ОГЛАВЛЕНИЕ

РАССМОТРЕНИЕ ЗАЯВЛЕНИЙ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Не дремлет, естественно, и карающая десница: только в 1990 г. по представлениям прокуроров за нарушения учетно-регистрационной дисциплины к различным видам ответственности привлечено 6000 сотрудников из числа офицерского состава.
Однако число нарушений продолжает устойчиво возрастать. При этом и причины укрывательства, и приемы фальсификации независимо от региональных особенностей остаются достаточно традиционными.
Отчасти это может быть объяснено тем, что сотрудники милиции, регистрирующие заяяления, находятся в прямом подчинении начальника органа внутренних дел, отвечающего за результаты рассмотрения заявлений. При существующей до сих пор во многих местах системе учета результатов работы по проценту раскрываемости руководители подразделений заинтересованы регистрировать как можно меньше неочевидных преступлений и соответственно как можно больше заявлений, по которым известно лицо, совершившее преступление, с тем, чтобы таким образом манипулировать показателями. Подобная заинтересованность не может не сказаться и на стиле работы их подчиненных.
Некоторое время назад сотрудниками НИИ МВД РФ в одном из РОВД г. Тамбова сплошным методом было выбрано 60 порядковых номеров заявлений, с момента регистрации которых прошло более 30 дней (спустя 20 дней по истечении исключительного, десятидневного срока разрешения, предусмотренного ст. 109 УПК РСФСР). Тем не менее на момент проверки значилось неразрешенными 23 материала (38,3%). 17 из них находились на исполнении участковых инспекторов, причем все — по фактам очевидных правонарушений, никакой сложности для окончательных выводов не представляющих. По значительной части из них проверки не производилось, хотя в некоторых материалах имелись ходатайства о продлении срока проверки, удовлетворенные (вопреки закону) руководством РОВД. Обращает на себя внимание тот факт, что все заявления, принятые участковыми инспекторами милиции, в книге учета преступлений были зарегистрированы как минимум спустя трое суток после их получения.
Из числа 60 материалов шесть находилось на исполнении у оперуполномоченных ОУР. В двух случаях — по заявлениям о попытке проникновения в гараж и об угоне личной автомашины—принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела за отсутствием состава преступления, хотя в обоих факт преступления очевиден. Кроме того, четыре материала (по фактам краж и угонов) представлены не были.
В обход категорического запрета материалы, поступившие почтой, в РОВД по-прежнему зачастую передаются для проверки исполнителям до их регистрации в книге учета происшествий. Так, из числа заявлений, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, в двух случаях заявления поступили почтой и в обоих — зарегистрированы в книге учета происшествий по истечении 10 суток, т. е. после окончания фактической проверки.
Приведенные результаты (а детальное их описание заняло бы объем отдельной научной статьи) представляются достаточно достоверными, поскольку подтверждаются многократно проводимыми проверками и изучениями в других регионах страны.
Причем значительная часть нарушений совершается опытными работниками, умышленно пошедшими на это во имя «ложно понятых интересов службы», а попросту—ради улучшения показателей состояния раскрываемости. Следует впрочем отметить, что в целом по сравнению с прошлыми годами психологическая мотивация на фальсификацию «во имя показателей раскрываемости» значительно снижена.
В типизированном виде нарушения, которые допускаются при рассмотрении заявлений, а в дальнейшем становятся основой для незаконного отказа в возбуждении уголовного дела, следующие: занижение наступивших вредных последствий путем: а) занижения фактической стоимости похищенного имущества; б) занижения степени тяжести причиненных телесных повреждений; в) игнорирование общественной опасности способа совершения преступления (например, при попытках проникновения в помещение, жилище);
бездоказательственная ссылка на то, что деяние совершено лицом, не достигшим возраста уголовной ответственности, без установления этого лица;
воздействие на потерпевшего с целью получения встречного заявления.
В ряде случаев незаконные решения обосновываются виктимностью поведения потерпевшего («был пьян и обстоятельств получения телесных повреждений не помнит», о похищенном—«могло быть утеряно» либо—составлено без присмотра» и т. д.).
Порочность такой практики заключается в том, что представитель органа дознания направляет свои усилия не столько на раскрытие преступления, сколько на попытку установить обстоятельства, которые позволили бы отказать в возбуждении уголовного дела.
Не случайно ежегодно как необоснованные отменяются около 50 тыс постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, дополнительно ставится на учет до 50 тыс. преступлений.
