ОГЛАВЛЕНИЕ


КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ
Одной иэ отличительных особенностей последнего десятилетия является расширение числа стран, осуществляющих переход к демократическим методам правления. В юридическом плане это находит выражение в закреплении в конституционном праве значительного числа государств институтов непосредственной демократии (выборов, референдума, народной законодательной инициативы). Данный процесс прослеживается в Восточной Европе, Латинской Америке, Африке, в государствах, образовавшихся после распада СССР. Наблюдается более широкое привлечение граждан к принятию политических решений, яепосредственно затрагивающих их интересы: только с 1987 по 1990 гг. в 21 стране проведены референдумы, на которые было вынесено 74 вопроса'. В последующие годы референдумы по коренным вопросам общественной жизни, устройству государства неоднократно проводились в постсоциалистических государствах — Беларуси, Азербайджане, Кыргызстане, Казахстане, Узбекистане, России и др. Как отмечает итальянский социолог Джанкарло Кваранта, в настоящее время помимо традиционных трех ветвей власти, четвертой власти — печати и пятой — телевидения «необходимо признать и наличие шестой власти — граждан^.
Указанные институты используются в различных странах по-разному. Если выборы, которые были предусмотрены уже в самых первых конституциях, стали привычной практикой для большинства государств, то иные формы непосредственной демократии применяются не повсеместно. Так, в стране классической демократии — Великобритании, хотя в ней было проведено несколько референдумов, до сих пор идут споры о целесообразности референдума в условиях парламентской демократии^. Следует учитывать и то, что даже закрепление в законодательстве не гаранти-
' Democrazia е referendu^n. Ban, 1994. P. 20.
" Цит. по: Мого О. La sfida dalla democrazia diretta//Partecipazione e nuovi poteri del cittadini. Roma, 1989. P. 88.
" Parliamentary Debates (Hansard). Referendum Bill. L. 1992 21 february P. 581—650.
рует обязательное использование институтов .непосредственной демократии. Примером может служить практика СССР, где всесоюзный референдум, предусмотренный в Конституциях 1936 г. (п. «д» ст. 49) и 1977 г. (ст. 5), был применен лишь однажды — 17 марта 1991 г. Вместе с тем в определенных случаях сам факт включения тех или иных форм непосредственной демократии в число конституционных институтов может указывать на изменение приоритетов данного государства в отношении роли граждан в принятии важнейших решений.
При рассмотрении обозначенной проблемы нельзя ограничиваться нормативными подходами, поскольку в различных политических условиях применение того или иного института может иметь при внешнем сходстве разное качественное содержание. Так, в 1989 г. состоялись выборы президента страны в пяти латиноамериканских государствах. Однако если в Аргентине, Бразилии, Уругвае это были уже вторые президентские выборы после официального прекращения действия авторитарных режимов, то в Чили или в Парагвае смыслом проведения национальных выборов стало провозглашение начала перехода к демократии'. С учетом этого американский исследователь О. Ренни предлагает различать использование институтов непосредственной демократии в условиях: а) стабильного демократического режима; б) недемократического режима, переживающего кризис или находящегося на стадии перехода к демократическому режиму; в) недемократического режима^.
§ 1. Избирательное право
Выборы — это один из древнейших' институтов конституциоя-ного права. Российский государствовед В. В. Водовозов, в начале XX в. проводивший сравнительное исследование избирательного права в Европе и в России, отмечал, что всеобщее голосование существовало в древних демократиях, но исчезло очень рано, появилось вновь в зачаточном виде только в XVII в. и получило развитие в XIX вЛ В настоящее время выборы — достаточно редкий институт конституционного права, в отношении которого разработаны и признаны единые международные стандарты. Это можно проследить и на универсальном (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.), и на региональном уровне (ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Афри-
* См.: Тринидаде Э. Президентские выборы и политические перемены в Латинской Америке//Эпоха демократии. 1991. № 1. С. 65. " Democrazia e referendum. P. 4. " cm.: Водовозов В. В. Избирательное право в Европе и в России. СПб.,
1906. С. 7.
******************

Действующее конституционное право, а следовательно, наука и учебный курс в различных странах, в условиях неодинакового общественного строя, имеют свои особенности.
Многие институты конституционного права при монархической форме правления (например, Великобритания, Япония, Саудов-
' См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 2-х т. М„ 1993—1995. " Alder J. Constitutional and Administrative Law. L„ 1989.
екая Аравия) иные, чем при республиканской (США, Франция, Пакистан, Бразилия и др.). Свою специфику имеет конституционное право федеративных государств, субъекты которых обычно имеют свои конституции (США, Германия, Мексика и др.). Своеобразно конституционное право мусульманских государств.
