стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Московский институт МВД России








Курсовая работа по административному праву



слушателя, лейтенанта милиции

Скобелева А.Ю.

4 курса, группы №



на тему:


“ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА “














МОСКВА 1997 г.



План работы:

1. Введение.

2. Государственная служба как основное практическое средство реализации задач и функций государства.

3. Законодательство о государственной службе.

4. Понятие государственной службы и государственного служащего.

5. Понятие и виды государственной должности.

6. Основы правового положения государственного служащего.

7. Поступление на государственную службу.

8. Прохождение государственной службы.

9. Порядок поощрения государственных служащих.

10. Ответственность государственных служащих за правонарушения.

11. Заключение.

12. Библиография.









1. Введение.

Служба — одно из самых первых слагаемых социального устройства общества на самой ранней ступени его развития, служба оформилась и существовала задолго до возникновения государства. С появлением классов, государства, зарождением политических партий, общественных организаций, частных организаций и т.д. параллельно шел процесс укрепления службы и разделения службы и служащих на соответствующие социальной структуре виды и группы. В историческом плане развитие службы шло применительно к отмиранию одних и появлению новых социальных групп (классов и др.), развитию хозяйства и его специализации, а в целом наблюдается непрерывный рост численности видов службы и количества служащих.
В современных российских условиях разделение службы на виды с учетом перспектив ее развития проводится в нашем законодательстве также применительно к социальной структуре общества и государственному механизму.
Следует выделить прежде всего такой вид службы, как государственная служба. Выделение ее на первое место оправдывается как наибольшей численностью государственных служащих в сравнении с другими группами служащих, так и правовым регулированием: государственная служба — наиболее отрегулированный и обеспеченный в правовом отношении вид службы, другие виды службы заимствуют для регулирования своих служебных отношений многие нормы государственной службы.
Итак, государственная служба. В курсовой работе мы определим, в чем ее существо и отличие от других видов службы.
Государственные служащие, составляющие государственную службу и ее осуществляющие, служат государству, выполняют государственные задачи и задания. Но что такое государство в рассматриваемой ситуации? Это государственный аппарат, т.е. те же государственные служащие. Выходит, государственные служащие служат сами себе? Увы, и такое бывает. Поэтому более точным будет сказать, что государственные служащие выполняют волю государства, выраженную в его предписаниях, — в законе, других нормативных правовых актах. В правовом государстве государственный служащий служит закону, а не должностным лицам. Только в этом случае государственная служба способна выполнять свое предназначение, решать конкретные задачи, обеспечить социальную и правовую защиту каждого государственного служащего и всего их контингента.
Вторым признаком государственной службы является оплата труда государственных служащих: он оплачивается государством, притом, как правило, из государственного бюджета.
Наконец, отметим и ту особенность государственной службы, что организация государственной службы и деятельность государственных служащих регулируется государственными предписаниями в виде законов о службе, указами и иными нормативными правовыми актами.
Государственная служба опосредует и охватывает в настоящее время три сферы государственной деятельности, применительно к которым и должны быть выделены в рамках государственной службы два ее вида: государственная служба в органах государства (представительных, исполнительных, правосудии и т.д.). К сфере государственной службы относится и последний ее вид — воинская служба (вооруженные силы, другие вооруженные формирования). Она имеет, как известно, свое специфическое содержание и назначение, отличное от двух других видов государственной службы, но полностью отвечает тем критериям, которые характе-ризуют государственную службу, — выполняет задачи государства, оплата труда и т.д.
Государственная служба не исчерпывает всего объема социальной службы, наряду с ней функционирует значительный ряд других видов службы — муниципальная служба, служба в аппарате политических партий (оплачиваемая), служба в аппарате общественных организаций (тоже оплачиваемая), в кооперативных организациях, служба в частных предприятиях, учреждениях и организациях, некоторые виды индивидуально-трудовой деятельности также содержат признаки служебной деятельности. Возможно выделение самостоятельного вида службы в смешанных объединениях, предприятиях, учреждениях.
Все названные виды службы имеют, каждая, свои цели и задачи, они осуществляются в обособленных организационных структурах и имеют в известной мере отдельное нормативно-правовое регулирование. Отметим, однако, то общее, что свойственно всем этим видам, вместе взятым: эти виды службы не являются государственными. Это означает, что они решают свои, специфические задачи, отличные от задач государственной службы, это означает далее отсутствие повседневного, оперативного руководства этими видами службы со стороны государства. Вместе с тем, законодательное регулирование основных начал каждого из данных видов службы остается за государством в виде, главным образом, законов по видам службы (Закон о местном самоуправлении, Закон о кооперации и т.д.).
Представляется целесообразным, с учетом сказанного, обозначить все эти виды негосударственной службы одним понятием — гражданская служба, т.е. служба непосредственно в интересах гражданского общества и его социальных групп. Тем самым подчеркивается отделение ее от государственной службы.
Что касается правового регулирования, то следует, очевидно, иметь или общий закон о гражданской службе, или законодательные акты по каждому виду гражданской службы.
В соответствии с разделением службы на виды можно разделить на виды и осуществляющих службу лиц-служащих. Таковыми окажутся: государственные служащие и гражданские служащие, с подразделением первых на служащих государственного аппарата, военнослужащих, а вторая группа — гражданских служащих — будет включать муниципальных служащих, служащих аппарата политических партий, общественных объединений и организаций, служащих кооперативных организаций, служащих частных организаций, служащих, выполняющих служебные функции в порядке индивидуально-трудовой деятельности.
Все эти группы служащих, осуществляющие к настоящему времени свои полномочия в условиях российского общества и государства, могут быть и, вероятно, будут пополнены новыми группами в связи с формированием крупных ассоциаций предпринимателей, купеческих объединений, объединений мещан и др. Такая перспектива в развитии групп служащих составляет дополнительный аргумент за то, чтобы иметь общий закон о службе и служащих, который предусматривал бы возможность формирования новых групп служащих и заведомого определения хотя бы основ их правового статуса.

