ОГЛАВЛЕНИЕ

ВЕСТИ. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11 ПРАВО. 1997. № 3
А. А. Алейник, аспирантка
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МАНДАТА ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО (ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО) ОРГАНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция Российской Федерации 1993 г. отказалась от закрепления господствовавшего прежде императивного депутатского мандата. Отныне избиратели юридически не могут определять позицию депутата, а депутат не связан правовыми обязательствами с ними. Нет юридической ответственности депутата перед избирателями; отсутствуют такие институты, характерные для императивного мандата, как наказы избирателей, подотчетность избирателям депутатов и отзыв депутатов избирателями. Все это в совокупности можно рассматривать как конституционноправовое закрепление свободного мандата депутата представительного органа в РФ (по крайней мере для федерального уровня).
Однако поскольку характер депутатского мандата в Конституции России прямо не указан, это дает основание сторонникам императивного мандата усомниться в правомерности сделанного нами вывода. Так, А. В. Зиновьев задается вопросом: случайно ли новая Конституция России и Закон о статусе депутатов Федерального Собрания (ФС) ни словом не обмолвились об императивности депутатского мандата?'
Неопределенность депутатского положения является благоприятной почвой для всевозможных коллизий. Тем более что на смену подотчетности депутата избирателям некоторые парламентарии готовы взять на вооружение новую императивность в виде зависимости депутата от своей партии. Например, часть депутатов Государственной Думы (ГД) склонна открыто руководствоваться только указаниями своего партийного руководства. Один из них, получив официальную телеграмму с просьбой о прибытии в обязательном порядке на пленарное заседание, заявил председателю палаты: "Мы сюда пришли по решению нашей фракции. Когда фракция решит, тогда мы и будем ходить"^.
Введение в Конституцию Российской Федерации нормы, прямо закрепляющей свободный мандат либо запрещающей мандат императивный, позволило бы признать подобное поведение конституционно неправомерным.
Восполнение имеющегося в России конституционного пробела возможно и путем официального толкования Конституции РФ Конституционным судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125.
Причем, на наш взгляд, было бы предпочтительнее использовать именно этот вариант, поскольку, во-первых, усложненный порядок внесения поправок существенно ограничивает возможности пересмотра Конституции, а во-вторых, в данном случае вполне достаточно толкования, поскольку вывод о свободном характере мандата, как уже было сказано, вытекает из ряда положений Конституции РФ.
В Федеральном законе о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятом 8 мая 1994 г.\ как и в Конституции РФ, нет прямого указания на характер депутатского мандата.
Свободный характер депутатского мандата косвенно подтверждается ч. 2 ст. 2 названного Закона, согласно которой депутат Совета Федерации (СФ) и депутат ГД руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями. Что касается других статей, имеющих значение для уяснения данного вопроса, то они грешат существенными юридическими неточностями. Так, ч. 2 ст. 1 Закона содержит следующее определение депутата Государственной Думы: "Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом".
' Государством право. 1995. № 1. С. 20.
^ Российская газета. 1995. 12 апр. ' Там же. 1994. 12 мая.
Думается, с формально-юридической точки зрения неправомерно говорить о депутате Госдумы как о представителе, избранном народом. Ведь избирался каждый отдельно взятый депутат не народом Российской Федерации, а только частью населения соответствующего округа либо, в случае избрания по партийным спискам, той частью избирателей, которые голосовали за этот список. Другое дело, что депутат представляет как раз весь народ. Но указанная статья вообще не говорит о том, кого он представляет. А это дает возможность впасть в заблуждение и предположить, что депутат является представителем только той части народа, которая его избирала. Но тогда мы опять вернемся к императивному мандату. Если же все-таки законодатель исходил из того, что депутат Государственной Думы представляет весь многонациональный народ Российской Федерации, то надо было четко закрепить это в Законе. Здесь, на наш взгляд, можно было бы использовать такую формулировку: "Депутатом Государственной Думы является представитель многонационального народа Российской Федерации, избранный по федеральному списку либо в одномандатном избирательном округе...".
В подобном случае характеристика депутата и Совета Федерации, и Государственной Думы отразила бы ключевые моменты депутатского статуса: выборность и представительную природу мандата, в том числе его производность от воли всего народа России.
Кроме того, в ст. 1 Федерального закона о статусе депутатов ФС, на наш взгляд, не совсем точно отражена и другая сторона депутатского мандата, характеризующая депутата как члена коллегиального органа законодательной власти. По смыслу Закона, депутат — это представитель, который наделен полномочиями осуществлять законодательную власть в соответствующей палате и иными полномочиями, предусмотренными Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Но в соответствии -с Конституцией законодательную власть призваны осуществлять не отдельные депутаты и даже не Совет Федерации и Государственная Дума порознь, а Федеральное Собрание в целом. "Полномочий" же, которые "уполномочен" (выражения Закона) выполнять депутат, в Конституции РФ вообще нет, речь в ней идет только о полномочиях палат.
