ОГЛАВЛЕНИЕ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ И ИНЫМИ ПРАВОНАРУШЕНИЯНИ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ
Экологические преступления и административные правонарушения относятся к категориям наиболее общественно опасных и распространенных противоправных деяний. Однако правоохранительные органы ведут борьбу с ними крайне неудовлетворительно. Количество возбуждаемых уголовных и административных дел явно не соответствует числу реально совершаемых правонарушений и отражает всю неадекватность реакции правоохранительных органов и органов государственного контроля на сложившуюся кризисную ситуацию в экологической сфере. В результате малоэффективной природоохранной и право применит ель ной практики в сфере экологии состояние окружающей природной среды в Российской Федерации продолжает ухудшаться. Под реальной угрозой на сегодня находятся здоровье населения, его генофонд, генофонд животных и растений.
Огромен и постоянно растет ущерб от загрязнения природной среды . Только тот, который удается выявить, достигает в настоящее
См.: Слабость порождает вседозволенность// Российская газета, 21 янв. 1996 г.
время, по экспертным оценкам^ более половины валового национального дохода страны.
При этих почти катастрофических условиях в Российской Федерации ежегодно регистрируется немногий более 5 тыс. экологических преступлений. Ряд статей УК РСФСР экологического характера вообще не применяется. В общей структуре регистрируемой преступности они занимают 0,2%. Только в 1995 г. наметился определенный рост количества дел, возбужденных за экологические преступления, и количества лиц, привлеченных за их совершение. В общей сложности в 1995 г. в сфере экологии выявлено 8 113 преступлений и 9 098 лиц, их совершивших.
Латентность экологических преступлений, по мнению экспертов, достигает 95-99%. Это позволяет утверждать, что с учетом ла тент-нос т и удельный вес экологических преступлений в общей структуре преступности фактически составляет не менее 15-20%. Исчерпывающая информация о реальной распространенности экологических правонару-пений и преступлении в настоящее время отсутствует. Но даже та, которая имеется б природоохранных и правоохранительных органах, свидетельствует, что в данной сфере мы имеем дело с массовыми нарушениями закона. В России ежегодно только нарушений правил охоты регистрируется более 70 тыс. Рыбное браконьерство приняло промышленный размах. По данным исследований, общее число преступного занятия рыбным промыслом (ст. 163 УК РСФСР) предположительно достигает 12 млн. в год. Шестизначными цифрами исчисляется количество регистрируемых нарушений правил землепользования и загрязнений природной среды. На сегодня более 24 тыс. предприятий числятся злостными нарушителями законодательства об охране вод и воздуха. В 1994 г. зарегистрировано 23,8 тыс. нарушений лесного законодательства (не считая поджогов). Около 60% экологических преступлений совершается в группе.
Появились организованные преступные группировки, занимающиеся незаконным рыбным промыслом. Они оснащаются новейшей техникой, вооружены, как правило, имеют прикрытие из коррумпированных лиц в органах исполнительной власти, правоохранительных органах, в рыбоохране . Отмечаются случаи пиратских нападений на рыбопромысловые суда, убийства должностных лиц органов охраны природы.
Рецидив незаконного занятия водными добывающими промыслами возрос за последние десять лет с 5 до 20°о. Показательно резкое не-
соответствие между количеством совершаемых преступлений, количеством привлекаемых к уголовной ответственности лиц и числом осужденных. В среднем ежегодно осуждается около 52% лиц от числа привлекаемых к уголовной ответственности. Если судить по экспертным оценкам, то, например, за нарушения лесного законодательства к уголовной ответственности привлекается примерно один из 400 нарушителей , к административной - один из 40.
Судами при назначении наказания допускается необоснованное послабление лицам, совершившим экологические преступления. Наказание ниже нижнего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи для определенного вида наказания, переход к более мягкому наказанию, а равно условное осуждение, отсрочка исполнения наказания и другие виды института депенализации составили по изученным делам 83^.