2. Государственная служба как основное практическое средство реализации задач и функций государства.

Всякое вновь возникшее государство, даже нередко новая власть в одном и том же государстве, оказавшаяся у государственного руля в итоге выборов, референдума и т.д., создает свой государственный механизм — государственные органы, органы безопасности и другие его звенья. Множество теорий, начиная с самого возникновения государства, содержат многочисленные варианты решения этой проблемы, учитываются исторический опыт и современная реальная обстановка.
Задача выработки схемы государственного механизма — важнейшая основа и условия дальнейшего существования и жизни нового государства или новой власти. Но главная задача при этом еще впереди, и заключается она в комплектовании создаваемого государственного механизма личным составом, кадрами, которые и будут практически реализовывать те задачи, которые ставятся перед государственным механизмом. Эта вот практическая деятельность кадрового состава и получила название государственной службы: лица-служащие состоят на службе у государства и выполняют его задачи и функции.
Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Получается, что сами задачи и функции государства становятся при практической реализации задачами и функциями набранных государством служащих. Часто государственный механизм именуют государственной машиной. Продолжая в этой терминологии определять роль и значение государственной службы, можно с полным основанием утверждать, что личный состав, т.е. служащие, в этой машине суть двигатель и рулевой, иначе говоря, программу действия машины и направление ее движения определяют кадры, государственные служащие. Формула «кадры решают все» так же стара, как старо самое государство, и будет неизменной, пока оно существует. От кадров зависит работа государственной машины всецело, более того, кадры приобретают возможность придавать ей всяческие повороты и даже движения вспять, т.е. обратное задачам и функциям государства. Исторических примеров тому несть числа и даже недолгая по продолжительности история Советского государства содержит немало примеров тому.
Из сказанного вытекает следующий вывод о роли и месте государственной службы: государственная служба продолжает и завершает организацию государственного механизма, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. Иначе говоря, в каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает, следовательно, в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своей миссии.
Далее в курсовой работе рассмотрим, что представляет собой государственная служба со стороны ее внутреннего содержания как социального фактора, организационно-кадрового института.
В структуре государственной службы различаются четко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы, ее подготовка и, во-вторых, служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.
Организация государственной службы означает ее формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правила прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Все эти вопросы, взятые вместе, принято называть государственной кадровой политикой, стержнем которой являются подбор и расстановка кадров. Кадровая политика — основа всех других видов политики государства. Совершенно ясно, что данная область отношений подготовительной работы требует больших усилий со стороны государства по правовому их регулированию.
Вторая сторона, второе слагаемое государственной службы, если смотреть на нее изнутри, — это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объем его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, прием лиц, рассмотрение заявлений и жалоб и т.д.). Разумеется, практическая деятельность служащего также регулируется.
Характеризуя государственную службу, необходимо далее оттенить и ее правовую сторону. В этом плане государственная служба представляет один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы, очерченные выше. Правовые нормы объединены здесь в институт на основе общности по регулированию единой области отношений.
Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права — административного, трудового, финансового права, частично некоторых других отраслей (уголовного, гражданского) и потому относится к сложным правовым институтам.

