ОГЛАВЛЕНИЕ

Выводы из ближайшей истории органов прокуратуры и следствия
№ 2
01.04.1998
Турчин Д.А.
История — не только судья, она позволяет избрать правильное направление современной деятельности, принять наиболее верное решение. Классики всех времен независимо от политических убеждений неоднократно указывали на значение исторического опыта в организации и развитии всех государственных и общественных институтов. Представляется целесообразным с исторических позиций рассмотреть современные актуальные проблемы прокуратуры и следствия, что, по нашему мнению, позволит сделать наиболее правильные выводы о месте указанных правоохранительных органов в государственной системе и путях дальнейшего их совершенствования в процессе острой борьбы с небывалыми масштабами преступности в стране.
Прокуратура со времени ее образования в послереволюционный период всегда была тесно связана со следственным аппаратом. В историческом плане прокуратура и следственные органы претерпевали многие сходные проблемы развития, связанные в основном с определением их правового статуса и места в структуре государства, а также взаимосвязи между ними. Кстати, заметим, что аналогичные проблемы присущи этим органам и в других странах.
Как известно, в период образования СССР и в последующее время статус прокуратуры длительное время потрясали настойчивые атаки противников ленинской установки на исключительную централизацию и независимость прокуратуры от любых ведомств и властных местных образований. Сторонникам исторической идеи о самостоятельности прокуратуры пришлось выдержать, прямо скажем, жестокую борьбу за выделение прокуратуры в независимый от кого-либо орган, высшая надзорная функция которого пронизывала бы снизу и доверху буквально все структуры государства и тем самым настраивала их соблюдать единую общегосударственную законность. Впрочем, идея о создании независимого органа в структуре государственного управления в виде прокуратуры родилась в России не в период строительства советского государства, а была реализована еще Петром I. На прокурорские должности Император назначал исключительно даровитых и преданных государственным интересам людей.1 
Ключевым моментом в истории современной прокуратуры явилось Постановление ЦИК СНК СССР от 20 июня 1933 г. о создании Прокуратуры СССР, которое сыграло серьезную роль в укреплении организационного единства органов прокуратуры и усиления ее роли в деятельности всех правоохранительных органов.
Формированию единой прокуратуры и укреплению ее органов немало способствовало то обстоятельство, что следственный аппарат к этому времени в основном был передан в ее систему в соответствии с Постановлением ВЦИК СНК от 3 сентября 1928 г. «О внесении изменений в Положение о судоустройстве РСФСР». До этого момента аналогичную судьбу имели и органы следствия, которым пришлось побывать в системах самых различных ведомств: губернской власти, Министерства юстиции и Верховного Суда. Существует мало данных о том, что короткое время органы следствия были самостоятельной структурой при органах исполнительной власти, т. е. Следственным комитетом при СНК. На Следственный комитет указывают многие исследователи как на более совершенную структуру построения следственного аппарата в стране, однако конкретных ссылок на законодательство, послужившее основанием к созданию указанного Комитета, они не дают. Нет достаточной информации и о том, по каким причинам нахождение следственного аппарата в Комитете не оправдало себя на практике, в результате чего Следственный Комитет при СНК был ликвидирован. Отметим, что весь период отыскания места для органов следствия знаменуется тем, что фактическим ее организатором, оперативным руководителем и надзорной инстанцией являлась прокуратура, которой и предстояло в конечном итоге принять следственный аппарат в свою систему, так как органы прокуратуры были более всего близки к следственному аппарату и следствию.
Интеграция органов прокуратуры и следствия придала новый мощный импульс их единой деятельности в борьбе с преступностью. Исполнились надежды лучших теоретиков и практиков ленинского толка на их единство. К подобному единению, например, стремился нарком юстиции Д.И. Курский, который в докладе на IV съезде деятелей советской юстиции подчеркивал, что прокуратура должна быть едина «как орган, концентрирующий в своих руках организацию следствия, наблюдающий за розыском; ибо эта область и раньше принадлежала бесспорно прокуратуре, а в условиях нашего параллелизма, известной расхлябанности создание такого органа поможет нам взять в свои руки следственные органы и следственное производство».
