ОГЛАВЛЕНИЕ

ФРЕДЕРИК МАРТЕНС, президент консалтинговой фирмы Комплекс Литигэйшн, бывший директор Пенсильванской комиссии по организованной преступности
Роль комиссий по борьбе с преступностью в борьбе с организованной преступностью
В войне против организованной преступности был принят и реализован ряд подходов к охране правопорядка. Во многих отношениях эти инициативы представляют исключительные методы расследования, которые требуют подтверждения юридических полномочий и/или надзора. Электронная слежка, неприкосновенность свидетелей, конфискация имущества, превентивное задержание и анонимный суд присяжных нуждаются в таком уровне правового надзора, который не всегда соответствует реакции общества на преступность. Одним из наиболее полезных и ценных механизмов, хотя и не привлекших внимания, является независимая комиссия по борьбе с преступностью.
ВИДЫ КОМИССИЙ
В США существует три основных типа комиссий по борьбе с преступностью. Во-первых, это финансируемые за счет государства комиссии, чьи полномочия определяются законодательными актами. Обычно эти комиссии задействуют рас-следовательные организации, которые имеют статус правоохранительных органов, но не обладают полномочиями, необходимыми для ареста подозреваемых. Кроме того, у большинства таких комиссий нет полномочий, необходимых для возбуждения судебного преследования. Таковы Комиссии по борьбе с преступностью штагов Нью-Джерси, Нью-Йорк и Пенсильвания. Они двухпартийны по составу, их члены назначаются из числа ведущих политических партий, и, как правило, заложенные в их статусе гарантии политической устойчи-
133
вости способствуют независимости самих этих комиссий. Достаточно скромное, по сравнению с другими агентствами в системе уголовной юстиции, финансирование производится на средства налогоплательщиков.
Второй тип комиссий по борьбе с преступностью включает группы граждан и финансируется на частные пожертвования. Такие гражданские комиссии не имеют статуса органов охраны правопорядка. Чикагская комиссия по борьбе с преступностью, в прошлом возглавляемая легендарным Верджилом Питерсеном, Гражданская комиссия по борьбе с преступностью в г. Нью-Йорке, Комиссия по борьбе с преступностью Долины Делавэр в Пенсильвании — характерные представители этого типа.
Третий тип комиссий по борьбе с преступностью включает в себя временные группы, созданные законодательной или исполнительной властью для расследования конкретного инцидента, события или явления. Комиссия Лилли, созданная для расследования беспорядков в Ньюарке в 1967 г., получила свои полномочия от исполнительной власти в лице тогдашнего 1убернатора Нью-Джерси Ричарда Хьюза. Другим примером является Комиссия Кнаппа, созданная для расследования коррупции в полиции г. Нью-Йорка.
Комиссии всех трех типов Moiyr просвещать, мобилизовы-вать и электризовывать общественность. Они создаются для исследования конкретных явлений и необязательно собирают информацию об общей ситуации с преступностью. Однако они могут также предоставлять улики и свидетельские показания органам правопорядка. Ниже мы обсуждаем работу общественных комиссий, таких, как Комиссия по борьбе с преступностью штата Пенсильвания.
ПОЛНОМОЧИЯ КОМИССИЙ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ, ФИНАНСИРУЕМЫХ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СРЕДСТВА
Американское право обычно подразделяется на уголовное, гражданское и административное, причем каждый из видов имеет различные стандарты обоснования его применения. Уголовное право требует доказательства, «превосходящего уровень разумного сомнения», и правила получения показа-
134
ниЙ точны и строги. Гражданское право использует стандарт «превосходства свидетельских показаний», и процедурные правила более либеральны. Административное право имеет дело с вопросами регулирования отношений и процессов, оно использует «ясный и убедительный стандарт» доказательства.
Комиссии по борьбе с преступностью, такие, как комиссии штатов Пенсильвания, Нью-Джерси и Нью-Йорк, специально предназначались для выявления деятельности организованной преступности и других видов коррупции в государстве. Это, однако, не означало, что их выводы обязательно должны иметь доказательство, превосходящее уровень разумного сомнения. На самом деле, законодательные акты, описывающие полномочия и обязанности Комиссии штата Пенсильвания, обходят стороной вопрос стандарта доказательства, который должна использовать комиссия. Обычно, однако. Комиссия принимала и использовала для определения фактов заимствованный из административного стандарт ясного и убедительного доказательства. Так как комиссии по борьбе с преступностью не могут лишить человека жизни или свободы, но могут повлиять на его репутацию, гражданский стандарт ясного и убедительного доказательства является вполне подходящим и достаточным с правовой точки зрения. Работа со стандартом доказательства, менее строгим, чем тот, который требуется для осуждения преступника — доказательство, превосходящее уровень разумного сомнения, — облегчает отчасти задачу определения ситуации в сфере организованной преступности и выявления членов преступных организаций по сравнению с деятельностью в рамках стандартов уголовного права. В то же время выбор стандарта ясного и убедительного доказательства защищает от возможности необоснованного осуждения, которое допускается еще менее строгим стандартом.
