ОГЛАВЛЕНИЕ

Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации
№ 4
01.12.1999
Стуканов А.П.
Развитие государственности и правовой системы неотделимо от усиления прокурорского надзора и совершенствования деятельности прокуратуры.
Нельзя не согласиться с точкой зрения Ю. И. Скуратова и В. И. Шинда о том, что точное установление места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации имеет ключевое значение для определения правового статуса, ее организационного построения, форм и методов деятельности. Просчеты в решении этого вопроса, безотносительно к тому, влекут ли они принижение роли прокуратуры либо, наоборот, непомерно расширяют ее полномочия, чреваты опасными последствиями как для функционирования правоохранительной системы, так и для общества в целом.1
Правозащитная деятельность прокуратуры должна реализовываться по приоритетным направлениям обеспечения реальной охраны прав и свобод человека и гражданина. Одним из таких направлений, безусловно, является прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, который приобретает все большую актуальность в связи с тем, что в административном процессе принимают участие миллионы граждан.
Практика показывает, что в ходе реализации административных норм права граждан нередко нарушаются. Прокурор в пределах прав, предоставленных ему законом, обязан устранить нарушения административного законодательства, допущенные органами административной юстиции.
На наш взгляд, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции еще недостаточно разработаны, несмотря на то что данные вопросы имеют первостепенное значение. Различный смысл, вкладываемый исследователями в такие основополагающие понятия прокурорского надзора, как объект и предмет, нередко приводит к разноречивым, а порой и противоположным выводам, что явно не на пользу не только науке, но и практике.
По определению С. И. Ожегова, объект — явление, предмет, на который направлена чья-нибудь деятельность, а предмет — то, на что направлено какое-нибудь действие.2 По нашему мнению, объектом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции является законность в деятельности этих органов. Понятие предмета надзора по своему значению близко к понятию объекта. Его целесообразно использовать для конкретизации объекта прокурорского надзора, когда есть необходимость сконцентрировать внимание прокурора на действиях и актах поднадзорных органов, законность которых следует проверять.
Таким образом, предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного законом порядка возбуждения производства об административном правонарушении, административного расследования и рассмотрения дел данной категории, а также законность и обоснованность состоявшихся постановлений.
Однако деятельность прокурора не сводится лишь к проверке законности состоявшихся постановлений по конкретным делам об административных правонарушениях. Прокурор также призван надзирать за тем, чтобы правовые акты, издаваемые компетентными представительными и исполнительными органами, соответствовали законам, регулирующим административно-правовые отношения. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции необходимо определить пределы полномочий прокурора, чтобы, с одной стороны, не оставлять без реагирования ни одно нарушение прав и свобод гражданина, а с другой — не вмешиваться в оперативную деятельность органов, на которые возложены обязанности борьбы с административными правонарушениями.
На наш взгляд, абсолютно верной является точка зрения В. Г. Даева и М. Н. Маршунова, что пределы прокурорского надзора — это категория, позволяющая определить компетенцию прокуроров по осуществлению надзора с точки зрения установления группы нормативных актов, точное и единообразное исполнение которых составляет предмет прокурорского надзора, круга органов (законность их деятельности поднадзорна прокуратуре), а также объема полномочий прокуроров.3
По нашему мнению, пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции можно определить следующим образом. Прокурор обязан в пределах прав, предоставленных ему Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и КоАП РСФСР, добиваться устранения любого нарушения административного законодательства и восстановления нарушенных прав и свобод граждан. Результаты многочисленных исследований показывают, что прокурорско-надзорная деятельность может иметь место только в рамках правовых отношений.4 Все прокурорско-надзорные отношения характеризуются неразрывной связью прав и обязанностей их участников и не являются отношениями власти–подчинения.
Обязательным субъектом прокурорско-надзорного правоотношения является прокурор. Другими субъектами (участниками) могут быть федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций, граждане Российской Федерации, иностранцы и лица без гражданства.
Содержанием надзорных правоотношений является совокупность прав и обязанностей его субъектов.5 В области надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ — это права прокурора: 1) на предупреждение административных правонарушений и их пресечение; 2) на выявление причин и условий, способствующих совершению административного проступка; 3) на привлечение виновных к ответственности; 4) на устранение нарушений законов, допущенных органами административной юрисдикции при возбуждении производства об административном правонарушении, административном расследовании и рассмотрении дела; 5) на опротестование незаконных или необоснованных постановлений по административным делам. Следует отметить, что вышеуказанные полномочия прокурора в силу публичного характера прокурорского надзора являются одновременно и его обязанностями.
