ОГЛАВЛЕНИЕ

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗДУШНЫХ ПЕРЕВОЗОК

СИСТЕМА МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
Статья 3 Воздушного кодекса Российской Федерации 1997 г. предусматривает, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора». Какова же осложнившаяся на сегодня система международных договоров, регулирующих международные воздушные перевозки и полеты, и в чем заключаются особенности такого регулирования?
Начало международных полетов, то есть полетов в воздушном пространстве более чем одного государства, повлекло за собой необходимость регламентации таких полетов и режима воздушного пространства (возникновение публичного международного воздушного права), а также возможных последствий таких полетов, в том числе гражданско-правовой ответственности перевозчика и эксплуатанта воздушных судов перед пассажирами, грузовладельцами и третьими лицами на поверхности (возникновение частного международного воздушного права). Попытки решать эти вопросы в национальных законодательствах вызывали коллизии норм права разных государств, что потребовало их решения на многосторонней основе всеми заинтересованными странами.
Особое место в современном международном воздушном праве занимает Конвенция о международной гражданской авиации, подписанная в Чикаго 7 декабря 1944 г. (Чикагская конвенция). На сегодняшний день это основной международно-правовой документ, регулирующий деятельность международной гражданской авиации. Участниками Чикагской конвенции являются 186 государств') в том числе Российская Федерация, в качестве правопреемника бывшего СССР, присоединившегося к Конвенции в 1970 г., и все страны СНГ.
Под эгидой Международной организации гражданской авиации (ИКАО), созданной в соответствии с Чикагской конвенцией, был разработан и принят ряд международных конвенций и дополнений к ранее принятым конвенциям по вопросам борьбы с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, ответственности перевозчика и эксплуатанта воздушных судов и некоторым другим. В то же время острая борьба за рынки авиаперевозок между авиапредприятиями не позволила договориться на многосторонней основе по ряду существенных вопросов организации международных воздушных сообщений, и эти вопросы решаются, как правило, в двусторонних соглашениях между за-
'Здесь и далее данные приводятся по состоянию на 10 мая 1997 г.
интересованными государствами. Это относится прежде всего к установлению маршрутов полетов и обмену коммерческими правами на осуществление перевозок при их эксплуатации («свободы воздуха»), к распределению объемов перевозок между перевозчиками при эксплуатации договорных линий и к порядку установления тарифов.
Большое влияние на международное воздушное право оказывают и другие взаимодействующие с ним отрасли права. Так, в частности, конвенции по морскому праву определяют режим воздушного пространства над открытым морем, экономическими и другими зонами, международными проливами и архипелажными водами. Договор по Антарктике определяет режим полетов в этом регионе. Конвенции по вопросам перевозок опасных грузов, борьбы с распространением наркотиков, борьбы с инфекционными болезнями и т.п. также затрагивают интересы авиаперевозчиков.
Межправительственные соглашения о воздушном сообщении ограничиваются определением лишь основных принципов и норм, регулирующих воздушные перевозки между соответствующими странами. Их конкретизация происходит в коммерческих соглашениях. Благодаря этому процесс правового регулирования отношения приобретает большую гибкость и практическую оперативность, что позволяет в пределах остающихся стабильными положений соглашений о воздушном сообщении целесообразно варьировать конкретные методы и формы проведения в жизнь достигнутой договоренности. Коммерческие соглашения позволяют также быстрее реагировать на меняющиеся факторы в процессе выполнения договоров. Благодаря этому центр тяжести при решении некоторых вопросов конкретной реализации прав на осуществление международных воздушных перевозок имеет тенденцию к перемещению в сферу коммерческих соглашений, заключаемых авиапредприятиями.
Познакомившись со сложившейся структурой регулирования международных полетов и перевозок остановимся подробнее на наиболее важных (ключевых) вопросах такого регулирования.
ЧИКАГСКАЯ КОНВЕНЦИЯ И ИКАО
Чикагская конвенция подтвердила и закрепила в международном воздушном праве основополагающий его принцип полного и исключительного суверенитета государства на его воздушное пространство. Именно из этого принципа вытекает право государства регулировать порядок использования своего воздушного пространства, выполнения полетов и перевозок на своей тер-
ритории, определять условия таких полетов и перевозок. Чикагсяая конвенция устанавливает строго разрешительный порядок для выполнения регулярных полетов и несколько упрощенный для нерегулярных, предусматривает освобождение от обложения таможенными пошлинами воздушных судов, находящихся на них топлива, оборудования и т.п. В отношении аэронавигационных и аэропортовых сборов предусмотрено применение к иностранным и воздушным судам национального режима. Запрещается взимание таких сборов только лишь за право транзита, влета или вылета.