Еще большие различия связаны с особенностями социально-экономической структуры и политического строя различных групп стран. В условиях социально-ориентированной капиталистической рыночной экономики (Австрия, Швеция, Финляндия) действуют иные конституционные принципы, чем в экономике огосудар-ствленной целиком или в своей основе (Вьетнам, Китай, Куба).
Функции конституционного права и, естественно, характер конституционно-правовых отношений даже при сходных нормах и одноименных институтах, общественная роль науки и учебного курса в тоталитарных и авторитарных государствах коренным образом отличаются от их функций и характера в демократических страяах. Это отчетливо видно при сопоставлении конституционного права развитых капиталистических стран с демократическим строем (например, Франции и Японии), государств тоталитарного социализма (КНДР и Куба), государств с авторитарными режимами (современная Индонезия), а также тех африканских, азиатских, латиноамериканских стран, которые при юридически закрепленном господстве одной партии и нередко «пожизненных президентах» до начала 90-х годов обычно характеризовались как государства социалистической ориентации (например, в прошлом Конго, НДРИ) и монократические республики капиталистической ориентации '(Заир, Габон и др.). В демократических странах конституционное право способствует развитию созидательных потенций гражданского общества, охране прав и свобод личности, использованию возможностей той системы управления обществом, которая свободно избрана народом (хотя и в условиях демократии бывают недемократические нормы права и такая же практика). В авторитарных и особенно тоталитарных государствах конституционное право прежде всего служит целям сохранения власти правящей группировки, захватившей руководство государством вопреки воле народа, а иногда пришедшей к власти первоначально при его действительной или мнимой поддержке, но затем утратившей симпатии народа. Впрочем, и в условиях демократических режимов наука и преподавание конституционного права отнюдь не лишены «идеологической нагрузки».
***********
§ 2. Содержание конституции
Содержание основного закона — это совокупность конституционных 'норм, институтов и принципов, регулирующих общественные отношения, которые определяют организацию государственной власти, взаимоотношения этой власти, общества и индивидов. При этом следует различать два элемента: социальное содержание, то есть круг регулируемых общественных отношений (предмет конституционного регулирования) и правовое содержание —• правовой материал, из которого состоит конституция (нормы, институты, принципы).
Определяющим элементом содержания конституции являются общественные отношения. Проблема определения предмета и пределов конституционного регулирования по-разному решалась и решается теорией и практикой конституционализма на различных этапах его развития и в отдельных странах. Она была и остается в центре идейно-политической борьбы по конституционным вопросам с момента зарождения самой идеи конституции и до наших дней, о чем, в частности, свидетельствуют те .острые дискуссии,
The Politics of Constitutional Change in Industrial Nations. P. 4.
которые развернулись по этой проблеме при разработке Конституции РФ 1993 г.' и конституции Польши^ И это вполне понятно, ибо речь идет о взаимоотношениях личности, общества и государства, о роли последнего в современном обществе.
Какой круг общественных отношений и в каком объеме должна регулировать современная конституция? Для ответа на эти вопросы необходимо обратиться к мировому опыту конституционного развития, в процессе которого сформировались три основные конституционные модели: либеральная, этатистская, либерально-этатистская. Они различаются по предмету и пределам конституционного регулирования, которые в свою очередь определяются ролью государства, масштабами его вмешательства в жизнь общества и граждан. Иными словами, мож'но сказать, что эти модели в целом соответствуют выделяемым немецким юристом И. Изензее трем разновидностям государства, различающимся по степени государственного проникновения в общество: гражданскому правовому государству, социальному правовому государству и «социалистическому государству общего блага»^.
Либеральная конституционная модель характеризуется ограниченностью предмета конституционного регулирования, который практически сводится лишь к политическим и гражданским (в смысле прав личности) отношениям. Его объектами являются организация государственной власти (система высших органов государства, их организация, компетенция, взаимоотношения) и правовой статус личности, ограниченный гражданскими и политическими правами и свободами. Экономические и социальные отношения остаются вне рамок конституционного регулирования, если не считать отношений собственности и отношений, связанных с финансовой системой государства.
Как отмечалось, либеральная модель возникла в конце XVIII— начале XIX вв., когда государственное вмешательство в жизнь гражданского общества было ограниченным. В ней нашли отражение господствовавшие в тот период либеральные экономические и политико-правовые концепции. Экономический либерализм провозглашал невмешательство государства в экономические отношения, отводя ему роль «ночного сторожа» (в действительности роль государства никогда не сводилась лишь к охране этих отношений). Концепция прав человека обосновывала невмешательство государства в иные сферы жизни
' См.: Топорнин В. Н. Конституционно-правовые проблемы формирования новой экономической системы//Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992. С. 5—15; Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 8—9. 2 К konstitucji stabilizuj^cej polske. Warszawa, 1994. S. II, 25—35. ^ cm.: Вестник Московского университета. Серия 12. Социально-политические исследования. 1992. № 6. С. 51.
