ОГЛАВЛЕНИЕ

Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями
№ 3
03.08.1998
Рохлин В.И., Стуканов А.П.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Права и свободы человека и гражданина изложены в главе 2 Конституции. Среди них, в частности, названы: право на жизнь; на охрану достоинства личности; на свободу и личную неприкосновенность; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Конституция установила, что защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина определяют «смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).
Российское уголовно-процессуальное законодательство, действующий УПК РФ (ст. 2) определяют, что задачами уголовного судопроизводства являются быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона. Однако наряду с этим закон указывает, что уголовное судопроизводство должно способствовать предупреждению и искоренению преступлений, охране прав и свобод граждан. Статьи 21, 21.2 УПК РФ обязывают органы дознания, следователя, прокурора и суд выявлять причины и условия, способствующие совершению преступлений, и принимать меры к их устранению. Эта задача — одна из центральных по предупреждению преступлений и обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов общества и государства.
Генеральный прокурор РФ, профессор Ю.И.Скуратов отмечал: «Криминологи считают, что в целом на преступность влияют около 250 факторов. В ведении правоохранительных органов в лучшем случае находится 40—50. Все остальное от нас не зависит...».1 Среди этих факторов, по нашему мнению, весьма существенным является распространенность правонарушений, которые наказываются в административном порядке, на основании положений Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (КоАП РСФСР).
О распространенности такого рода правонарушений говорит, в частности, следующее. Если в 1927 г. за административные правонарушения были привлечены к ответственности 2,1 млн человек, то в 1993 г. — 60 млн человек. Рост числа привлеченных к административной ответственности почти в девять раз превысил прирост населения России.2
По данным Генеральной прокуратуры РФ (об этом говорилось на состоявшемся в августе 1997 г. заседании Коллегии Генеральной прокуратуры РФ), масштабы роста регистрируемых в стране административных правонарушений таковы, что в 1996 г. только по инициативе милицейских служб привлечен к уголовной ответственности каждый третий гражданин России. Необходимо учитывать, что административные правонарушения очень латентны, а это, несомненно, порождает у большой части населения чувство уверенности в безнаказанности противоправного поведения. Мы говорим о данном факте потому, что между административными правонарушениями и преступлениями существует неразрывная причинная связь, объективно отражающая процессы постепенного формирования общественно опасной личности, поведение которой направлено против основных социальных ценностей. Причем такая личность достачно легко переходит от наименее общественно вредных проступков к преступлениям.3
Данные, имеющиеся по Санкт-Петербургу, показывают, что за последние пять лет судами больше всего граждан было подвергнуто административным взысканиям за мелкое хулиганство, злостное неповиновение законным требованиям работников милиции, распитие алкоголя и появление в нетрезвом виде в общественных местах. Это, как правило, — неработающие лица, злоупотребляющие спиртными напитками. Несомненно, что данная многотысячная группа правонарушителей — потенциальные кандидаты в преступники. Характерно, что 73 % питерских хулиганов имеют возраст до 35 лет, каждый второй — с образованием не ниже среднего.
Следует отметить, что значительное количество граждан привлекаются к административной ответственности и за иные нарушения установленных правил, в частности, за неуплату налогов, за экологические правонарушения, а также за правонарушения в сфере экономики.
Как и в целом по Российской Федерации, в Санкт-Петербурге более 75 % лиц, привлеченных судами (судьями) к административной ответственности, наказаны за нарушения, посягающие на общественный порядок и порядок управления.4
Однако надлежащий и полный анализ административных правонарушений и практики наложения административных взысканий провести весьма трудно, поскольку государственной статистической отчетностью до сих пор не предусмотрен учет данных об общем числе дел об административных правонарушениях, рассмотренных всеми органами административной юрисдикции за определенный период, и о лицах, подвергнутых административным взысканиям. Нет сомнения, что такие данные необходимы для надлежащего анализа и разработки соответствующих мер по предупреждению и профилактике правонарушений и зачастую связанных с правонарушениями преступлений. Может быть, именно поэтому органами административной юрисдикции (а их, обладающих правом наложения административных взысканий, насчитывается 40) так редко и без должных выводов проводится необходимый анализ. В результате нередко получается разрыв между усилиями правоохранительной системы по борьбе с преступностью и теми органами, которые должны заниматься организацией борьбы с преступностью и правонарушениями, — органами государственной власти, всеми ее ветвями.
Согласно ст. 7 КоАП РСФСР государственные органы (имеются в виду законодательные (представительные) и исполнительные органы) обязаны разрабатывать и осуществлять мероприятия по предупреждению административных правонарушений и устранению причин и условий, способствующих их совершению. Они должны координировать работу всех иных государственных органов по предупреждению административных правонарушений. Однако, как показывает анализ, проведенный нами не только по Санкт-Петербургу, но и по ряду других регионов Российской Федерации, органы государственной власти выполняют эти возложенные на них обязанности крайне редко и неэффективно.