Картина конкретной ситуации в государственном правовом строительстве, коротко схваченная наркомом Д.И. Курским, очень уж совпадает с современной российской действительностью, и в частности с проблемами завершения правовой реформы в стране. Эта картина развивается в двух противоречивых направлениях, на наш взгляд, весьма острых и важных для правового государства: во-первых, по пути желания некоторых практических представителей исполнительной власти реконструировать организацию прокуратуры и тем самым изменить ее сущность; во-вторых, раздробить, растащить следственный аппарат таким образом, чтобы ликвидировать его мобильность, лишив единства, а в случае надобности противопоставить его отдельные структуры друг другу. Данное явление представляет определенную опасность в условиях, когда «осуществляется явная разбалансированность взаимодействия властей, нестыковка нужд правоприменения и законодательства, попытка дистанцировать правосудие от насущных задач борьбы с преступностью. И если мы ничего не сделаем сегодня, завтра преступный вал сомнет все в России».2 
Дружно и почти в одно и то же время появилось намерение некоторых представителей властных структур в лице губернаторов превратить органы прокуратуры в подчиненные им подразделения. Так, губернатор Ставрополья А. Черногоров сделал явную попытку поставить прокуратуру под контроль, заставить ее быть послушной местным властям, ориентироваться на их установки, действовать по их указке.3  Более крутым показал себя губернатор Курской области А. Руцкой, который, используя местное телевидение, занялся шельмованием прокурора области и его аппарата, обвиняя в невыполнении функций, далеко не принадлежащих этим органам.4  А губернатор Чувашской республики Н.В. Федоров, используя, очевидно, свой прошлый практический опыт Министра юстиции РФ, росчерком пера даже освободил от занимаемой должности прокурора республики.5  Перечисление подобных деяний губернаторов можно было бы продолжить. 6 
Не считая нужным комментировать очевидные факты превышения полномочий высокими должностными лицами, заметим, что указанные действия стали возможными не без влияния авторов определенной «юридической доктрины». Предрасположенные к великокняжескому, а по существу к байскому самосознанию, они нормы Конституции страны о назначении прокуроров по согласованию с субъектами Федерации интерпретируют как свое неприкосновенное право на решение их судьбы. Вот та небольшая брешь, которой достаточно для пренебрежения высочайшим законом государства. Не случайно классики указывали, что малейшая невнимательность есть уже дыра, которую постараются использовать нарушители законов. Думали ли авторы п. 3 ст. 129 Конституции РФ, какие последствия он может повлечь? Выходит, что статья 7 Закона «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г., в соответствии с которой нижестоящих прокуроров назначал Генеральный прокурор независимо от согласования с какими-либо другими органами власти, была более совершенной. Думается, к редакции этой нормы следует вернуться, так как наступление на статус органов прокуратуры наверняка изложенными фактами не закончится.
Все это — однобокие отголоски прошлого периода диктатуры партии, когда действительно прокуроры, особенно среднего и более низких звеньев, под личиной уполномоченных крайкомов, обкомов и райкомов использовались для решения сложных и порой конфликтных экономических и других задач, так как они могли такие задачи решать успешно и зачастую при помощи своих властных полномочий и в результате умения организовать трудовые коллективы на преодоление возникших трудностей. О значении и роли органов прокуратуры в указанный период красноречиво говорит то, что когда стали создаваться межрайонные и межгородские прокуратуры, местные партийные и исполнительные власти коренным образом воспротивились сокращению самостоятельных прокуратур в отдельных районах.
Конечно, в этих случаях руководящие работники прокуратур занимались не своим делом. Но справедливости ради отметим, что как партийные, так и исполнительные органы немало делали в области наведения правопорядка в стране, а также предупредительной профилактики преступлений, чего, к сожалению, не наблюдается в настоящий период времени. Сложнейшие задачи борьбы с нарастающим валом преступности в основном ложатся на плечи правоохранительных органов.
Очевиден факт, что для успешного раскрытия и расследования преступлений необходимо иметь способные выполнить эти задачи органы дознания и следствия. Однако органам следствия и органам прокуратуры на определенном этапе их существования и функционирования не повезло.