Подход к проблеме организованной преступности, применяемый в Пенсильвании, позволяет комиссии облегчить и поощрить реакцию правоохранительных или регулирующих органов в рамках уголовного или гражданского права. В отсутствие традиционных ограничений на проведение расследования и процедурного бремени при сборе улик и свидетельских показаний комиссия может исследовать конкретную проблему (в противоположность аресту физических лиц) и предложить более широкий набор мер, помимо тривиального уголовного обвинения. Опираясь на свои полномочия, комиссия может
собирать информацию и свидетельские показания и использовать их как для сотрудничества с другими органами, так и для противостояния им. Таким образом, реакция комиссии на проблемы организованной преступности может быть юраздо более всеобъемлющей, чем реакция традиционных органов охраны правопорядка. Для многих традиционалистов комиссия может оказаться аномалией, как агентство, в деятельности которого арест и предъявление обвинения играют лишь второстепенную роль, уступая ознакомлению общественности с проблемами преступности.
Комиссия по борьбе с преступностью уполномочена проводить публичные слушания для представления общественности результатов своей деятельности. Хотя комиссия не имеет полномочий предъявлять обвинительные акты или официальные уголовные обвинения, публичные слушания играют роль форума, на котором комиссия оглашает итоги своих расследований и мобилизует общественное мнение на проведение институциональных изменений. Другим средством ознакомления общественности с возможными путями решения проблемы может служить опубликование отчета комиссии. Ни у одного другого правоохранительного органа в США нет таких полномочий. Ни один правоохранительный орган не использует публичный отчет для выявления реального состояния дел.
Законы о диффамации и клевете обычно не распространяются на комиссии по борьбе с преступностью, так как их действия защищены неприкосновенностью в силу регулирующего их деятельность законодательства. В отличие от традиционных правоохранительных органов, которые могут быть привлечены к суду за незаконный арест и другие гражданские нарушения, комиссии менее регламентированы официальными нормами, и пострадавший свидетель обычно имеет лишь ограниченную защиту or выдвинутых ими обвинений.
собрать факты и информацию и в конечном счете произвести исследовательскую продукцию. Эта продукция, или аналитический отчет, является результатом сложной совокупности процессов сбора, оценки, обобщения и анализа информации. Эти процессы являются неотъемлемыми элементами исследования или разведки, которая необходима для эффективной программы контроля над организованной преступностью. В настоящее время комиссии находятся в наиболее завидном положении, так как они обладают множеством возможностей сбира информации, наиболее ценной из которых является право вызывать свидетелей повесткой.
В 1992 году Пенсильванская комиссия по борьбе с организованной преступностью организовала из сил комиссий трех штатов (Пенсильвания, Нью-Йорк, Ныо-Джерси) рабочую группу для изучения организованной преступности в России. Рабочая группа исследовала роль российской преступности в вымогательстве среди русских общин и землячеств Америки. Особое внимание было также уделено роли бывших советских граждан при ввозе краденых драгоценностей. Также проводились расследования мошенничества в медицине и уклонения от уплаты налогов при продаже бензина. В последнем случае комиссии удалось войти в контакт с «Коза нострой» (традиционная итало-американская преступная организация). Российская организованная преступность платила итало-американской группе налог 1%, не из страха, а за право работать на одной и той же территории.
Расследование рабочей группы трех штатов по делу об уклонении от уплаты налогов при продаже бензина привело к судебному преследованию советских эмигрантов в судах Нью-Джерси, которое закончилось осуждением обвиняемых.
ОРГАН, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫЙ ДЛЯ ВЫЯВЛЕНИЯ ФАКТОВ
В отличие от традиционных расследовательных органов, для которых первичной целью является арест и судебное преследование, комиссии по борьбе с преступностью стремятся
136
ДОПОЛНЕНИЕ К ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМ
Со своими уникальными возможностями сбора информации комиссии представляют собой неоценимое дополнение к правоохранительным органам, осуществляющим контроль над организованной преступностью. Большинство этих органов редко располагают временем, деньгами, ресурсами или компе-
тепцией, необходимыми для эффективного исследования организованной преступности. Фактически наиболее преуспевающие рэкетиры действуют под прикрытием закона, в то же время получая прибыль от чужих преступлений. Чтобы раскрыть эти лица и преступные синдикаты, которыми они управляют или в рамках которых они действуют, необходимы время, ресурсы и юридическая компетентность (электронная слежка, неприкосновенность свидетелей и т.д.). Система разведки, которая может предоставить традиционным органам охраны правопорядка информацию и аналитику, критически важную для успешного расследования и судебного преследования этих преступных организаций, безусловно необходима и может быть обеспечена специальными комиссиями но борьбе с преступностью.
КОМИССИИ КАК ИНИЦИАТОРЫ ПЕРЕМЕН
Действуя на переднем крае перемен, комиссии находятся в самом преимущественном положении для оценки новых трен-дов и структур в организованной преступности.