3. Законодательство о государственной службе.

Государство, организуя и формируя свою государственную службу, использует в этих целях прежде всего закон, право. Законодательство о службе — непременное условие и правовая основа всей ее организации и деятельности. Характерным для развития законодательства о службе многих государств является наличие законодательных актов двоякого рода: акты, регулирующие только отношения по службе и всецело отводимые для этой цели. Это, как правило, законы (декреты, указы и др.) о государственной службе; другую группу составляят акты по иным вопросам государственной деятельности, в которых регулирование отношений по службе проводится частично, в связи с основным вопросом, например, положения о министерствах и других органах государства, законы о судебной системе, о прокуратуре и т.д., в которых кадровые вопросы решаются в своей основе, с последующей детализацией в специальных правовых актах.
Сказанное характерно и для развития законодательства о службе Российского государства. Принципиальное упоряяочение отношений в сфере государственной службы обычно связывают с реформами Петра 1, в частности, с принятым им Табелью о рангах, установившем 14 классов для чиновников на государственной службе, — их звания, оплату труда, порядок прохождения службы. Впоследствии были приняты и многие другие законодательные акты, из которых следует назвать Закон о гражданской службе 1896 года*, который вобрал в себя многие нормы предшествовавших актов о государственной службе и который действовал вплоть до 1917 года.
Советское государство на протяжении всей своей истории правовому регулированию государственной службы уделяло крайне незначительное внимание. Как парадокс в этом деле надо отметить тот факт, что единственным законодательным актом общего характера о государственной службе в РСФСР и СССР было «Временное положение о службе в государственных предприятиях и учреждениях» 1922 года**, действовавшее в течение более 70 лет. Отдельные вопросы государственной службы регулировались в актах по отраслям, например,о званиях, ччнах и рангах, о прохождении службы, о порядке замещения должностей по конкурсу и т.д. и лишь в 1995 году принят, наконец, общий, так сказать, стартовый. Закон о государственной службе — «Об основах государственной службы Российской Федерации» 31 июля 1995 года***.
Такое состояние законодательства о службе, в частности, отсутствие на протяжении 70 лет закона о государственной службе, что вообще-то недопустимо для цивилизованного государства, имеет свое объяснение. Дело в том, что кадровая
________________________________________
* Устав о службе по определению от Правительства, т. 3, Свод Законов Российской империи. С.-Петербург, 1896, книга 1 .
** СУ РСФСР. 1923. № 1, ст. 2.
*** СЗ РФ, 1995, № 31, ст. 2991.

