ОГЛАВЛЕНИЕ

Государство и право
© 1997 г. Ж.И. ОВСЕПЯН*
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ В РОССИИ
В мире накоплен достаточно большой опыт функционирования свободных экономических зон (СЭЗ), создаваемых с целью развития экспорта. В них вводится особый благоприятный режим для иностранного капитала. Подобные экономические зоны известны государственно-правовой практике США^ Франции, Мексики, Ирландии, КНР, Южной Кореи и других стран. Они во многом обеспечили экономический подъем новых индустриальных стран Азии, называемых азиатскими "тиграми".
Первые попытки учреждения СЭЗ в России
Можно выделить две "волны" создания СЭЗ в РФ. К этой идее впервые обратились в 1990—1991 гг., когда были изданы два постановления Верховного Совета РСФСР "О создании зон свободного предпринимательства" (от 14 июля и 13 сентября 1990 г.) и "О создании в Приморском крае в районе г. Находки свободной экономической зоны" (от 24 октября 1990 г.), а также постановление Президиума Верховного Совета РСФСР "О создании свободной экономической зоны "Сахалин" (от 27 мая 1991 г.)^. В соответствии с этими нормативными актами было объявлено об образовании СЭЗ на территориях: Ленинграда, Выборга Ленинградской области, Приморского края, включая г. Находку, Калининградской, Сахалинской ("Сахалин"), Читинской ("Даурия"), Кемеровской ("Кузбасс") и Новгородской областей, Алтайского края, Еврейской автономной области, ("ЕВА") г. Зеленограда Московской области. Интересно, что только одна из выделенных в 1991 г. СЭЗ (Еврейская автономная область) представляла собой территорию национального субъекта Российской Федерации, а во всех остальных случаях — административно-территориальные единицы (ныне они являются региональными субъектами Федерации либо сохранили статус административно-территориальных единиц). От большинства первых СЭЗ остались лишь одни названия, поскольку отсутствовали объективные условия для реального функционирования территорий в новом статусе. А это, как минимум, два критерия, которые делают территорию "привлекательной" для иностранных инвесторов: во-первых, выгодное экономико-географическое положение (т.е. вблизи какого-то большого города, где есть емкий рынок, значительный научно-технический потенциал и откуда удобно проникать в близлежащие государства и регионы); во-вторых, в этой зоне "должна
ОВСЕПЯН Жанна Иосифовна - доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и международного права Ростовского государственного университета. ^См. подробнее: "США - ЭПИ", 1995, № 8, ст.35-45.
^"Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР", 1990, № 7, ст. 107; № 15, СТ.162; 1991, № 21, ст.235; № 22, ст. 793.
быть нормальная деловая и производственная структура — от дорожной, энергетической, канализационной сети, аэродрома или порта до банков, связи, социальных условий, которые отвечали бы средним мировым стандартам"^. Наличие лишь одной предпосылки — природных ресурсов (нефть, золото или алмазы), которая во многих случаях только и принималась во внимание при первой попытке создания СЭЗ в РСФСР, — оказалось недостаточным для привлечения иностранных инвесторов. Более того, специалисты отмечали непродуктивность идеи передачи на откуп иностранному капиталу эксплуатации природных ресурсов на условиях льготного налогообложения, поскольку во всем мире подобное не только не делается, но с этого вида деятельности взимаются еще и дополнительные (помимо прочих) налоги^. Если Находка, расположенная в непосредственной близости от Японии, Кореи, Китая, район Калининграда, являющийся западными воротами России, и регион Санкт-Петербурга, имеющий огромный городской потенциал, соответствовали исходным критериям формирования рентабельных СЭЗ, то, допустим, Алтайский край с территорией 262 тыс. кв. км или Читинская область, раскинувшаяся на 432 тыс. кв. км, которые требовали больших средств для создания инфраструктуры, не были столь привлекательными с точки зрения получения прибыли для западных предпринимателей.
Правовой статус первых территорий, объявленных СЭЗ, определялся посредством подзаконного нормотворчества. По десяти (из 12) СЭЗ, юридически введенных в 1990-1991 гг., кроме указанных постановлений ВС РСФСР и его Президиума были приняты восемь (в основном по каждой СЭЗ в отдельности — Ленинграду и Выборгу Ленинградской области; Зеленограду; Алтайскому краю; Читинской области; Сахалину; Еврейской автономной области; Калининградской области; Кемеровской области; Новгородской области) распоряжений Председателя ВС "О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны" (от 12, 21, 25 и 27 мая, 3 и 7 июня 1991 г.).^
Помимо распоряжений нормативную основу первых СЭЗ в России составили постановления ВС РСФСР по Находке и Сахалину, в которых закреплялись их хозяйственно-правовые режимы.
Распоряжения не осуществляли обстоятельного регулирования правовых основ функционирования СЭЗ, а скорее определяли лишь общие контуры, основополагающие принципы их специфического правового режима. Поэтому они представляют интерес как начальный опыт правового регулирования статуса СЭЗ в РФ. Распоряжениями 1991 г. была создана первая модель (точнее — схема модели, поскольку в них провозглашались лишь основополагающие принципы организации, но не было детального конкретного правового регулирования) хозяйственно-правовых статусов СЭЗ в России. Эта модель складывалась из одинакового набора правовых компонентов применительно ко всем объявленным по РСФСР СЭЗ.
