои права и свободы, а также отношение индивидов к провозглашенным Конституцией РФ правам и свободам; разработать систему показателей эффективности правосудия, деятельности правоохранительных органов, иных правозащитных институтов государства и меж-дународного сообщества.
Проблема эффективности социально-юридического механизма предполагает учитывать показатели и критерии эффективности, исходя и из широкого, и из узкого толкования данного явления.
Однако критерии эффективности обеспечения прав человека отличаются от показателей эффективности обеспечения прав гражданина, так как источники и сферы действия прав человека и гражданина не совпадают, т. е. при исследовании механизма охраны и защиты прав индивидов необходимо принимать во внимание особенности и характер взаимосвязи норм и принципов естественного и позитивного права, разумеется, не с позиции примата естественного права над целостной системой позитивного права, а с такой точки зрения: названная «система является его источником, содержанием и гарантией осуществления».2 Ценность данного подхода заключается в том, что позволяет по-новому взглянуть на критерии и показатели эффективности гарантий прав человека и прав гражданина, провести их научную ревизию.
Факт законодательного установления, закрепления системы юридических гарантий еще не свидетельствует о «качестве» обеспечения прав человека. Закон закрепляет в своих нормах лишь статические начала механизма охраны прав граждан вместе с системой гарантий. Динамика данного механизма в жизни сопряжена с организационной работой органов государственной власти и активностью населения и неотделима от состояния правового сознания и правовой культуры должностных лиц. Нормативные, институциональные, процессуальные, организационные элементы системы юридических гарантий будут эффективно функционировать тогда, когда эта система будет основываться и функционировать на принципе «гарантия гарантиям». Об этом писал В.В. Петров,3 а также и другие ученые. В.С. Нерсесянц, например, считает, что юридические гарантии воплощают собой идею такого согласованного действия права и государства, при котором одни формы, направления и функции государственно-правовой регуляции и деятельности служат вместе с тем защитным механизмом для других, и наоборот. И лишь в общем контексте взаимной поддержки и согласованности различных частей и аспектов всего государственно-правового комплекса отдельные специальные формы и конструкции юридических гарантий прав и свобод личности могут реально осуществить защитную роль. Словом, юридические гарантии сами нуждаются в юридических гарантиях, а таковыми могут быть только правовое государство и правовые законы.4
Учеными утверждается фундаментальная идея об эффективности специальных (юридических) гарантий, их зависимости от зрелости институтов гражданского общества, правового государства, качества правотворчества и правоприменения. И это правильно. Однако сколько бы в теории ни утверждалась идея прав человека, практика их осуществления будет далека от научных постулатов в условиях болезненных синдромов в экономике. Учитывая это, российской науке следует ставить перед государством посильные задачи в социальной и иных сферах, а также четко определять принципы и объекты правового регулирования общественных отношений на феде-ральном и местном уровнях.5 Социальная политика государства, строящаяся на принципе прожиточного минимума, должна быть заменена идеологией материального благосостояния и достойного уровня жизни. Приоритетными объектами этой политики и станут семья, жилище, достаточное питание, одежда, наивысший достижимый уровень физического и психологического здоровья граждан. Такая концепция сблизит национальное российское законодательство с нормами международного права и сообщества в социально-экономической, политической и культурной сферах прав человека. Предлагаем в соответствии с международным Пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 7) изменить формулировки ч. 2 ст. 7 Конституции РФ: «устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда», — на: «обеспечивается гарантированная справедливая заработная плата и равное воз-награждение за труд равной ценности»; и ч. 3 ст. 37 Конституции РФ: «вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда», — на: «справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд без какого бы то ни было различия».
Далее, в связи с систематической невыплатой в России заработной платы трудящимся в установленные федеральным законом, а также коллективными договорами сроки, обратимся к Международной Конвенции № 95 от 1 июля 1949 г. относительно защиты заработной платы и, руководствуясь ею, а также другими международными документами, внесем в ст. 37 Основного Закона РФ дополнения следующего содержания: «Государство гарантирует своевременную выплату заработной платы исключительно в деньгах, имеющих законное хождение.