Разумеется, существуют меры, способные в некоторой степени локализовать нарушения, допускаемые при рассмотрении заявлений о преступлении. Однако накопленный за многие годы информационный банк данных позволяет прийти к единственному, на наш взгляд, выводу: причины нарастающих негативных тенденций в сфере учетно-регистрационной дисциплины кроются не в отсутствии нормативной базы (как уже говорилось, директивы в этой области предельно детальны), не в пробелах контроля (в США, например, вовсе не существует органа, который контролировал бы деятельность полиции при рассмотрении заявлений), а в пороках самой системы предварительного расследования.
И без постановки фундаментального вопроса о необходимости правовой реформы предварительного расследования невозможно выйти на реальные перемены и в более частной сфере — учетно-регистрационной дисциплине.
Подобного рода реформа должна включать в себя по меньшей мере два взаимоувязанных блока — процессуальные и структурно-организационные преобразования.
Доминирующая тенденция процессуальных изменений, как представляется, должна быть направлена на дальнейшую дифференциацию форм расследования в зависимости от степени тяжести совершенного общественно опасного деяния и теснейшим образом скоррелирована с уголовно-правовой классификацией преступлений.
В самом деле, последние годы характеризуются ростом числа заявлений и сообщений о преступлениях, Если в 1988 г. их поступило в органы внутренних дел 3,4 млн., в 1989 г. — 3,6 млн., в 1990 г. — 3,7 млн., то в 1991—92 гг.—более 4 млн. Соответственно наблюдается и рост возбужденных уголовных дел
Нагрузка, выпадающая на исполнителей, давно уже превысила все допустимые пределы и продолжает увеличиваться.
Некоторые из нарушителей, уличенных в фальсификации, объясняют свои действия стремлением хоть как-то «сбить вал».
Категорическое предписание закона возбуждать уголовные дела при совершении любого преступления, независимо от его тяжести, приводит к тому, что в условиях ограниченных возможностей следственных и оперативных работников — отсутствие материально-технических предпосылок для установления виновных по каждому правонарушению — происходит расточительное использование квалифицированных сотрудников в ущерб работе по раскрытию и расследованию тяжких преступлений.
Как говорит статистика, работой по оформлению малозначительных правонарушений, включая и материалы об отказе в возбуждении уголовного дела, ежедневно заняты 6 тыс. наиболее подготовленных в профессиональном плане сотрудников.
Между тем в соответствии с требованиями Верховного Совета РСФСР приоритетная задача МВД — борьба с тяжкими и особо тяжкими преступлениями, опережающий рост которых в значительной степени определяют темпы прироста всей преступности.
Но такая установка, в свою очередь, входит в противоречие с категоричным требованием возбуждать уголовные дела три совершении неустановленным лицом преступлений, независимо от их тяжести, что принято объяснять практической реализацией принципа неотвратимости наказания.
Однородность процедуры доказывания, независимо от тяжести совершенного преступления, безусловно, негативно сказывается на результатах деятельности правоохранительных органов.
Очевидно, что при наличии данных о тяжком и особо тяжком преступлении должно немедленно возбуждаться уголовное дело.
Если же речь идет о преступлении, не представляющем большой общественной опасности, то при отсутствии сведений о лице, его совершившем, возбуждение уголовного дела нецелесообразно с позиций процессуальной экономии, так как окончательное решение здесь зависит от сведений, характеризующих его личность.
В этом случае возбуждение уголовного дела должно быть приравнено к возбуждению уголовного преследования конкретного подозреваемого, т. е. сведено к институту, широко распространенному в законодательстве, развитых стран, где отказались от попыток добиться стопроцентной раскрываемости, сосредоточив, таким образом, основные усилия на раскрытии наиболее опасных преступлений,
Следует оговориться, что именно принцип неотвратимости ответственности является теоретическим препятствием на пути дальнейшей дифференциации форм расследования в уголовном процессе. Но если принять во внимание высокий уровень латентности многих преступлений, а также тот факт, что огромное число уголовных дел ежегодно приостанавливается за неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, необходимо признать, что идея неотвратимости ответственности, привлекательная в идеале, в практическом преломлении выглядит заведомо недосягаемой.
Представляется, что на первый план должна быть выдвинута концепция адекватного правового реагирования на правонарушения различной тяжести.