гражданского общества. Согласно этой концепции основные права — это естественные права человека, которые принадлежат ему от рождения, а не созданы государством. Их осуществление полностью зависит от воли человека и не требует каких-либо позитивных действий со стороны государства, на которое конституция возлагает лишь одно обязательство — не вторгаться в сферу индивидуальной свободы гражданина, и одну обязанность — защищать его права.
Таким образом, либеральная конституционная модель в тот период объективно соответствовала как уровню развития гражданского общества, так и господствовавшим представлениям о взаимоотношениях общества, государства и личности. Она сохраняется и поныне во многих развитых странах Запада, несмотря на изменившиеся исторические условия (конституции «первого поколения», о которых говорилось выше). Как и в других развитых странах, и здесь государство давно уже стало «интервенционистским и регулирующим», активно вмешивающимся в экономические и социальные отношения. Однако новая экономическая и социальная деятельность государства регулируется обычным законодательством, не находя отражения в социальном содержании конституции. Некоторое расширение предмета конституционного регулирования в последние десятилетия произошло главным образом за счет включения новых политических отношений, связанных с внешнеполитической деятельностью государства.
Конституции, относящиеся к либеральной модели, представляют собой лишь «рамки управления», устанавливая основные политические отношения, но оставляя многие элементы неурегулированными, предоставляя их регулирование практике и неформальному (приспособлению'. Именно в этом их основной недостаток, ибо они не содержат правовых гарантий от чрезмерного вмешательства государства в жизнь общества и не возлагают на него новых конституционных обязанностей по отношению к гражданам, особенно в экономической и социальной сферах. В странах с давними демократическими традициями, с развитым гражданским обществом этот недостаток не столь очевиден. Здесь юридическая конституция дополняется реальной («практика и неформальное приспособление»), которая отражает новую роль государства, устанавливает рамки его экономической и социальной деятельности в соответствии с объективными потребностями развития гражданского общества. Конечно, и для этих стран либеральная модель во многом является архаичной, не отвечающей ни качественно новому состоянию гражданского общества, ни положению, которое в нем ныне занимает индивид. Тем более не подходит она к странам, где процесс перехода к гражданскому
I The Politics of Constitutional Change. P. 8.
обществу находится на начальной стадии и где более или менее длительное время государство осуществляло тотальное вмешательство в экономическую, социальную и духовную сферы жизни общества (постсоциалистические и развивающиеся страны). Поэтому особенно важно четко определить в основном законе пределы вмешательства государства в эти сферы. Кроме того, как отмечает Е. А. Лукашева, в отношении постсоциалистических стран «необходимо считаться с социальными ожиданиями общественного сознания и стремиться к формированию отношений, в которых государство не будет пассивным созерцателем, индиффи-рентным к положению граждан, включившихся в неведомые им ранее рыночные ситуации»'. Все это диктует необходимость включения в предмет конституционного регулирования соответствующих общественных отношений, определяющих содержание экономической и социальной функций современного государства.
Этатистская конституционная модель шредставляет собой другую крайность — она характеризуется чрезмерным расширением предмета конституционного регулирования. Социальное содержание конституции составляют общественные отношения, определяющие все системы, подсистемы и элементы общества, образующие его политическую, экономическую, социальную, идеологическую (духовно-культурную) структуры.
Эта модель возникла в России с принятием Конституции РСФСР 1918 г., а после второй мировой войны утвердилась в других социалистических странах и ряде развивающихся стран социалистической ориентации. В ее основе лежит концепция государства как главного орудия строительства нового общества, что предопределяет тотальное государственное вмешательство во все общественные отношения, исключающее саму возможность существования таких отношений, которые не организуются, не регулируются и не контролируются непосредственно государством. Вот как, например, определяяа задачи советского государства Конституция СССР 1977 г.: «Создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений и их преобразование в коммунистические, вос-питаяие человека коммунистического общества, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию международного сотрудничества»^.
Представление о гипертрофированной роли государства в общественном развитии получило отражение и в конституциях стран социалистической ориентации. В них также государство определялось как главное орудие «перестройки экономики и совокупно-
' Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 6. 2 Конституция СССР 1977 г. М„ 1977.
сти всех общественных отношений» (ст. 29 конституции Алжира 1976 г.) '. Конституция Народной Республики Бенин 1977 г. возлагала на государство задачу организации «эффективного и всеобъемлющего управления экономикой... всеми важными секторами, а также установление новых общественных отношений...» (ст. 14)2.