В целом до 90^ от всех выявленных нарушений приро д сохранитель-ного законодательства наказывается в административном порядке. Однако и применение административных норм малоэффективно для обеспечения экологической безопасности. Так, если судить по отчету Госкомстата россии о лесных пожарах по состоянию на 1 ноября 1995 г., то только в результате пожаров ущерб лесному хозяйству составил 2 835 241,3 тыс. руб. Основные виновники их возникновения - население (21 034 случая из общего числа 25 951 пожаров) - Движение Дел, связанных с приведенными нарушениями правил пожарной безопасности в лесах, выглядит следующий образом. Принято дел к рассмотрению следственными органами - 1941. Передано дел для взыскания ущерба за причиненный ущерб - 368. Взыскано за причиненный ущерб 324638,4 тыс. руб - Наложено штрафов в административном порядке на 7867 правонарушителей, с которых взыскано 144518,0 тыс.руб. 374 дела передано для принятия мер общественного воздействия. Разница между суммами причиненного и возмещенного ущерба составляет 2 . 509 . 602 , 9 тыс. руб. Получается, что государству нанесен урон в сумме 2.365.084,9 тыс. руб.
Показателен и тот факт, что в отличие от хозяйственной преступности изменения в статистической картине экологической преступности не связаны с изменениями в уголовном законодательстве. Более того, количество статей У К РСФСР об ответственности за экологические преступления хотя и незначительно, но увеличивалось с 1987 г. Количество же зарегистрированных преступлений, как указывалось вы-
ше , снизилось.
В основе недостаточно эффективной борьбы с экологической преступностью, главным образом, лежат причины социально-экономического характера: очередная кампания по гуманизации уголовно-правовых мер реагирования на преступления, имевшая место в начальный период перестройки; нестабильная политическая ситуация в ряде регионов и в стране в целом; рост насильственной, имущественной и экономической преступности, на фоне которой борьба с экологическими преступлениями из-за нехватки сил и средств правоохранительных органом, отошла на задний план; несовершенство природоохранительно-го законодательства; принятие незаконных нормативных актов на уровне органов власти субъектов федерации, позволяющих предпринимателям вывозить из страны природные ресурсы и нерационально эксплуатировать их, а также другие негативные явления, свойственные периоду перехода к рыночной экономике в условия политической нестабильности , экономического, экологического и ряда других кризисов, нигилистического отношения к закону, и больше того, весьма активных попыток вообще разрушить в целом режим законности в стране . Причины малоэффективности правоприменения в обеспечении экологической безопасности кроются в недооценке общественной опасности экологических преступлений работниками правоохранительных органов.
В стране не реализуется система экологических ограничений и режимов природопользования, отсутствует концепция последовательной экологизации законодательства.
На динамику фактического роста экологических правонарушений серьезно влияет рост численности предприятий частных и смешанных форм собственности, стремящихся любыми путями получить прибыль, не утруждая себя деятельностью по охране окружающей природной среды. Латентность этих правонарушений на статистическом уровне вызвана слабой технической оснащенность правоохранительных органов и органов государственного экологического контроля, экспертных учреждений , которые нередко не в состоянии установить причинную связь между допущенными предприятиями загрязнениями и их последствиями, недостатками следствия и дознания, ошибками, связанными с неправильной юридической оценкой содеянного вследствие незнания соответствующими должностными лицами законодательства об охране природы, отсутствия у работников правоохранительных и приро д сохрани-тельных органов четких представлений о сущности экологических
преступлений, критериев их разграничения со сходными администря-тивными проступками.
Наиболее тревожным является тот факт, что борьбе с экологическими преступлениями и правонарушениями не только в прежние годы, но и сегодня не придается должного внимания на государственном уровне. В Федеральной программе борьбы с преступностью на 1994-1995 годы и в последующих документах, принятых в ее развитие, не было запланировано ни одного мероприятия, которое содействовало бы решению задач борьбы с экологическими преступлениями. В проекте аналогичной программы на 1996-1997 годы сделана лишь робкая попытка исправить это положение.
Слабо и крайне бессистемно используется экономический механизм борьбы с экологическими правонарушениями. Применение уголовных и административных наказаний, а также взимание платежей за сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды, не освобождает на сегодня виновных от возмещения причиненного вреда. Такая тройная нагрузка на субъекта хозяйствования в условиях экономического кризиса в большинстве случаев практически нереализуема. Вследствие этого большинстно контролирующих органов руководствуются не правовыми положениями об ответственности за экологические правонарушения , а конкретной социально-экономической ситуацией, что в конечном счете порождает правовой нигилиам.