Практически сведена на нет работа с общественностью, ее привлечение к борьбе с правонарушениями (говоря об общественности, мы имеем в виду не только коллективы предприятий, но и иные общественные формирования, а также органы местного самоуправления). Из-за этой негативной тенденции появилась так называемая полоса отчуждения между правоохранительными органами и населением. Совершенно справедливо отмечал в докладе на совместном совещании Координационного Совета Генеральных прокуроров, Совета министров внутренних дел, Совета руководителей органов безопасности и спецслужб, Совета командующих пограничными войсками, Совета руководителей таможенных служб, Совета руководителей налоговой полиции государств — участников СНГ Генеральный прокурор РФ Ю.И.Скуратов, что в деле борьбы с преступностью и правонарушениями «особый вред был нанесен сведением на нет роли общественности в укреплении правопорядка, демонтажем системы профилактики правонарушений, правового воспитания и просвещения населения. В результате был заметно ослаблен предупредительный потенциал государства и всего общества».5
Эффективная борьба с правонарушениями невозможна без решения задач выявления и устранения причин и условий, способствующих их совершению. На наш взгляд, назрела необходимость разработки и принятия Федерального закона «О профилактике правонарушений и преступлений». По существу, именно об этом говорится в Указе Президента РФ от 3 апреля 1997г. «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”» и в Постановлении Правительства РФ от 5 апреля 1997г. «О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в Российской Федерации».6
Но до принятия этого Закона следует добиваться, чтобы органы представительной (законодательной) и исполнительной власти постоянно выполняли требования Закона о координации работы органов административной юрисдикции, соблюдении ими законодательства и проводили мероприятия по профилактике правонарушений и преступлений. Следует отметить, что там, где все ветви государственной власти занимаются этими вопросами, достигаются весомые результаты в деле борьбы с правонарушениями. Об этом свидетельствует положительный опыт, накопленный в ряде районов Санкт-Петербурга, Ульяновской, Белгородской областей и Алтайского края.7
Для органов государственной власти здесь есть большое поле деятельности: все еще достаточно часты случаи принятия органами представительной власти актов, противоречащих законодательству Российской Федерации, органы исполнительной власти нередко проходят мимо необоснованных, с нарушением закона принятых решений органами (должностными лицами) административной юрисдикции. Только в Санкт-Петербурге общее число нарушений законов, которые выявлены прокуратурой города, в деятельности органов административной юрисдикции выросло по сравнению с 1995 г. более чем в два раза, причем более чем в три раза возросло число незаконных актов, опротестованных прокурорами. Поэтому совершенно справедливо в августе 1997 г. на заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ отмечалось, что во многих регионах Российской Федерации «укоренилась практика принятия правовых актов об административной ответственности, ущемляющих конституционные права граждан».
Не может стоять в стороне от решения данной проблемы и суд, который также является органом государственной власти, одной из ее ветвей. Разумеется, главное в деятельности суда — это осуществление правосудия. Однако, рассматривая дела и устанавливая конкретные причины и условия, которые способствовали совершению преступлений, суд не должен проходить мимо, а обязан реагировать на них соответствующими, указанными в законе средствами. Суд охраняет права граждан, и в этом смысле он, несомненно, — правоохранительный орган. Если суд, рассматривая дело, устанавливает, что налицо не административное правонарушение, то он должен возбудить уголовное дело и направить его для производства расследования.
Такие меры, как реагирование на выявленные факты, способствующие совершению преступлений и правонарушений, являются одним из проявлений обязанности суда как одной из ветвей государственной власти, который должен выполнять функции по организации борьбы с преступностью и иными, в том числе административными, правонарушениями, посягающими на права и свободы граждан, интересы общества и государства.8
Именно потому, что во многих случаях суды исходят из того, что борьба с преступностью не входит в их функции, что их задача заключается только в осуществлении правосудия, т.е. в рассмотрении конкретных дел, участники парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания РФ констатировали, что «нарастающему криминогенному потенциалу не противопоставляются эффективные формы и методы государственного и общественного контроля над преступностью, некоторые инстанции социального контроля оказались утраченными либо бездействующими. Недостаточно научно выверенными и реалистическими оказались прогнозные оценки и положения Концепции судебной реформы 1991 года, объективно содействовавшие умалению контроля государства в сфере правопорядка». Совет Федерации также отметил, что «многие органы власти в центре и на местах самоустранились от участия в организации борьбы с преступностью и ее предупреждения. В этой связи назрела настоятельная необходимость возрождения в этой сфере управленческой функции государства, что позволило бы контролировать криминогенную ситуацию в стране, удерживать ее в социально-терпимых границах».9
Участники парламентских слушаний в Совете Федерации по вопросу состояния борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в стране в своем решении назвали среди наиболее приоритетных задач, в частности, быстрейшую разработку нового Кодекса об административных правонарушениях РФ. Мы согласны с данной позицией, так как во многом борьба с административными правонарушениями — одна из форм предупреждения преступлений. Полагаем, что в этом Кодексе следует усилить положения о координирующей, организаторской роли органов всех ветвей государственной власти (в присущих этим органам формах) в деле предупреждения административных правонарушений.
