ОГЛАВЛЕНИЕ

©1994 г. И.М.СТЕПАНОВ*
РОССИЙСКОЕ ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО: СУЩНОСТНЫЕ И РЕГУЛЯТИВНО-ЦЕЛЕВЫЕ ОРИЕНТИРЫ ФОРМИРОВАНИЯ
Поиски новой "парадигмы" — под таким, можно сказать, философическим девизом работают многие научно-исследовательские коллективы, отдельные аналитики, представляющие самый широкий спектр российского знания. Работают уже не один год кряду, потому что стоило на каком-то этапе нашей быстротечной жизни сложиться системе более или менее адекватных ей представлений, как вставала задача либо корректировки их, либо радикального пересмотра. Ни одна .из наук не избежала таких встрясок, в том числе в сфере куда как "непартийного" естествознания. Но особенно ощутимые удары пришлись как раз на правоведение вообще, болезненнее всего на его "эпицентр" — конституционное право.
Сначала в ракурсе нового политического мышления мы стали энергично выходить на проблемы места общечеловеческих ценностей в советской конституционно-правовой организации общества, гипотетически выстраивать контуры социалистического правового государства. При этом все явственнее обозначалась тенденция обратить в никчемный прах наработанные прежде даже в общем-то верные понятия и суждения. Теперь, с упразднением Советов (октябрь—93), мобилизуем свой научный потенциал на опережающее конституирование пусть пока еще далеко не сущих, но, по замыслу реформации, должных общественных отношений и порядков нового времени. Не исключено, что с реализацией заданной "парадигмы" проблема соотношения "юридической" конституции с "фактической" на первых порах даже несколько обострится.
Перед наукой конституционного права встает множество вопросов как сущностно-понятийного, так и практически-регулятивного характера. В числе последних — выявление общих контуров такого нового для российской действительности юридико-нормативного образования, каким является парламентское право. Именно в нем организационно-правовое средоточие динамических характеристик генеральных принципов конституционного строя России: человек — высшая социальная ценность; народ — единственный источник власти; государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; конституция имеет высшую юридическую силу (ст. 2, 3, 10, 15 Конституции Российской Федерации 1993 г.). Назначение парламентского права — в "обслуживании" не изолированно данного высшего законодательного и представительного органа страны, а парламентаризма как системы в принятой Конституцией модели. Поэтому есть прямая необходимость предварить аналитические заметки по собственно парламентскому праву рядом замечаний политико-идеологических основ парламентаризма вообще и критериев выбора формы правления в частности.
Политико-идеологические основания парламентаризма
Усилиями марксистско-ленинской доктрины государства и права понятия и инсти-туции, связанные с парламентаризмом, были так передернуты, как, пожалуй, никакие другие из общецивилизационного арсенала политико-юридических ценностей. Стратегия "уничтожения парламентаризма" отрабатывалась в контексте самых уничижительных эпитафий парламентским учреждениям: "продажные", "прогнившие", где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью "надуть простонаро-
' Профессор, доктор юридических наук.
дье". Ладно анархисты, не умеющие использовать даже "хлев" парламентаризма. Куда отвратительнее оппортунизм парламентских "комнатных собачек" социал-демократии... и т.д.'
Чем не устраивал парламентаризм основоположников научного социализма? Было бы наивным полагать, что единственно склонностью депутатского корпуса к коррупции и обращением парламентских бдений в пустопорожние говорильни. Такими пороками как страдали представительные учреждения всех народов и во все времена, так и будут, надо полагать, страдать. Бой с парламентаризмом велся не с буднично-утилитарных, замкнуто-прагматических позиций, на чем порой излишне акцентируют свое и наше внимание комментаторы от политологии. Бой велся в первую очередь с позиций партийного, классово-эгоцентрического толка, самой логикой которого все привычные представления и понятия ставятся, по признанию самих же теоретиков большевизма, с ног на голову.