Решение проблемы о месте следственного аппарата было не менее длительным и не безболезненным. По утверждению историков-криминалистов, реформирование следственного аппарата в первые годы существования РСФСР происходило медленно и нерешительно. Так, например, И.Ф. Крылов указывает на то, что с начала 1918 до 1934 г. было принято более восьми законодательных актов, определяющих место того или иного следственного подразделения в системе правоохранительных органов.7  Разумеется, от частой перестановки в следственном аппарате высокий деловой уровень кадрового состава, специалистов следственного дела сохранить было трудно. Между тем бурное развитие страны требовало немалых сил, сдерживающих противостояние государственным установкам, выраженным в ужесточенных нормах законодательства. Надо сказать, что в этих условиях нестабильность статуса следственного аппарата не смогла причинить делу борьбы с преступностью серьезного вреда только потому, что УПК 1922 и 1923 гг. придавали особое значение прокурорскому надзору за следствием и дознанием. По существу, следователи в своей деятельности всегда чувствовали направляющую роль прокуратуры, что помогало им успешно выполнять сложные и ответственные задачи.
Несмотря на большую роль прокуратуры в деле организации следствия, государственные власти не сразу передали его в систему прокуратуры, а лишь после успешного завершения эксперимента, проведенного в Московской области, где следственный аппарат был передан в подчинение прокуратуры. Законодательное оформление данная перестройка получила в результате Постановления ВЦИК СНК РСФСР от 3 сентября 1928 г., которым внесено соответствующее изменение в Положение о судоустройстве РСФСР. Все это указывает на то, как серьезно решался вопрос о месте следственного аппарата в государственной структуре.
Дальнейшее становление органов прокуратуры, и в частности создание прокуратуры СССР (1933), а также централизация прокуратуры (1936), еще более положительно влияли на состояние следствия и дознания. Давая научную оценку преобразованиям прокуратуры и связанным с ней органам следствия, В.М. Савицкий правильно отмечал, что «организационное укрепление прокуратуры оказало большое влияние на усиление активности прокуроров и в такой важной отрасли прокурорского надзора за соблюдением социалистической законности, какой является надзор за законностью действий органов дознания и предварительного следствия. Прокуроры все больше и больше сосредоточивали в своих руках руководство органами расследования, объединяя и направляя их действия по борьбе с преступностью». 8 
Таким образом, нахождение следственного аппарата в подчинении прокуратуры исторически оправдало себя наилучшим образом. Подтверждением данного вывода являются периоды суровых испытаний войной и послевоенного времени, когда в тяжелых условиях восстанавливалось разрушенное народное хозяйство. Несмотря на то, что значительная часть прокурорско-следственных работников еще в самом начале Великой Отечественной войны оказалась на фронте, сокращенный кадровый состав следствия в невероятных условиях при ничтожной заработной плате решал задачи борьбы с преступностью в тылу и на фронте. При этом следователи и прокуроры проявили невиданный энтузиазм и патриотизм, благодаря чему смогли обеспечить необходимый правопорядок. Послевоенный период характеризуется притоком в органы расследования фронтовиков, а также обучением для следственной и оперативной деятельности в двухгодичных юридических школах лиц, не имеющих юридического образования. Из этого пополнения был сформирован отряд мастеров высокого класса в области раскрытия и расследования уголовных дел.
Для работников органов прокуратуры и следствия Указ Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» от 6 апреля 1963 г. явился неожиданностью. Закон предусматривал передачу следственного аппарата в орган дознания. В связи с этим Генеральная прокуратура СССР обязывалась передать основную часть штатной численности следователей в Министерство охраны общественного порядка СССР (далее — МООП).
Начинался застойный период, и названный Указ носил характер волюнтаристской акции Л.И. Брежнева и Н.А. Щелокова, тогда министра охраны общественного порядка, так как вопрос о реформировании глубоко не обсуждался, не взвешивались его целесообразность и фактическая польза. Верно, в литературе появлялись высказывания некоторых авторов о целесообразности передачи следственного аппарата в МООП, но такие выдающиеся ученые, как М.С. Строгович и другие, показали несостоятельность доводов сторонников следствия в милиции.9 
В Указе говорилось, что передача следственного аппарата производится «в целях усиления борьбы с преступностью, дальнейшего укрепления законности и расширения демократических начал советского уголовного судопроизводства». Создавалось впечатление, что прокуратура, предназначенная осуществлять надзор за соблюдением законности в органах дознания, оказалась не в состоянии без поднадзорной милиции обеспечить законность в собственном ведомстве. Лицемерность постановки этого вопроса была очевидной.