В тех случаях, когда коллективным договором или решением арбитражного суда разрешена частичная выплата заработной платы в натуре, она должна предназначаться для личного использования трудящимся и его семьей, соответствовать их интересам, а выдача производиться по справедливой и разумной цене.
Названные положения не распространяются на лиц, занятых в домашнем хозяйстве или на подсобной службе.
Должностные лица, виновные в несвоевременной выплате заработной платы, несут ответственность в соответствии с федеральным законом».
С учетом положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей определенный приоритет международных договоров над национальным законодательством, а также исходя из необходимости повышения материального благосостояния населения России, возможны и другие предложения, которые будут способствовать совершенствованию норм Основного Закона, материального и процессуального права, а тем самым повышению роли и эффективности общих и специальных(юридических) гарантий в различных сферах.
Понятие эффективности вообще и эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина в особенности предполагает элемент сравнения. Всегда важно знать, какие методы, средства, условия, факторы приносят ощутимые результаты, а какие действуют с меньшей отдачей.6
Так «по степени разработанности правового статуса участников уголовного процесса, и в частности потерпевшего, можно судить об общем уровне защиты обществом прав и свобод граждан».7 При авторитарном методе осуществления власти происходит следующее: «дозволенная в государстве Гласность – это диктат умеренного языка и посредственной информированности, Свобода – это диктат совести, Демократия – это диктат нравственной свободы, а бессильные нормы, в которых заложены интересы, чаяния народа, – это демагогия властей, возведенная в закон».8
Объем, фактор притязаний личности к обществу можно рассматривать с двух сторон: со стороны прав и со стороны обязанностей. О.Г. Румянцев заметил по этому поводу, что в «понятии личности одинаково берут свое начало как притязания ее на равенство и свободу, так и ее обязанность солидарности и единства с другими, порожденные обязанностью взаимного познания».9 По социальным условиям эконо-мического, политического, нравственного, юридического характера можно говорить об эффективности, во-первых, экономического потенциала, способного (не способного) полностью удовлетворить запросы страны и населения, а также социальной спра-ведливости; во-вторых, системы общих и специальных гарантий прав человека и гражданина и ответственности перед законом; в-третьих, роли гласности, общественного мнения в демократическом обществе; в-четвертых, системы внутри-политической и экономической стабильности, защиты собственности, общественной и личной безопасности индивидов.
Эффективность социально-юридического механизма прав человека и гражданина нередко измеряется формулой «цель – средство – результат», которая привлекательна, но уязвима и опасна, так как в различных жизненных коллизиях может устраивать либо демократические, либо антидемократические режимы. Оправданны ли, допустим, реформы и восстановление суверенитета России посредством развала Союза ССР, обнищания народа? Думается, что нет. Оправдание ситуации, когда миллионы русских людей в одночасье оказались за пограничными столбами России, а 44,5 млн человек ее населения живут, имея доходы ниже прожиточного минимума, за чертой нищеты, вряд ли возможно.
Исследовать эффективность, исключая цели и результаты сложно. Это признают даже противники концепции соотношения фактического результата и цели. В частности, Л.Л. Попов, критикуя точку зрения М.Д. Шарогородского по данному вопросу, дает общее определение эффективности через «мерило», степень достижения какой-либо цели (задачи).10 Еще категоричнее высказывается В.В. Лазарев. Признавая достижение цели «мерилом» эффективности и объявляя саму цель критерием эффективности, он утверждает, что нельзя отказывать в этом качестве средствам, которые ведут к данной цели в силу их диалектического единства и взаимообусловленности. Без средств цели – не реальны, не осуществимы, равно как и при отсутствии целей действительные средства не приводят ни к какому результату.11
Аргументы противников концепции соотношения, на наш взгляд, убедительны, но формула эффективности, особенно в сфере прав человека, должна использоваться в сочетании с терминами «разумность», «законность», «оптимальность», т. е. следующим образом: «разумная цель – законные средства – оптимальные результаты». Разумная цель – это гармония интересов людей, а нормативное закрепление обязанностей правового, социального государства – служить интересам человека и общества; законные средства – это антиподы беспорядка, безответственности, предотвращения круговой поруки, потерь нравственных убеждений; оптимальные результаты есть следствие слагаемых «разумных целей» и «законных средств».