Знаменитая ленинская формула "Не парламентарная республика, а республика Советов" не означала отказа не только от представительных учреждений, но вообще от институционально-властных структур государственности как таковой. Никакое государственно-организованное общество даже в утопиях ничего подобного позволить себе не может. Речь шла об утверждении на расчищенной от "буржуазного хлама" почве принципиально новой формы "республиканизма", по всем своим параметрам отвечающей требованиям партийно-государственной диктатуры. Есть представительная, исполнительная, судебная системы власти; есть и система как бы местного самоуправления. Но принципы взаимоотношений между ними, с одной стороны, и взаимоотношений их с населением — с другой, трансформируются так, что место разделения властей занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности правительства — ординарная подотчетность; место свободного депутатского мандата — императивный с иллюзорным правом отзыва и т.д.
XX век обрел в лице новой России невиданный дотоле тип государства, стремительно сорванного с накатанных мировым опытом путей демократического развития. Правда, в последующие программы конституционного реформирования вносились как бы некоторые элементы "парламентаризации'*. Так, согласно ст. 32 Конституции СССР 1936 г. законодательство более или менее определенно связывалось с исключительными прерогативами Верховного Совета как высшего органа государственной власти страны. Ясно, однако, что ни на форме и методах правления, ни тем более на общем состоянии общественных отношений подобные акции фактически никак сказаться не могли. Тем упорнее наш "агитпроп" продолжал твердить о запредельных преимуществах Верховного Совета как подлинного выразителя интересов и воли народа-суверена.
Аргументация была арифметически бесхитростной: посмотрите на его социальный состав, где подавляющее большинство мандатов — за простыми людьми труда, не снятыми к тому же с мест своей постоянной работы. Понятия "парламент" со всеми производными от него стремились избегать, уже одним этим как быдистанцируясь от парламентов империалистических государств, создающих лишь "иллюзию народного представительства"^.
Само собой разумеется, что в собственной среде западных, как и дореволюционных российских, политологов, государствоведов никогда не было и нет единства в суждениях о сущностно-функциональной природе системы парламентаризма. С безудержными панегириками в ее адрес соседствовали скорбные голоса о закате эры парламентской демократии, с действительно научными прогнозами относительно "постиндустриальной" государственно-властной организации — апатия и откровенный цинизм.
' См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 45—48. См.: Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., 1968, .с. 8.
Известный русский философ и правовед И.А. Ильин (1883—1954), далеко не разделяя восторгов по поводу демократии вообще, писал в эмиграции: "Недопустимо раздувать лозунг демократии до целого мировоззрения, превращать его в критерий добра и зла и делить всех людей на "демократов" ("добродеев") и "недемократов" ("злодеев")... Демократия или создает новую, настоящую аристократию, или же оказывается прямой ставкой на чернь". ""Аристос", •— пояснял И.А. Ильин, — значит лучший. Не "самый богатый", или "самый родовитый", или "самый ловкий и пронырливый". Но именно лучший — бескорыстный, искренний патриот, государственно мыслящий, политически опытный, волевой, даровитый, умный, образованный..."^.
Но как бы там ни было, что бы ни говорили в защиту или отрицание теории и практики парламентаризма, факт остается фактом: она прошествовала победным маршем по большинству цивилизованных стран мира, наложив неизгладимый отпечаток на все так называемые либеральные конституции. Более того, современная наука, относясь с пиететом к традиционным теориям, не только модифицирует их, но и создает новые доктрины в рамках концепций правового, социального и партийного государства.
Проблемам высокой роли парламентаризации властных структур достойное внимание уделено в 7-томном энциклопедическом Справочнике-словаре по государственному праву Германии (1987—1993 гг.). Со свойственным немецким исследователям педантизмом анализируется общее понятие парламентаризма и целый ряд производных от него: "парламентская демократия", "парламентская система", "парламентское представительство" и т.д. Правда, между ними бывает не просто уловить содержательно-разделительную грань, в ряде же случаев они отождествляются с понятиями государственного устройства или общей социально-партийной организации страны. Исходная же посылка верна: принцип парламентского представительства отличает парламентаризм демократического конституционного государства как от органов корпоративного сословного представительства вековой давности, так и от представительных корпораций социалистического государства в виде Советов.
