ОГЛАВЛЕНИЕ

Российская прокуратура в условиях становления правового государства
№ 2
01.04.1998
Туйков В.И.
Конституция России, принятая в 1993 г., характеризует наше государство как правовое. Конечно, в сегодняшней конкретной обстановке вряд ли кто-нибудь рискнет назвать Российскую Федерацию именно состоявшимся правовым государством: построение правового государства — пока еще цель, а не реальность российской правовой действительности. Но специфика конституционного регулирования позволяет существовать в законе юридическим конструкциям, закрепляющим цель, конечную фазу юридического воздействия.
Немаловажным фактором, способствующим достижению идеала правового государства, является добротная законодательная база. При этом качество законов должно измеряться не их словесным изяществом, а реальным исполнением. Правом может быть названо только то установленное государством предписание, которое органично данному типу общественных отношений, стимулирует их развитие в нужном обществу направлении и воплощается в конкретное поведение не столько принудительной силой, сколько сознательно и целенаправленно самими участниками общественных отношений.
Но это лишь одна сторона вопроса. «Качественный» закон или «некачественный», — спор об этом на любом уровне не снимает с повестки дня другой ключевой момент — требование неукоснительного исполнения действующих законов, тем более в государстве правовом. Законность как юридическая категория — и требование, и принцип, и основа функционирования правового государства. Поэтому должны существовать внешние факторы, способствующие реализации законов тогда, когда последние по тем или иным причинам не исполняются. Одним из таких факторов является осуществление государством своих контрольных функций, воплощенных в наделении особыми полномочиями надзорного органа — прокуратуры.1 
Отрадно, что не стихающая в течение ряда последних лет дискуссия о путях и методах проведения правовой реформы в целом и судьбе прокуратуры в частности в нашей стране не вылилась в практическое осуществление известной радикальной методики по принципу «сначала разрушить до основания, а затем...».2  Сейчас очевидно главное: прокуратура сохранила свой статус единой федеральной централизованной системы надзора за исполнением действующих на территории республик законов.
Более того, российская прокуратура приобретает и отчетливо проявляет собственные, характерные черты самостоятельного субъекта государственно-властных отношений.
Отрицая самостоятельный характер прокурорских функций, прокуратуры вообще, сторонники ограничения компетенции прокуратуры (переподчинения ее другим органам государства) часто приводят довод о том, что прокуратура «не вписывается» ни в одну из ветвей власти, а значит, нет ей места в государственном механизме. высказано мнение о якобы необходимости децентрализации прокуратуры, о создании системы самостоятельных прокуратур субъектов Российской Федерации по надзору за региональным законодательством.3 
Некоторые авторы не без оснований указывали на то, что до недавнего времени прокуратура считалась своего рода контрольным органом законодательной власти.4  Причем акцент надо сделать именно на слове «считалась», но таковой не была и не должна быть по своей природе, поскольку, структурируясь в одной из властных ветвей, прокуратура теряет независимость, необходимую для осуществления надзорных функций, а ее деятельность неизбежно политизируется.
Говоря о месте прокуратуры в системе властеотношений правового государства, следует иметь в виду ряд основных положений.
Теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, возникшая на заре буржуазно-демократических преобразований в Европе, естественно, не предусматривала существование такого института, как прокурорский надзор. Это было связано, прежде всего, с неразвитостью правовой системы, превалированием обычного права и прецедентного способа регулирования общественных отношений. Появление писаных, формально определенных и абстрагированных от казуистики юридических норм поставило вопрос об обеспечении их действия на всей территории, на которую распространяется суверенитет данного государства. Как в Европе, так и в России закономерно возник особый вид государственной деятельности, содержанием которой явился надзор за единообразным исполнением установлений (законов, декретов, указов, повелений) центральной власти.