политика, о содержании которой сказано выше, всецело находилась в руках КПСС, которая, как известно, меньше всего строила руководство обществом и государством на основе закона. Все кадровое дело строилось не на законе, а на усмотрении партийных инстанций. Основной же организационной формой кабинетного решения кадровых вопросов была номенклатура, не предусмотренная никаким законодательством. В таких случаях надобности в законе не было, он был бы помехой сложившемуся порядку в кадровой политике.
Несколько слов об общей характеристике Закона. Закон называется «Об основах...», т.е. это не сами «Основы государственной службы», а лишь часть из числа вопросов, составляющих службу, хотя и самых основополагающих.
К ним относятся нашедшие определение в Законе следующие основные категории: государственная служба, государственный служащий, принципы государственной службы, основы правового статуса государственного служащего, прохождение государственной службы.
Закон ориентирует на принятие значительного числа законов как общего, так и отраслевого, регионального характера.
Является важнейшим положение Закона о том, что законодательство о государственной службе состоит из Конституции РФ и других федеральных нормативных актов, и также конституций, уставов, законов, иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Стало быть, теперь каждая республика в составе Российской Федерации и каждая область (край) будут иметь свои законы о государственной службе, которые дополнят и разовьют применительно к региональным условиям федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» впервые закладывает правовые и организационные основы государственной службы применительно к современным условиям социального и государственного характера.

4. Понятие государственной службы и государственного служащего.

