ОГЛАВЛЕНИЕ

©1995 г. Ю.А. КОРОЛЕВ
ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ СНГ И АКТОВ ОРГАНОВ СОДРУЖЕСТВА
Образование Содружеством Независимых Государств собственных органов для решения вопросов, представляющих взаимный интерес государств — участников СНГ (Совет глав государств, Совет глав правительств и ряд других)', поставило перед практикой и правовой наукой сложные вопросы об определении роли, юридической силы актов Содружества, о соотношении этих актов между собой и с национальным законодательством государств —участников СНГ.
Соотношение, иерархия правовых актов, издающихся разными органами различных государств и их объединений, представляет собой проблему, от решения которой в определенной степени зависит уровень межгосударственных отношений. Анализ значимости, места и роли актов в аспекте межгосударственных связей расширяет информативность о характере, типе государственных систем и соответственно законодательства, фундаментальных- основах их существования и перспективах развития. В наибольшей степени это касается исследования таких новообразований в мировой системе, как содружество независимых государств, сообщество, федерация с ее разно-плановыми субъектами, конфедерация, каждое из которых обладает специфическими чертами в сравнении с более распространенными едиными национальными государствами^
Исследование соотношения названных актов непосредственно связано с политическими и юридическими процессами правопреемства государств, сближения законодательства, самих правовых структур в государственных и межгосударственных формированиях различного типа. Интересны и весьма кардинальны в этом отношении предложения президента Казахстана Н. Назарбаева о создании на базе СНГ нового межгосударственного образования — Евразийского Союза с широкой наднациональной компетенцией, со своими общеобязательными нормативными актами: фактически речь идет об альтернативе СНГ. Совет глав государств СНГ, заседавший в октябре 1994 г. в Москве, не поддержал эту идею, подразумевавшую свободное перемещение граждан, одинаковый визовый режим, рубль в качестве общенациональной валюты, единую систему обороны, парламент и, что особенно важно, — единое законодательство, т.е. практически возвращение к многим общесоюзным критериям.
Основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках СНГ являются многосторонние и двусторонние соглашения (в соответствии со ст. 5 Устава СНГ), Эти соглашения должны прежде всего соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-членов по Уставу СНГ.
Высший орган Содружества — Совет глав государств обсуждает и решает принципиальные вопросы деятельности СНГ в сфере их общих интересов. Совет глав правительств координирует сотрудничество органов исполнительной власти госу-
Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения, кандидат юридических наук.
' См.: Устав СНГ, ст. 21,22.— Вестник МПА, 1993, № 2, с. 1 14.
^ Процесс государственных преобразований продолжается и сегодня в странах СНГ (статут Абхазии, Приднестровской республики, Карабаха и др.).
дарств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов. Оба эти органа принимают свои, имеющие высшую юридическую силу решения с общего согласия участников посредством консенсуса (ст. 23 Устава). В соответствии с международной практикой эти акты требуют ратификации каждым из государств-участников. Другие органы Содружества, предусмотренные Уставом СНГ: Совет министров иностранных дел, Совет министров оборот)), К-оординационно-консультативный комитет, Экономический суд, Комиссия по правам человека, — как это вытекает из Устава, обязывающих нормативных актов не принимают. В необходимых случаях проект решения может быть представлен на рассмотрение высших органов СНГ или же по инициативе этих органов — приняты рекомендации, предложения, дано толкование соглашений (по экономическим вопросам это — Экономический суд)".
Особое место в структуре СНГ занимает Межгосударственный экономический союз, образованный в 1993 г. в виде "рамочного" союза, договор о котором связывался с целым пакетом актов прямого действия. Соглашение о платежном союзе, принятое в октябре 1994 г., стало одним из них. Одновременно было подписано соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета (МЭК.) — первого по сути своей наднационального органа СНГ. Оба этих документа прошли стадию подготовки и согласования в сентябре 1994 г. на уровне Совета глав правительств и были приняты Советом глав государств в октябре 1994 г. МЭК и Платежный союз, хотя и не закрепленные в Уставе СНГ, имеют собственную компетенцию и правила процедуры. Примечательно, что для принятия большинства решений в этих случаях не требуется консенсуса: достаточно двух третей голосов.
Межпарламентская ассамблея, образованная в соответствии с Уставом СНГ (ст. 36) парламентами государств-участников из своих представителей, и своей компетенции имеет проведение консультаций, разработку предложений в сфере деятельности национальных парламентов, подготовку и принятие рекомендательных (модельных) законопроектов. Соответственно рекомендательный, порученческий и контрольный характер имеют решения и постановления комитетов и комиссий, создаваемых в структурах СНГ и МПА. В регламенте МПА прямо указаны виды се актов: заявления, обращения, рекомендации, предложения, меморандумы.