В то же время трудно согласиться с постановкой вопроса о соотношении представительной, т.е. опосредованной выборами, и так называемой плебисцитарной, т.е. непосредственной, прямой, демократии: только представительная, утверждается здесь, способна реализовать принцип народного суверенитета "как основы легитимизации правопорядка"^. Что народ как носитель и первоисточник суверенитета осуществляет свои властно-императивные функции в обеих этих формах было и остается, на наш взгляд, ведущей максимой конституционализма (хотя, понятно, далеко и не всегда практически наличной).
Во всяком случае парламентаризм, как бы его ни модифицировали, согласно велениям времени и здравого смысла всегда останется на вооружении подлинно правовой государственности в любой из ее возможных ипостасей.
Множество моделей парламентаризма апробировано конституционно-правовым опытом человечества: монистическая, дуалистическая (министериальная), консен-суальная и др.^ Россией прорабатывается своя, стратегически заложенная в конституционных характеристиках ее государственности как демократической и правовой. В рамках нынешнего переходного периода должны быть прежде всего созданы надежные преграды каким бы то ни было попыткам депарламентаризации, тем более и безоговорочно силовым.
^ Ильин И.А. Отбор лучших. Возрождение. Париж, 1932. Перепеч. "Новое время", 1993, № 17, Государственное право Германии. Т. 1. М„ 1994, с. 44—53.
См.: Могунова М.А. Проблемы теории и практики скандинавского парламентаризма. Критический анализ. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1989, с. 11—12.
Парламентаризм и выбор формы правления
В мировой конституционной практике совсем не обязательно подавать исходную, так сказать, статутную формулу государства во всем объеме его характеристических черт. Могут отсутствовать такие, казалось бы, неотъемлемые признаки любого современного цивилизованного государства, как "социальное", "партийное", и даже "суверенное". Отсутствовать здесь, в статутной формуле с тем, однако, чтобы быть развернутыми потом, по всему тексту Основного Закона.
Точно так же с формой правления. Конституция может не содержать в себе прямого определения на этот счет, но по степени наполнения ее текста нормами и максимами известного ряда не очень сложно установить, с какой конкретно формой правления мы здесь имеем дело.
Догматика конституционализма в данном ее ракурсе перестала быть столь прямолинейной и "чистой", какой она была еще в начале нашего столетия. Как пишет В.Е. Чиркин, типичные "классические" формы правления: парламентская республика, президентская республика, конституционная монархия, — все более активно вытесняются "смешанными", "гибридными" или просто извращенными. В числе последних, к примеру, "республиканская монархия" или, наоборот, "монархическая республика". Что же касается "смешанных" и "гибридных" форм, то их суть — в различной степени сочетания признаков "чистого" парламентаризма, "чистой" президентуры и "парламентской" монархии. Так или иначе ведущими ныне формами правления в республиканском типе стали парламентско-президентская и президентско-парламентская, а в монархическом (королевском) — конституционная, парламентская (в отличие от монархий абсолютистского, монократического или теократического характера). Теория "зрелого", "монистического", "дуалистического" парламентаризма дополнилась еще одной — теорией "рационализированного" парламентаризма^.
То есть в каждом типе формы правления (будь то республиканском или монархическом) есть свои разновидности, или классы (в республиканском — парламентско-президентский или президентско-парламентский). Поэтому, на наш взгляд, не совсем точно говорить, например, о парламентско-президентской или президентско-парламентской формах правления. Это разновидности, классы республиканской формы как таковой, в рамках которой устанавливаются соответствующие нормативы взаимосвязей между "ветвями" государственной власти в конституционно данных параметрах их институциализации. На принятый класс, безусловно, оказывают свое влияние, помимо общих республиканских (или монархических) предустановлений, также факторы режимно-политического и государственно-устроительного порядка.