В начале курсовой работы мы показали место и роль государственной службы в государственном механизме и ее содержание. Закон «Об основах государственной службы РФ» дает правовое определение государственной службы: «Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (ст. 2).
Все лица, занятые в деятельности государственных органов, закон разделяет по должностям на три: «А», «Б», «В». К категории «А» относит лиц, которые непосредственно (т.е. лично) исполняют полномочияягосударственных органов — Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие лица, предусмотренные в реестре государственных должностей в Российской Федерации.
К категории «Б» Закон относит лиц, которые заняты непосредственно обеспечением исполнения полномочий лиц, входящих в категорию «А», — заместители, помощники, многие другие лица, составляющие, как принято говорить, рабочий аппарат Президента, Правительства, министерств и ведомств и других государственных органов.
В категорию «В» входят лица, занятые в государственном органе для исполнения и обеспечения их полномочий — секретари, курьеры и другие (ст. 1).
К государственной службе относится, однако, деятельность лиц не всех трех категорий, а только категорий «Б» и «В» (ст. 2). Лица категории «А», как принято считать, — первые лица в государственном аппарате, не несут государственную службу, государственными служащими не являются и на них данный закон не распространяется. Хотя все они занимают государственные должности и выполняют в силу этого важнейшие и определяющие государственные полномочия — руководящего и направляющего значения. Такой подход закона к очерчиванию сферы государственной службы — новый в нашей правотворческой и практической деятельности, свидетельствует о более узкой целенаправленности государственной службы.
Итак, какие же основные качества, признаки государственного служащего, т.е. лиц категорий «Б» и «В»?
Первый и первостепенный признак государственного служащего в том, что он действует при исполнении своих служебных полномочий — по поручению государства и от его имени — отдает распоряжения, обеспечивает их исполнение, подвергает лицо задержанию и т.д. Нередко эти действия служащего непосредственно не провозглашаются каждый раз от имени государства, часто от имени органа или организации, в которой служащий состоит, но, в конечном счете, за действиями государственного служащего стоит государство, которое обеспечивает его труд и при необходимости защищает имеющимися в распоряжении государства средствами.
Следующий признак государственного служащего заключается в том, что каждый из них занимает государственную должность, учрежденную государством. Должность определяет правовой статус служащего, для ее замещения установлены определенные организационно-правовые способы (выборы, назначение и др.)-Должности занимают не только государственные и другие служащие, но государственная должность вручается только государственному служащему.
Наконец, следует назвать и такой признак, как оплата труда государственного служащего по нормам и формам, устанавливаемым государством. Сам по себе этот признак характеризует, собственно, любого лица, занятого в общественно-полезном труде, но здесь имеются в виду особенности оплаты труда, установленные только для государственных служащих (служебные разряды и классы, надбавки за различные показатели — классность, стаж и др.) Закон называет и источник оплаты — бюджет (федеральный или субъекта РФ) — статья 3.
Классификация государственных служащих, которая приводится ниже, вызвана как значительным контингентом государственных служащих, так и неодинаковым объемом их полномочий.
Наиболее существенное и теоретическое, практическое значение имеет классификация государственных служащих: 1) по роду их деятельности; 2) по признаку объема должностных полномочий.
Классификация государственных служащих по роду и месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная служба. В соответствии с этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате, военнослужащие. В свою очередь, можно проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах представительной власти, служащие в органах управления, судьи, работники прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооруженных сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.), в службах, к ним приравненных (внешняя разведка, погранслужба и др. структурах).
Классификация служащих по роду деятельности имеет непосредственное значение по учету контингента служащих, для определения соотношения между группами и государственного планирования подготовки кадров, нормирования и оплаты труда.
Перейдем к классификации государственных служащих по второму критерию — объему должностных полномочий.
Здесь прежде всего разделяют служащих по их роли в реализации функций органа (организации) и объему полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.
К первой группе ˜ руководителям — относятся руководители органов, организаций и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит как непосредственное осуществление функций данного органа (организации, например, учебного заведения), так и организовать работу других двух групп.
К группе специалистов (основному составу — как по численности, так и по роли в реализации функций органа, организации) относятся служащие, которые реализуют функции и соответствующие полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учетно-бухгалтерских подразделений и т.д.
К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые непосредственно не осуществляют функций и полномочий данного органа (организации), но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и другие служащие.
Проведенная классификация государственных служащих имеет значение при наделении каждой из групп служащих, а также при разработке и утверждении организационных структур и штатов.
Продолжением классификации служащих по объему должностных полномочий является их разделение по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделенные полномочиями распорядительного свойства, т.е. полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д. и 2) служащие, таковыми полномочиями не наделенные.
К первой группе в этом случае относятся руководители государственных органов и их структурных подразделений, руководители предприятий и учреждений и структурных подразделений в них, работники милиции и другие. В литературе и текущем законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами. Обратимся к анализу правового положения должностного лица. В нашем государственно-правовом и административно-правовом законодательстве о службе нет пока общего определения должностного лица. Нет этого понятия и в Законе «Об основах государственной службы РФ», но в уголовном законодательстве (ст. 170 УК РСФСР) дается определение должностного лица применительно, естественно, к уголовной ответственности. Широко оперирует категорией должностного лица текущее законодательство по многим отраслям. Суммируя признаки должностного лица в административном праве и уголовном праве, можно выделить два признака должностного лица: наличие у него распорядительных полномочий или осуществление им хотя бы административно-хозяйственных функций (например, заведующий складом, другие материально-ответственные лица). Текущее законодательство относит к должностным лицам и лиц, не являющихся служащими, но наделенными на своем рабочем месте распорядительными полномочиями (бригадир строительной бригады, руководитель уборочного звена на сельхозработах).
Распорядительные полномочия должностного лица слагаются из многих конкретных действий, определяемых положениями об органах, должностными инструкциями, уставами по организации государственной службы и работы органов, законодательством об административной и дисциплинарной ответственности, нормами финансового и гражданского права, связанными с распоряжением финансами и имуществом.
Законодательство по охране безопасности и общественного порядка наделяет лиц, непосредственно охраняющих безопасность и порядок, званием представителя власти (работники милиции, военнослужащий, охраняющий общественный порядок и др.). Полномочия представителя власти носят не отраслевой (ведомственный) характер, а публичный, т.е. эти полномочия реализуются по отношению ко всем гражданам, независимо от места работы и профессии. Указанные полномочия реализуются не в производственных объединениях, а в государственно-территориальных и административно-территориальных образованиях. Законодательством определена специальная ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность граждан, покушающихся на деятельность представителей власти.

5. Понятие и виды государственной должности.