Конвенция содержит также: меры содействия аэронавигации, условия, подлежащие соблюдению в отношении воздушных судов, требования к международному воздушному транспорту, включая предоставление информации и отчетов о перевозках и по другим вопросам, обеспечение надлежащего состояния аэропортов и аэронавигационных средств, создание организаций совместной эксплуатации и пульных сообщений.
Чикагская конвенция содержит также устав Международной организации гражданской авиации ИКАО.
Особо следует отметить роль, которую играют одобряемые или принимаемые советом ИКАО стандарты, рекомендуемая практика и процедуры (международные авиационные регламенты). Они содержатся в приложениях к Чикагской конвенции и в других документах, издаваемых ИКАО.
В настоящее время действует восемнадцать приложений:
Приложение 1. Выдача свидетельств личному составу.
Приложение 2. Правила полетов. Приложение 3. Метеорологическое обеспечение международной аэронавигации. Приложение 4. Аэронавигационные карты. Приложение 5. Единые измерения, подлежащие использованию в воздушных и наземных операциях.
Приложение (>. Эксплуатация воздушных судов. Часть 1. Международный коммерческий воздушный транспорт. Часть II. Международная авиация общего назначения.
Приложение 1. Национальные и регистрационные знаки воздушных судов.
Приложение 8. Летная годность воздушных судов. Приложение 9. Упрощение формальностей. Приложение 10. Авиационная электросвязь. Приложение II. Обслуживание воздушного движения.
Приложение 12. Поиск и спасение. Приложение 13. Расследование авиационных происшествий. Приложение 14. Аэродромы.
Приложение 15. Службы аэронавигационной информации.
Приложение 16. Охрана окружающей среды. Приложение 17. Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.
Приложение 18. Безопасная перевозка опасных грузов по воздуху.
За исключением правил полетов над открытым морем (Прияожение 2) государства могут иметь в своих национальных правилах отклонения от принятых ИКАО стандартов и процедур. Они должны в этом случае уведомить о таких отклонениях ИКАО. Однако, понимая важность унификации всех вопросов деятельности международной гражданской авиации, государства — члены ИКАО, в том числе Российская Федерация, стремятся к тому, чтобы отклонения в их национальной практике от международных стандартов были минимальными.
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ БОРЬБА С АКТАМИ НЕЗАКОННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ
Резкий рост числа так называемых актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации вызвал законное беспокойство международного сообщества. В срочном порядке был разработан и принят ряд международно-правовых документов, направленных на борьбу с этим явлением: Конвенция о преступлениях и некоторых других действиях, совершенных на борту воздушного судна, Токио, 1963 г., 160 участников; Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, Гаага, 1970 г., 162 участника; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, Монреаль, 1971 г., 163 участника; Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Монреальскую конвенцию 1971 г., Монреаль, 1988 г., 72 участника. Российская Федерация — участник всех этих документов.
Указанными документами определен перечень правонарушений, которые должны рассматриваться всеми государствами-участниками как преступления, влекущие за собой уголовную ответственность, определены права командира воздушного судна по пресечению соответствующих правонарушений, угрожающих безопасности воздушного судна, людей и имущества, находящихся на нем, а также обязанности государств-участников по задержанию, наказанию или выдаче преступника. Действует принцип: «выдай или накажи сам». Неотвратимость наказания за конкретно определенные правонарушения, где бы преступник ни оказался, создает достаточно эффективную систему борьбы с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.
КОММЕРЧЕСКИЕ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ АВИАПЕРЕВОЗОК («СВОБОДЫ ВОЗДУХА»)
Осуществление воздушных перевозок пассажиров, их багажа, груза и почты обеспечивается авиационными предприятиями, назначенными своими соответствующими правительствами для их выполнения. Соответствующие коммерческие права, полученные государствами по соглашениям о воздушном сообщении, передаются (делегируются) ими своим национальным авиапредприятиям, которые становятся фактическими пользователями этих прав.
Законодательство. Документы и комментарии
Ни одно авиационное предприятие не заинтересовано в получении только права совершать полеты. Оно заинтересовано в том, чтобы осуществлять при этом перевозки пассажиров, багажа и груза.
С другой стороны, ни одно государство не согласится допускать на своей территории бесконтрольную деятельность иностранных авиапредприятий.
Отсюда — необходимость международно-правового регулирования коммерческой деятельности авиапредприятий или так называемых «коммерческих прав».