Надо сказать, что даже на заключительных стадиях работы Конституционного совещания при Президенте Российской Федерации именно вопрос о классе формы правления не давал покоя конституционалистам (с типом формы было все ясно — республиканская, конечно). В результате вышли на один из нетипичных классов в прошлой их градации, но уже типичный для градации форм правления современных государств — на сильную, даже жесткую президентуру с учетом как нашего исторического опыта антицарламентаризма, так и нынешних требований установления в стране гражданского мира и согласия.
Кем-то уже подсчитано, что президентский объем полномочий в 4 раза превышает парламентский и что у Президента же в 4 раза больше возможностей распустить парламент (Государственную думу), чем парламенту отрешить Президента <уг должности. Показательно, конечно, но самой сути сильной президентуры не выявляет. Она — в общем статусе Президента как главы государства.
Вот корреляция "Президент — законодательная власть". Президентское вето может быть преодолено: применительно к федеральному закону — если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции бопъ-
См,: Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве. — Государспю и право, 1994. №1,с.109—115.
шинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы (ст. 107, ч. 3); применительно к федеральному, конституционному закону — если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов депутатов Государственной думы (ст. 108, ч. 2).
Вот корреляция "Президент — исполнительная власть". Президент: а) назначает с согласия Государственной думы Председателя правительства; б) имеет право председательствовать на заседаниях правительства; в) принимает решение об отставке правительства (ст. 83).
Вот корреляция "Президент — судебная власть". Судьи Конституционного, Верховного, Верховного арбитражного судов Российской Федерации назначаются ^Советом федерации по представлению Президента страны; судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ст. 128, ч. 1,2).
В этом же ряду по существу лежат нормы о конституционных поправках и пересмотре Конституции (гл. 9). Процедуры здесь настолько осложнены, что, помимо прочего, пришлось предусмотреть созыв Конституционного собрания, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой (с возможным вынесением на референдум).
Вспоминается знаменитая формула: форма — существенна, сущность — формирована. Советско-съездовская система, претендовавшая на то, что в науке конституционного права называется "тиранией парламента", изживала себя не только в формально-юридическом отношении, но и в социально-историческом. На смену ей должна была прийти другая — вся российская действительность объективно нуждалась в сильном, авторитетном правлении, основанном на вотуме доверия. В этом плане перегруппировку сил в рыхлом нашем истеблишменте с переводом его на режим сильной президентуры можно расценивать позитивно.
Новоизбранная форма правления может быть точно так же отторгнута, как прежняя, если не преодолеет в себе синдром "безответственной ответственности". Более желательной представляется, естественно, иная перспектива. По мере выполнения взятых на себя перед обществом обязательств жесткая президентура мягко переводится в нормы правления ординарного парламентско-президентского класса, где по "догматике" конституционализма нет места ни "президентской автократии", ни "парламентской тирании". Переводится конституционным путем, на базе взаимных соглашений между институтами всех трех ветвей власти и при безусловном исключении каких бы то ни было спекуляций вокруг пресловутых "мер легитимности", что так дорого уже обошлось нашему народу. Вот тогда вместе с развитием гражданского общества парламентская демократия из вектора движения к правовому государству обратится в само его содержание.
Процессуально-правовое обеспечение парламентаризма
Начало систематическому изучению и обобщению парламентских процедур было положено в 60-х годах прошлого столетия Генри М. Робертом — кадровым американским офицером, профессиональным инженером и общественным деятелем. Составив тогда в качестве первого опыта нечто вроде "карманного руководства" на этот счет, она 1915 г. увенчал свой полувековой труд изданием обширного пособия под названием "Правила парламентской процедуры" (на русский язык переведено в 1992 г.). Работу эту называют "сводом парламентских законов", "моделью парламентского поведения", а автора ее — отцом современной парламентской процедуры. Как писал сам Г.М. Роберт, "крайне важно, чтобы каждый почтенный общественный орган действовал на основе порядка, благопристойности и единообразия"^. Особенность "Правил" Роберта состоит в том, что они приспособлены для любой
' Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры.Проблемы Восточной Европы. Вашингтон, 1992, с. 22—23.