Должность — категория, присущая служащему, государственная должность — государственному служащему. Она предоставляется лицу — государственному служащему — для выполнения возложенных на служащего и государственную службу задач.
Новация Закона «Об основах государственной службы РФ» в ччсти должности в том, что государственные должности занимают не только государственные служащие (лица категорий «Б» и «В»), а и другие лица в государстве, т.е. категории «А», которые, повторим, государственными служащими не являются, поэтому о них далее речи нет.
Должность, как одно из государственных установлений, соединяет в себе все основные элементы организационного и правового статуса лица, ее замещающего. Положение государственной должности характеризуют:
— социальный статус (отношения служащего с ниже-, равно-, и вышестоящими лицами);
— организационный статус (должность состоит в структуре государственной организации, органа и составляет первичное звено в них);
— правовой статус: по каждой должности определяются круг полномочий (функций, прав и обязанностей), основные формы и методыыих реализации, ответственность за исполнение.
Следует различать порядок учреждения должностей и порядок их замещения.
В целях обеспечения единства в наименовании должностей на государственной службе, необходимого в повседневной деятельности, их правовом статусе, способах замещения устанавливается единый централизованный в государственном масштабе порядок учреждения государственных должностей.
Должности руководителей высших и центральных органов учреждаются федеральным собранием, президентом, правительством в рамках их компетенции. Все другие должности учреждаются органом управления по труду и официально закрепляются в Реестре должностей государственных служащих, исходя из разделения должностей по видам государственной службы. Учреждение должностей в субъектах Российской Федерации относится к их полномочиям.
Замещение же должности заключается в приеме на данную должность конкретного лица посредством одного из организационно-правовых способов: выборности, назначчния, зачисления, конкурса.
Каждая должность на государственной службе имеет свой правовой статус и форму его выражения.
Правовой статус должности содержит комплекс должностных полномочий — общий для всех должностей (или, по крайней мере, многих) и для данной должности. Правовой статус устанавливается в три этапа:
а) основы правового статуса определяятся одновременно с учреждением должности органом учредителем;
б) типовой правовой статус определяется Реестром должностей государственных служащих;
в) индивидуальный правовой статус устанавливается по каждой должности на основе типового соответствующим органом, в котором состоит должность, или его руководителем.
Правовой формой закрепления правового статуса должности является закон, например, Закон о милиции, другие правовые нормативные акты, в которых закреплены, как правило, типовые полномочия по одноименным должностям. Конечным же актом, закрепляющим правовой статус должности, является должностнаяяинструкция, которая не может быыь, как правило, типовой, а должна быть индивидуальной по каждой должности в любой организации, потому что объем работы и в связи с этим должностных полномочий в организациях оказывается нередко не совсем одинаковым даже дляяодноименных должностей.
О видах должностей следует излагать в связи с их большим количеством, различными способами замещения и т.д.
Должности на государственной службе разделяются на виды (группы) по ряду оснований:
а) по видам деятельности в государственных органах и организациях — в государственном аппарате, в администрации государственных предприятий и учреждений, на воинской службе: в свою очередь, в каждой из этих трех сфер государственной деятельности различаются должности тоже по видам, например, в государственном аппарате — должности управленческие, контрольные и т.д.;
б) по масштабам действия — типовые (большинство должностей) и индивидуальные (например, руководитель структурного подразделения в аппарате Администрации Президента РФ);
в) по способам замещения — выборные, назначаемые, конкурсные, замещаемые по зачислению; г) по замещению в данное время — занятые и вакантные, по признаку взаимоотношений государственных служащих замещаемые ими должности разделяются Законом на пять групп:
— высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);
— главные государственные должности государственной службы (4-я группа);
— ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);
— старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);
— младшие государственные должности государственной службы (1-я группа), (ст. 6).
В заключение характеристики должности можем в обобщенном виде сказать, что, используя категории должности, государство определяет место каждого служащего в системе государственной организации, т.е. взаимоотношения замещающего данную должность лица с выше-, ниже-, равностоящими лицами, его положение в организационной структуре органа (организации) и, наконец, полномочия, которыми служащий наделен в соответствии с должностью. Должность, таким образом, выступает организационной формой, определяющей и юридически закрепляющей основное содержание административно-правового статуса государственного служащего.