Отсюда стремление к детальной регламентации в основном, законе всех видов и сторон общественных отношений. Так, жестко регламентируется структура политической системы общества: закрепляется легальный статус конкретной политической партии (реже — партий), конкретных основных общественных организаций, определяются роль каждого из этих политических институтов, принципы их взаимоотношений. Особенно детально регламентируются экономические отношения: закрепляются формы собственности, определяются роль и перспективы их развития, объекты каждой из форм собственности, методы руководства социально-экономическим развитием (вплоть до предписания, например, в Конституции СССР 1977 г. таких конкретных методов, как хозрасчет), принципы распределения доходов и т.п. Объектом конституционного регулирования является социальная структура общества: указываются классы и социальные группы, определяются их роль, перспективы развития, принципы взаимоотношений, роль государства в преобразовании социальной структуры общества и т.п.
Из приведенных примеров следует вывод о том, что этатистская модель не оставляет каких-либо автономных, неурегулированных сфер ни в жизни общества, ни в жизни его членов, отрицает принцип плюрализма во всех областях общественных отношений — политических, экономических, социальных, идеологических.
Вместе с тем включение в предмет конституционного регулирования новых объектов, прежде всего экономических и социаль-'ных отношений, социально-экономических и культурных прав граждан, впервые осуществленное этатистскими конституциями, (прежде всего советскими), в концептуальном плане означало важный шаг в развитии современного конституционализма. Такая «социализация» конституции соответствовала общемировой тенденции к возрастанию роли государства, расширению его вмешательства в жизнь гражданского общества. Эта тенденция наметилась еще в конце прошлого века. Отмечая ее, известный русский юрист Ф. Кокошкин в 1912 г. писал, что идея о необходимости широкого вмешательства государства в экономическую жизнь быст-
' Алжирская Народная Демократическая Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1983. " Конституция Народной Республики Бенин. М., 1980.
ро распространилась д получила признание в так называемом государственном социализме. «Во всяком случае, старый «классический» либерализм, отводивший государству в обществе роль «ночного сторожа», является в настоящее время совершенно устаревшей теорией»'. Кстати, именно это обстоятельство объективно способствовало тому, что опыт «социализации» первых советских конституций оказал известное влияние на конституции многих неооциалистических стран (особенно после второй мировой войны).
Этатистская конституционная модель в конечном счете оказалась нежизнеспособной, как и государство, породившее ее, о чем свидетельствует отказ от нее на рубеже 80—90-х годов в большинстве бывших социалистических стран и стран социалистической ориентации. Она сохраняется лишь в КНР, Вьетнаме, КНДР и на Кубе, причем в первых двух в нее были внесены некоторые изменения. Однако эти изменения не касаются социального содержания конституции — предмет конституционного регулирования остается прежним, типичным для данной модели. Вот как он определен, «апример, в преамбуле конституции Вьетнама 1992 г.:. «Настоящая конституция регламентирует политическую, экономическую, социальную и культурную системы, систему национальной обороны и безопасности, основные права и свободы граждан; структуру и принципы организации и деятельности государственных органов, институционализирует отношения между партией— руководителем и народом — хозяином и государством — управителем»^.
Изменения, внесенные в конституцию КНР в 1993 г., как и новая конституция Вьетнама, лишь немного ограничивают вмешательство государства в экономические отношения, допуская в определенных пределах развитие рыночной экономики, но под непосредственным руководством государства. Согласно, например, ст. 15 конституции Вьетнама, «государство развивает рыночную экономику, состоящую из нескольких частей, действующую в соответствии с рыночным механизмом, поставленным под управление государства...».
Расширение предмета конституционного регулирования до такого объема, который присущ этатистской модели, ведет к огосударствлению общества, замене механизма его саморегулирования механизмом тотального государственного регулирования, к полной зависимости личности от патерналистского государства (этот патернализм особенно сильно выражен в системе экономических, социальных и культурных прав).
Среднее положение между двумя рассмотренными моделями занимает либерально-этатистская конституционная модель. С од-
' Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М„ 1912. С 107. " Republique Socialiste du Vietnam. Constitution 1992. Hanoi, 1992.
ной стороны, предмет конституционного регулирования, в отличие от либеральной модели, расширен за счет включения общественных отношений, определяющих основы организации общества, а также новых отношений между личностью и государством — предоставление последним ряда социальных благ (в форме экономических, социальных и культурных прав, реализация которых невозможна без содействия государства). С другой — такое расширение предмета конституционного регулирования, в отличие от этатистской модели, осуществляется в оптимальных пределах, обеспечивающих нормальное функционирование механизма саморегулирования гражданского общества и исключающих возможность чрезмерного вмешательства в него государства. Иными словами, регулирование общественных отношений, составляющих социальное содержание конституции, сочетает традиционный либерализм с умеренным этатистским началом.