Надо отметить, что институт прокурорского надзора в специфическом виде существует также в странах прецедентного права, где прокурор действует исключительно в пределах сферы действия судебной системы, являясь представителем одной из сторон судебного процесса. Полномочия прокурора, равные полномочиям стороны в процессе, не выходят за круг вопросов, подлежащих урегулированию судебным решением. Принципиально отличен от описанного выше институт прокурорского надзора в тех странах, где в качестве правовой основы действует система формально определенных норм, исходящих от государства, как, например, в России. Сразу отметим, что именно коренные различия правовых систем в сочетании с национальными, территориальными и другими специфическими особенностями лежат в основе несовместимости пропагандируемого нередко у нас англо-американского образца прокуратуры с прокуратурой отечественной, возникшей и развивавшейся изначально как государственный институт, обеспечивающий законность.
Итак, государственная власть в России, осуществляемая в соответствии с Конституцией РФ на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, не исключает в современных условиях функционирования иных государственных обособленных правовых институтов,5  а напротив, подразумевает существование такого институционального контрольно-надзорного механизма, как прокуратура. И хотя в Конституции РФ ст. 129, регламентирующая порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, включена в раздел «Судебная власть», можно с уверенностью сказать, что прокуратура — это своеобразный государственно-правовой институт. И даже более того, прокуратура — такой государственно-властный институт, без которого ни одна из трех ветвей власти существовать не сможет. Прокуратура функционально дополняет осуществление полномочий этими ветвями власти и в определенной мере способствует уравниванию баланса сил, сглаживая на основе закона нередко возникающие противоречия.
Неверно полагать, исходя из правопреемственности, что современная российская прокуратура является слепком с прокуратуры недавних времен. Даже беглое сравнение нормативной базы советской и нынешней прокуратуры не дает оснований для такого мнения.
Произошла оправданная и закономерная смена приоритетов прокурорского надзора: на первый план выдвинулась правозащитная функция прокуратуры. Но дело не только в этом. Новации коренятся значительно глубже и состоят, на наш взгляд, в том, что прокуратура РФ формируется как особый субъект государственно-властных отношений, обладающий конкретным статусом и кругом определенных полномочий, выступающий именно как субъект властеотношений, действующий от имени Российской Федерации в целом. Такой статус российским органам прокуратуры придан впервые. Заметим, что в РСФСР и в СССР в целом прокуратура на разных этапах представляла собой хотя и государственный орган, но действующий от имени той или иной ветви власти, наделившей ее полномочиями по надзору за исполнением законов. Так, по смыслу Положения о прокурорском надзоре 1922 г. прокуратура действовала от имени исполнительной власти, так же как и учрежденная в 1933 г. прокуратура СССР.
С принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР (1959 г.) прокурор Союза ССР был подотчетен Верховному Совету или Президиуму Верховного Совета Союза ССР. Аналогичные нормы были закреплены и в Законе о прокуратуре СССР.
в литературе советского времени правильно указывалось, что прокуратура, способствуя установлению единой законности, действовала от имени центральной верховной власти.6  Но тут-то и заложена «мина замедленного действия». Дело в том, что, не являясь согласно теории разделения властей самостоятельной ветвью государственной власти и выступая от имени конкретного органа власти, делегирующего определенные полномочия прокуратуре, последняя в случае возникновения разногласий между центральными властями будет вынуждена принять сторону «курирующего органа». И эту реальность не замаскировать никакими доводами о подчинении только закону.
статьей 1 Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 1992 г. не решил вопроса о месте прокуратуры, зато статья 11 Закона в прежней редакции не оставляет места для двояких толкований: все вопросы, связанные с назначением и подотчетностью Генерального прокурора, решались исключительно властью законодательной в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.
Ни в коей мере не подвергаю критике такое положение. Возможно, что другого пути законодательного закрепления статуса прокуратуры в то время не было. Но, думается, путь этот — тупиковый и авторы новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» нашли оптимальное решение.
Статья 1 (новая редакция) гласит, что российская прокуратура — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Значение этой нормы трудно переоценить. Впервые прокуратура осуществляет свои полномочия от имени Российской Федерации в целом, а не в режиме делегирования компетенции конкретным органом или общественной организацией. Более того, в ст. 12, регулирующей вопросы назначения и подотчетности руководства Генеральной прокуратуры, заложен механизм баланса интересов исполнительной и законодательной власти. Все это дает основания считать российскую прокуратуру самостоятельным субъектом государственно-властной деятельности, осуществляющим полномочия «независимо от федеральных органов государственной власти», как закреплено в ст. 4 новой редакции Закона о прокуратуре.