Таким образом, каждый из органов Содружества в соответствии с его Уставом имеет собственную компетенцию в области принятия актов, их формы и содержания, субординация которых основывается на общих принципах иерархии правовых актов соответственно глав государств, глав правительств, органов СНГ, МПА.
Наиболее важные межгосударственные акты принимаются Советом глав государств — участников СНГ. Среди такого рода актов можно выделить соглашения о Совете министров обороны СНГ, о создании и основных принципах Международного суда СНГ, о Координационно-консультативном комитете СНГ, Договор о коллективной безопасности (май 1992 г.), о Совете министров иностранных дел и об учреждении поста Председателя СНГ (декабрь 1993 г.). Среди актов Совета глав правительств можно выделить Договор о создании Экономического союза, Соглашение о сотрудничестве в области охраны авторских прав и смежных прав, решение об образовании Научно-консультативного центра частного права СНГ. Как можно видеть, Совет глав государств и Совет глав правительств соблюдают правила, заложенные в Уставе СНГ, их функции и компетенция не пересекаются; в тех же случаях, когда это необходимо, принимаются совместные решения. Но главной проблемой при исследовании и определении правовой силы, соотношения всех актов СНГ между собой и с национальным законодательством государств Содружества представляется раскрытие национальных форм восприятия актов органов СНГ его членами^. Исходя из того, что Совет глав государств Содружества решает принципиальные
- В Уставе СНГ иных видов решений не предусматривается, что, однако, не мешает принятию заявлений, обращений и пр.
Было бы полезным, однако, иметь в Уставе СНГ большую ясность в распределении функций органов СНГ, их компетенции, в видах принимаемых актов.
4
вопросы, связанные с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов, его акты после ратификации последними включаются во внутринациональную сферу законодательства каждого из государств-участников СНГ путем полного воспроизведения содержания и формы акта либо включения их в комплексные акты национального законодательства в соответствующей его отрасли. В отношении актов Межпарламентской ассамблеи — консультативного органа для обсуждения вопросов и рас-: смотрения проектов документов, представляющих общий интерес, которая не стоит над парламентами СНГ, действует правило, в соответствии с которым ее акты (кроме внутриорганизационных норм) носят только рекомендательный характер и не подлежат воспроизведению в национальном законодательстве. На практике, однако, не исключается такая ситуация, когда парламент государства — участника МПА, не имея по рекомендательному акту каких-либо поправок или дополнений, принимает его без обсуждения. Таким образом принят, например, меморандум МПА "О сотрудничестве во имя безопасности". Пятое пленарное заседание МПА, прошедшее в Санкт-Петербурге 29 октября 1994 г., приняло ряд документов, в числе которых постановление об одобрении Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств и направлении ее в парламенты для рассмотрения и принятия. Были одобрены также рекомендательные законодательные акты: модельный ГК (общая часть), проекты законов о государственной статистике, о минимальном потребительском бюджете, Декларация о принципах местного самоуправления в СНГ и др.
Поставленная в Уставе СНГ задача сближения законодательств государств-участников предполагает начатую по поручению Совета МПА Институтом законодательства и сравнительного правоведения разработку широкого круга рекомендательных (модельных) законопроектов, которые подготавливаются практически с участием представителей всех членов МПА. Тем самым заранее снимаются возможные противоречия и несогласованности при их дальнейшем прохождении. Консенсус, применяемый при их принятии (одобрении), в большей степени способствует универсальности проектов и их проходимости. Среди последних актов можно назвать принятый МПА 18 марта 1994 г. документ "Об общих принципах правового регулирования иностранных инвестиций в государствах — участниках МПА". Полагаем, что государствам — участникам СНГ предстоит усовершенствовать практику правового взаимодействия при формировании нормативной базы сотрудничества, органично увязанного с процессом сближения национальных законодательств. Особенно важным в этом направлении представляются создание нормативно-информационного банка по законодательству всех государств — участников Содружества, организация регулярного обмена этой информацией, проведение сравнительного правового анализа принимаемых или разрабатываемых актов с позиций их роли и места в правовой структуре СНГ.