Либерально-этатистская модель возникла в межвоенный период, отразив возросшую роль современного государства в развитии гражданского общества (предотвращение экономических и социальных кризисов, обеспечение научно-технического и социального прогресса). Однако в тот период она была представлена, как отмечалось, лишь немногими конституциями. Широкое распространение она получила после второй мировой войны, став в последней четверти нынешнего столетия господствующей, ибо более всего соответствует природе современного демократического государства как государства, в котором «в результате демократических процессов либерализм «потеснен» социально-этатистским началом, но «наступление» последнего сдерживается конституционно-правовыми рамками»'.
К либерально-этатистской модели на современном этапе относятся основные законы многих стран «зрелой» демократии (конституции «второго поколения» в ФРГ, Франции, Италии, Испании, Португалии и др.), всех постсоциалистических стран (в том числе Конституция Российской Федерации 1993 г.), большинства развивающихся стран (например, все новые конституции, принятые на рубеже 80—90-х годов).
Конечно, предмет и пределы конституционного регулирования в конкретных основных законах весьма различны, ибо зависят от соотношения элементов либерализма и этатизма, то есть в конечном счете от масштабов вмешательства государства в жизнь общества. Это соотношение неодинаково в отдельных странах (или их группах), оно может меняться и в пределах одной страны на разных этапах ее развития в зависимости от .изменения роли государства.
' Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство. Введение в теорию. М„ 1992. С. 61.
Так, в постсоциалистических и развивающихся странах, где процесс формирования гражданского общества находится лишь на начальной стадии, роль государства более существенна, чем в странах, где такое общество давно уже сложилось. В первой группе стран перед государством стоят задачи, связанные с преобразованием исковерканного тоталитаризмом общества в гражданское общество, что требует, в частности, государственного содействия возникновению и развитию его экономических и политических структур. Во второй — государство охраняет уже сложившийся механизм саморегулирования гражданского общества и обеспечивает своим вмешательством лишь его нормальное функционирование в общих интересах. Этим обусловлено устаиовление различных пределов конституционного регулирования отношений, определяющих основы общественного строя. В конституциях постсоциалистических и развивающихся стран они регулируются в большем объеме, чем в конституциях развитых стран. Примером могут служить экономические отношения, образующие экономическую систему общества. Конституции развитых стран, относящиеся к рассматриваемой модели, как правило, ограничиваются закреплением права частной собственности, ее социальной функции, возможности национализации, иногда провозглашением права на труд и принципа справедливого распределения доходов. При этом конституции не определяют характера экономической системы — в этом просто нет необходимости, поскольку гражданское общество, экономическую основу которого составляют частная собственность, рыночное хозяйство и свободная конкуренция, это давно существующая реальность, не требующая специального конституционного определения. Исключением является, пожалуй, конституция Испании, в ст. 38 которой говорится о свободе предпринимательства «в рамках рыночного хозяйства» и возможности вмешательства в эту деятельность «в соответствии с общими экономическими требованиями, включая планирование».
Иное наблюдается в странах, которым еще предстоит переход к нормально функционирующему гражданскому обществу. Здесь необходимой предпосылкой такого перехода является закрепление в основном законе основных принципов и элементов экономической структуры формирующегося гражданского общества. Этим объясняется более детальная регламентация в новых конституциях постсоциалистических и развивающихся стран экономических отношений.
Во-первых, в них четко определяется природа экономической системы, основанной на рыночных отношениях (Болгария, Молдова, Словакия и др.). Так, в конституции Болгарии 1991 г. указывается, что «экономическая система основана на свободной хозяй-
ственной инициативе» (ст. 19)', конституция Словакии 1992 г. (ст. 55) устанавливает: «Хозяйство Словацкой Республики ochoj вано на принципах социально и экологически ориентированной рыночной экономики»^. Положения о природе экономической системы содержатся и в ряде новых конституций развивающихся стран. Например, согласно ст. 98 конституции Намибии 1990 г. экономический строй основан на принципах смешанной экономики и многообразии форм собственности^ в конституции Перу 1993 г. говорится о «социальной рыночной экономике» (ст. 58)^.
Во-вторых, конституционно закрепляются различные формы собственности. Например, в ст. 8 Конституции РФ указаны частная, государственная, муниципальная собственность, в ст. 41 кон-стуции Мозамбика 1990 г. говорится о взаимодополняющих формах собственности: государственной, кооперативной, смешанной, частной, семейной^. При этом в ряде конституций определены объекты собственности, преимущественно государственной (например, в конституциях Болгарии, Югославии, Намибии, Молдовы, Казахстана и др.). Кроме того, определяются принципы экономической политики государства (Индия, Шри-Ланка, Мозамбик и др.).