Формула «разумная цель – законные средства – оптимальные результаты» является привлекательной, но она пронизана духом идеализма. Безусловно, прав Б.С. Эбзеев, предостерегая «от достаточно распространенного в государственно-правовой литературе смешения сущего и должного, желаемого и действительного».12 Но все же подлинно демократическое общество в обеспечении всех прав и свобод должно стремиться к идеалу. И, бесспорно, прав ученый, утверждая, что «высшей ценностью и главной целью политики государства является человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неотъемлемые права и свободы. И все внутренние и внешние цели должны быть слагаемыми этой высшей цели государства».13
Определениям эффективности обеспечения прав и свобод в научной литературе посвящено немало страниц. Понятие напрямую зависит от предмета и объекта исследования. А.Ф. Самощенко и В.Н. Никитинский, например, предлагают рас-сматривать эффективность как адекватность положений закона потребностям жизни между намеченными и достигнутыми результатами.14 Э.А. Фомин же полагает, что эффективность есть показатель, определяющий степень соответствия реальных отношений, типовой меры, содержащейся в конкретном акте. Дальнейшие рассуждения исследователя противоречат его же достаточно логичной критике концепции эф-фективности как отношения цели и результата, приводя Э.А. Фомина в лагерь ее сторонников. Он пишет, что очень многое в вопросе исследования эффективности зависит от правильности выбора тех социальных процессов, которые включаются в расчет типовой меры. Однако, на наш взгляд, если заменить в приведенном высказывании словосочетание «социальные процессы» на «социальные цели», то фраза будет звучать более четко.
Трудно подобрать типовую меру для количественного измерения хода развития (процесса) правообразования на этапе обнаружения юридического мотива, тем более что названный этап характеризуется в немалой степени действием объективных факторов, которые составляют начальную побудительную силу, исходную основу в определении содержания юридического мотива, воли, нуждающейся в юридическом закреплении.15 Но можно утверждать, что процесс правообразования на всех этапах — юридического мотива, нормативного оформления и др., – подчинен цели правообразования, т. е. повышению регулирующего воздействия права на общественные отношения, совершенствованию правовых норм, осуществлению контроля за их применением. Типовой мерой как важным средством достижения цели в правообразовании могла бы служить правотворческая процедура, ибо ее характерной чертой является последовательность, или строгая регламентация очередности действий.
Анализируя разные точки зрения ученых на концепцию цели и достигнутого результата, мы попытаемся выявить пределы и объем использования эффективности в сфере обеспечения прав человека; определить условия, факторы, обстоятельства, которые способствуют охране и защите прав и свобод личности, на этой социальной основе уяснить, насколько теоретические идеи цели и достигнутого результата способны обогатить содержание эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав граждан. Совершенно очевидно, что тема эффективности исследуемого явления — наиболее актуальна и проблематична в сфере прав человека. В ней, как в фокусе, концентрируются все грани соблюдения прав и свобод индивидов, складываются убеждения в социальной необходимости и полезности правовых установлений, государственных институтов, а также различных внутригосударственных и между-народных правозащитных организаций. Несомненно, что эффективность социально-юридического механизма обеспечения прав человека есть модель, структура, мера учета факторов целесообразности социального регулирования общественных отношений и общественного сознания, правовой культуры граждан и должностных лиц, право-творчества и правоприменения. Правильно и то, что ядром эффективности исследуемого механизма является нравственное, политическое, правовое сознание индивидов, которое служит типовой мерой определения качества всех его структурных элементов. Правосознание выступает и как обобщенный показатель эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека.