6. Основы правового положения государственного служащего.

Здесь речь пойдет о тех правах и обязанностях государственного служащего, которыми наделены все из них, при этом эти полномочия могут быть и являются только основными, полномочия отдельных групп служащих здесь, естественно, не отражены.
Отметим прежде всего, что государственный служащий обладает полным объемом конституционных прав личности и гражданина Российской Федерации. Ограничения служащего в правах могут иметь место только законом о государственной службе, в связи с обеспечением надлежащего выполнения служащим своих служебных полномочий, например, в сфере предпринимательской деятельности.
Государственный служащий действует в пределах своих служебных полномочий, проявляя инициативу. Неисполнение или ненадлежащее исполнение должности квалифицируется законодательством как бездействие, выход за пределы служебных полномочий, связанный с нарушением правовых актов, — как превышение власти (должностных полномочий) или использование служебных полномочий в личных целях.
Государственный служащий в случае сомнения в правильности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и выыестоящему руководителю. Если выыестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случчев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием (ст. 14 п. 4 Закона).
Ответственность в этом случае несет подтвердивший распоряжение руководитель (там же).
Полномочия государственного служащего включают его права и обязанности, которые Закон «Об основах государственной службы» закрепляет раздельно (ст. 9 и 10).
Права государственного служащего оччрчены в ст. 9 Закона, можно (в некоторой мере условно) объединить в две группы. В первую из них войдут те права государственного служащего, которые реализуютсяяв процессе непосредственного осуществления должностных полномоччй: — ознакомление с документами, определяющими его должностное положение,
— получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должности,
— посещение в установленном порядке предприятий и учреждений независимо от форм собственности,
— принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностным положением.
Ко второй группе относятся те права государственного служащего, которые имеют целью обеспечение выполнения служащим его должности, это —
— участие в конкурсе на замещение должности,
— продвижение по службе,
— ознакомление с материалами своего личного дела,
— повышение квалификации,
— проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его ччсть и достоинство,
— объединение в профсоюзы и некоторые другие. Основные обязанности государственного служащего, закрепленные в статье 10 Закона, следует также сгруппировать в две группы. В одну из них включим обязанности по непосредственному осуществлению должностных полномочий:
˜ обеспечить поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, федеральных законов и законодательства субъектов Российской Федерации (законодатель здесь стремится провести, хотя и не очень четко, идею служения государственного служащего закону, о чем говорилось в начале данной главы);
— добросовестно исполнять должностные обязанности; — обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
— исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
— в пределах своих полномочий рассматривать жалобы и другие обращения граждан в соответствии с законодательством.
В другую группу обязанностей государственного служащего входят те обязанности, которые преследуют цель обеспечить наиболее эффективное исполнение должности:
— соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, установленные в государственном органе, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
— поддерживать необходимый для должности уровень квалификации.
Еще раз подчеркнем, что основные права и обязанности государственных служащих конкретизируются в окончательном виде в должностных инструкциях.
В правовой статус государственного служащего органически входят нормы, устанавливающие определенные ограничения для служащего в связи с государственной службой. Эти основные ограничения закреплены в статье II Закона. Государственный служащий не вправе:
— заниматься другой оплачиваемой должностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
— быть депутатом законодательного органа (представительного органа) всех уровней;
— заниматься предпринимательской деятельностью, лично или через доверенных лиц;
— состоять членом органа коммерческой организации; — принимать участие в забастовках;
— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе;
— использовать в неслужебных целях средства и имущество органа, в котором состоит на службе, и другие ограничения, которых Закон определил общим числом двенадцать.

7. Поступление на государственную службу.

