ОГЛАВЛЕНИЕ

ПАТРИК Ж. РАИАН
История борьбы с организованной преступностью: силы быстрого реагирования
Вся^ история борьбы с организованной преступностью характеризуется постоянным изменением позиций, с которых воспринималось это социальное явление. Первое наступление на организованную преступноать произошло за шестьдесят лет до образования в 1967 г. первой комиссии по контролю за выполнением законов при Президенте. Тогда удар был направлен на итало-сицилийскую группу, которая осуществляла контроль за организацией «Черная Рука^, терроризировавшей итальянское население Нью-Йорка. Эта попытка завершилась трагической гибелью инициатора борьбы лейтенанта Жозефа Петрозино, главы итальянского отделения департамента нью-йоркской городской полиции, но первый опыт положил начало новой практике борьбы с организованной преступностью. Казалось, что, если доверить ведение расследования человеку, имеющему личный опыт знакомства с действующими лицами и местом развития событий, а также предоставить полиции больше свободы действий сверх обычных контрольных полномочий, то это должно привести к положительным результатам. Такое решение стало критическим в истории организованной преступности в Америке, подменив национальную стратегию борьбы проведением в жизнь индивидуальных концепций.
Проблемы, возникшие на практике, уходят своими корнями в теорию. Американская правовая наука с самого начала находилась в тупике, не имея возможности точно определить понятие организованной преступности. Президентская Комиссия по преступности и участники подготовки Закона о рэкете и коррупции не далеко ушли от обыденного представления об организованной преступности как мафии или «Коза ностры», характеризуя это явление как строго иерархичное секретное общество, преступную корпорацию. В 1967 году Комиссия по
контролю за исполнением законов при Президенте свела понятие организованной преступности исключительно к итало-сицилийской группе. Однако к 1987 году к ней были присоединены азиатская и латиноамериканская группы. В правовой теории постоянно продолжались споры относительно определения организованной преступности, до сих пор отсутствие приемлемой как для теоретиков, так и для практиков концепции приводит к неудовлетворительным результатам и огромным затратам (в 1977 году контроль за организованной преступностью обошелся государству в восемьдесят миллионов долларов).
Тем не менее на практике проводилась огромная работа по установлению контроля над организованной преступностью, в основе которой лежал принцип определения данного явления через отношения между членами преступных групп. Поскольку деятельность различных преступных группировок выходит за рамки чьей-либо юрисдикции, было решено создать орган, соответствующий по своей природе широкомасштабному и многоаспектному явлению организованной преступности. Идея такого межюрисдикционного органа нашла отражение в предложении Генерального прокурора США Роберта Кеннеди о создании сил быстрого реагирования.
Основные вехи в истории борьбы с организованной преступностью до 1970-х годов:
1. Маранзанская чистка в 1931 году.
2. Расследование Дьюи в 1940-х годах.
3. Слушания в комитете Кефовера в 1951 году.
4. Апалачинская встреча в 1957 году.
5. Слушание в комитете Мак-Клилана при конгрессе.
6. Создание в 1967 году Комиссии по контролю за исполнением законов и отправлению правосудия при Президенте.
По различным причинам подробности этих событий были искажены, но в целом они составляют картину борьбы с организованной преступностью в США. Анализ единственного федерального института по борьбе с преступностью — сил быстрого реагирования — позволит выявить достоинства и недостатки национальной стратегии и ответить на вопрос, почему возникла эта программа, продолжала функционировать
238
долгие годы и, наконец, почему силы быстрого реагирования были переданы в ведомство служб федеральной прокуратуры США в 1990 году.