Ничего не иллюстрирует этот аргумент лучше «Отчета за десятилетие» Комиссии штата Пенсильвания, выпущенного в 1990 году. До сих пор не существует никаких других документов, книг или отчетов, которые содержат столь всеобъемлющий и многокультурный анализ угрозы организованной преступности. Не удовлетворяясь теорией, этот отчет предоставляет факты, доказывающие правоту выводов, — факты, которые могут быть получены только при использовании нетривиальных методов расследования.
ДОПОЛНЕНИЕ К СРЕДСТВАМ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Возможно, никакие другие институты не являются столь же эффективными в деле просвещения общественности, как средства массовой информации. Как институт, который созда-•ет образ действительности и однозначно воздействует на проводимую политику, СМИ безусловно не имеют себе равных. В связи со своей ролью, уникальной среди органов уголовного права, комиссии по борьбе с преступностью обязаны работать со средствами массовой информации в тесном контакте не только для организации поддержки со стороны общественности, но и, что не менее важно, для создания разумного диалога о проблемах государственной политики в области этой борьбы. К сожалению, слишком длительное время государственная политика в этой области была связана с устаревшими этническими стереотипами, неверными представлениями о роли преступных синдикатов в обществе и теориями контроля, которые большей частью потворствовали силовому менталитету правоохранительных органов. Нечасто пытаются средства массовой информации оценивать проблемы организованной преступности, признавая их системный (а не паразитический) характер. Комиссии могут поднять диалог на более высокий уровень.
138
РАССЛЕДОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОРРУПЦИИ
Во многих отношениях комиссии обладают уникальной и завидной ролью в расследовании политической коррупции. Они уполномочены делать заявления на основании имеющихся в их распоряжении фактов и улик, для которых необязательно соответствие требованиям, предъявляемым в уголовном судебном разбирательстве, — стандарт доказательства, превосходящего разумное сомнение. В то время как был бы скорее достаточен стандарт простого превосходства, принятый в гражданских процессах, большинство комиссий используют стандарт ясного и убедительных) доказательства; обычно требуется поддержать обнаруженные факты заключением административного органа. Они могут (и зачастую так и делают) не только раскрывать существование коррумпированных государственных чиновников, но и объяснять причины коррупции. Комиссии могут (и часто так и делают) рекомендовать системные изменения для предотвращения коррупции — изменения, которые нередко доходят до самых корней этого явления. В данном отношении на комиссии возложена ответственность за поиск путей улучшения политических процессов или, простыми словами, влияния на распределение ресурсов в об-
139
ществе. Особенно существенно, что комиссии по борьбе с преступностью обладают внутренней этикой, что обеспечивает разработку таких инициатив в честной, беспристрастной и внепартийной манере.
Комиссии зависят от политической поддержки продолжения их работы. Один неправильный политический шаг может быть смертельным. Неразумно расследовать коррупцию в органах власти без одновременного внесения в политическую повестку дня вопроса о подавлении организованного противодействия расследованию. Расследование коррупции генеральною атторнея штата Пенсильвания привело к закрытию Комиссии по борьбе с организованной преступностью этого •итата.
РИКО
Одним из многих предложений по реформированию правовой системы в Восточной Европе в целях борьбы с организованной преступностью является западный правовой инструмент закона о рэкете, обычно называемый РИКО (Акт о коррумпированной и подверженной рэкету организации, LJSC разделы 1961—1968). Один комментатор недавно с сожалением отметил отсутствие западного образца законов о сговоре, который мог бы позволить российской милиции преследовать «мозговые центры» преступности. Однако исследование политической экономии и правовой истории подсказывает, что применение закона о преступных предприятиях в незападных правовых системах или неразвитых рынках может иметь непредусмотренные и даже катастрофические последствия. Страны Восточной Европы должны быть осторожны в выборе политики.
Статут РИКО представлял собой радикальное отклонение от традиционного подхода к контролю над организованной преступностью. В первый раз за историю американской юриспруденции были созданы уголовные и гражданские правовые статуты для обращения к экономическим механизмам, приводящим в действие организованную преступность. Вплоть до этого времени рэкетиры рассматривались индивидуально, от дела к делу. РИКО позволил возбуждать судебные преследован
140
ния, которые фокусировались на преступной организации как на едином объекте, и уделяли особое внимание схемам поведения, из которых складывался рэкет. Кроме того, РИКО расширил статус ограничений по длительности существования преступной организации. Это был новый подход к контролю над организованной преступностью, который вызвал широкий резонанс во всем правовом сообществе. Некоторые даже называли его атомной бомбой американской юриспруденции. Такой образ вполне правомерен, если принять во внимание наши опасения но поводу распространенности организованной преступности в странах бывшего СССР. Мощные орудия, однако, могут иметь и побочные эффекты. Только соответствующие меры предосторожности и строгие системы-отчетности могут предотвратить утечку смертельной силы РИКО. Сомнительно, что правовые системы, испытывающие недостаток экономической и политической силы, могут безопасно использовать мощь РИКО.
Перед блистательной возможностью использовать мощное оружие РИКО, эти государства нуждаются в системе права, которая защищает права собственности, и должны обрести предсказуемость, так необходимую правовым институгам в рыночной экономике.



ОГЛАВЛЕНИЕ