В понятие коммерческих прав входит право на осуществление перевозок при выполнении полетов и условия его использования. Коммерческие права предоставляются обычно в соответствии с соглашениями о воздушном сообщении между странами — партнерами по соглашению, пунктами в них, либо от стран — партнеров по соглашению в третьи страны, географические регионы и т.п. Условиями использования коммерческих прав могут быть допустимые объемы перевозок (частота движения, предоставляемые емкости), обязательство заключить пульное соглашение (о распределении доходов) или придерживаться определенного порядка регулирования объема доходов.
Обмен коммерческими правами по соглашениям о воздушном сообщении обычно осуществляется «в пакете». Объем («пакет») всех прав, предоставляемых одной стороной другой стороне, должен быть сбалансирован с объемом («пакетом») прав, предоставляемых этой стороной первой стороне. При этом учитываются не только реальные, но и прогнозируемые выгоды от получаемых прав.
Коммерческие права решили условно разделить в зависимости от их объема на несколько категорий. Роль этих категорий была возложена на так называемые «свободы воздуха». Пять из них были сформулированы на Чикагской конференции 1944 г. при разработке соглашений о транзите (две «свободы») и о международном воздушном транспорте (все пять «свобод», включая и две первые). Соглашения эти были составлены после того, как не удалось договориться о включении в Чикагскую конвенцию вопросов регулирования коммерческой деятельности. Соглашение о транзите насчитывает III участников. Соглашение о международном воздушном транспорте —Ни практического значения, в силу этого, не имеет. Однако сформулированные на Чикагской конференции пять «свобод воздуха», к которым последующая практика добавила еще две, нашли широкое применение при заключении двусторонних соглашений о воздушном сообщении. Российская Федерация, не будучи участницей ни одного из этих соглашений, использует сложившуюся систему «свобод воздуха» в заключаемых ею соглашениях о воздушном сообщении.
Таким образом, на сегодня все коммерческие права принято с целью удобства их классификации и пользования ими делить на семь «свобод воздуха». В свою очередь эти семь «свобод воздуха» можно разделить на три группы:
— Вспомогательные «свободы воздуха»,, обеспечивающие пролет территории государств, лежащих на
маршруте полета в третьи страны (первая и вторая «свободы воздуха»);
— Первичные (основные) «свободы воздуха», обеспечивающие перевозки между странами — партнерами по соглашению (третья и четвертая «свободы воздуха»);
— Вторичные «свободы воздуха», позволяющие осуществлять перевозки из стран — партнеров по соглашению в третьи страны (пятая, шестая и седьмая «свободы воздуха»).
Первая «свобода воздуха» — право осуществлять транзитный полет без посадки на территории государства, предоставляющего такое право. Не содержит каких-либо прав на осуществление перевозок, но в то же время позволяет производить перевозки в третьи страны при условии соответствующей договоренности с этими третьими странами. В этом и заключается ее вспомогательный характер. Может быть ограничена направлением (в какие страны) и частотой полетов.
Вторая «свобода воздуха» отличается от первой тем, что предусматривается при транзитном пролете посадка в некоммерческих целях в конкретном пункте (пунктах), в которых разрешается заправляться топливом, осуществлять смену экипажей, техническое обслуживание воздушных судов, но не разрешается производить посадку и высадку пассажиров, погрузку и выгрузку грузов и почты.
Третья и четвертая «свободы воздуха» (отдельно как правило не предоставляются) — право высаживать на иностранной территории пассажиров и выгружать грузы и почту, взятые на борт воздушного судна на территории государства, чью национальность оно имеет; и право принимать на иностранной территории пассажиров, направляющихся на территорию государства, чью национальность имеет воздушное судно, а также адресуемые туда же грузы и почту.
Основная цель любого соглашения о воздушном сообщении — обеспечить перевозки между странами, заключающими это соглашение. При этом обычно оговариваются пункты, до которых и/или из которых могут осуществляться такие перевозки, частота полетов, другие условия.
Все 132 соглашения о воздушном сообщении, •заключенные Российской Федерацией, предусматривают одновременное и взаимное использование третьей и четвертой «свобод воздуха» (Схема).
Перевозки из страны—партнера по соглашению в третьи страны приобретают все большее значение в развитии международного воздушного транспорта. Являясь по своей природе дополнительными, к основным, перевозками, обеспечивающими потребности в перевозках из своей страны и в свою страну, они повышают загрузку и, следовательно, доходы перевозчика, содействуют его проникновению на мировые рынки перевозок, создавая дополнительные к услугам национальных перевозчиков возможности для клиентуры воздушного транспорта.
Коммерческие права на перевозки в третьи страны и из третьих стран могут быть практически реализованы только в том случае, если имеются соглашения на их использование с обеими странами, перевозки между кото-
Законодательство. Документы и комментарии
рыми предусматривают соответствующие коммерческие права.