Одной из главных составляющих механизма экономической ответственности является порядок использования средств внебюджетных государственных экологических фондов, собранных в виде платежей за загрязнение окружающей среды. Сегодня имеется возможность, в силу недостатков правового регулирования данного вопроса, использовать их на мероприятия, практически не влияющие на улучшение состояния окружающей природной среды. Проверки, проведенные Генеральной прокуратурой РФ, выявили большое количество фактов неэффективного или просто нецелевого использования средств государственных экологических фондов. В связи с этим очевидна необходимость разработки и применения норм, устанавливающих юридическую ответственность не только за нарушение порядка определения и взимания обязательных платежей за загрязнение окружающей природной среды, но и за их неэффективное использование.
Анализ действующего экологического законодательства, а та^же имеющиеся в органах прокуратуры материалы по охране окружающей
природной среды позволяет сделать вывод, что к настоящему времени сложились правовые основы природоохранной деятельности. Вместе с тем из-за слабого контроля со стороны специально уполномоченных для этого государственных органов и отсутствия необходимых правовых механизмов принятые законодательные акты не обеспечивают эффективного решения экологической проблемы. Проводимые органами прокуратуры проверки исполнения законодательства в сфере экологии показывают, что государственные органы, на которые возложены контрольные функции (Роек ом недра, Роскомрыболовстаа , Роскомводхоз , территориальные органы Минприроды России и др. ), часто сами являются нарушителями действующего законодательства. Ими принимаются противоречащие законам правовые акты, нарушаются законодательные требования при отводе земель (в частности, в водоохранных зонах), выдаче лицензий на использование природных ресурсов и др.
Недостаточная эффективность правоприменительной практики в значительной мере зависит также от имеющихся недоработок и пробелов в действующем законодательстве и, в первую очередь, отсутствия механизма реализации отдельных законодательных положений. В ряде юридических норм не установлены адресность и условия, обеспечивающие ответственность за их невыполнение.
Анализ действующего экологического законодательства показывает, что примерно 20-30^ правовых норм носят чисто декларативный характер. Далеко не всегда конкретизируются они и в подзаконных документах. Нередки случаи, когда в правовых актах, разрабатываемых в развитие федеральных законов, соответствующие нормы отражают интересы определенных министерств, ведомств или субъектов федерации, в ущерб экологический интересам всего населения России.
Все вышеизложенное позволяет высказать ряд предложений, реализация которых могла бы содействовать совершенствованию борьбы с экологическими преступлениями. Для обеспечения экологической безопасности требуется выполнение большой законотворческой работы, в результате которой можно: - устранить противоречия между различными нормативно-правовыми документами; - разработать необходимые дополнения и изменения к действующим законам, а также подготовить новые нормативно-правовые акты, восполняющие пробелы в действующем экологическом законодательстве.
Работу по . совершенствованию экологического законодательства целесообразно начать с инвентаризации основных законов, норматив-
но-правовых актов и иных подзаконных документов с целью выявления и устранения отмеченных выше пробелов - На следующем этапе должны быть определены приоритетные правовые положения и юридические нормы, доработку которых с учетом реальной экологической и социально-экономической обстановки необходимо осуществить в первую очередь .
Важным резервом повышения эффективности мероприятий по борьбе с правонарушениями в сфере экологии является дальнейшее совершенствование системы контрольных, правоохранительных и надзорных органов. В результате проведенных органами прокуратуры проверок выявляются многочисленные факты нарушений экологического законода • тельства работниками специально уполномоченных органов по охране окружающей природной среды: Минприроды РФ, Роскомрыболовства, Рос-к ом недра, Роскомзема и др. Основными причинами данного положения являются: отсутствие юридических норм, устанавливающих ответственность работников этих органов -за недобросовестное выполнение контрольных функций , слабое на т ери ал ь но-техническое и жилищно-бытовое обеспечение соответствующих природоохранных служб. В первую очередь . это относится к инспекторам рыбоохраны, лесникам и сотрудникам других органов, осуществляющих контрольные функции непосредственно в местах совершения экологических правонарушений.