Однако развитие правовой ситуации показывает, что деятельность российской прокуратуры должна быть наполнена новым позитивным содержанием. Судя по всему, проходит эйфория от однобокого подхода к правовому государству, когда якобы магистральным путем к нему признается усиление прав обвиняемых в ущерб правам потерпевшим, введение во что бы то ни стало суда присяжных, трепетная охрана частного интереса и «коммерческой тайны». Все-таки очевидно, что главная задача переходного периода состоит в восстановлении элементарной законности. Это — необходимый шаг к созданию правового государства.7  Думается, что главная роль в данном процессе принадлежит прокуратуре, которая вместе с тем сама находится в состоянии реформирования.
В современной ситуации тотальные новации в деятельности прокуратуры не только невозможны, но и в известном смысле опасны. Более перспективной стратегией развития прокуратуры сегодня является смещение акцентов и выделение приоритетов.
Выделение в качестве приоритета задачи обеспечения прямого действия закона — важное условие не только поддержания режима законности в плане соответствия российскому законодательству муниципальных и локальных нормативных актов, но и контроля за сферой «инструктивного права». В ситуации высокой нормотворческой динамики и резкого ослабления системных оснований российского законодательства такой приоритет в деятельности прокуратуры не только организует усилия по укреплению законности в узком смысле, но и будет способствовать повышению уровня системности государственного управления. В плане надзора за правоприменительной практикой это может означать, например, использование форм прокурорского реагирования при применении подзаконных нормативных актов вне соотнесения с соответствующими законами.
В современных условиях огромное значение приобретает работа по выявлению тенденций правоприменительной практики. Важно учесть, что ограничение такой работы обобщением судебной практики или, например, только следственной — недопустимо. Ситуация требует создания средств анализа всех видов правоприменительной деятельности как единой системы. Только при этом условии возможно достаточно точно выявить складывающиеся тенденции, фиксировать противоречия и коллизии и, следовательно, обеспечивать эффективность профессионального участия в законотворческом процессе.
Решать подобную задачу целесообразно именно в рамках прокуратуры, поскольку прокурорский надзор в наибольшей степени соответствует правоприменительной практике с точки зрения объема. Кроме того, именно прокуратура до сих пор сохраняет ценности формального характера юридической деятельности, что в условиях высокой социальной динамики проводимых реформ приобретает стратегическое значение.
Подобная работа позволит сконцентрировать в прокуратуре деятельность по формированию правоприменительной политики государства, утверждения законности как стратегической ценности его развития. При этом оправданность активности прокуратуры в данных процессах может быть обоснована тем, что в современной ситуации все перечисленное работает на укрепление российской государственности, а прокуратура по своей природе представляет предельно выраженную идею государства и нормы государственной жизни и призвана сбалансировать идеологические правовые ценности, которые в условиях становления общества носят чисто декларативный характер и без компенсаторных факторов способны привести к значительной дезорганизации юридической сферы.
Изменения социально-экономического уклада и государственной надстройки в России требуют дополнительных продуманных мер по реформированию правоохранительной системы и ее отдельных институтов. В последние годы все чаще высказывалась идея о ликвидации одного из основных направлений деятельности прокуратуры — общего надзора. Доводы в основном сводятся к тому, что осуществляемый прокуратурой надзор за исполнением законов и законностью правовых актов тормозит развитие рыночных отношений, ибо посягает на свободу предпринимательства.
Вместе с тем в условиях экономического спада, усиления социальной напряженности в обществе, при отсутствии достаточной правовой базы упразднение некоторых функций прокуратуры или ограничение ее полномочий негативно отразится, в первую очередь, на большей части населения. Поэтому в нынешний период требуется не ликвидация общего надзора, а его усиление и конкретизация по предмету деятельности. Также очень важно учитывать то обстоятельство, что в стране еще низка правовая культура, особенно в среде слабозащищенных слоев населения. Не надо сбрасывать со счетов и невозможность немалой части наших сограждан нести материальные затраты, связанные с обращением в суды. Бесплатная действенная юридическая помощь оказывается в стране от имени государства только прокуратурой.