Пятая «свобода воздуха» — право принимать на территории страны — партнера по соглашению пассажиров, направляющихся на территорию третьего государства, а также адресуемые туда грузы и почту и право высаживать пассажиров и выгружать грузы и почту, следующие с любой такой территории в страну — партнера по соглашению. Обычно оговариваются конкретные третьи страны, пункты в них, реже — географические регионы, количество пунктов в них.
Шестая «свобода воздуха» — право осуществлять перевозки пассажиров, грузов и почты между страной— партнером по соглашению и третьей страной через свою территорию (пример: Париж — Москва — Токио). В отличие от пятой «свободы» перевозка осуществляется через свою территорию и является основной загрузкой, а не дополнительной.
Седьмая «свобода воздуха» — право осуществлять перевозки пассажиров, грузов и почты между страной — партнером по соглашению и третьими странами, минуя свою территорию. Это — организация перевозок между заинтересованными в этом странами.
Существует еще один вид коммерческих прав — «каботаж». Это авиаперевозки, осуществляемые между пунктами на территории одного и того же иностранного государства. Ни одно из соглашений Российской Федерации таких перевозок не предусматривает.
ВАРШАВСКО-ГААГСКАЯ СИСТЕМА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПЕРЕВОЗЧИКА
Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, подписанная в Варшаве 12 октября 1929 г., вступила в силу 13 февраля 1933 г. и насчитывает на сегодня 127 участников (в том числе Российская Федерация) и, несомненно, принадлежит к числу наиболее широко признанных договоров международного частного права.
Установив единообразные правила. Варшавская конвенция устранила многие трудности, связанные с коллизией правовых норм. Она разрешила проблемы юрисдикции: иск об ответственности должен быть возбужден, по выбору истца, либо в суде по месту жительства перевозчика, по месту нахождения его главного управления, по месту заключения договора перевозки или в месте назначения. Она установила единый срок исковой давности — два года, унифицировала требования к документации: билету и авиагрузовой накладной.
Главное достижение Варшавской конвенции это установление единообразных принципов подхода к вопросу об ответственности авиаперевозчика.
Согласно Конвенции перевозчик отвечает за причиненный им вред в случае смерти или телесного повреждения пассажира, а также в случае уничтожения, потери или повреждения багажа или груза. Для наступления ответственности перевозчика достаточно подтверждения факта причинения вреда в связи с перевозкой. Однако если перевозчик докажет, что им были приняты все необходимые меры к тому, чтобы избежать вреда или что их невозможно было принять, он
освобождается от ответственности (субъективная ответственность).
Установлены пределы ответственности перевозчика: 125 000 французских золотых франков (примерно 10 000 долларов США) за пассажира; 2^0 французских золотых франков (примерно 20 долларов США) за один килограмм багажа или груза и 5 000 французских золотых франков (примерно 400 долларов США) за вещи, находящиеся при пассажире. Имеется в виду французский золотой франк, содержащий (>5,5 мг золота пробы 900/1000. Указанные пределы не применяются, если будет доказано, что вред явился результатом преднамеренных упущений со стороны перевозчика. По особому соглашению перевозчика с пассажиром может быть установлен более высокий предел ответственности. Любое соглашение об освобождении перевозчика от ответственности либо о понижении ее пределов недействительно.
Варшавская конвенция содержит также ряд положений, относящихся к условиям перевозок, В основном это касается грузов. Предусмотрена возможность объявления отправителем ценности багажа и груза. Отправителю предоставлено право распоряжения грузом в пути. Установлен ряд важных правил о порядке выдачи груза.
Варшавская конвенция предусматривает и ответственность перевозчика за вред вследствие опоздания при воздушной перевозке, но не дает определения опоздания и не устанавливает пределов такой ответственности, что затрудняет применение этого положения на практике.
28 сентября 1955 г. был подписан Протокол об изменении Конвенции для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (Гаагский протокол), его участниками являются 113 государств, в том числе Российская Федерация. Протокол удвоил предел ответственности в случае смерти или телесного повреждения пассажира, доведя его до 250 000 французских золотых франков (примерно 20 000 долларов США), упростил положения о перевозочных документах, изменил сроки предъявления претензий и внес ряд других уточнений.
Претензия о возмещении вреда должна быть заявлена получателем в течение семи дней со дня получения багажа и четырнадцати дней со дня получения груза. В случае задержки — в течение двадцати одного дня, считая с даты передачи в его распоряжение багажа или груза.
При отсутствии возражения в установленные сроки никакие иски против перевозчика не принимаются.