Федеральный закон о статусе депутатов ФС в ст. 7 закрепил работу с избирателями как форму депутатской деятельности. А в ст. 8 взаимоотношения депутатов Федерального Собрания с избирателями регламентируются более подробно. В статье говорится о том, что депутаты поддерживают связь с избирателями. При этом избранные по одномандатным избирательным округам депутаты Государственной Думы поддерживают связь с избирателями своих округов, а депутаты Госдумы, избранные по общефедеральному избирательному округу, — с избирателями в регионе, определенном соответствующим депутатским объединением. Кроме того,
предусматривается, что депутаты в процессе взаимодействия с избирателями принимают меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей: рассматривают поступившие от них предложения, заявления и жалобы; способствуют в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведут прием граждан; изучают общественное мнение и при необходимости вносят предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.
Анализируя ч. 2 ст. 8 и сравнивая ее со ст. 19 Закона о статусе народного депутата РСФСР 1990 г.*, можно сделать вывод о том, что виды Деятельности депутата в избирательном округе остались практически прежними. Только вместо обязательных ранее отчетов в ч. 3 ст. 8 ныне действующего Закона теперь предусмотрено информирование депутатами избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
По прежнему законодательству перечисленные виды деятельности депутата в избирательном округе являлись для него обязательными, а за недобросовестное отношение к ним в соответствии с концепцией императивного мандата устанавливалась ответственность в виде отзыва. Обязательны ли указанные виды деятельности для нынешних народных избранников, обладающих свободным мандатом, или эти положения Закона по сути декларативны?
При подготовке действующего Федерального закона о статусе депутатов Федерального Собрания высказывалось мнение о том, что по новой Конституции РФ парламентарии — лишь законодатели, которым не следует отвлекаться на контакты с избирателями, на работу в округах.
Сами парламентарии, похоже, тоже восприняли принцип неответственности слишком буквально. По данным опросов, только 21 % избирателей помнят фамилию своего депутата, а 71 % нет. Лишь 2 % знают что-либо о деятельности депутата в своем округе, 92 % не имеют об этом никакого понятия. О деятельности своего депутата в Государственной Думе ничего не знают 83 % избирателей".
Однако несмотря на отсутствие санкции в виде отзыва депутат за выполнение этих норм все-таки несет ответственность, причем сразу двух видов: в первую очередь морально-политическую ответственность перед избирателями ("руководствуется своей совестью") и к тому же правовую — перед представительным органом, членом которого он является.
Ответственность депутата перед представительным органом, в который он избран, — неотъемлемая часть его правового статуса даже при свободном мандате. Поэтому депутат, игнорирующий такую форму депу-
* Российская газета. 1990. 6 дек. " Там же. 1995. 13 янв. С. 5.
татской деятельности, как взаимоотношения с избирателями, не выполняющий предписаний ст. 7 и 8 Закона о статусе депутатов ФС, может и должен нести ответственность: дисциплинарную, материальную и т. п. К сожалению, в регламентах палат Федерального Собрания первого созыва система мер такой ответственности отсутствовала.
Обратимся теперь к сравнительному анализу правовых моделей мандата депутата законодательного и представительного органа субъекта Российской Федерации. В настоящее время из ее 89 членов свыше 60 приняли законы, регулирующие статус депутата своего законодательного (представительного) органа. Если ранее статус депутатов всех уровней снизу доверху был практически одинаков, то теперь наблюдается его неоднородность даже на одном уровне.
Прежде всего обращает на себя внимание различие характеров депутатского мандата: он варьируется от строго императивного со всеми присущими ему элементами до свободного в тех субъектах, которые пошли на рецепцию (с определенными изъятиями) Федерального закона. Так, если депутаты законодательных собраний Вологодской области и Краснодарского края признаются представителями своих избирательных округов, ответственными (включая отзыв) перед избирателями -и подотчетными им, то депутаты в Республике Дагестан или городе Москве юридически не ответственны перед избирателями. А депутат Законодательного собрания Красноярского края настолько свободен при осуществлении своей депутатской деятельности, что, по воле авторов соответствующего закона, не только не может быть отозван, но даже не обязан руководствоваться своей предвыборной программой.
Некоторые формулировки определения не выражают точной характеристики депутата. Например, по закону Рязанской области депутатом признается гражданин Российской Федерации, достигший ^возраста 21 года, постоянно проживающий на территории области, избранный населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но всем указанным в этом определении признакам может отвечать и глава администрации. А депутатом Смоленской областной думы, согласно Положению о статусе такого депутата, является гражданин РФ, постоянно проживающий на территории области и обладающий мандатом депутата Смоленской области.
Встречаются и иные юридические неточности. Так, народный депутат Республики Саха (Якутии) считается полномочным представителем народа и государственной власти. Но, как писал еще в 1971 г. А. А. Безуглов, "власть — это общественная функция. Быть представителем же функции нельзя'".
Советский депутат: государственно-правовой статус. М.,
Безуглов А.А. 1971. С. 35.
Еще один пример. По Закону о статусе депутата Законодательного собрания Ростовской области депутат на всей территории области является полномочным представителем органа государственной власти области и населения, проживающего на территории области. Неверно считать депутата представителем органа власти, ведь депутат может действовать от его имени только в том случае, если получает на это специальное полномочие. Депутат — член органа власти, а не его представитель.