Во-первых, во всех распоряжениях 1991 г. предусматривались нормы-цели предоставления территориям статусов СЭЗ. В перечне целей излагались следующие пункты:
ускорение решения задач социально-экономического развития соответствующей территории (области, края, города, автономной области);
расширение конкурентоспособной на мировом рынке продукции потребительского и производственного назначения;
развитие торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами;
обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта;
"Кузнецов В. Раскинулись зоны широко. — "Российская газета", 10.06.1992. чГам же,
"Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР", 1991, Ns 20 ст.650: № 21, СТ.766; № 22, CT.788, 789, 793; № 23, CT.803, 804, № 24, CT.816, 819.
102
увеличение экспортных возможностей территории (области, края, города, автономной области) и РФ в целом.
В постановлении ВС РСФСР "О создании СЭЗ в районе г. Находки" и постановлении Президиума ВС РСФСР "О создании СЭЗ "Сахалин" "сверх" приведенного перечня назывались также следующие нормы-цели предоставления этим двум территориям статусов свободных экономических зон: комплексное освоение природных ресурсов территории СЭЗ; увеличение экспортных возможностей города (области) и РФ в целом; развитие производства высококачественной импортозамещающей продукции; развитие трансконтинентального транзита;
отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.
Во-вторых, компоненты статусов СЭЗ в версии правового регулирования 1990— 1991 гг. складывались из норм, провозглашающих принцип льготного налогового и таможенного режима зоны,
В-третьих, во всех распоряжениях 1991 г. объявлялся принцип упрощенного порядка осуществления экспортно-импортных операций.
В-четвертых, закреплялось общее положение об упрощенном порядке создания советских, иностранных и совместных предприятий на территориях, признанных свободными экономическими зонами.
В-пятых, во всех распоряжениях 1991 г. говорилось о предоставлении области (краю, городу, автономной области), выделенной в СЭЗ с учетом бюджетного законодательства РСФСР, в течение пяти лет налогового кредита на конкретных коммерческо-договорных условиях.
Наконец, в-шестых, в каждом из анализируемых распоряжений указывалось, что Совету Министров РСФСР и Совету народных депутатов (представительный орган) территории, где образуется СЭЗ, надлежит обеспечить утверждение в короткий срок (в течение двух с небольшим недель) Положения о свободной экономической зоне.
Хотя по основной части, т.е. по шести параметрам, прослеживалось полное совпадение по такому критерию, как имущественные права советских и иностранных юридических лиц и граждан, хозяйственно-правовые режимы перечисленных выше десяти СЭЗ различались между собой и могут быть дифференцированы на две группы.
К первой группе относились экономические зоны, на правовой режим которых было распространено действие п.2 постановления ВС РСФСР от 24 октября 1990 г. (по Находке). Это зоны, созданные распоряжением Председателя ВС РСФСР в мае 1991 г. в городах Ленинграде, Выборге и Зеленограде.
Вторую группу составили экономические зоны, в которых имущественные права советских и иностранных юридических лиц и граждан определялись по модели, установленной для СЭЗ' "Сахалин" (п.2 соответствующего постановления). Правила этого постановления были распространены на СЭЗ, созданные позднее первой группы, — распоряжениями Председателя ВС РСФСР от 3 и? июня 1991 г. в Кемеровской, Еврейской автономной и Калининградской областях.
Таким образом, правовые модели СЭЗ на Сахалине и в Приморском крае в районе Находки, были приняты за основу при формировании статусов всех других СЭЗ, созданных в 1990— 1991 гг.
Что же общего и особенного в определении правовых статусов хозяйствующих субъектов в анализируемых двух постановлениях о зонах свободного предпринимательства (от 24,10.1990 и 27.05.1991 г.)? Собственно перечни имущественных прав как таковые в обоих постановлениях совпадают, причем и в одном, и в другом случаях речь идет о гарантиях имущественных прав иностранных инвесторов.
Общими признаками правовых режимов хозяйствующих субъектов в СЭЗ Находки и Сахалинской области стали следующие:
устанавливалась нижняя планка правового режима иностранных инвестиций, которая закрепляла, что иностранные инвестиции на обеих территориях СЭЗ "пользуются правовой защитой, их режим не может быть менее благоприятным, чем соответствующий режим, установленный для имущества и имущественных прав юридических лиц и граждан РСФСР";
говорилось о запрете какой-либо дискриминации предприятий с иностранными инвестициями по сравнению с иными предприятиями, действующими в РСФСР:
налагался запрет на осуществление не основанных на законе мер по принудительному изъятию иностранных инвестиций, т.е. запрещались национализация, реквизиция, конфискация и иные меры, аналогичные по своим последствиям;
вводился запрет секвестра инвестированного имущества (т.е. запрещение ограничений в праве пользоваться или распоряжаться имуществом), за исключением временного приостановления права его вывоза до погашения инвестором его обязательств;
возможность принудительного изъятия инвестированного имущества допускалась только по решению суда на возмездной основе, т.е. с обязательной выплатой компенсации, при соблюдении двух условий: а) размеры компенсации "должны соответствовать реальной (рыночной) стоимости изымаемых инвестиций, определенной непосредственно перед моментом, когда стало известно о фактическом осуществлении или предстоящих мерах по принудительному изъятию"; б) "компенсация осуществляется в валюте, в которой эти инвестиции были произведены".