Граждане Российской Федерации, иностранцы и лица без гражданства, подвергнутые административным взысканиям, а также другие заинтересованные юридические или физические лица имеют право обратиться к прокурору с заявлением (жалобой) об имеющихся, по их мнению, нарушениях административного законодательства. Прокурор, проверив доводы обратившихся к нему лиц, обязан должным образом отреагировать на поступившее обращение. Вместе с тем органы административной юрисдикции, их должностные лица, а также граждане обязаны выполнять законные требования прокурора.
Объект административно-правового отношения можно определить как желаемое поведение его участников.
Нельзя смешивать понятия объекта административно-правового отношения и объекта надзорного отношения, так как понятие последнего значительно €уже.
Полагаем, что не только в уголовном и гражданском процессе деятельность прокурора является процессуальной деятельностью. Практика свидетельствует: всякая деятельность прокурора неизбежно облекается в соответствующую процессуальную форму, установленную законом. Это относится и к деятельности прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции.
Можно выделить три стадии прокурорского надзора за законностью в деятельности органов административной юрисдикции: 1) обнаружение признаков нарушений закона и принятие решения о возбуждении прокурорско-надзорного процесса; 2) проверка материалов о нарушении закона; 3) принятие мер к устранению выявленных нарушений, а также причин и условий, им способствовавших.
Итак, мы попытались определить предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции. Не менее важным является вопрос, можно ли считать данный участок прокурорской деятельности самостоятельной отраслью или направлением прокурорского надзора.
Следует отметить, что в теории прокурорского надзора высказываются различные точки зрения о том, что следует понимать под отраслью прокурорского надзора. Так, по мнению Б. М. Спиридонова, отрасль прокурорского надзора — «регулируемая нормами права специализированная деятельность органов прокуратуры, имеющая родовой объект надзора, а также специфические задачи и полномочия».6 С. Г. Березовская считает, что «отрасль прокурорского надзора — специализированное организационно-правовое направление деятельности прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокурора».7
До недавнего времени классическими представлялись следующие отрасли прокурорского надзора: 1) надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор); 2) надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; 3) надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; 4) надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.
Нельзя не согласиться с утверждением В. Г. Даева и М. Н. Маршунова, что схема отраслей прокурорского надзора не является застывшей. «Стремление к увеличению отраслей обусловлено наличием в рамках традиционных отраслей относительно обособленных видов и участников деятельности и соответственно форм и методов надзора.
Так, в сфере общего надзора обращает на себя внимание группа вопросов, связанных с организацией и осуществлением надзора за законностью мер административного предупреждения, принуждения и взыскания».8
В связи с вступлением в действие Федерального закона «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г. проблемы понятия отраслей и направлений прокурорского надзора требуют дальнейшей разработки.
В ст. 1 Закона среди основных отраслей и направлений прокурорской деятельности названы:
— надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
Полагаем, что в сфере надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами задачи прокурора состоят в том, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами и должностными лицами, соответствовали Конституции РФ и законам, регулирующим административно-правовые отношения.
В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуроры должны принимать все предусмотренные меры по устранению нарушений законов, допущенных органами административной юрисдикции по индивидуальным делам об административных правонарушениях; добиваться привлечения к ответственности должностных лиц, нарушивших закон.
В стадии участия в рассмотрении дел судами задачи прокурора заключаются в том, чтобы, вступив в дело, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества или государства, способствовать вынесению законного и обоснованного решения по административному делу, а если этого не произошло, — опротестовать состоявшееся судебное постановление.
Таким образом, многообразие задач, стоящих перед прокурором, позволяет сделать вывод, что надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации является одним из приоритетных и самостоятельных направлений в деятельности органов прокуратуры.
* Кандидат юридических наук, начальник управления по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам прокуратуры Санкт-Петербурга.
1 Скуратов Ю. И., Шинд В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 18.
2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 377, 501.
3 Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 63–64.
4 Николаева Л. А. Прокурорско-надзорные правоотношения как предмет правового регулирования // Правоведение. 1975. № 4. С. 36–40; Маршунов М.Н. Понятие прокурорско-надзорного правоотношения // Правоведение. 1982. № 4. С. 84–87.
5 Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов-н/Д., 1987. С. 78–79.
6 Спиридонов Б. М. Понятие отрасли прокурорского надзора // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 86.
7 Прокурорский надзор в СССР. М., 1982. С. 63.
8 Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. С. 77



ОГЛАВЛЕНИЕ