"ассамблеи", где принимаются решения, — будь то палата парламента, клуб избирателей или религиозная община. Скрупулезно разбираются процедуры ведения дел на собраниях (от внесения предложений при их классификации на главные, побочные и привилегированные до этикета прений и порядка голосования), права собраний, их рабочих органов (комитеты, комиссии), должностных лиц (председатель, секретарь, казначей) и т.д. Но многие из них, будучи привнесены от английского и американского опыта парламентаризма, представляют то, что можно назвать азами собственно парламентской культуры. Именно в них процессуальная сердцевина той особой юридической структуры каждого парламентарно организованного государства, которую теперь называют парламентским правом. Так что среди классиков, с именами которых мы традиционно связываем основание идеологии и практики парламентаризма, свое достойное место занимает (или должно занять, конечно), имя Генри М. Роберта.
Надо прямо сказать, что не только в отечественной литературе, но и, как представляется, во всей мировой само понятие парламентского права не получило сколько-нибудь развернутого толкования. Оно как бы растворилось в терминах типа "парламентские процедуры", "парламентский процесс", взятых в заголовки и в интерпретацию великого множества публикаций как страноведческого, так и компаративистского назначения. Можно, видимо, согласиться с С.А. Егоровым в том, что установка американской, например, философии конституционализма на "чрезмерный политический критицизм" не могла не повлечь за собой гипертрофированно процедурных подходов к суждениям о мере "демократичности" или "олигархичности" конституции и конституционного строят Материальная сторона парламентаризма глушилась процессуальной.
Между тем нормативный массив парламентского права, как бы велика ни была в нем доля процедурных правил, складывается под определяющим воздействием принципов и норм материального права, прежде всего из орбиты конституционного. При всей важности технологии парламентаризма главное, безусловно, — в обеспечении устойчивых взаимосвязей, во-первых, в его собственной среде согласно нормам принятой модели разделения властей, государственного устройства и данного класса формы правления, во-вторых, между парламентом как высшим представительным органом государственной власти, с одной стороны, и народом как единственным источником власти, — с другой. В парламентской "чистоте" и определенности материальных норм — парламентская "чистота" и жизнеспособность норм процессуальных: устроительных и функциональных, императивных, диспозитивных и т.д. Никакие, даже ювелирно отделанные, процедурные правила в лучшем случае не дадут ничего для утверждения подлинного парламентаризма, если не впитают в себя его основополагающих ценностей; в худшем же могут стать тлетворным фактором его коррозии и разложения.
Стало уже общим местом, обращаясь к недавнему прошлому нашей страны, видеть один из серьезных источников конфронтации между парламентом и исполнительной властью в ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г. с последующими поправками и изменениями. Установленную в ней норму, согласно которой Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, действительно нельзя признать отвечающей канонам истинного парламентаризма. Соответственно нельзя признать парламентарно "чистыми", корректными и те регламентарные положения, которыми процессуально обеспечивалось проведение этой нормы в жизнь. Новая российская Конституция в принципе сняла этот вопрос, статутно и процедурно придав Федеральному собранию, вернее, закрепив за ним все необходимые параметры представительного и законодательного органа (ст. 94). Как ни мало высказываний
^ Егоров С.А. Современная конституционная теория США (Политико-правовой аспект). Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора политич. наук. М,, 1992, с. 7—17.
8
относительно места и роли парламентского права в правовой системе вообще, все же о целом ряде позиций говорить уже можно.