Несмотря на то что перечень имущественных прав иностранных инвесторов в обоих постановлениях повторяется (совпадает), однако содержание этих прав в постановлении по Сахалину было увязано с особой организационной основой их реализации и обеспечения. Им учреждались специальные государственные структуры, предназначенные осуществлять административные и регулирующие функции в СЭЗ, о которых не упоминалось в постановлении о создании СЭЗ в районе Находки.
Так, согласно постановлению по Сахалину, предусматривалось сформировать специальный государственный орган хозяйственного управления свободной экономической зоны — Администрацию СЭЗ "Сахалин" (ч.2 п,1 постановления): Совету Министров РСФСР было поручено утвердить Положение об администрации СЭЗ "Сахалин" (ч.5 п.З постановления). Причем наряду с общим определением функционального предназначения администрации СЭЗ — "для организации экономической деятельности предприятий и организаций" — особо оговаривалась одна из функций, а именно: администрация СЭЗ "Сахалин" осуществляет регистрацию создаваемых в зоне свободного предпринимательства предприятий с иностранными инвестициями, а также учреждаемых в ней филиалов, отделений и представительств предприятий с иностранными инвестициями и иностранных юридических лиц (ч.6 п.2 постановления).
Второй государственной структурой, созданной в соответствии с документом от 27 мая 1991 г., была Государственная инвестиционная корпорация по освоению природных ресурсов "в целях рационального хозяйственного использования природных ресурсов СЭЗ "Сахалин" (ч.2 п.1 постановления).
Помимо специальных государственных структур в постановлении по Сахалину своеобразно были определены и географические границы СЭЗ: они должны обеспечивать более высокие потенциальные возможности эксплуатации природных ресурсов территории. В ч,2 п.З постановления указывалось, что Совету Министров РСФСР надлежит "определить по согласованию с правительством СССР в трехмесячный срок районы континентального шельфа и экономической зоны РСФСР, включаемых в СЭЗ "Сахалин".
В отличие от статуса СЭЗ г. Находки Сахалинской области предоставлялся более продолжительный по сроку налоговый кредит - не на 5, а на 7 лет "на конкретных
коммерческо-договорных условиях". Помимо этого предусматривалась децентрализация банковского обслуживания на территории зоны — создание Банка развития Сахалина (чч. 6, 7 п.З постановления о зоне "Сахалин").
Важным дополнением к нормативным актам о статусах первых СЭЗ стал Указ президента РФ от 4 июня 1992 г. "О некоторых мерах по развитию СЭЗ на территории Рф"^. В нем, как и в рассмотренных выше постановлениях, предпринималась попытка "отойти" от схематичности определения правовых режимов зон свободного предпринимательства, свойственной распоряжениям о СЭЗ 1991 г. В развитие норм-принципов прежних распоряжений предусматривались уже более конкретные положения о правовых статусах территорий свободного предпринимательства, т.е. нормы непосредственного действия либо конкретные отсылочные ориентиры.
В частности, во-первых, закреплялось, что "экспортные пошлины на сырьевые товары, добываемые в СЭЗ и вывозимые в счет квот, определенных положениями о СЭЗ, устанавливаются в размере 50% уровня, предусмотренного действующим экспортным тарифом, по представлению администрации СЭЗ" (п.5 указа); во-вторых, объявлялось, что юридической основой правового режима и условий хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями, в том числе порядок их налогообложения на территории СЭЗ, до принятия закона РФ "О свободных экономических зонах в РФ" служит закон РФ "Об иностранных инвестициях в РФ" и положения о СЭЗ от 26 июня 1991 г. (п.б указав; в-третьих, была поставлена проблема определения в соответствующем законодательстве и нормативных актах РФ условий хозяйственной деятельности в СЭЗ для иностранных инвесторов, занятых в сфере поиска, разведки, эксплуатации и добычи возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов, включая ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны (п. 7 указа).
Таким образом, указ президента от 4 июня 1992 г. предусматривал переход от децентрализованной модели государственного руководства СЭЗ (как это было в постановлении по Сахалину) к централизованной модели, суть которой заключалась в том, что контроль и координация работы по образованию и развитию СЭЗ на территории РФ возлагались на общенациональную государственную структуру — на Комитет по иностранным инвестициям при министерстве финансов РФ (п.9 указа).
Свободные экономические зоны в.рф с 1992 г.
"Вторая волна" СЭЗ в России ведет хронологический отсчет с 1992 г. Для этого периода характерно более совершенное в плане юридической техники оформление статусов СЭЗ. Впервые появляются развернутые нормативные акты о свободных экономических зонах, в которых излагаются не только принципы и отсылочные нормы, но осуществляется обстоятельное, комплексное правовое регулирование режимов анализируемых территорий. Правовые статусы СЭЗ оформляются посредством нормативных актов, имеющих более высокую юридическую силу, — не постановлениями парламента и распоряжениями его главы, а законами Федерального собрания, указами президента, постановлениями правительства РФ.
Основы подходов к правовому регулированию режимов в СЭЗ заложил уже упомянутый указ президента от 4 июня 1992 г., в п.8 которого предусматривалось "разработать проект закона "О свободных экономических зонах в РФ" и давалось соответствующее поручение правительству. Однако общий, сводный закон о СЭЗ в РФ так и не был принят, по крайней мере до февраля 1997 г., нормативное регулирование осуществляется индивидуально (отдельно) по каждой СЭЗ, т.е. имеет дифференцированную форму.
"Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1992, № 24, ст. 1325. "Ведомости Съезда народных депутатов", 1991, № 29, ст. 1005.
Созданные в РФ с 1992 г. СЭЗ представлены двумя типами:
1) свободная таможенная зона — объявлена Указом президента РФ от 10 декабря 1992 г. "О создании зоны свободной торговли "Шереметьево"^;
2) зоны экспортного производства — образованы Постановлением правительства "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики" от 19 июня 1994 г.; Постановлением правительства РФ "О создании региона интенсивного экономического развития "Осетия" от II июня 1996 г.; федеральным Законом "Об особой экономической зоне в Калининградской области" от 22 января 1996 г.^ В ноябре 1996 г. на рассмотрение Государственной Думы федерального собрания внесен проект федерального закона "Об особом экономическом режиме на территории Чеченской Республики".
Среди нормативных актов, определяющих статусы зон второго типа, следует выделить как более совершенный в плане юридической техники федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области". Здесь впервые в самом тексте специального нормативного акта о СЭЗ дается комплексное правовое регулирование важнейших отношений, складывающихся в процессе образования и функционирования СЭЗ. По этой причине, очевидно, а также с учетом определенной положительной практики калининградская модель положена в основу проекта закона "Об особом экономическом режиме на территории Чеченской Республики". Вместе с тем между законом о Калининградской области и проектом закона о СЭЗ в Чеченской Республике при большом внешнем сходстве и большом объеме текстуального совпадения есть различия, причем столь существенные, что есть основания для следующего вывода: законопроект предлагает новую модель СЭЗ в РФ, которая отражает ситуацию во взаимоотношениях Российской Федерации и Чеченской Республики, сложившуюся после трагических для обеих сторон событий войны. В свою очередь калининградская модель вобрала в себя положительный опыт зарубежных СЭЗ и в определенном объеме небольшой собственный опыт правового оформления режимов зон свободного предпринимательства в РФ. Поэтому проект закона РФ о СЭЗ в Чеченской Республике отражает и процесс дальнейшей наработки признаков высокоорганизованных в юридическо-экономическом отношении моделей правового регулирования статусов СЭЗ в РФ.
Сравнительный анализ специальных нормативных актов РФ о СЭЗ свидетельствует о следующих общих и особенных показателях режи-м о в этих зон в России.
1. Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории РФ служит прежде всего принцип "свободная экономическая зона - неотъемлемая часть государственной территории Российской Федерации". Он имеет конституционное происхождение. В ст.4 п.3-Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. зафиксировано, что "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории", а в ст. 13 п.5 говорится о противоконституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности. Конституционный принцип сохранения целостности государственной территории РФ, хотя напрямую и не воспроизводится, но строго соблюдается в тексте Положения о зоне экономического благоприятствования "Ингушетия". В ст.1 говорится о временном характере экономической зоны, а продолжительность ее функционирования ограничивается периодом с 1 июля 1994 г. до 1 июля 1995 г. Постановлением правительства РФ от 16 января 1996 г. срок функционирования СЭЗ "Ингушетия" был продлен до 31 декабря 1996 г. В законе же о Калининградской области и в проекте закона о Чеченской Республике, где отсутствуют ограничения во времени функционирования этих территорий в качестве СЭЗ, весьма важное значение имеют
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1992, № 52, ст.3091. ^"Собрание законодательства РФ", 1994, N2 9, ст. 1023; 1996, № 40, ст.4649; 1996, № 4, ст.224.
формулировки, согласно которым экономическая зона продолжает оставаться в пределах государства: "Свободная (особая) экономическая зона является частью государственной и таможенной территории РФ. В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, СЭЗ рассматривается как находящаясяяв таможенном режиме свободной таможенной зоны с особенностями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законом" (ч.4 ст.1 закона о СЭЗ в Калининградской области;' ч.5 ст.1 закона об особом экономическом режиме в Чеченской Республике).
2. Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, — единое экономическое пространство. Он закреплен в ст.8 п.1 Конституции РФ, где его содержание раскрывается следующим образом: "В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств". Однако в имеющихся ныне нормативных актах о СЭЗ уделяется недостаточное внимание этому принципу. Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями "двойного" статуса свободных экономических зон, которые одновременно должны оставаться и частью внутреннего государственного (федерального) рынка, и в сравнении с основной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку.