Попытка решить проблему путем наделения органов дознания и предварительного следствия правом принимать альтернативное решение по заявлениям была предпринята в ходе так называемого «белорусского» эксперимента (1989—90 гг.), суть которого в том, что по преступлениям, за которые законом предусмотрено наказание до одного года лишения свободы, а также по кражам личного и государственного имущества с ущербом, непревышающим соответственно 50 и 100 рублей, по материалам проверки уголовное дело не возбуждается, постановление об отказе в его возбуждении не выносится, а заполняется учетная карточка, которая хранится в РОВД до установления лица, совершившего преступление. При подготовке эксперимента была разработана Инструкция о порядке разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, учетная карточка на выявленное преступление, журнал учета преступлений, включенных в сферу эксперимента.
По мнению инициаторов эксперимента, подобный порядок практически должен был снять вопросы их укрытия от учета путем необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела. Но главное— за счет этого достигается значительная экономия рабочего времени сотрудников уголовного розыска и следствия, создаются условия для концентрации их усилий на раскрытии наиболее опасных преступлений.
Справедливы и аргументы противников эксперимента, отмечающих, что случаи фальсификации путем занижения суммы реально причиненного ущерба не были изжиты.
Но, соглашаясь в данном случае с верностью наблюдения, необходимо отметить, что вывод, который следует отсюда, вовсе не в порочности избранного направления, как это представляется Прокуратуре РФ, негативно оценивавшей не только результаты эксперимента, но и примененные подходы. Напротив, порок «белорусского» опыта, обрекший его на заведомую неудачу, заключается прежде всего в его недостаточной последовательности, в некомплексности. Будучи оторванным от коренных структурных преобразований, он, естественно, не позволил избежать таких метастазов, как попытки фальсификации. Положенная же в его основу идея — рациональность, экономия сил и средств для использования их на приоритетных направлениях—полностью соответствуют основным тенденциям судопроизводства, сложившимся в развитых странах.
Например, полицейские в США при проверке заявлений о подобных преступлениях ограничиваются мерами по установлению личности подозреваемого и свидетелей, поиском и обеспечением сохранности вещественных доказательств, а также составлением записей о фактах, которые, по мнению составляющего, имеют значение для дела. Записи содержатся, в отчетах о происшествиях.
При. разрешении заявлений о преступлениях полиция свободна в выборе ^.средств и методов при принятии юридических решений, ориентируясь лишь на соблюдение основных прав граждан, изложенных в «Билле о правах» (право на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных арестов и обысков и т. д.).
Ортодоксальная позиция работников прокуратуры, направленная на прекращение эксперимента, вызывает лишь сожаление и не способствует поиску новых путей в разрешении важнейшей проблемы.
По нашему мнению, первое направление на пути реорганизации системы рассмотрения заявлений о преступлениях видится в предельном упрощении процедуры разбирательства при совершении неочевидных преступлений, относящихся к категории не представляющих большой общественной опасности.
Другое, связанное с первым, перспективное направление—дальнейшая дифференциация форм расследования очевидных преступлений в зависимости от их тяжести.
В настоящее время наряду с дознанием и предварительным следствием в уголовном процессе возникла так называемая протокольная форма досудебной подготовки материалов. Различия между нею и расследованием в форме дознания заключается прежде всего в том, что при подготовке протокольной формы действующим законодательством не допускается проведение абсолютного большинства следственных действий, что, по мнению практиков и ученых, существенно снижает ее эффективность.
При соответствующей реорганизации дознания необходимость в подобных ограничениях отпала бы.
Уголовно-процессуальным законодательством развитых государств Западной Европы возможность проведения предварительного следствия в полном объеме предусмотрена дишь для преступлений, отличающихся повышенной общественной опасностью. По основной же массе уголовных деяний производится дознание полицией под непосредственным руководством прокуроров, осуществляемое без формального возбуждения уголовного дела. По своему содержанию эта деятельность сопоставима с доследственной проверкой (если лицо, совершившее преступление, неизвестно) либо с Протокольной формой досудебной подготовки материалов. Но в отличие от органов дознания МВД РФ, полиция наделена правом производства выемки, освидетельствования, обыска (с санкции следственного судьи), задержания подозреваемого.
УПК ФРГ, Франции, Австрии не предусматривают письменного оформления процессуальных действий при производстве дознания. Протоколы допросов свидетелей, потерпевших, подозреваемых представляют собой простые заметки, наброски. Не обязательно даже наличие подписи допрошенного лица. Определенные ограничения действий полиции менее всего связаны с соблюдением формы документа, однако в случаях, когда действия прокурора и полиции затрагивают интересы граждан, они должны быть санкционированы судьей.