Провозглашение сухого закона повлекло за собой создание подпольного рынка, который нуждался в широкой криминальной организации. Беспорядочное объединение вымогателей «Черная Рука», о которой упоминалось ранее, развилось в более широкую и четко организованную инфраструктуру, которая, помимо нелегального спиртного, занялась обеспечением другой незаконной деятельности: проституции, игорного бизнеса, вымогательства. События 1931 года в Маранзапо дали возможность Д. Красси создать модель структуры организованной преступности в Америке как общенациональной организации со строгой иерархией, которая «возникла в результате войны между мафиозными группами, в которой победил итало-сицилийский альянс». На самом деле как Кресси, так и многие другие преувеличивали масштабы маранзанского происшествия, вследствие которого было убито четыре или пять членов банд вместо описанной в газетах резни и около девяноста убитых. Дело о чистке в Маранзано обнаружило школярский подход к проблеме как со стороны теоретиков, так и средств массовой информации, культивирующих суеверный страх общественности перед «организацией государственного или даже международного масштаба».
В середине 1940-х годов после серии скандалов, в которых были замешаны некоторые политики и промышленники, окружным прокурором Манхэттена был назначен Томас Дьюи, выдвинувший обвинение против фактического главы «Коза ностры» США Чарльза (Лаки) Лучиано и некоторых его сообщников. Несмотря на то, что дело Лучиано было самым значительным, оно поколебало лишь верхушку гидры, не причинив вреда корпусу. Дьюи ушел в политику, а преследование преступных групп значительно ослабло.
С этим моментом борьбы с организованной преступностью связано появление в средствах массовой информации названия для явления, с которым велась борьба, — мафия. Это явление, а позднее деятельность, приписываемая «Коза но-гре», придали организованной преступности некий таинственный, мистический оттенок, а их названия стали просто штампом, который не может всесторонне охарактеризовать реальную жизнь. Слушания в комитете Кефовера еще более способст-
239
вовало укоренению в умах связи исследуемого феномена и этих двух «терминов».
В 1951 году Эстес Кефовер возглавил Специальный Комитет по расследованию деятельности организованной преступности в области торговли между штатами. В течение одного года комитет разобрал дела в четырнадцати штатах и выслушал более 800 свидетелей. Однако основной задачей комитета явилось воздействие на средства массовой информации и общественное мнение. Впервые в истории на процессы, связанные с деятельностью организованной преступности, было допущено телевидение. Однако из-за многочисленных неточностей, двусмысленных намеков и инсинуаций со стороны комитета появление на экранах такой информации лишь усугубило одиозное представление об этом порождении современной жизни,
Спустя шесть лет, в 1957 году, обстановка в преступной среде накалилась до такой степени, что, казалось, страна станет свидетелем настоящей войны между мафиозными группами. В начале ноября 1957 года в городе Апалачин, штат Нью-Йорк, состоялась встреча глав нескольких преступных групп, предположительно для предотвращения войны. Тот факт, что ни у кого из пятидесяти восьми задержанных не оказалось при себе оружия, а полиция изъяла около 300 000 долларов наличными, свидетельствует о том, что это, возможно, была встреча игроков но большим ставкам. Однако средства массовой информации безапелляционно заявили о создании очередного преступного заговора против общества, тогда как истинная подоплека этого дела осталась неясной. Страсти по поводу организованной преступности как ужасающего монолита, контролируемого кликой сицилийских донов, достигли своего пика в 1963 году в связи с дачей показаний Валаччи, члена одной из группировок, в постоянно действующем подкомитете сената по расследованиям, руководимом Мак-Клиланом.
Благодаря сотрудничеству Валаччи, бывшего члена тайной криминальной организации, называемой «Коза постра», отбывавшего пожизненный срок заключения, общественность смогла наконец насладиться красочными историями преступлений в деталях. Валаччи описал, как его приводили к присяге на верность: ему укололи палец, чтобы несколько капель крови упали па бумагу, которую сожгли в его руках, в то
240
время как он повторял: «Так сгорю и я, если предам эту организацию».