Попыткой реализации в текущем правовом регулировании основных положений принципа единого экономического пространства, которая может быть принята за основу совершенствования специальных нормативных актов о СЭЗ в РФ, является указ президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О едином экономическом пространстве РСФСР" ^. Перечень предусмотренных в указе компонентов принципа единого экономического пространства включает:
обязанность органов власти и управления республик в составе России, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга "обеспечить на территории РСФСР свободное перемещение товаров, работ и услуг, принять меры по соблюдению прав граждан и юридических лиц по свободной реализации или приобретению товаров, работ, услуг на всей территории РСФСР" (п.1 указа);
незаконность и отмену нормативных актов органов власти и управления, решений должностных лиц, ограничивающих движение товаров, работ и услуг на внутреннем республиканском (федеральном) рынке, противоречащих законодательству России (п.2 указа);
привлечение к ответственности должностных лиц, ограничивающих в нарушение законодательства России "свободное перемещение товаров, работ и услуг" (там же):
обязанность правительства Российской Федерации во взаимодействии с Центральным банком "обеспечить режим свободного и беспрепятственного перемещения капитала, всех видов денежных средств, в том числе в иностранной валюте, при соблюдении ограничений, установленных законодательством РСФСР (ныне РФ)" (п.З указа);
требование использовать на всей территории России единую денежную единицу (рубль) как средство "финансовых расчетов, денежного обращения, кредитования и иных видов финансовых операций" (п.З указа): требование осуществлять расчеты на территории РФ "в валюте Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных законодательным актом Российской Федерации", воспроизводился и в ст.12 закона "О денежной системе РФ" от 25 сентября 1992 г.^;
обязанность правительства России "при участии профессиональных союзов принять меры по обеспечению единых условий приема на работу, увольнения, служеб-
^"Ведомости Съезда народных депутатов", 1991, № 51, ст. 1830. "Ведомости Съезда народных депутатов", 1992, N» 43, ст.2406,
ного продвижения, оплаты труда, социального обеспечения граждан РСФСР вне зависимости от места их постоянного жительства и прописки" (п.4 указа);
обязанность правительств республик в составе России, глав администраций, представителей президента РФ на местах, соответствующих органов и должностных лиц "обеспечить контроль за соблюдением установленного законодательством РСФСР порядка регистрации предприятий, имея в виду, что предприятия всех организационно-правовых форм, зарегистрированные в РСФСР, имеют право беспрепятственно создавать на всей территории 'РСФСР дочерние предприятия, филиалы, отделения, представительства, другие обособленные подразделения" (п.5 указа);
обязанность правительства России, глав администраций во взаимодействии с органами прокуратуры обеспечить отмену нормативных актов и решений органов власти и управления всех уровней, направленных на ограничение свободного развития рыночных отношений в стране (п.б указа).
3. Одной из основных идей формирующегося в РФ законодательства о СЭЗ является включение в систему принципов определения территориальных границ свободной экономической зоны оговорки об объектах, не входящих в территориальную границу СЭЗ в силу их оборонного и .стратегического значения для РФ. В законе о Калининградской области и в проекте закона о Чеченской Республике в перечне этих объектов названы: военные базы, воинские части, объекты оборонной промышленности, объекты нефтегазовых отраслей добывающей промышленности. В проекте закона о Чеченской Республике сверх того предусмотрены объекты транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры, объекты нефтегазовых отраслей не только в добывающей, но и перерабатывающей промышленности (ч.1 СТ.1 закона о СЭЗ в Калининградской области; ч.2 ст.1 проекта закона о СЭЗ в Чеченской Республике).
4. Предмет регулирования специального законодательства о СЭЗ составляют также нормы о юридической основе создания зон свободного предпринимательства — ею объявляется сам федеральный закон о свободной экономической зоне (ч.З ст.1 закона о СЭЗ в Калининградской области), либо Таможенный кодекс РФ и федеральный закон о СЭЗ (ч.З ст.1 проекта закона о СЭЗ в Чеченской Республике). Упоминание о Таможенном кодексе весьма важно, поскольку свободные экономические зоны и по закону о Калининградской области, и по проекту закона о Чеченской Республике определяются как "находящиеся в таможенном режиме свободной таможенной зоны", поэтому на процедуру создания СЭЗ распространяется действие ст.7б ТК РФ "Создание свободной таможенной зоны" от 18 июня 1993 г., где определяется, кто принимает решение о создании свободой таможенной зоны (СТЗ), как осуществляется регулирование порядка рассмотрения этих обращений, и как ликвидируются СТЗ^
5. Помимо норм о юридической основе их создания в специальном законодательстве РФ о СЭЗ определяется и юридическая основа их развития. Ею признается федеральная государственная программа развития СЭЗ, утверждаемая правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти в Калининградской области (ч.2 СТ.1 закона о СЭЗ в Калининградской области; ч.4 ст.1 проекта закона о Чеченской Республике). Благодаря приобщению органов власти территорий к разработке государственной программы развития СЭЗ территориям (субъектам федерации в рассматриваемых здесь случаях) предоставляется возможность оказывать активное влияние на направленность и содержание социально-экономических реформ в зонах.
б. Квалифицирующими признаками режима СЭЗ в России, как это следует из анализа содержания специального законодательства по этому вопросу, являются: а) установление на территориях СЭЗ особого, льготного по сравнению с общим,
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1993, № 31, ст. 1224.
108
режима инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной; б) правовая защита государством инвестиций и предпринимательской деятельности в СЭЗ (ч.З ст,1 и 2 закона о Калининградской области; ч.5 ст-1 и 2 проекта закона о Чеченской Республике).
7. Современное правовое регулирование статусов СЭЗ в РФ предполагает и включение в специальный закон по этому вопросу норм об особом механизме управления в СЭЗ — администрации СЭЗ.