Аналогичные нормы, относящиеся к разрешению заявлений сообщений о преступлениях, содержало и российское законодательство.
В частности. Уставом уголовного судопроизводства царской России (1864 г.) предусматривались две формы разрешения заявлений и сообщений о преступлениях в зависимости от их тяжести.
По преступлениям, подсудным мировому судье (к ним относились преступления, за которые могло быть назначено наказание до полутора лет тюремного заключения), уголовные дела не возбуждались и предварительное следствие по ним не производилось, а материалы, собранные полицией в ходе дознания, направлялись непосредственно в суд. И уже судом возбуждалось уголовное преследование в отношении конкретных лиц. Материалы подготавливались полицией как по собственной инициативе, так и по поручению мирового судьи. Основным представляемым судом документом, в котором излагались необходимые сведения о противоправном деянии и личности подозреваемого, являлся протокол. Строгих требований к соблюдению формы протокола закон не предусматривал, поскольку считалось, что содержащиеся в нем сведения являются первоначальными и подлежат проверке в ходе судебного следствия. Как специально указывалось в законе, несоблюдение формы протокола не должно влечь освобождения от ответственности подозреваемого, если виновность его устанавливалась обстоятельствами происшествия. Более того. допускались и устные. сообщения полиции о противоправном деянии и сведений о подозреваемом, которые судья обязан был принять к рассмотрению.
Дальнейшая дифференциация форм расследования в нашей страны в зависимости от тяжести совершенных преступлений видится таким образом, в следующем:
определение круга деяний, при совершении которых возможно производство дознания. Очевидно, таковыми могут быть преступления, отнесенные уголовным законодательством к не представляющим большой общественной опасности, а в перспективе, возможно, и к категории менее тяжких преступлений;
замена института возбуждения уголовного дела применительно к названным категориям преступлений институтом уголовного преследования. На этой базе — существенное упрощение дознания, что по сути приведет к синтезу ныне действующего дознания и протокольной формы досудебной подготовки материалов, т. е. к возникновению принципиально иной процедуры дознания, аналогичной ныне действующей в уголовном процессе развитых зарубежных стран.
Эффективность предлагаемых законодательных изменений напрямую увязана с параллельными структурными преобразованиями внутри органов внутренних дел.
Речь, в частности, идет о разделении милиции на так называемую муниципальную и федеральную. В последней сосредоточиваются оперативные подразделения, занимающиеся исключительно раскрытием тяжких и особо тяжких преступлений.
В свою очередь регистрация яаявлений и сообщений производится в муниципальной милиции, содержащейся за счет местного бюджета.
Разделение имело бы ряд преимуществ:
финансирование из средств местного бюджета позволило бы более гибко решать кадровые вопросы, исходя из реального положения в конкретном регионе. Руководители муниципальной милиции при таком положении были бы заинтересованы в стопроцентной регистрации заявлений.
По мнению американских ученых, полиции «невыгодно» укрывать преступления, так как с реальным состоянием борьбы с преступностью связывается выделение средств, техники, штатов.
Аналогичное положение должно сложиться и у нас. Думается, что в значительной мере была бы изжита и фальсификационная практика, направленная на занижение размера причиненного преступлением ущерба, поскольку раскрытие тяжких преступлений становится прерогативой федеральных служб.
Именно в отсутствии четкой градации ответственности, в некомплексности и недостаточной последовательности видится неудача некоторых проводимых экспериментов, в том числе упоминавшегося выше «белорусского».
Подобные структурно-процессуальные изменения, направленные на совершенствование учетно-регистрационной дисциплины, представляются лишь частью гораздо более масштабных преобразований.
Это и решение вопроса о создании Следственного комитета, и перераспределение сфер влияния между оперативными службами и следствием. По нашему мнению, реальными возможностями по раскрытию преступления, совершенного в условиях неочевидности, располагают подразделения уголовного розыска, и в связи с этим представляется целесообразным работу по раскрытию преступления полностью сосредоточить в уголовном розыске вплоть до появления фигуры подозреваемого, и только после этого уголовное дело с санкции надзирающего прокурора должно передаваться в Следственный комитет для расследования и направления дела в суд.
Такие перемены не могут не затронуть и сферу прокурорского надзора, и судебные органы.
То есть реальные сдвиги в состоянии учетно-регистрационной дисциплины, при которых органы внутренних дел «повернулись бы лицом к человеку», возможны, по нашему мнению, лишь в комплексе глобальных преобразований системы уголовного судопроизводства.



ОГЛАВЛЕНИЕ