По словам этого сотрудника правоохранительных органов, структуру организованной преступности составляли двадцать четыре семьи, управлявшиеся специальной комиссией. Каждый клан возглавлялся боссом, имевшим заместителей и сек^ ретарей. Рядовые члены организации — солдаты докладывают о своей деятельности офицерам — капо, а те, в свою очередь, боссам. Эти свидетельские показания и послужили основным материалом Кресси для создания его модели — бюрократизированный комплекс с разделением труда, строгой дисциплиной, корыстными мотивами, своими чинами и понятиями, о которой упоминалось ранее.
Необходимо отметить, что именно деятельность комитета Мак-Клилана в 1960-х годах прояснила основные направления расследований и определила в качестве их основной цели организованную преступность, а не врага народа №1 50-х годов — «красную грозу». Интересным представляется факт участия в данной работе Роберта Кеннеди, занимавшего должность генерального советника постоянно действующего Комитета по расследованиям. Именно в этом комитете Кеннеди, который впоследствии станет инициатором создания сил быстрого реагирования, впервые услышал об организованной преступности и всерьез занялся решением этой проблемы.
В то время как Кеннеди занимался подбором дефиниций, на практике стало ясно, что «Коза ностра» перестала быть синонимом организованной преступности, несмотря на то, что она являлась составной частью и подставным лицом в деятельности последней. Из-за этого многие другие криминальные группы оставались неизвестными правоохранительным органам. В связи с этим под влиянием со стороны конгресса и общественного мнения Линдон Джонсон в 1967 году создал Комиссию по контролю за исполнением законов при Президенте, которая и сделала для истории борьбы с организованной преступностью как в фактическом, так и в философском отношении больше, чем любое образование до нее. Во-первых, она выявила недостатки в комплектации сотрудников правоохранительных органов, ведущих такую борьбу, а также отсутствие согласованности в действиях между местными властями и даже среди федеральных правоохранительных органов.
Во-вторых, комиссия в своем отчете раскритиковала состояние такого жизненно важного компонента эффективной уголовно-процессуальной деятельности, как программа по обеспечению безопасности свидетелей. В этой области существовало достаточно правовых актов по вопросу о принудительной даче показаний, тогда как обеспечение свидетельского иммунитета почти не было урегулировано. В том же 1967 году комиссия предложила создать программу, регулирующую возможности, связанные с местом жительства, его изменением, трудовой занятостью и обеспечением анонимности свидетелям, сотрудничающим с правоохранительными органами. Ныне все эти положения включены в федеральную программу защиты свидетелей.
В-третьих, по рекомендации данной комиссии конгресс законодательно закрепил возможность прослушивания телефонных разговоров и использования подслушивающих устройств» санкционируемых судом (Закон о всеобщем контроле преступности и безопасности на улицах 1968 года).
В-четвертых, по предложению комиссии конгресс в Законе о рэкете и коррупции установил принципиально новую систему ведения судебного разбирательства, допустив существование в одном судебном процессе множественного обвиняемого в лице преступной группы по всем ее преступным деяниям.
Несмотря на эти важные достижения, комиссии не удалось дать окончательного и полного определения организованной преступности.
В 1954 году по указанию Генерального прокурора в рамках отделения по уголовным делам министерства юстиции был создан отдел по вопросам организованной преступности и рэкета. В его компетенцию входила координация усилий в борьбе с организованной преступностью, возбуждение уголовных дел и надзор за проведением расследования, сбор и обработка информации, определение основных направлений осуществления преследования в судебном порядке, а также оказание помощи федеральным прокурорам на всей территории страны. Поскольку деятельность самого отдела была малоэффективной, он учредил специальные оперативные группы, которые стали называться силами быстрого реагирования (1967—1971). Кроме того, была создана целая сеть «участвующих отделов»: по алкоголю, табакокурению и силам проти-
вопожарной безопасности, Департамент труда, отдел по борьбе с наркотиками ФБР, иммиграционная служба, служба судебных исполнителей и секретная служба США. Кроме сил быстрого реагирования, был создан Национальный Совет по организованной преступности (1970), призванный составить план уничтожения организованной преступности, позднее переформированный в Национальный Совет по планированию борьбы с организованной преступностью.