Немало субъектов Российской федерации остановилось на той или иной разновидности смешанной модели, сочетающей в себе элементы свободного и императивного мандатов. При этом имеется широкий диапазон "наборов" тех и других элементов, не всегда юридически безупречных. Например, депутат Костромской областной Думы — это представитель соответствующего округа, но досрочное прекращение его полномочий посредством отзыва не предусмотрено. Депутаты законодательного (представительного) ' органа Воронежской, Челябинской, Читинской областей и некоторых других субъектов России в своей деятельности руководствуются федеральным и областным законодательством, предвыборной программой и своими убеждениями. Вместе с тем они обязаны отчитываться перед избирателями округа о своей работе и могут быть ими отозваны.
Для депутата Магаданской областной Думы, руководствующегося в своей деятельности предвыборной программой и своими убеждениями и не несущего ответственности в виде отзыва, установлена его подотчетность избирателям. А депутат Белгородской областной Думы, также руководствующийся в своей деятельности предвыборной программой и убеждениями, напротив, может быть отозван, но не обязан отчитываться перед избирателями.
Такой элемент императивного депутатского мандата, как отчет депутата перед избирателями, закреплен в значительном числе субъектов Российской Федерации. Депутат отчитывается не реже двух (Новгородская и Новосибирская области) либо одного раза в год (Краснодарский край). Предмет отчета составляют: работа депутата, ход выполнения его предвыборной программы (Новгородская область); деятельность органов, в которые он избран (Астраханская область), и представительного (законодательного) органа в целом. В Тамбовской области допускается проведение отчетов не только во время встреч депутатов с избирателями, но и через средства массовой информации.
В ряде субъектов федерации имеют место неординарные решения проблем депутатского статуса. Например, в Законе Санкт-Петербурга отзыв трансформирован в иную форму депутатской ответственности: признание волеизъявлением граждан деятельности депутата
не соответствующей интересам и нуждам избирателей с последующим лишением депутата полномочий Законодательным собранием. В то же время ст. 1 Закона о статусе депутата этого органа предписывает депутату руководствоваться лишь собственными убеждениями, а не интересами и нуждами избирателей. В Законе о статусе депутата Законодательного собрания Усть-Ордынского Бурятского автономного округа предусмотрено право депутата на личные убеждения по вопросам, выходящим за пределы установленных в предвыборной программе позиций.' Если его убеждения по таким вопросам не соответствуют интересам избирателей, то отзыв исключается.
В некоторых субъектах РФ, наоборот, предпочли остановиться на традиционных вариантах. Например, в Чувашской Республике вновь получила закрепление туманная формулировка об отзыве депутата, "не оправдавшего доверия избирателей".
Закрепление отзыва депутатов избирателями не во всех случаях концептуально оправдано. К примеру, депутат Псковского областного собрания депутатов руководствуется в своей деятельности предвыборной программой и своими убеждениями, информирует избирателей, а не отчитывается перед ними о своей деятельности и при этом может быть отозван. Депутат Законодательного собрания Кемеровской области объявляется полномочным представителем населения, проживающего на территории области, и одновременно ответствен перед избирателями и им подотчетен. Там, где депутат, согласно закону о его статусе, является представителем всего населения соответствующего субъекта, руководствуется в своей деятельности законодательством и своими убеждениями, а не интересами избирателей, информирует, а не отчитывается о своей деятельности перед ними, закрепление отзыва логически противоречит этим положениям.
Если институты подотчетности депутата избирателям и его ответственности перед ними в виде отзыва, несмотря на отказ от них на федеральном уровне, функционируют в большинстве субъектов РФ, то третий элемент императивного мандата — наказы — отвергнут всеми, за исключением тех субъектов, где до сих пор сохраняют силу законы о статусе, принятые еще в 1991—1992 гг. (Республика Адыгея, Республика Мордовия, Республика Карелия).
Неодинаков также подход субъектов федерации к условиям осуществления депутатами своей деятельности. В одних из них отдано предпочтение профессиональной основе для всех без исключения парламентариев (Республика Тыва, Корякский автономный округ, Москва и др.), в то время как в иных субъектах РФ, напротив, считают оптимальным вариантом исполнение депутатских функций без отрыва от основного рода занятий, что получило отражение в законодательстве (Удмуртская Республика). Большинство же республик,
краев и других субъектов Российской Федерации предусмотрело профессионализацию только для определенного числа своих депутатов.
Подводя итоги, можно констатировать, что в результате анализа правовых моделей мандата депутата представительного (законодательного) органа Российской Федерации и ее субъектов вырисовывается противоречивая картина. Реформирование представительных органов повлекло за собой внедрение новых подходов к осуществлению депутатской деятельности. И если на уровне федерации в целом утвердилась модель свободного мандата, то в ее субъектах к этому вопросу существует различный подход. Устойчивые тенденции пока не сформировались. Наряду с закреплением свободного мандата в одних субъектах РФ в других происходит восстановление и развитие таких институтов, как отчеты и отзыв депутатов. Поступила в редакцию 14.11.95



ОГЛАВЛЕНИЕ