Одна из них состоит в том, что парламентское право, если уж таким термином пользоваться, есть неотъемлемая часть конституционного, несущая в себе его динамические характеристики^. С этим, пожалуй, можно было бы согласиться, если бы в отраслевой градации правовой системы конституционное процессуальное право занимало столь же определенное место, как общепризнанное конституционное право (наподобие "бинарных" отраслей: административное право — административный процесс, гражданское право — гражданский процесс и т.д.). Правда, с термином "конституционное процессуальное право" или "конституционно-правовой процесс" встретиться иногда можно, но лишь в смысле конституционно-судебного производства в конституционных или приравненных к ним судах'". Что касается термина "конституционный процесс", то он вообще выпадает из арсенала строго юридической лексики, будучи собирательно обращен ко всему демократическому ходу разработки, принятия и реализации конституции.
Согласно другой позиции парламентское право решительно и твердо расценивается в качестве полноценной, самостоятельной отрасли права. Как пишет Б.Н. Топорнин, "эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровьем: она полноправна, с нормальным пульсом и ритмом функционирования, все её компоненты находятся в рабочем состоянии и действуют взаимосвязанно и согласованно, составляя единый и слаженный комплекс"".
Пусть представленный в столь выразительной формуле образ парламентского права покажется даже несколько идеализированным. Структура эта весьма подвижна, так что и в странах с мощно развитыми парламентскими традициями она продолжает совершенствоваться, обогащаясь как изнутри, так и в порядке международного обмена опытом. Тем более в странах, где парламентское право только-только формируется, набирает "здоровья", нормализует свой "пульс и ритм". Надо было отмежеваться от пренебрежительных суждений вокруг парламентских процедур, уподобления их рутинной канцелярщине. И это сделано.
Но возникает вопрос: несет ли объективно в себе та правовая материя, которая выше и тут именуется парламентским правом, все необходимые параметры и свойства именно отрасли права? То есть обладает ли парламентское право только ему присущими, так сказать, именными предметами, методами и механизмами регулирования? Парламентское право выросло из конституционного, опирается вместе с ним на одну и ту же "корневую систему" — основы конституционного строя, имеет, как и оно, в качестве своего главного юридического источника конституцию. Так что о какой даже относительной его самостоятельности, казалось бы, можно говорить! Однако, во-первых, в едином как для конституционного, так и для парламентского права поле общественных отношений за парламентским "закреплен" свой специфический участок — организационно-технические отношения. Во-вторых, если в целом для конституционно-правового регулирования характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового — прежде всего
^ В науке уже давно ведется полемика вокруг понятий "отрасль права", "отрасль законодательства". За признанием некорректности различения отраслей права и законодательства обнаруживается смещение даже такой отрасли права, как конституционное, в сферу отраслей законодательства под титулом "законодательство об общественном и государственном строе" (см.: Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. М., 1992, с. 56), Как бы теоретически тонко ни мотивировалась такая постановка вопроса, на деле она выпадает из череды аргументов в поддержку и защиту особого "статуса" именно того юридико-политического феномена, с которым в широком сознании связывается понятие конституционного права. Не считаться с этим обыденным доводом даже самой высокой науке нельзя, а потому ранее, здесь и далее в нашем обороте — привычное "конституционное право".
^ Подробнее см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Стра-шун. Т. 1. М„ 1993, с. 8—9. ' ' Топорнин Б.Н. Предисловие к сб.: Очерки парламентского права (Зарубежный опыт). М., 1993, с. 1.
9
диспозитивные, на началах координации и согласования. В-третьих, если в механизмах собственно конституционного права превалирует материальная сторона его нормативного состава, то в механизмах парламентского права — процессуальная, организационно-обеспечительная.