Конкретное содержание и объем регулируемых общественных отношений в каждой конституции, относящейся к рассматриваемой модели, определяются также специфическими условиями данной страны. Например, в странах, где остро стоит земельный вопрос, особым объектом конституционного регулирования являются земельные отношения. Так, конституции Италии, Португалии, Российской Федерации, Болгарии, Мозамбика, ЮАР, Бразилии содержат специальные положения о земельной собственности. Конституция РФ признает право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ст. 36), конституция Мозамбика устанавливает государственную собственность на землю (ст. 46), конституция ЮАР регулирует процедуру восстановления прав на землю лиц и общин, лишенных его на основании дискриминационных законов, изданных с 1913 г. (ст.ст. 121—122).
Другим примером могут служить политические отношения, определяющие структуру политической системы общества. Так, в странах, где сложилась и нормально функционирует многопартийная система, конституции, как правило, ограничиваются краткими положениями о свободе образования и деятельности политических партий, их роли в политической жизни (например, кон-
' См.: Право и жизнь. М., 1992. № 1.
^ Sbirka zakonu Ceske a Slovenske Federativni Republiky, Praha, 1992. С. 42. з The Constitution of the Republic of Namibia. Windhoek, 1990. " Constitucion Politica del Peru 1993. Lima, 1993.
^ Constitu^ao da Republica de Mozambique. Maputo, 1990.
ституиии Франции, Италии, Германии). Напротив, в странах, где длительное время действовала однопартийная система, а многопартийность только складывается, конституции особо закрепляют принцип политического плюрализма (многопартийности) и принципы, регламентирующие отношения между политическими партиями и государственными органами (Венгрия, Болгария, Румы-.ния, Ангола, Казахстан и др.).
Анализ трех конституционных моделей, различающихся по своему социальному содержанию, позволяет сформулировать ряд принципиальных положений относительно предмета и пределов конституционного регулирования.
Во-первых, современная конституция не может ограничиваться регулированием традиционных объектов (организация государства, политические и гражданские права человека), а должна регулировать комплекс общественных отношений, определяющих основы организации общества, экономические, социальные и культурные права гражда.н, что обусловливается возросшей экономической и социальной ролью государства, существенным изменением отношений между ним, обществом и его членами. Она должна быть, следовательно, конституцией не только государства, но в известной мере и общества.
Во-вторых, такое расширение предмета конституционного регулирования не должно приводить к огосударствлению общества, полному подчинению личности патерналистскому государству, что достигается сочетанием начал умеренного либерализма и умеренного этатизма. Этому требованию более всего отвечают конституции либерально-этатистской модели, которая, как свидетельствует опыт мирового конституционного развития, становится в настоящее время господствующей.
В-третьих, социальное содержание конституции должны составлять наиболее существенные общественные отношения, имеющие принципиальное значение в определении организации государства, отношений между .ним, обществом и его членами.
Конечно, не всегда можно достаточно легко определить, какие именно общественные отношения являются наиболее существенными, имеющими конституционное значение (в материальном смысле) и, следовательно, требующими конституционного урегулирования. На трудность определения предмета конституции указывал, например, французский исследователь П. Бастид, отмечая, что в современных конституциях наряду с нормами, являющимися по своему материальному содержанию конституционными, нередко появляются «нормы, конституционные лишь по своей форме»'. Действительно, расширение предмета конституционного регу-
' Bastid P. L'idee de constitution. P., 1985. P. 17—18.
лирования иногда происходит за счет включения в него общественных отношений, 'не являющихся по своему содержанию конституционными. Это особенно характерно для основных законов ряда развивающихся стран (например, Индии, Малайзии, Бразилии, Мексики, Намибии), которые подробно регламентируют вопросы, относящиеся к финансовому, административному, судебному праву. Так, в конституции Бразилии 1988 г. (до ее пересмотра в 1994 г.) имелись положения о суммах налогов, направляемых на финансирование отдельных социальных программ, об уровнях банковских учетных ставок и т. пЛ Конституция Индии подробно регламентирует порядок 'назначения и увольнения государственных служащих (основания увольнения или понижения в должности, в каких случаях гражданский служащий имеет право представлять возражения, а в каких нет и т.п.). В этой связи индийский юрист Д. Радж отмечает, что основной закон Индии — «это не только конституция, но и кодекс, имеющий дело со всеми важными аспектами... административной системы»^.
Такое часто неоправданное расширение предмета конституционного регулирования объясняется рядом причин. В ряде случаев — это одно из проявлений сущности конституции как компромисса между различными социально-политическими силами, каждая из которых стремится включить в нее положения, отражающие отстаиваемые ею интересы (иногда частные, сиюминутные). В иных случаях излишне детализированная регламентация отношений, выходящая за конституционные рамки, является результатом целенаправленной политики. В частности, это относится к конституциям развивающихся стран. Так, Д. Басу, говоря об индийской конституции, подчеркивает, что «нормальное действие молодой демократии может быть поставлено под угрозу, если конституция не решает в деталях вопросы, которые в других конституциях отнесены к обычному законодательству. Этим объясняется, почему в нашей конституции имеются детальные положения об организации правосудия, административных служб, комиссии по делам гражданской службы и т.д.»^.