Передача штатных единиц следователей из органов прокуратуры фактически не состоялась. Ограниченное число следователей по мотивам материальной заинтересованности ушли в органы милиции, а основной контингент закрепился на имеющихся вакансиях или перешел на прокурорские должности, в результате чего основная масса следственных работников была оторвана от традиционной методической базы. Постоянно расширяющиеся следственные подразделения милиции стали пополняться часто не подготовленными для следственной работы людьми.
Оценка проведенного общегосударственного мероприятия со следственным аппаратом объективно была выражена в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 декабря 1965 г. «О мерах по улучшению работы следственного аппарата органов прокуратуры и охраны общественного порядка», в котором отмечалось, что следственный аппарат страдает многими серьезными недостатками, в результате чего он является слабым звеном в системе государственных органов. Такое положение в значительной мере объясняется низкой деловой квалификацией многих следователей. Отмечалось и то, что на работе следственного аппарата и качестве предварительного следствия отрицательно сказывается большая текучесть кадров.10  Однако говорить о следственном аппарате органов прокуратуры в тот период можно было лишь условно, так как по существу он был разрушен.
С тех пор проблема нахождения следственного аппарата в системе государственного устройства не ослабевает. Безуспешные попытки погасить или хотя бы уменьшить полыхающий огонь преступности в стране все чаще заставляют ученых и практиков обращаться к указанной проблеме. Очевидным является то положение, что состояние преступности в конечном итоге зависит от социально-экономического состояния общества, но правоохранительные органы, и в частности следственный аппарат, занимают в решении этих задач не последнее место.
Учитывая ограниченные рамки статьи, скажем о мнении по этому поводу лишь двух известных авторов: Л. Карнеевой и И.Л. Петрухина.
Л. Карнеева считает недопустимым нахождение следственного аппарата в системе МВД, поскольку следователь этой системы так или иначе находится под давлением со стороны начальства органов внутренних дел, что приводит ко многим отрицательным последствиям, и в частности к «гонке за высоким, часто нереальным процентом раскрываемости, независимо от того, обеспечена ли эта деятельность всем необходимым».11  Далее она приводит еще ряд дополнительных аргументированных доводов несовместимости нахождения в одном ведомстве дознания и следствия, а также прокурорского надзора и следствия и приходит к выводу о необходимости создания самостоятельного Следственного комитета при Совете Министров. Однако Л. Карнеева не дает указаний на то, какие же преимущества на практике борьбы с преступностью будут достигнуты образованием независимого органа в лице Следственного комитета.
Более обстоятельно данную проблему рассматривает И.Л. Петрухин. Он также пришел к правильному выводу, что дознание и следствие — самый слабый участок в деятельности правоохранительных органов, не обеспечивающий достаточных гарантий прав личности, поэтому будет гораздо хуже, если сосредоточить следствие в МВД. Далее автор поднимает два важных вопроса, но, к сожалению, не дает на них исчерпывающих ответов. Он пишет: «Для всех давно очевидно, что следствие должно быть сосредоточено в каком-то одном государственном органе. В каком же? Во-первых, не в прокуратуре, хотя качество следствия там выше. Прокурор должен осуществлять надзор за законностью на следствии. Если же оно производится прокуратурой, то выходит, что прокурор надзирает за самим собой. Прокурор руководит следствием, сам в нем участвует, отвечает за раскрываемость преступлений, дает санкции на арест — все это делает его односторонним обвинителем как на следствии, так и в суде. Отделив следственный аппарат от прокуратуры и освободив прокурора от ответственности за качество следствия, мы значительно усилим прокурорский надзор за законностью в стадии предварительного расследования, а с другой стороны, дадим следователю больше самостоятельности».12 
Из цитаты следует, что организация следствия, коренным образом влияющая на определение места следственного аппарата в системе правоохранительных органов, составляет единство двух сторон: объективного надзора прокуратуры за следствием и руководства следствием, в результате чего достигается необходимое качество. Надзор за следствием и руководство следствием сами по себе представляют немалые проблемы. Но в объективности и законности прокурорского надзора, кажется, никто не сомневался. В настоящее время прокурорский надзор за следствием дополнен судебным контролем. Судя по практике, редкие жалобы на решения прокурора удовлетворяются судами. То положение, что прокурор дает санкции на арест, не может поколебать его объективности. Кстати сказать, сомнение в объективности может возникнуть и в отношении суда, когда на него практически перейдут конституционные обязанности санкционировать аресты лиц, которые затем предстанут перед ним в качестве подсудимых. Вероятно, чтобы избавиться от необоснованных подозрений в необъективности прокурора и суда, необходимо учредить специальный институт следственных судей наподобие существующих в уголовных процессах Франции и других стран.13 