Проблема эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека многогранна. Одна из граней – сравнительная оценка эффективности действия отдельных его элементов, например, гласности и общественного мнения. Сравнительная оценка гласности и общественного мнения делается на основе анализа их качественных особенностей. Гласность, в частности, есть показатель открытости общества, важнейший оценочный критерий духовной свободы. Общественное мнение может быть как показателем гласности, так и ее движущей силой. Соответственно критерии гласности и оценки общественного мнения, несмотря на их тождество, не совпадают по содержанию. Разумеется, не исключаются и обобщенные показатели гласности и общественного мнения, когда государственная власть берет на себя «заботу» о надзоре за ними. Речь идет о стимулах об ограничениях в системе гласности и общественного мнения. По меткому выражению А.В. Малько, правовые стимулы и ограничения – это своеобразные обобщающие средства эффективности, которые действуют на уровне как нормативного, так и индивидуального регулирования.16
А.В. Малько рассматривает понятие эффективности во взаимосвязи с социальными ценностями, определяет ее в качестве степени реализации, достижения соответствующих ценностей. Он полагает, что сама эффективность выступает как осуществленная цель-ценность, результативная ценность или ценностная результативность, качество реализованной ценности (полезности).17 Это видно на примере гласности и общественного мнения.
Гласность и общественное мнение – важнейшие демократические ценности. Через них удовлетворяются разнообразные потребности общества и личности: духовные, духовно-практические, разрешающе-практические. Формой удовлетворения этих потребностей и одновременно типовой мерой измерения эффективности гласности и общественного мнения выступает информация. В свою очередь, эффективность информации зависит от объективности, оперативности, доступности содержания, емкости эфирного времени или печатной площади.
Эффективность такой социальной ценности, как механизм обеспечения прав человека, требует в отношении себя знаний определенных условий, а точнее, знаний того, что главные условия эффективности относятся к исследуемой социальной ценности, а уж затем последняя, реализуясь, создает свою эффективность.
В юридической литературе неоднократно возникали научные споры по пробле-матике обстоятельств, факторов и условий эффективности. Ученые делали небезуспеш-ные попытки классифицировать и систематизировать условия эффективности, разграничить условия и факторы эффективности, разработать общую и частную методики исследования условий эффективности. При всей сложности и много-плановости научных обоснований красной нитью проходила мысль, что социальная ценность выступает в роли одного из обязательных условий (предпосылок) ее эф-фективности. Так, Ф.Н. Фаткуллин писал: «Эффективны те процессы, которые содействуют закономерному общественному развитию. Если социальная ценность мнимая, объективно нет и эффективности».18
Признание в качестве высшей ценности прав и свобод человека служит барьером на пути всевластия государства, его органов и должностных лиц, а также препятствуют поглощению общества государством, как это происходит в условиях тоталитарных режимов. Государство не только должно признавать, но и неукоснительно соблюдать, а также защищать права и свободы, тогда как граждане могут не только совершать определенные положительные действия, но и пользоваться материальными и духовными благами, удовлетворять свои разнообразные интересы и потребности.