Порядок разработки рекомендательных актов МПА определен в ее Регламенте: любой из таких актов должен отвечать общим принципам, положенным в основу образования СНГ и МПА, нормам международного права и одновременно учитывать особенности экономики и культуры государств — членов СНГ. Имеющийся опыт и некоторые итоги межпарламентского законодательного сотрудничества свидетельствуют о том, что такая форма сближения законодательств развивая тся, но еще не нашла своего оптимального воплощения в реалиях правовых систем государств Содружества. ˜˜"Вместе с тем считаем, что при соблюдении единых демократических, согласованных основ права (наряду с восприятием проектов) оправданны те или иные расхождения национального законодательства с рекомендованными эталонами, вызываемые собственной спецификой, традициями и интересами. В Уставе СНГ (ст. 4) указаны только основные сферы совместной деятельности государств-членов на равноправной основе и в соответствии с принятыми ими обязательствами, но они могут быть и расширены.
В случае нарушения государством — участником СНГ его Устава или систематического невыполнения им обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества в отношении такого государства могут применяться меры, предусматриваемые международным правом, приоритет ко-
торых, естественно, признается всеми участниками Содружества. Этим в определенной степени обеспечивается устойчивое и рациональное соотношение актов СНГ (их содержание) с интересами всех членов Содружества.
Акты Совета глав государств (многосторонние и двусторонние соглашения) до настоящего времени не имеют закрепленного в Уставе правового статуса, хотя, несомненно, представляют собой акты высшего уровня в рамках Содружества, о чем уже говорилось выше. Полагаем, что должен быть разработан четкий механизм их применения. Следовало бы в этой связи принять положение о вступлении в силу актов Содружества, порядке и сроках их реализации (ратификации) в государствах-участниках, или же соглашение такого же характера. Вопрос о соотношении актов глав государств и глав правительств самого Содружества решается примерно также, как и в отдельных государствах-участниках: согласно установившейся компетенции.
Начало процесса унификации важнейших норм, регламентирующих порядок в сфере экономики СНГ, можно проиллюстрировать на примере ст. 26 недавно заключенного Договора о создании Экономического союза, по которому стороны договорились "привести национальное законодательство в соответствие с нормами Договора и международного права". С этой целью после ратификации Договора будут разрабатываться модельные акты, регламентирующие хозяйственную деятельность, и проводиться работа по координации и сближению действующего национального законодательства на основе модельных проектов и норм международного права. Как уже отмечалось, процесс этот активизировался с принятием важнейших актов в октябре 1994 г. Поскольку вопросы экономики находятся главным образом в компетенции правительств государств — участников СНГ, проблемы реализации многосторонних или двусторонних договоров или соглашений требуют значительных усилий по согласованию и уточнению в сфере бюджета, планирования и реализации различных экономических программ. Поэтому место и правовая сила актов в этой области особенно важны: они вступают в действие почти немедленно и практически необратимы (кредиты, финансы).
Свое особое положение в системе актов СНГ занимают решения о совместном использовании Вооруженных Сил для миротворческих операций и принятия мер по устранению возникшей угрозы. Такие акты должны приниматься на уровне Совета глав государств Содружества или заинтересованных государств — членов Содружества с учетом их национального законодательства. Бесспорна важность каждого такого акта, хотя особой формы и порядка их принятия Уставом СНГ нс предусмотрено.
Из содержания Устава СНГ, Соглашения о Межпарламентской ассамблей и законодательства государств-участников вытекает, что какой-либо конкуренции между актами и иным нормативным материалом у этих органов не должно появиться. Решения и рекомендации Совета глав государств и гдав правительств реализуются МПА в части поручений о разработке законопроектов, представляющих собой необходимую ступень в процессе сближения законодательств стран-участников, приведения их в соответствие с общепринятыми международными нормами. Нельзя не отметить, что в этом процессе имеют место дублирование' в содержании актов, противоречия между ними, сложные позиции в самих рекомендательных актах. Так, разработка гражданских кодексов в государствах — участниках Содружества привела к острой дискуссии по проблемам собственности, купли-продажи земли, приватизации предприятий. После принятия рекомендаций по Общей части ГК (октябрь 1994 г.) можно ожидать еще более результативного обсуждения Особенной его части, которая должна быть подготовлена в 1995 г. В рекомендательном акте по вопросам экологической безопасности весьма спорными и далеко не решенными оказались вопросы юридической ответственности за ее нарушения и возмещение ущерба. Так, и решении пленарного заседания МПА в сентябре 1992 г. отмечалось, что Ассамблея "признает необходимость правового обеспечения общего экономического пространства в рамках Содружества,
предотвращения и устранения юридических коллизий в процессе регулирования социальных и иных проблем".