Что касается руководства следствием, то международный исторический опыт показал — следствие должно находиться под опекой прокурора. От этого никуда не денешься. Поэтому-то и Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст. 211—220 и др.) полностью отдает в распоряжение прокурора судьбу следствия. В связи с этим, чем дальше следователь будет отодвинут от прокурора, тем хуже будет следствие. Это отлично понималось в следственном аппарате прокуратуры, где деловая связь прокурора и следователя, прямо скажем, культивировалась. Так, например, в приказе Генерального прокурора СССР от 11 мая 1960 г. «О повышении процессуальной самостоятельности следователя и его ответственности за производство предварительного следствия» говорилось: «Постоянное и живое общение прокурора со следователем, конкретное руководство и деловая помощь со стороны прокурора в овладении следователем искусством расследования преступлений не только ни в какой мере не ущемляют процессуальной самостоятельности следователя, а, напротив, слаженная работа прокурора и следователя является непременным условием коренного улучшения предварительного следствия и усиления борьбы с преступностью».14  На данную тему существовала специальная литература.15 
Непосредственно к этому вопросу примыкает проблема самостоятельности следователя. При этом имеется в виду несколько аспектов самостоятельности. По нашему мнению, возможно говорить только о процессуальной самостоятельности, о которой много пишут и о пользе которой никто следователей не спрашивал. Да и о какой самостоятельности следователя МВД можно говорить, когда над ним стоит целая группа чиновников в составе начальника следственного отдела, заместителей начальника милиции, начальника милиции и, конечно же, прокурора, на доклад к которому со своим незначительным профессиональным багажом, ошибками и волокитой он идет как на экзекуцию. С него, следователя, только спрашивают, и мало кто оказывает существенную помощь в его материальных, научно-технических и методических проблемах. При существующем расширительном толковании самостоятельности следователя он оказался одиноким перед трудностями, которые ему приходится постоянно испытывать. Научная организация труда и управления доказала, что руководителем может быть только одно лицо.16  Важно, чтобы руководитель соответствовал предъявляемым требованиям. Недаром народная мудрость гласит: у семи нянек дитя без глаза.
Разобщенности следственного аппарата, а, значит, его монолитности и методической силе способствует так называемая несостоятельная теория специфических условий ведения следствия. Апологеты ее немало способствуют расплыванию следственного аппарата по многим ведомствам, руководители которых, основываясь на названной теории, стремятся обзавестись следователями и органами дознания.17  Возвращен следственный аппарат ФСБ, теперь следователи есть уже и в налоговой полиции. На очереди — таможенное ведомство.
Между тем специализация по расследованию отдельных видов преступлений, а также участковая (территориальная) система зародились в недрах следственного аппарата прокуратуры давно. Известно, что специфика доказывания преступления определяется требованием суда. Следственный аппарат осуществляет свою деятельность до суда и для суда, но непосредственно не связан с судом. Связующим звеном между ними является прокурор. Перед судом он апробирует специфические методы доказывания. Затем уточняет, усовершенствует и предписывает их следствию. В настоящее время подобная апробация методов доказывания происходит в основном по делам об организованных преступных группах, а также об экономических преступлениях, особенно связанных со злостным уклонением от уплаты налогов. Без практических выводов прокурора следственную методику создать едва ли возможно. В оправдание желания прибрать к рукам следствие тезис о специфических условиях деятельности хорошо подходит. Нетрудно заметить, что подобные процессы происходят и с органами дознания. Вообще-то, завладение права на следствие начинается с дознания. Если, например, взглянуть на Таможенный кодекс РФ, то бросается в глаза, что таможенный административный процесс производится по правилам дознания.