По нашему мнению, учреждение такого инструмента служит эффективной мерой, если это сводит к нулю либо существенно сокращает сферу прямого административного руководства экономическими процессами на территории экономической зоны со стороны органов федеральной власти за счет делегирования определенных полномочий администрациям свободных экономических зон. Предпосылки именно такого решения были созданы в Положении о зоне экономического благоприятствования "Ингушетия", в соответствии с которым: глава администрации зоны назначался правительством РФ, но "по представлению президента Ингушской Республики". Кроме того, указывалось, что статус и положение об администрации зоны разрабатывает и утверждает Совет министров Ингушетии (п.9 положения от 19 июня 1994 г.). В законе о Калининградской области конструкция механизма управления в СЭЗ также основана на принципе децентрализации власти и сокращения сферы административного регулирования экономики. Однако администрация экономической зоны здесь является не новым учреждением, созданным наряду (параллельно) с существующими, а отождествляется с ними: согласно ч.2 ст.З закона РФ от 22 января 1996 г. функции администрации особой экономической зоны в Калининградской области возложены на высший орган управления этого субъекта РФ — на администрацию Калининградской области. Кроме того, полномочия по вопросам функционированияяяяяяяяяяяяяомической зоны признаются и за калининградской областной Думой — законодательным (представительным) органом субъекта РФ, который, как и администрация области, осуществляет эти полномочия "в соответствии с Уставом (Основным законом) Калининградской области (ч.1 ст.З закона от 22 января 1996 г.).
Что касается проекта федерального закона "Об особом экономическом режиме на территории Чеченской Республики", то, к сожалению, из нынешней редакции ст.З не следует, что деятельность администрации СЭЗ в Чечне сузит (или сведет к нулю) сферу прямого администрирования в руководстве экономическими процессами в республике со стороны федеральной власти России. В ст.З законопроекта не предусмотрено участие республики в формировании и в составе СЭЗ: "Администрация СЭЗ создается правительством Российской Федерации, ее персональный состав утверждается Указом президента РФ". Но такая формулировка, как очевидно, обеспечивает не децентрализацию власти, а прямое правление федерации на территории Чечни. Для достижения децентрализации власти "по вертикали" целесообразно было бы внести в ст.З законопроекта дополнение о том, что определенная доля назначений в состав администрации чеченской СЭЗ должна осуществляться правительством и президентом РФ на основе представлений компетентных официальных органов Чеченской Республики. И процесс формирования, и состав администрации СЭЗ должны отражать "чеченское участие". В противном случае эта администрация будет отторгаться политической и экономической практикой Чечни как инородная структура. При соблюдении этого условия администрация СЭЗ в республике сможет более эффективно выполнять специфическую функцию (за администрацией СЭЗ в Калининградской области это не закреплено) — координировать "реализацию федеральных и региональных программ, направленных на восстановление и развитие социально-экономической сферы Чеченской Республики (ч. 2 ст. 3 законопроекта).
Сравнительный анализ специального законодательства Российской Федерации о свободных экономических зонах комплексного характера ("зоны экспортного производства") показывает, что наряду с общими признаками их организации режимы в
СЭЗ России обладают и значительными особенностями. Это проявилось даже при сравнении СЭЗ РФ по совпадающим параметрам. Что до расхождений, то они касаются не только вопросов правового регулирования, но и связаны со специфическими, основополагающими для конкретных экономических зон РФ принципами их учреждения и функционирования. К существенным отличиям в организации СЭЗ в РФ относятся следующие.
Во-первых, зоны экспортного производства "второй волны" (с 1992 г.) учреждаются в РФ для решения не только экономических проблем, но и политических. Однако содержание политических целей создания каждого из СЭЗ различно: сохранение государственного суверенитета РФ на территории, которая в этих целях объявляется свободной экономической зоной, либо обеспечение (восстановление) политической стабильности территории и т.д. В частности, в преамбуле закона о Калининградской области цель учреждения там СЭЗ отождествляется не только с социально-экономическим развитием РФ и Калининградской области, но и с обеспечением национальных интересов РФ из-за географической отдаленности территории. Зона экономического благоприятствования "Ингушетия" была создана в целях не только выполнения программы ее экономического и социального развития, становления рыночной структуры, экономической стабилизации, но и стабилизации политической ситуации в республике. В проекте закона о Чеченской Республике сказано, что он направлен на создание благоприятных условий для нормализации обстановки, восстановления и развития социально-экономической сферы республики.
Во-вторых, практика Российской Федерации идет по пути создания СЭЗ и как чисто хозяйственных, и как хозяйственно-политических образований. Так, положение об Ингушетии и закон о Калининградской области определяют эти субъекты именно как особые хозяйственные территории в составе РФ.
Что же касается проекта закона о Чеченской Республике, то можно заключить, что он предлагает не только особый хозяяяяяяяяяяяяяяяномический) режим, но в определенном объеме регулирует там и политический режим. Так, в преамбуле сказано: а) особый экономический режим включает в себя не только "создание на территории Чеченской Республики СЭЗ и установление особого порядка регулирования и контроля деятельности хозяйственных субъектов, российских и иностранных юридических и физических лиц", но и "установление особого порядка регулирования и контроля деятельности органов государственной власти"; б) правовые и экономические основы создания и функционирования особого экономического режима на территории республики, предусмотренные законопроектом, вытекают из особенностей не только социально-экономической, но и политической обстановки в Чечне. В то же время в преамбуле подобного закона о Калининградской области сказано иное: им определяются правовые и экономические основы создания СЭЗ в Калининградской области с учетом ее специфического географического положения и значения для национальных интересов России.