Концепция сил быстрого реагирования была высоко оценена на первых этапах их деятельности. Было признано, что этот институт является самым эффективным среди остальных и оправдывает возложенные на него надежды.
Силами быстрого реагирования была разработана своя собственная система работы. Обычно дело возбуждалось одним из участвующих отделов, который также решал вопрос о его подведомственности силам быстрого реагирования, затем оно передавалось одной из групп этих сил для проведения следствия и, наконец, выносился обвинительный акт и происходило судебное разбирательство. По завершении следствия дело передавалось для проверки федеральному прокурору и в отдел по вопросам организованной преступности и рэкета. Помощник Генерального прокурора должен был дать заключение об отсутствии спорных моментов по данному делу, и после этого силы быстрого реагирования могли передать дело в суд, при этом прокурор сил участвовал в качестве помощника стороны обвинения.
Согласно Правилам 1988 года, определяющим порядок отношений между прокурорами сил быстрого реагирования и федеральными прокурорскими органами, последним предоставлено максимум полномочий по многим аспектам: к их ведению относятся запросы о разрешении использования подслушивающих устройств и получении ордера на обыск или арест, разрешение споров, возникающих по делу, а после выдвижения обвинения — надзор за проведением судебного разбирательства. Тогда как прокурорам сил быстрого реагирования предоставлено право обращаться за помощью в отдел по вопросам организованной преступности и рэкета, а также подавать туда запросы на получение разного рода информации.
Деятельность сил быстрого реагирования казалась очень эффективной, пока не была проведена пгнеральная проверка в 1977 году. Первым — и главным — вопросом, возникшим в
связи с этим, был вопрос, почему организованная преступность процветает, несмотря на десять лет работы сил быстрого реагирования по ее уничтожению. В отчете отмечалось, что большинство дел в этой области за истекший период завершилось вынесением приговоров без лишения свободы или на срок до двух лет. Среди причин такого оборота событий одно из первых мест занимало отсутствие четкого определения понятия организованной преступности. История пошла по спирали.
Помимо этого, проверочные комиссии 1977 года, а также 1981 и 1989 годов пришли к выводу об отсутствии общегосударственной стратегии по борьбе с организованной преступностью, четко определенных целей, программы по их достижению, налаженной системы сбора и обработки информации и серьезных приговоров по разобранным делам.
К концу 1980-х годов стало ясно, что недостатки в работе сил быстрого реагирования сводятся к проблемам управленческого, организационного характера, а отнюдь не к слабости на исполнительском уровне. Подоплеку этого дела составляли постоянные столкновения между силами быстрого реагирования и федеральной прокуратурой, междуусобица по вопросам их общей юрисдикции и определения полномочий каждой структуры.
В 1989 году основная часть отчета проверочной комиссии в сенате была посвящена междуусобным спорам сил быстрого реагирования с федеральной прокуратурой. В основе этих споров лежало два вопроса. Первый касался того, которой из названных организаций надлежит вести расследование, производить аресты, выступать с обвинением в суде. Второй вопрос заключался в определении целей деятельности каждой из сторон столкновения — способны ли были силы быстрого реагирования в одиночку бороться с организованной преступностью.
Так как каждое вновь возникающее дело могло обрести значительный политический резонанс, обе организации стремились захватить в свои руки самые громкие дела. Федеральные прокуроры были связаны территориальными рамками их судебных округов, тогда как силы быстрого реагирования в этом плане ограничений не имели. Процесс по делу семьи Патриарка, чья преступная деятельность охватывала Провидено, Род-Айленд, Бостон, Массачусетс и Коннектикут, на-
глядно продемонстрировал возможности решения этих вопросов. Как теоретически, так и практически дело Патриарка не закончилось бы успешно, если бы силы быстрого реагирования не имели такой широкой юрисдикции. Таким образом, федеральные прокурорские органы в тот момент не могли посвящать себя полностью борьбе с организованной преступностью параллельно с удовлетворением нужд избирательных округов и представлением правительства в гражданских делах.