Мы считаем также, что необходимо усиливать и повышать роль прокуратуры как органа, координирующего деятельность правоохранительной системы не только в борьбе с преступностью, но и с правонарушениями, особенно административными, включая и нарушения законодательства, которые допускаются органами и должностными лицами, наделенными правами издавать акты, устанавливающие административную ответственность, и применять административные взыскания. Разумеется, должен быть усилен и прокурорский надзор в данном направлении, что требует должного взаимодействия всех отраслей прокурорской деятельности, ибо в каждой из них есть возможность выявления подобных нарушений, причин и условий, порождающих нарушения.
Вместе с тем изучение практики прокурорской, а также надзорной деятельности по выявлению нарушений законодательства об административной ответственности10 привело нас к выводу о том, что назрела проблема выделения в органах прокуратуры специального направления работы и, возможно, создания специальных структурных подразделений по надзору за законностью в сфере применения закона об административных правонарушениях, за соблюдением законности всеми органами административной юрисдикции, включая надзор за законностью соответствующих судебных постановлений. Усиление этой работы, несомненно, должно повлечь и развитие координирующей роли прокуратуры: 1) достижение постоянного и полного взаимодействия разных отраслей прокурорского надзора; 2) усиление координации с органами государственной власти: представительной, исполнительной и судебной, с органами государственного управления, которые обладают контрольными функциями и функциями осуществления административной юрисдикции; 3) координацию с органами, входящими в правоохранительную систему.
Одной из задач координации будет выявление нарушений, допускаемых органами административной юрисдикции, их анализ, уяснение, а затем разработка мер для их недопущения. Представляется, что формы и методы такой координации могут быть различны: во-первых, рекомендации, содержащиеся в Положении о координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью; во-вторых, совместный анализ правоприменительной практики; в-третьих, проверки; в-четвертых, подготовка проектов правовых актов, регулирующих административно-правовые отношения; в-пятых, разработка мер по широкому привлечению общественности к работе по предупреждению административных правонарушений, и иные формы.
Координирующая роль прокуратуры в борьбе с административными правонарушениями является приоритетной еще и потому, что именно в прокуратуре в большей степени сосредоточиваются данные о состоянии законности и нарушениях административного законодательства в конкретном регионе. Представляется, что такое развитие координирующей роли прокуратуры по борьбе с преступностью и правонарушениями будет в большей степени отвечать провозглашенному в Законе «О прокуратуре РФ» положению о том, что прокуратура осуществляет надзор от имени Российской Федерации за исполнением действующих на ее территории законов.
 * Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции.
 ** Начальник Управления по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам Прокуратуры Санкт-Петербурга, старший советник юстиции.
© В.И.Рохлин, А.П.Стуканов, 1998.
1 Скуратов Ю.И. Россия пока не криминальное государство. Но она может им стать // Литературная газета. 1996. 11 дек.
2 Дымченко В.И., Корчагин А.Г. Уголовные преступления и административные правонарушения. Свердловск, 1990. С. 46—49; Зубов И.Н. О влиянии результатов борьбы с некоторыми видами административных правонарушений на криминогенную обстановку и общественно-политическую ситуацию в России. М., 1994. С. 43—45.
3 Лобзяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1996. С. 24.
4 Рохлин В.И., Стуканов А.П. 60 миллионов правонарушителей // Вести. СПб., 1997. 16 дек.
5 Российская газета. Ведомственное приложение. 1997. 20 дек.
6 Российская газета. 1997. 10 апр.
7 Стуканов А.П. Больше внимания надзору по административным делам // Законность. 1996. № 4. С.30—31; Казанин М. Применение мер административного воздействия // Там же. 1997. № 5. С.30—32.
8 Рохлин В.И. Координирующая роль прокурора в борьбе с преступностью: понятие, проблемы, решения // Вопросы совершенствования прокурорско-следственной деятельности: Сборник. Вып. 8. СПб., 1996. С. 90—92.
9 Заключение Совета Федерации «О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в Российской Федерации в современных условиях» // Российская газета. 1997. 1 окт.
10 Рохлин В.И., Стуканов А.П. Прокурорский надзор за соблюдением законности по делам об административных правонарушениях: Учебное пособие. СПб.



ОГЛАВЛЕНИЕ