Руководители и полномочные представители парламентов, отметив важное значение соглашений внутри СНГ, договорились предложить парламентам рассмотреть вопрос о совершенствовании ратификационного процесса, возможной его синхронизации и обмене информацией. Указанные предложения находятся в стадии разработки в комитетах МПА. Полагаем, что на практике принятие в государствах Содружества законов на базе рекомендательных актов не всегда будет идти одновременно и в одинаковой форме (закон, кодекс, поправки к закону). Но наиболее важными в этой правовой акции являются сохранение иерархии и единства в содержании норм, отсутствие немотивированных противоречий и конфронтации, общая тенденция к сближению законодательств.
Решения МПА (самой Ассамблеи, ее Совета) в виде собственно рекомендаций, заявлений и предложений имеют рекомендательную силу, несмотря на различные формы таких актов отвечающих, в свою очередь, многообразным функциям Межпарламентской ассамблеи. Устав СНГ также не предусматривает конкретных формулировок для собственных решений, но органы Содружества могут воспользоваться любой из возможных форм, особенно в сфере взаимного для них правового регулирования.
Если с позиций соотношения актов органов СНГ и МПА между собой имеется сравнительно достаточная ясность, то с учетом данного обстоятельства наибольшее значение приобретает практиччская реализация этих норм в государствах СНГ, поскольку именно для них они и предназначены. Рещения руководящих органов Содружества — Совета глав государств и Совета глав правительств, как правило, ратифицируются в полном объеме и своевременно в установленном порядке. Во-первых, являяяь нормами международного характера, они имеют приоритет перед внутренним законодательством и, во-вторых, представляют собой соглашения, подписанные руководителями государств и полномочными органами Содружества и, следовательно, могут быть включены в структуру актов законодательства^ государств-участников. Так, в январе 1993 г. Советы глав государств и глав правительств СНГ заключили Соглашение об учреждении Международного банка, а в июне того же года Верховный Совет Российской Федерации его ратифицировал, сделав обязательным для России и включив в состав ее законодательства. Во исполнение Устава СНГ Верховный Совет России ратифицировал заключенный между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан Договор о сотрудничестве в военной области. На пленарном заседании Совета глав государств СНГ 12 марта 1993 г. было принято Соглашение о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним. Правительство России в своем постановлении от 4 ноября 1993 г. отразило положения данного Соглашения. В Законе Азербайджана "Об антимонопольной деятельности"^ были восприняты положения соглашения "О согласованной антимонопольной политике", принятого главами государств СНГ. Национальными законодательствами стран — участниц СНГ были также реализованы нормы решения глав государств СНГ об оказании срочной помощи Республике Таджикистан (14 мая 1993 г.).
Нельзя не отметить, вместе с тем, что такого рода практика только еще складывается: из принятых органами СНГ актов далеко не все прошли ратификацию и применяются в государствах — участниках Содружества. Немалая часть актов СНГ в некоторых государствах вообще остается без всякого действияя Например, не нашли повсеместного закрепления решения Совета глав государств СНГ о правовой помощи в отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, об основных принципах Межгосударственного суда СНГ, принятых на заседании в Минске 22 января 1993 г., Соглашение глав правительств о сотрудничестве в области машиностроения и др. .
См.: Ведомости Верховного Совета Азербайджана, 1993, № 9, ст. 224.
Иной путь у рекомендательных актов МПА. Эта работа в МГГА проходит в py^i. постановления МПА "О реализации договоренностей о сближении национальных законодательств" от 29 декабря 1992 г. Предложение МПА, изложенное в рекомендательном законодательном акте "Об общих принципах регулирования таможенного дела в государствах — участниках МПА" (декабрь 1992 г.), нашло свое отражение в содержании Таможенного Кодекса России, принятого 18 июня 1993 г. В апреле 1993 г. Российская Федерация приняла Закон о государственной границе Российской Федерации с учетом рекомендаций МПА^.
Определенные сложности с реализацией модельных законопроектов Межпарламентской ассамблеи возникают прежде всего потому, что рекомендации поступают в парламентские структуры, которые уже имеют свои регламенты, сроки, специфику, т.е. эти рекомендации поступают не на ратификацию, а на рассмотрение парламентов. Именно данным обстоятельством можно объяснить тот факт, что принятые МПА рекомендательные акты по законодательному решению принципов регулирования гражданства, экологической безопасности в государствах Содружества, об информационном обмене, о мерах борьбы с организованной преступностью в СНГ все еще находятся в стадии рассмотрения. Часть рекомендательных законопроектов уже включена в акты национального законодательства (правда, не всегда полностью и в том виде, в котором давались рекомендации). Здесь надо отметить, что даже не принятый парламентом рекомендательный закон окажет влияние на его деятельность в данном конкретном направлении.