В действующей Конституции РФ ничего не говорится о назначении прокуратуры, ее месте в системе органов власти, умалчивается о предмете и принципах ее деятельности. Более того, исключен такой основополагающий принцип в деятельности прокуратуры, как независимость прокурорского надзора. Положение о том, что прокуроры субъектов Российской федерации назначаются по согласованию с региональными органами власти, ставит прокурорский надзор в зависимость от последних. При этом надо иметь в виду, что во многих регионах таким правом согласования наделены как главы исполнительной власти, так и представительные органы, между которыми нередко возникают противоречия в оценках кандидатов на должность прокуроров субъектов Российской Федерации, что не лучшим образом отражается на работе аппарата прокуратур.
С учетом изложенного отметим, что необходимо более точно и развернуто указать место прокуратуры в системе государственных органов, вернуть ей статус органа высшего надзора за исполнением законов, закрепить ранее действовавший принцип независимости прокурорского надзора.
В период всеобщей «суверенизации», когда каждый субъект социального управления, от республиканского парламента до сельского схода, принимает собственные уставы, издает множество правовых актов, надзор за подзаконной нормотворческой деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления должен стать одним из основных направлений деятельности прокуратуры. Неизбежно изменяются формы и объемы надзора. Если раньше на соответствие закону проверялись принятые нормативные акты, то сейчас во избежание принятия незаконных правовых актов прокурорам приходится давать заключения на проекты законов субъектов Российской Федерации.
Следует пересмотреть перечень мер прокурорского реагирования, вернуть такие полномочия, как вынесение предостережения о недопустимости нарушения закона. Данная мера являлась абсолютно верной, носила превентивный характер и была дискредитирована лишь неумелым ее применением. То же относится и к предписанию прокурора о незамедлительном устранении нарушений закона, которое не является актом административного вмешательства, а напротив, делает прокурорский надзор более конкретным и реальным, оказывает более эффективное воздействие, нежели расплывчатые прокурорские представления.
развивая прокурорский надзор, следует распространить координирующую роль прокуратуры на больший круг правоотношений, нежели предусмотрено действующим законодательством. Принимаемые прокуратурой меры для устранения выявленных нарушений являются в большинстве случаев намного действеннее мер, принимаемых иными органами контроля.
На протяжении значительного исторического периода сложилась система органов прокуратуры, главной задачей которой являлся надзор за исполнением законов в целях единства и укрепления законности. Эта система выдержала испытание временем и, несомненно, внесет свой вклад в становление правового российского государства.
* прокурор Свердловской области, заслуженный юрист Российской Федерации.
 1 См. об этом: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. № 4. 1993. с. 10—18. – Автор статьи, относя прокуратуру к одному из видов контрольной власти, правильно отмечает, что органы контрольной власти не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, не рассматривают конкретных уголовных или гражданских дел. Они занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений. Обычно они докладывают о результатах проверок другим органам государства, могут возбудить дело в суде после соответствующего расследования (с. 13—14). Интересные идеи, высказанные автором, дают основание для дальнейших исследований в этой области, тем более что его концепция ни в чем не противоречит действующему законодательству о прокуратуре.
 2 Наиболее развернуто ход и результаты дискуссии, а также позитивные выводы относительно прокурорского надзора в нашей стране исследованы в недавно вышедшей монографии проф. А.Д. Бойкова (Бойков. А.Д. Третья власть в России: Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990—1996 гг. М., 1997), а также в его более ранней статье (Бойков. А.Д. Судебная реформа: обретения и просчеты // Государство и право. 1994. № 6).
 3 Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Проблемы централизации в руководстве органами прокуратуры // Государство и право. 1995. № 7. с. 33.
 4 См., напр.: Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Там же. 1995. № 3. с. 20.
 5 Там же. С. 19.
 6 См., напр.: Советская прокуратура: Сборник документов. М., 1988. с. 3.
 7 Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Государство и право. 1996. № 5. с. 13.



ОГЛАВЛЕНИЕ