Вывод, дума'ется, может быть таким: как ни соблазнительно объявить парламентское право особой отраслью, все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права, его динамическое "я". Кстати, в качестве подотраслей конституционного права могут рассматриваться также избирательное и муниципальное право. И дело здесь не только в требованиях теоретической догматики. Сформироваться в образование равнопорядковых норм и институтов парламентское право просто не в состоянии практически, поскольку самой конституцией сориентировано на процедурное упорядочение отношений самого различного вида и на самых различных уровнях. Одно дело — внутрипарламентские отношения и процедуры (законодательные, контрольные, организационные); другое — межинституциональные (Президент — парламент — правительство — Конституционный суд); третье — федеративно-институциональные (Федеральное собрание — парламентские институты субъектов федерации); четвертое — процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент — избирательный корпус, электорат).
Множественность и разноплановость процедур затрудняет формализацию их в каком-либо едином кодифицированном акте парламентского права' ^ Они разбросаны по различным источникам, притом не только права как такового. Есть основания различать три блока источников парламентского права: собственно юридический, рекомендательно-процедурный и доктринальный.
В первом, собственно юридическом, только на общефедеральном уровне: Конституция, законы, указы, регламенты палат Федерального собрания, постановления и распоряжения, решения Конституционного суда, и другие акты, несущие в себе преимущественно или частично правопроцессуальные установления. Специально должны быть упомянуты здесь такие новые для современной российской правовой системы виды актов, как федеральный конституционный закон, внутрифедеративные и международные договоры.
Во втором, рекомендательно-процедурном, блоке: традиции, обычаи, обыкновения, многие из тех процедур, которые вошли в "Правила" Роберта. Вот одно из них: "Участникам прений следует избегать любых личных выпадов и ограничиваться обсуждением лишь тех вопросов, которые в данный момент дебатируются собранием"...^.
Что касается доктринального блока, то в западной юриспруденции в его состав включаются прямо или косвенно, помимо прочего, толкования смысла правовых норм и категорий признанными авторитетами законоведения. Применительно к нашей действительности об этом блоке можно пока говорить, видимо, в несколько ином выражении. Установка Конституции на идеологическое многообразие совсем йе означает освобождения от обязательств соблюдения ее норм и принципов, как бы к ним ни относиться. Доктринальные начала конституционного права, экстраполированные на парламентское, окрашивают его в свой тон и уже тем самым служат делу формирования парламентской культуры вообще.
Что следовало бы предпринять, так это системно упорядочить регламентарные нормативы и правила и даже, быть может, отработать модельное Руководство по
^ Подобные вопросы не могли быть, конеччо, не подняты и нашей наукой административного права, многие представители которой тоже не видяя практической целесообразности в полной кодификации административно-процессуальных норм, хотя, думается, административно-правовое поле дает больше оснований для такой "операции", нежели конституционное. Задействованный при этом понятийный аппарат характеризуется усиленно жесткими критериями отграничения одного его элемента от другого, в частности "процесса" от "процедуры" (см.: Лазарев Б.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления, — В кн.: Управленческие процедуры. М., 1988, с. 29—30,5—6). " Роберт Г.М. Указ. соч., с. 172.
10
парламентскому праву (сходное с "Правилами" Роберта, но только и непременно в сфере собственно парламентаризма).
Процедурно-этическая сторона нашего парламентаризма сейчас нуждается в особо тщательном уходе. Нуждаетсяяи с точки зрения так называемого человеческого фактора: ведь парламент — это прежде всего люди с их индивидуальным-характером и темпераментом, разной степенью правовой и общей образованности. Нуждается и с точки зрения совершенствования процессуальной стороны путем наполнения ее хорошо работающими традициями в органической связи с новыми институциональными формами народовластия. Есть, в частности, прямая необходимость в законах о лоб-бизме и парламентских слушаниях; попалатные регламенты Федерального собрания могли бы быть дополнены общим для него Регламентом (коллизии координационного плана здесь пока налицо). Придет время и персональных правовых доктрин, и так называемых частных кодификаций права — своих, российских.
Дело только за тем, чтобы государственность российская стала государственностью полнокровного парламентаризма, чтобы политический режим навсегда и окончательно утвердился во всеобщем осознании абсолютов свободы, законности и чести.



ОГЛАВЛЕНИЕ