Варшавская конвенция применяется к международным перевозкам, место отправления и место назначения которых находится либо на территории двух участников Конвенции, либо на территории одного и того же участника Конвенции, если предусмотрена остановка на территории другого государства, даже и не участника Конвенции.
Варшавская конвенция, измененная в Гааге в 1955 г., применяется к международным перевозкам, место отправления и место назначения которых находятся либо
Законодательство. Документы и комментарии
на территории двух участников Конвенции, измененной в Гааге, либо на территории одного и того же участника Конвенции, измененной в Гааге, если предусмотрена остановка на территории другого государства, даже и не участника Конвенции, измененной в Гааге.
В 1961 г. была подписана Конвенция, дополняющая Варшавскую конвенцию, для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, осуществляемых лицом, не являющимся перевозчиком по договору (Гвадалахарская конвенция) — 72 участника, в том числе Российская Федерация. Конвенция распространила действие Варшавской конвенции и Гаагского протокола и на те международные перевозки, которые выполняются не перевозчиком по договору, то есть на фактического перевозчика.
В 1965 г. США, отказавшиеся ратифицировать Гаагский протокол под тем предлогом, что установленный им предел ответственности слишком низок, фактически вынудили авиапредприятия, совершающие полеты в США, подписать Монреальское соглашение, предусматривающее повышение предела ответственности в случае смерти или телесного повреждения пассажира при международной перевозке с пунктом назначения, транзита или отправления в США до 75 000 долларов США, включая судебные издержки, или до 58 000 долларов США, исключая судебные издержки.
В 1971 и 1975 гг. был разработан и подписан ряд документов международного воздушного права, целью которых было увеличение пределов ответственности перевозчика независимо от его вины, введение в качестве расчетной единицы Специальных Прав Заимствования (СПЗ) — расчетной единицы МВФ и т.п. (см. таблицу). В силу они до сих пор не вступили. Российская Федерация в них не участвует (Таблица).
Тем временем ряд стран своими внутренними законами пересмотрел режим ответственности перевозчика за жизнь и здоровье пассажира. В 1988 г. в Италии были введены новый предел в 100 000 СПЗ и обязательное страхование. В 1992 г. перевозчики Японии внесли изменения в свои правила, отказавшись от пределов ответственности и от права доказывать свою невиновность, если сумма иска не превышает 100 000 СПЗ. В июне 1994 г. на 16-й пленарной сессии Европейской конференции гражданской авиации была принята рекомендация 16/1, предусматривающая увеличение пределов
ответственности до 250 000 СПЗ. В 1995 г. в закон о гражданской авиации Австралии были внесены изменения, повысившие предел ответственности перевозчика до 260 000 СПЗ.
В рамках ИАТА были разработаны и подписаны в 1996 г. Соглашение перевозчиков ИАТА об ответственности при перевозке пассажиров и Соглашение о мерах по реализации соглашения перевозчиков ИАТА. Этими соглашениями предусматривается возможность применения законов страны домицилия пассажира при определении ответственности в случае смерти или телесного повреждения пассажира, а также отказ от использования права доказывать свою невиновность применительно к той части исковой суммы, которая не превышает 100 000 СПЗ. Участниками соглашений являются более 80 членов ИАТА, выполняющие по заявлению ИАТА более 80 процентов всех международных авиаперевозок. Российские авиапредприятия в этих соглашениях не участвуют.
Воздушный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу 1 апреля 1997 г., не предусматривает каких-либо пределов ответственности перевозчиков за жизнь и здоровье пассажиров за исключением случаев, когда такие ограничения предусмотрены действующим международным договором (статья 117).
С 28 апреля по 9 мая 1997 г. в Монреале проходила 30-я сессия Юридического комитета ИКАО, рассмотревшая проект подготовленной в рамках ИКАО конвенции, призванной заменить собой Варшавскую. В основу проекта положены названные выше документы воздушного права. В нем, в частности, предусматривается установление объективной (независимо от вины) ответственности перевозчика в случае смерти или телесного повреждения пассажира в пределах до 100 000 СПЗ и субъективной его ответственности сверх этого предела. Спорным пока остается вопрос о том, на ком лежит бремя доказывания отсутствия вины перевозчика; на нем самом или на истце. Предлагается также ввести пятую юрисдикцию (Варшавская конвенция предусматривает четыре — см. выше) по месту жительства или постоянного проживания пассажира, уточнить и дополнить ряд других положений.
В случае одобрения проекта Конвенции Советом ИКАО он будет передан на рассмотрение дипломатической конференции.



ОГЛАВЛЕНИЕ