Требуется внести некоторые изменения и дополнения в норма-тив но "правовые документы^ регламентирующие отношения в сфере экологии между контрольными и правоохранительными органами. При этой основное внимание следует уделить ряду вопросов совершенствования организационной деятельности правоохранительных и природоохранных органов. Так, в системе Минприроды России, целесообразно рассмотреть вопрос об укреплении вертикальных связей и более ответственном выполнении контрольных функций.
В органах прокуратуры резервом повышения результативности надзорных функций в сфере экологии является дальнейшее развитие сети специализированных природоохранных прокуратур, в первую очередь в регионах с критической экологической обстановкой.
Существенно устарели и концептуально, и практически многие нормы действующего права. Их нужно обновить.
В новый Уголовный кодекс Российской Федерации совершенно обоснованно включена самостоятельная глава 26 "Экологические преступления" .При дальнейшем развитии и совершенствовании экологичес-
кого законодательства необходимо учитывать качественные изменения экологической преступности: повышение общественной опасности экологических преступлений; увеличение их числа; рост числа преступлений с использованием новейших научно-технических достижений. Увеличивается число деяний, которые не только причиняют колоссальный экологический вред, но и создают угрозу самим биологическим основам жизни, здоровья и развития человека. Нормы уголовного законодательства, направленные на охрану природы должны воспринимать концепции экологической безопасности, исходящие из приоритета защиты здоровья человека, его экологических прав и свобод,экологического благополучия населения.
Необходимо не допускать коллизий уголовно-правовых норм с нормами административного и иного законодательства.
Следует ужесточить санкции за такие деяния, как осуществление работ с нарушением требований экологической безопасности, незаконный ввоз в страну для захоронения радиоактивных и химических отходов, нарушение правил хранения или утилизации особо опасных веществ, порча земли, уклонение от проведения государственной экологической экспертизы, осуществление заборд воды с нарушением правил охраны рыбных запасов, сокрытие или сообщение ложной информации об авариях, катастрофах и иных инцидентах, повлекших тяжкие экологи ческие последствия и ряд других, общественная опасность которых существенно возрастает.
В части совершенствования норм административной ответственности за экологические правонарушения необходимо Кодекс РСФСР об административных правонарушениях применительно к экологическим правонарушениям существенно дополнить. В нем нужно свести эти правонарушения также в одну главу - "Экологические правонарушения".
Следует существенно переработать статью 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", которая определяет административную ответственность за экологические правонарушения.
Для улучшения применения норм уголовного и административного права, нужна четко выраженная воля всех высших эшелонов государственной власти России и последовательная политика применения этих норм в экологической сфере.
Анализ действующих и разрабатываемых в сфере экологической безопасности норм уголовного и административного права, практики их применения показывает, что идет процесс дальнейшей гуманизации
этих норм. Этот процесс противоречит тенденции повышения степени тяжести, общественной, экономической и экологической опасности современных преступлений и иных экологических правонарушений. Такая гуманизация в современных условиях роста экологических правонарушений и продолжающегося ухудшения природной среды обитания является необоснованной, способна привести общество к резко отрицательным экологическим и иным последствиям в самом ближайшем будущем . Поэтому в новом Уголовном кодексе Российской Федерации целесообразно ужесточить санкции за совершение ряда экологический преступлений, наиболее тяжких и опасных, разрушающих природную среду жизни воздействием на нее -
Целесообразным представляется также разработка проекта Федерального закона Российской Федерации "Об ответственности за экологические правонарушения", в котором можно было бы комплексно регламентировать все необходимые положения^ касающиеся повышения ответственности физических и юридических яиц в экологической сфере.
Важным является и вопрос эколого-правового образования пра-воприменителей. В этой связи Правительству России необходимо дать соответствующее поручение , по меньшей мере^ следующим ведомствам; образования, охраны окружающей среды и природных ресурсов, санэ-пиднадзора, ресурсным ведомствам (Роскомзем, Роскомнедра, Роском-вод, Рослесхоз и т.д.) о его детальной проработке и представлении на этой основе развернутых предложений. Представляется также необходимым поручить этим ведомствам подготовку предложений о переподготовке и перманентном повышении квалификации работников правоохранительных , и иных органов, занимающихся правоприменением в сфере экологии, предложений о формировании соответствующего профессорско-преподавательского корпуса и корпуса учителей для различных систем образования.



ОГЛАВЛЕНИЕ