Несколько медленнее в сравнении с Российской Федерацией идет реализация рекомендательных актов МПА в других государствах — участниках СНГ. Беларусь с учетом рекомендаций МПА приняла постановление "О признании гражданами Республики Беларусь лиц, на которых распространяется статус военнослужащих и чченов их семей". В Республике Узбекистан принят Закон о гражданстве республики Узбекистан, базирующийся в основном на рекомендательном законопроекте МПА^.
В заключение можно сделать несколько предварительных выводов, которые, по нашему мнению, будут содействовать эффективности правового регулирования, повышению значимости актов во всех указанных выше системах.
Во-первых, заключенные после 12 декабря 1993 г. (дняяпринятия новой Конституции Российской Федерации) любые договоры и акты Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества, требующие внесения изменений в Конституцию, должны проходить предусмотренную ст. 134, 135, 136, 137 процедуру. Соглашения, заключенные ранее этого срока и ратифицированные парламентами, действуют в случае, если не противоречат Конституции, или же — в той части, которая не противоречит ей. Акты (договоры, соглашения), принятые органами СНГ, имеют превалирующее значение перед актами национального законодательства, как об этом и говорится в российских законах.
Однако на сегодня нс определен сам правовой массив в отдельных странах Содружества. Во-первых, в нем можно видеть несколько разноплаповых слоев^. Во-вторых, рекомендации Межпарламентской ассамблеи подлежат рассмотрению в парламентах, поскольку приняты с согласия глав парламентов после детальных обсуждений с участием парламентских делегаций в комитетах и комиссиях Межпарламентской ассамблеи. Но для окончательного принятия этих рекомендаций национальными парламентами нет юридических оснований: они могут рассматриваться, обсуждаться, прини-
Следует отметить, что Верховный Совет Российской Федерации, рассматривая итоги 3-го пленарного заседания МПА, и одобряя его деятельность, утвердил в свое время план мероприятий по реализации решений и договорениостей, поручив постоянным комиссиям и комитетам обеспечить выполнение этих решений, а Совету Министров было поручено принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных планом.
К сожалению, информации такого рода из государств СНГ поступает мало ч не регулярно. о Убедительная характеристика многослойного нормативного массива в СНГ дана Ю.А. Тихомировым
(см.: Вестник МПА, 1993, № 2, с. 17—18).
маться или откладываться, возвращаться в МПА. В-третьих, в случаях несоответствия акта Содружества нормам национального законодательства — по признанию государства-участника СНГ — потребуются процедура обсуждения нововведений, предложенных органами Содружества, возможно, нахождение путей принятия нового, согласованного варианта национальной нормы.
В связи со сложностью экономических, политических и правовых отношений между странами Содружества в исследуемой нами сфере на первое место встает проблема совершенствования конституционной процедуры ратификации соглашений органов Содружества в государствах-участниках, не ущемляющей суверенитета этих государств, но работающей на сближение законодательств стран Содружества.
С принятием новой Конституции Российской Федерации и проведением в жизнь ее основных положений, увеличением контактов по экономической и государственной линиям внутри СНГ сам процесс законотворчества и сближения законодательств государств — участников СНГ найдет в ближайшем будущем новые стимулы для своего развития и закрепления. Этому будут способствовать прежде всего сама Конституция Российской Федерации, деятельность Федерального собрания, определение статуса субъектов (федерации и принятие таких актдв СНГ, как Договор об экономическом союзе, о Межгосударственном экономическом комитете и ряд других документов аналогичного характера. Научно определенная и официально утвержденная структура и сонодчиненность нормативных актов — договоров, соглашений, рекомендаций органов СНГ, МПА и отдельных государств-участников также помогут достижению этих целей.
Активная нормотворческая деятельность руководящих органов СНГ идет непрерывно. Так, на одном из последних заседаний Совета глав правительств СНГ были рассмотрены вопросы организации работы Совета. 9 декабря 1994 г. Совет глав правительств СНГ принял постановление о назначении заместителя председателя Правительства РФ 10. Ф. Ярова руководителем Координационного совета Межгосударственного экономического комитета.
Реализация Конституции России, конструктивная работа ее Федерального собрания вместе с органами СНГ и МПА, укрепление государственности и парламентской демократии в целом будут способствовать созданию эффективных правовых структур в государствах Содружества, укреплению связей внутри самого Содружества.



ОГЛАВЛЕНИЕ