Таким образом, проблема социального содержания конституции не может быть сведена лишь к определению видов общественных отношений, включаемых в предмет конституционного регулирования. Важное политическое (а не чисто техническое) значение имеет вопрос о том, в каком объеме регулируются те или иные виды этих отношений. В общем плане об этом уже говорилось, но можно привести и частные примеры. Сравним, например, положения, касающиеся организации и деятельности парламента,
' Constitutions of the Countries of the World. Brazil. N. Y., 1989. " Raj D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1981. P. 26. " Basil D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1982. P. 31.
91
содержащиеся в конституциях Франции 1946 г. и 1958 г. Первая ограничивалась установлением лишь принципиальных положений, предоставляя парламенту детализировать их в регламентах палат'. Вторая, напротив, сама подробно регламентирует такие положения, определяя даты и продолжительность парламентских сессий, число постоянных комиссий в каждой палате, установление порядка дня работы палат и т. п. Такое расширение сферы регулирования соответствующих отношений далеко не случайно: оно объясняется стремлением к ограничению полномочий парламента («рационализированный парламентаризм»). «Именно ограничение суверенитета парламента обусловливает столь детальное регулирование конституцией вопросов организации и деятельности парламента... Конституция содержит детализированные предписания, которые обычно не фигурируют в основном законе...»^. Такой подход характерен и для конституции Казахстана 1995 г., на которую значительное влияние оказала французская конституция.
Подобное детализированное регулирование приводит к стиранию различий между конституцией как основным законом, устанавливающим исходные начала всех иных правовых институтов, и текущим законодательством, призванным конкретизировать основополагающие конституционные положения. И наоборот, в конституции могут быть специально опущены важные вопросы, требующие именно конституционного урегулирования. Примеры такого «умолчания» дает Конституция Российской Федерации (отсутствие принципиальных положений о порядке формирования Совета Федерадии, о полномочиях прокуратуры и др.).
Социальное содержание конституции определяет ее правовое содержание, которое, как отмечалось, составляют конституционные нормы, институты и принципы.
Конституционные «ормы — это основной правовой материал, из которого состоит конституция. Существует ряд видов таких норм, различающихся по своей природе (по содержанию, характеру регулируемых общественных отношений, юридической значимости).
Основную массу составляют нормы-правила, регулирующие конкретные общественные отношения, определяющие права и обязанности субъектов этих отношений, их правомерную деятельность. К ним относятся, например, нормы, устанавливающие права, свободы и обязанности граждан, определяющие правовой статус государственных органов, общественных организаций, регулирующие отношения между государством и его составными частями (территориально-административными единицами, субъектами федерации) и др. По характеру регулируемых общественных
' См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957. " Avril P., Oicquel J. Op. cit. P. 5.
отношений нормы-правила подразделяются на материальные (ст. 31 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование») и процессуальные, или процедурные (ст. 122 конституции Конго, устанавливающая процедуру принятия Национальным собранием резолюции о недоверии правительству).
Среди материальных норм особо следует выделить организационные или институционные нормы, которые не устанавливают права и обязанности, а учреждают государственные органы, определяют их структуру и организацию («парламент состоит из Национального собрания и сената» — ст. 24 конституции Франции; «Конституционный суд состоит из 12 судей, из которых одна треть избирается Народным собранием, одна треть назначается президентом, а одна треть избирается общим собранием судей Верховного кассационного суда и Верховного административного суда»—ст. 147 конституции Болгарии). В большинстве случаев организационные нормы определяют лишь основы организации и порядка деятельности того или иного государственного органа. Подробно эти вопросы регулируются законом или иными нормативными актами. Однако, как отмечалось, конституции ряда стран перегружены детализированными организационными нормами, что не только ведет к увеличению объема основного закона, но и затрудняет реорганизацию в случае необходимости государственного аппарата, всякий раз требуется изменение конституции, как это было с Конституцией СССР 1936 г., содержавшей перечень министерств.
Важное значение имеют процессуальные нормы, особенно те, которые регулируют отношения между различными государственными органами, а также между ними и гражданами. Они 'необходимы для обеспечения нормального функционирования государственного аппарата, предотвращения конфликтов между различными ветвями власти, для реализации гражданами прав и свобод. Недостаточная проработанность именно процессуальных механизмов превращает конституцию в декларативный акт. Примером тому могут служить конституции бывших социалистических и многих развивающихся стран, действовавшие до начала 90-х годов. Так, социалистические конституции практически не содержали процессуальных норм, которые обеспечивали бы юридические гарантии реализации и защиты провозглашаемых прав и свобод граждан. Отсутствовали необходимые процессуальные механизмы и в области регулирования взаимоотношений государственных органов. Например, конституция Бенина 1977 г. (ст. 67) устанавливала ответственность правительства перед парламентом, но 'при этом не предусматривала ни одной нормы, которая регу-
93
лировала бы механизм этой ответственности. К чему может привести неурегулированность важных процедурных моментов, показывают события августа 1991 'г. в бывшем СССР. В отличие от многих конституций, подробдо регламентирующих процедуру объявления президента неспособным по причине болезни временно осуществлять свои полномочия, Конституция СССР не регулировала этот вопрос. Тем самым стало возможным отстранение М. Горбачева с поста президента. Кстати, этот вопрос не урегулирован и Конституцией РФ, п. 3 ст. 92 которой предусматривает лишь, что «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства».