К юридическим условиям, способствующим повышению качества правоприменительной деятельности в сфере прав человека, относятся совершенное законодательство, правовые процедуры, нормативно закрепленный правовой статус органов исполнительной власти, расширение сферы деятельности суда, конституционный контроль. Центральное место в числе названных условий отводится конституционным нормам. Эффективность данных норм в сфере обеспечения прав человека Б.С. Эбзеев определяет через: 1) правомерное осуществление гражданами конституционных прав и свобод; 2) добросовестное исполнение гражданами конституционных обязанностей; 3) создание материальных и нематериальных благ, которые передаются в индивидуальное пользование при помощи субъективных прав, и их охрану; 4) справедливое распределение в пользование членов общества накопленных социальных благ; создание необходимых предпосылок для беспрепятственного пользования находящихся в их распоряжении долей социальных благ.19
К сожалению, граждане не всегда фиксируют внимание не только на разумности, оптимальности, но и на бытовой социальной ценности конституционных предписаний. Хотя эти предписания отражают объективно насущные потребности, интересы людей являются правовой основой их достижения. Переводя потребности и ориентации в плоскость субъективных прав и охраняемых Основным Законом интересов, конституционные нормы создают прочную гарантию, обеспечивают их реализацию.20
Таким образом, под условиями эффективности социально-юридического механизма охраны и защиты личности следует понимать, с одной стороны, совокупность обстоятельств, учитывающих человека как высшую ценность, а с другой — факторы, от наличия и изменения которых зависят уровень, способы и методы действия индивида, а также социальных институтов по реализации этой высшей ценности. Так, повышению эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина способствуют экономические, политические и идеологические факторы.
Экономические факторы – это фактическое равенство всех форм собственности как важнейшее условие повышения деловой активности личности.
Политические факторы – это дальнейшая демократизация общественной жизни, формирование гражданского общества.
Идеологические факторы – это систематическая целенаправленная пропаганда идей о приоритетности прав человека.
Данные факторы определяют пути совершенствования социально-юридического механизма обеспечения прав и свобод граждан на межгосударственном и национальном уровнях: развитие международного партнерства в гуманитарной сфере, создание новых и активизация действующих правительственных и неправительственных организаций, специализирующихся на осуществлении прав человека; определение межрегиональной и региональной политики в плане выработки единых минимальных стандартов защиты прав граждан, и т. д.
При анализе эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина надо исходить из принципиальной методологической посылки, наличия в нем субординационных отношений. Их следует учитывать при оценке эффективности социальных норм и социальных институтов, общих и специальных гарантий, контроля и надзора, гласности и общественного мнения. Важным результатом такого анализа будут, очевидно, рациональные теоретические и практические предложения, способствующие повышению уровня социальной и юридической защищенности индивидов.
* Кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры Саратовской высшей школы МВД РФ.
1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 3. С. 245.
2 Кудрявцев В.Н., Керимов Д.А. Право и государство: Опыт философско-правового анализа. М., 1993. С. 29.
3 Петров В.В. Экологический кодекс России: К принятию Верховным Советом РФ Закона «Об охране окружающей природной среды» // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1993. № 3. С. 10—11.
4 Социалистическое правовое государство: Концепция и пути реализации. М., 1990. С. 60—61.
5 Это будет и практической реализацией Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. (Российская газета. 1995. 26 июля).
6 Лазарев В.В. Эффективность правоохранительных актов. Казань, 1975. С. 91.
7 Брусницын Л.В. Потерпевший: Уголовно-процессуальные аспекты // Государство и право. 1995. № 9. С. 87.
8 Фаткудинов З. Откровения ХХ века. Л., 1991. С. 26—27.
9 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 44—45.
10 Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций. М., 1976. С. 85.
11 Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. М.,1975. С. 97.
12 Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М.; Черкесск, 1992. С. 192.
13 Там же. С. 196.
14 Самощенко Н.С., Никитинский В.Н. О понятии эффективности правовых норм. Вып. 18. М., 1969. С. 17—18.
15 Эффективность действия правовых норм / Под ред. А.С. Пашкова. Л., 1977. С. 36.
16 Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. С. 123—124.
17 Там же. С. 124—125.
18 Фаткуллин Ф.Н. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. Казань, 1980. Т. 1. С. 224.
19 Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. С. 197—199.
20 Фаткуллин Ф.Н. Проблемы общей теории... С. 216.



ОГЛАВЛЕНИЕ