В результате наличия многих параллельных оперативно-розыскных служб случается, что одну и ту же операцию они проводят одновременно независимо друг от друга. Происходят столкновения и конфликты, которые идут отнюдь не на пользу дела хотя бы потому, что напрасно затрачиваются значительные силы и средства. Несмотря на это, есть опасения, что органы дознания будут размножаться и далее. Так, Министр юстиции РФ С.В. Степашин18 заявил, что правосудию необходима «судебная полиция».19
Таким образом, по меньшей мере несерьезно пренебрегать исторически сложившимся ценным опытом ведения расследования следователями органов прокуратуры ради реформирования всей организации следствия в целях создания нового бюрократического аппарата, хотя бы в виде того же Следственного комитета. Не самое опасное в том, что на создание такого ведомства надо будет затратить значительные материальные средства. Больший риск содержится в том, что необходимо создавать новый следственный аппарат, способный по своей профессиональной подготовленности решать сложные практические задачи. Создание настоящего корпуса высокоподготовленных следователей занимает многие годы, как это имело место в прокуратуре. Идти на такой шаг в столь сложных нынешних условиях недопустимо. Кстати сказать, вопреки многим мнениям теоретиков из области уголовно-процессуального права жизнь сама поворачивает нас в необходимое направление. Как известно, последние законодательные акты все более расширяют подследственность следственного аппарата прокуратуры.
Не лучше ли избрать прагматический путь с тем, чтобы в будущем подумать об идеализации уголовного процесса? По нашему мнению, следствие необходимо сконцентрировать в прокуратуре, в результате чего можно достигнуть не только более высокого качества следствия, но и экономии государственных материальных средств. В Приморском крае работает не более 130 следователей прокуратуры, а в краевом управлении внутренних дел — 1646. Однако пропорция труда, затраченная на расследование опасных преступлений, не соответствует этим данным. Такое соотношение невольно порождает различные тревожные мысли и сомнения в его рациональности.
Борьбу с преступностью следует вести не численностью следователей, а их умением.
* Доктор юридических наук, профессор ДВГУ.
 1 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. ХVIII век. М., 1994. С. 6.
 2 Савицкий В.Н. Прокурорский надзор за дознанием и предварительным следствием. М., 1959. С. 55.
 3 Скуратов Ю. Прокуратура защищает права и свободы граждан // Российская газета. 1997. 18 февр.
 4 Скрестила шпаги власть // Там же. 30 окт.
 5 Прокурор Его превосходительства // Там же. 25 янв.
 6 Ямшанов Б. Кому мешают прокуроры? // Там же. 28 янв.
 7 Крылов И.Ф., Басаргин А.И. Розыск, дознание, следствие. Л., 1984. С. 153—164.
 8 Савицкий В.М. Прокурорский надзор за дознанием и предварительным следствием. С. 64.
 9 Крылов И.Ф., Басаргин А.И. Розыск, дознание, следствие. С. 165—168.
 10 Сборник действующих приказов и инструкций Генерального Прокурора СССР. М., 1966. С. 62—63.
 11 Карнеева Л. Проблемы перестройки следственного аппарата органов внутренних дел // Социалистическая законность. 1989. № 2. С. 62—63.
 12 Петрухин И.Л. Правосудие: Время реформ. М., 1991. С. 72.
 13 Головко Л.В. Дознание и предварительное следствие по уголовным делам во Франции: Автореф. канд. дис. М., 1987. С. 17—18.
 14 Сборник действующих приказов и инструкций Генерального Прокурора СССР. С. 179.
 15 См., напр.: Б.И. Коврыжных. Прокурор-криминалист — наставник следователя. М., 1962.
 16 Глушков В.М., Дубров Г.М., Терещенко В.И. Беседы об управлении. М., 1974. С. 187.
 17 Турчин Д.А. Как быть со следствием? // Новое российское законодательство и практика его применения. Барнаул, 1997. С. 5—8.
18 Ныне – Министр внутренних дел РФ.
19 Степашин С.В. Дело о 188 триллионах мы доведем до конца // Российская газета. 1997. 20 авг.



ОГЛАВЛЕНИЕ