По нашему мнению, подходы к правовому регулированию в законопроекте о Чеченской Республике оправданны, поскольку затягивается принятие Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и Чеченской Республикой, Закон о Калининградской области был принят "в одном пакете" через 10 дней после заключения Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Калининградской области^. Аналогичный же договор РФ с Чеченской Республикой находится лишь в проектной версии — опубликован проект договора, предложенный федеральной властью^ Поэтому отдельные нормы о политическом режиме в проекте закона
^"Российская газета", 13,01.1996. ^"Российские вести", 31.05.1996.
о СЭЗ в Чеченской Республике в какой-то мере компенсируют отсутствие политических договоренностей, перспективы принятия которых достаточно неопределенны.
В-третьих, сравнительный анализ калининградской и чеченской моделей СЭЗ свидетельствует о значительных расхождениях между ними в регулировании следующих вопросов: транзит товаров через территорию свободной экономической зоны; таможенное оформление и таможенный контроль; порядок въезда, выезда и пребывания на территории зоны.
Если говорить конкретнее, то в проекте закона о Чеченской Республике не только содержатся ссылки на законодательство РФ и международные договоры РФ, но и оговариваются особенности транзита товаров через территорию СЭЗ по сравнению с общими положениями гл. 6 Таможенного кодекса РФ, как таможенного режима, при котором товары и транспортные средства перемещаются не только "под таможенным контролем между двумя таможенными органами РФ" (ст.35 ТК РФ), но таможенный досмотр грузов, следующих через территорию РФ, осуществляется также "при въезде на территорию Чеченской Республики и выезде с ее территории", причем "вне зависимости от выпуска товаров и транспортных средств из зон таможенного контроля" (ч.2 ст.8 проекта закона).
В отличие от закона о Калининградской области в проекте закона о Чеченской СЭЗ большее внимание уделяетсяяи регулированию процедур таможенного оформления и таможенного контроля, в отношении которых проект также не ограничивается лишь нормами отсылочного (бланкетного) характера, но предусматривает и правила, идущие сверх положений Таможенного кодекса РФ. Так, в проекте закона предусматриваются особые учреждения — специальные контрольно-пропускные пункты, на которые возлагаются функции "таможенного контроля, досмотра и проверки транспортных средств и грузов", следующих на территорию СЭЗ и с ее территории. То есть речь идет об учреждениях, не указанных в перечне таможенных органов Российской Федерации, в систему которых в соответствии со ст.8 ТК РФ входят: Государственный таможенный комитет, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты. Причем следует отметить, что функция определения количества и места устройства контрольно-пропускных пунктов возлагается на самый высокий уровень управления Федерации — она реализуется правительством РФ совместно с администрацией (ч.4 ст.9 проекта закона), а не, допустим, Государственным таможенным комитетом РФ.
Оправданными с позиций как экономической, так и прежде всего общественной безопасности являются введенные в текст законопроекта о СЭЗ в Чечне нормы о регистрации, проверке документов и досмотре граждан РФ, иностранных граждан, лиц с двойным гражданством и лиц без гражданства, въезжающих на территорию республики и выезжающих с нее. Соответствующие требования вписываются в формулировку ч.З ст,55 Конституции РФ, где сказано, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
В-четвертых, существенные расхождения модели СЭЗ в Калининградской области и той, что предлагается в проекте закона о Чеченской Республике, связаны и с регулированием банковской деятельности. Согласно закону о Калининградской области допускается деятельность и российских, и иностранных банков, правда, иностранные банки осуществляют свою деятельность в особой экономической зоне лишь на основе лицензий, выдаваемых Центральным банком РФ (ст. II—14 закона).
Что же касается Чечни, то проект закона о СЭЗ не допускает деятельности здесь не только иностранных банков, но и российских коммерческих банков, т.е. проект предусматривает одноканальную систему банковской деятельности и расчетных операций в экономической зоне. Согласно ст. 11 проекта "все российские и иностранные
физические и юридические лица, осуществляющие свою деятельность на территории Чеченской Республики, обязаны осуществлять свои расчеты по сделкам и иные банковские и расчетные операции с хозяйствующими субъектами на территории Чеченской Республики только через специальные учреждения Банка России".
Отметим, что и в Положении о зоне экономического благоприятствования "Ингушетия" также предусматривалось на период учреждения экономической зоны (с 1 июля 1994 г. до 1 июля 1995 г.) приостановить регистрацию коммерческих банков (п.10, ч.2 положения). Очевидно, что подобные ограничения деятельности банков целесообразны, так как облегчают контроль поступления и расходования финансовых средств.
В-пятых, различия между действующими в РФ нормативными актами о СЭЗ, а также их отличия от проекта закона по Чечне связаны и с тем, что в них закрепляются разные механизмы (порядки) выделения средств из федерального бюджета на социально-экономическое развитие территорий, где учреждаются СЭЗ. В частности, согласно ст.21 закона о Калининградской экономической зоне, в соответствии с федеральной государственной программой ее развития "в первоочередном порядке ежегодно выделяются средства из федерального бюджета для специальных федеральных, межрегиональных и региональных объектов финансирования". Но при этом оговаривается, что речь идет об объектах, "прежде всего связанных с размещением и деятельностью воинских частей и организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых в соответствии с законодательством РФ предусмотрена военная служба",
Иная модель, менее напоминающая дотационные выплаты и стимулирующая развитие предпринимательской деятельности на территории СЭЗ, была введена постановлением правительства РФ в Ингушетии, по которому устанавливалось, что "Совету министров Ингушской Республики предоставляется бюджетная ссуда в размере налогов и обязательных платежей, не имеющих целевого характера, уплачиваемых в федеральный бюджет вновь образуемыми и регистрируемыми предприятиями в период действия зоны экономического благоприятствования "Ингушетия" в течение одного года с момента их регистрации" (п.4 постановления). При этом министерству финансов РФ предписывалось "обеспечить предоставление Совету министров Ингушской Республики указанной бюджетной ссуды с индексацией на соответствующий период в 1994— 1996 гг." (там же).