Что касается прекращения возникшей междуусобицы, то выход нашелся в слиянии противоборствующих сторон. Тем более что такой прецедент уже имелся. Опыт присоединения сил быстрого реагирования к федеральной прокуратуре в Южном округе штата Нью-Йорк в 1976 году показал, что федеральная прокуратура неплохо справляется со своими обязанностями по борьбе с организованной преступностью в новом качестве и без параллельного автономного существования сил быстрого реагирования.
Хотя в 1989 году вопрос о присоединении сил быстрого реагирования к федеральной прокуратуре не был разрешен, но доводы в пользу объединения двух организаций уже приводились. Среди положительных моментов слияния отмечались:
1) повышение эффективности отправления правосудия;
2) прекращение «прокурорской торговли» из-за ведения дел;
3) ликвидация междуусобицы между силами быстрого реагирования и федеральной прокуратурой;
4) централизация ответственности за преступления в округе;
5) консолидация сил, которая позволит федеральной прокуратуре бороться с организованной преступностью с полной отдачей.
Главной выгодой такого объединения становилась экономия затрат: нс нужно было бы впредь содержать два аппарата двух организаций.
В представлении сторонников присоединения сил быстрого реагирования оно вовсе не означало их ликвидацию, напротив, эта конструкция сохранялась, по в качестве относительно самостоятельной единицы в рамках федеральной прокуратуры.
Противники присоединения прежде всего указывали на отсутствие острой необходимости в нем. Силы быстрого реаги-
245
рования с поличным взяли несколько преступных кланов в Нью-Йорке и Новой Англии, успешно провели расследование деятельности некоторых казино в Лас-Вегасе и Канзас-Сити и добились вынесения обвинительного приговора сотняя членов преступных групп восточчого побережья.
Эффективность деятельности сил быстрого реагирования определяют три основных элемента: опыт и знание дела, самоотверженность и верность профессии, независимость. Все они будут потеряны при присоединении сил быстрого реагирования к федеральной прокуратуре. Чтобы стать прокурором в силах быстрого реагирования, необходимо пройти строгий отбор и иметь значительный стаж работы по специальности прокурора. Тогда как в федеральную прокуратуру часто набирают непрофессиональные кадры, которые к тому же используют эту должность ддя дальнейшего продвижения. К тому же состав федеральных прокуроров меняется с проведением очередных президентских выборов, что мешает выработке профессиональной хватки и опыта, крайне необходимых дпя того, чтобы на основании косвенных, малозначительных и бессвязных фактов удачно провести расследование. Профессионализм, наличие необходимых знаний обеспечивают независимость, позволяющую искать новые, более эффективные подходы и решения проблем.
Несмотря на возражения, силы быстрого реагирования в 1990 году вошли в состав федеральных прокурорских органов. Они были ликвидированы как самостоятельный институт таким же административныы актом, каким и созданы в 1967 году. Этот факт поставил многих в тупик, поскольку опти^ мальным решением считалось расширение полномочий федеральных органов прокуратуры при сохранении независимости сил быстрого реагирования. Тем не менее в высших эшелонах власти было решено, что если до 1967 года борьба с организованной преступностью обходилась без сил быстрого реагирования, то 1990-е годы ничем не хуже.
С этих пор поле деятельности сил быстрого реагирования усеялось личными амбициями, жаждой власти и славы. Федеральная прокуратура может считать это достижение предметом своей гордости. Остается надеяться, что вхождение сил быстрого реагирования в прокурорские органы даст неплохие результаты в будущем.



ОГЛАВЛЕНИЕ