Нормы-правила по времени своего действия подразделяются на постоянные и временные. Подавляющее большинство этих норм, как, впрочем, и других конституционных норм, являются постоянными, то есть имеющими неопределенный срок действия, что и предопределяет характер конституции как постоянно действующего закона (естественно, что во временной конституции все ее нормы являются временными). Но и в постоянной конституции могут быть временные нормы, которые обычно содержатся в разделе переходных положений (например, разд. II Конституции РФ). Эти нормы регулируют, как правило, процесс организации осуществления государственной власти в переходный период — от вступления в силу новой конституции до ее полного претворения в жизнь. Они могут быть весьма разнообразными: устанавливать сроки создания тех или иных государственных органов, предусмотренных конституцией (например, конституция Франции 1958 г. предписывала, что учрежденные ею органы будут образованы в течение четырех месяцев); предусматривать временное осуществление тех или иных полномочий иными органами (согласно конституции Мадагаскара 1992 г. до создания сената все законодательные полномочия осуществляет Национальное собрание) : устанавливать временные отступления от тех или иных конституционных положений (тяк, в Конституции РФ имеются положения о том, что депутаты Государственной Думы первого созыва могут быть одновременно членами правительства, хотя ч. 3 ст. 97 этого не допускает, что в отступление от положений ст. 98 на таких депутатов не распространяются положения о неответственности, и др.). Временные нормы призваны обеспечить нормальное функционирование и стабильность государственной власти в переходный период. Стабильность же основного закона в этот период обеспечивают временные нормы, ограничивающие возможность его пересмотра (например, в конституциях Бразилии, Португалии, Греции имелись положения, согласно которым они не могли быть изменены в течение определенного срока).
Нормы-цели представляют собой нормативную ориентацию развития общества и государства. Такие нормы характерны преимущественно для конституций, социальное содержание которых не ограничивается политическими отношениями. «Социальная конституция определяет цели государства... Авторы политической конституции не обязаны объявлять проект общества, во имя которого создали государство, хотя они часто и делают это (обычно в преамбуле)»'. Эти нормы могут устанавливать как общие цели развития общества и государства, так и конкретные цели в сфере тех или иных общественных отношений. Так, в преамбуле конституции КНР ставится цель превратить «страну в высокоцивилизо-ванное, высокодемократическое, социалистическое государство». В преамбуле конституции Мали провозглашается цель — создать «правовое государство и плюралистическую демократию»^. В преамбуле конституции Испании перечисляется ряд конкретных целей в политической, социальной, экономической, культурной сферах (например, «установить правовое государство», развивать культуру и экономику «для обеспечения достойного уровняяжизни для всех» и т.д.). Обычно нормы-цели содержатся в преамбуле основного закона, но они имеются и в других разделах (так, по смыслу ст. 20 Конституции РФ ставится цель — отмена в будущем смертной казни; в ст. 6 конституции Мозамбика указываются основные цели, например, построение общества социальной справедливости, укрепление демократии, свободы, стабильности) .
Наличие норм-целей — характерная черта современных конституций. Определяя основные направления развития общества и государства, задачи последнего, они дают ориентацию для законодательной деятельности. Как отмечалось в докладе конституционной комиссии Нигерии при подготовке конституции 1973 г., современная конституция должна «содержать идеалы и цели общественного строя»^
Однако чрезмерное насыщение основного закона нормами-целями может превратить его в преимущественно программный документ. Такая «перегрузка» характерна была для социалистических конституций и конституций ряда развивающихся стран (особенно социалистической ориентации). Яркий пример тому — конституция Алжира 1976 г., которая устанавливала три цели социализма (ст. 12), семь целей культурной революции (ст. 19), пять целей аграрной революции (ст. 20), четыре цели промышленной революции (ст. 21) и т.д. В новых конституциях этих государств количество «орм-целей
' Chantebout В. Ор. cit. P. 26.
" Constitution de la Troisieme Republique du Mali. Bamako, 1992. " Report of the Constitutional Drafting Committee Containing Draft Constitution Vol. I Lagos, 1976. P. VI.




ОГЛАВЛЕНИЕ