Еще одну модель федерального бюджетного финансирования в особой экономической зоне предусматривает постановление правительства РФ "О создании региона интенсивного экономиччччччччччччччия "Осетия". Согласно этому постановлению министерству финансов РФ предписывается "предоставлять правительству Республики Северная Осетия-Алания из федерального бюджета в 1996—1998 гг. ежегодный кредит для реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Северная Осетия-Алания до 2000 г.", утвержденной постановлением правительства РФ от 12 марта 1996 г." Суть кредита заключается в выделении в 1996—2000 гг. "средств из федерального бюджета для реализации программы в размере 50% сумм пошлин и налогов, взимаемых таможенными органами на территории региона"^.
Соответствующие положения в проекте закона о Чеченской Республике выглядят весьма сдержанно. В ст. 17 проекта говорится: "Правительство Российской Федерации утверждает федеральную государственную программу развития СЭЗ, в соответствии с которой могут выделяться средства из федерального бюджета для восстановления и строительства федеральных, межрегиональных и региональных объектов финансирования, прежде всего связанных с восстановлением систем жизнеобеспечения населения Чеченской Республики".
^"Собрание законодательства РФ", 1996, № 40, ст.4649, 112
Формула "могут выделяться" вместо "выделяются" неудачна: она, скорее, политическая, нежели правовая (регулятивная), тем более, что ее "сдерживающий" потенциал невелик. Более эффективным было бы совершенствование ст.21 проекта закона о механизме моратория на ряд статей законопроекта, в том числе на ст. 17. Было бы целесообразно оговорить конкретнее, какие именно по их содержанию минимальные политические договоренности являются условием отмены моратория. Кроме того, к разработке федеральной государственной программы развития СЭЗ на территории Чечни должна быть подключена чеченская сторона.
Установленный ст.23 законопроекта о Чеченской Республике мораторий на действие ст. 17 позволяет дать в этой статье (ч. 1) более конкретное определение механизмов и размеров федерального бюджетного кредитования федеральной государственной программы развития СЭЗ на территории республики. В зависимости от того, каким будет объем бюджетных ссуд, можно также ввести в ст. 17 проекта в ч.З следующего содержания: "Образование свободной экономической зоны на территории Чеченской Республики не исключает наличия экономических споров между РФ и Чеченской Республикой, которые могут быть объектами специальных договоренностей". Либо эта норма может быть выделена в ч.2 ст.23 законопроекта — "Вступление в силу настоящего Федерального закона".
В-шестых, расхождения принципиального характера касаются и определения сферы лицензионной процедуры в российском законодательстве о СЭЗ. Так, в соответствии с ч.4 ст.4 закона о Калининградской области, "лицензирование предпринимательской деятельности в особой экономической зоне не требуется, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ". В ч.4 ст.4 законопроекта о Чеченской Республике закрепляется норма иного содержания: "лицензирование предпринимательской деятельности в Свободной экономической зоне осуществляется органами власти Чеченской Республики,, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ". Очевидно, что такое регулирование менее благоприятно для реализации закрепленного в ч.1 ст.8 Конституции РФ принципа свободы экономической деятельности.
В завершение анализа развития законодательства о СЭЗ в России отметим, что образование регионов интенсивного экономического развития либо соответствующие намерения в субъектах Российской Федерации проявляются как нарастающая тенденция на новом этапе экономического развития страны. Этот процесс довольно активно охватил Северокавказский регион, юридические основы чему заложили уже упомянутые выше документы. Добавим также, что в соответствии с указом президента РФ от 22 марта 1995 г. "О свободной экономической зоне "Кабардино-Балкария" кабинету министров этой республики было предложено представить проект положения о СЭЗ "Кабардино-Балкария" и проект программы ее развития (инициатива
образования СЭЗ исходила от самой республики и была поддержана правительством рф) 16
Помимо зон экономического профиля (либо политико-экономического) в практике РФ объявлено и о создании таких видов (пока единичных), как научно-производственные территориальные комплексы и эколого-экономические зоны. В соответствии с указом президента РФ от 21 июня 1994 г. и постановлением правительства РФ от 12 декабря 1995 г., "в целях развития наукоемких производств, содействия конверсии и привлечения иностранных инвестиций" предусмотрено создание территориального научно-производственного комплекса "Технополис Заречный"^. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 12 октября 1992 г. было объявлено об образовании эколого-экономическойзоны "Горный Алтай" ^
^"Собрание законоддтельства РФ", 1995, N» 13, ст. 1125. ^"Собрание законодательства РФ", 1995, № 51, ст,5081. "Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1992, № 46, ст.2631.



ОГЛАВЛЕНИЕ