В разрезе общественного разделения труда государственная служба составляет одну из разновидностей общественно необходимого труда, доступ к которому не должен быть ограничен какими-либо социальными соображениями. В статье 32 Конституции закреплен принцип равного доступа граждан РФ к государственной службе. При подборе кандидатов на государственно-служебные должности критерий один — профессиональная пригодность к исполнению должности, определение которой обусловлено конкретными показателями уровня образования, стажа и т.д.
В соответствии с таким положением государственной службы правом на государственную службу граждане обладают независимо от пола, национальности, расовой принадлежности, членства и общественных объединений, имеющие соответствующее образование. Законами и другими правовыми актами Российской Федерации устанавливаются специальные требования к лицам, поступившим на службу в органы ряда отраслей (суд, прокуратура, милиция, народное образование, здравоохранение и др.), касающиеся возраста кандидата, специального образования, стажа работы, здоровья и иные требования.
Гражданин не может быть принят или состоять на государственной службе в случаях:
— близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а равно братья, сестры родителей и дети супругов), если государственная служба связана непосредственно с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
— признания его недееспособным в установленном порядке;
— лишение его права занимать государственные должности на государственной службе в течение определенного срока решением суда;
— наличия заболевания, подтвержденного в установленном порядке;
— отказа от прохождения процедуры прохождения оформления допуска и сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну;
— наличия гражданства иностранного государства; — отказа от представления сведений о доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в соответствии со ст. 12 Закона).
После того, как кандидат на должность подобран, соответственно законодательству, он подлежит зачислению на должность. В отличие от рабочего, которого просто принимают на работу соответственно его специальности и уровню квалификации, на службу принимают посредством определенного организационно-правового способа замещения должности. Исторически было множество таких способов замещения — выборы, назначение, по жребию, по наследству, по купле-продаже, дарению, по конкурсу и т.д. Каждое государство из многих способов замещения должностей избирает те, которые наиболее соответствуют его социальной природе, государственно-правовой и национальной форме в данный период. В настоящее время утвердились следующие четыре способа замещения должностей на государственной службе: зачисление, назначение, выборы, конкурс.
В порядке зачисления замещаются должности вспомогательного персонала, части специалистов (если они не проходят по конкурсу). Зачисление оформляется административным актом (приказом и др.), обращенным к зачисляемому на службу и структурным подразделениям (отдел кадров, бухгалтерия и др.), заключается трудовой договор или контракт в установленном порядке.
При назначении на должность совершаются те же юридические действия, особенность имеет административный акт: он обращен, помимо названных лиц и подразделений, к тем лицам, которые войдут в подчинение назначаемого лица. Соответственно этому круг лиц, замещающих должность по назначению, ограничивается контингентом руководителей (организаций и структурных подразделений). Как способ замещения должностей назначение имеет ряд преимуществ: подбор кандидата из неограниченного по существу круга лиц, возможность перевода лиц из одного органа в другой, из одного региона — в другие. Есть и негативные стороны у назначения: зависимость и «огляд» назначенного лица обращены более вверх, к назначившему органу (должностному лицу), от которого оно полностью зависимо, чем к трудовому коллективу. Трудовой договор (контракт) также обязателен.
Выборы на должность — способ тоже довольно распространенный, формирование органов управления в общественных организациях осуществляется на основе выборности. Основная особенность выборного способа в том, что избирают на должность из числа тех, кто избирает: из числа избирателей, из числа депутатов (например, председателя комитета парламента) и т.д. Лицо считается избранным после официального объявления итогов голосования. Административного акта на утверждение не требуется, трудовой договор (контракт) заключается на основе итогов голосования. Выборность имеет, как и другие способы замещения должностей, свои преимущества и недостатки. К преимуществам следует отнести открытость, гласность, большее представление у избирателей о качествах кандидата, прямая зависимость лица от избирателей в процессе осуществления должностных полномочий. Недостатки выборности сказываются на ограниченных возможностях подбора кандидатов, поскольку кандидата должны знать те, кто его будет избирать.
Конкурс заключается в замещении должности в порядке состязательности, соревнования по принципу: кто более достоин по своим профессиональным качествам? Основное преимущество конкурса — возможность участия в нем неограниченного круга лиц, имеющих, естественно, данные для занятия данной должности, открытость, гласность, голосование. По процедуре проведения конкурс близок к выборности, но это самостоятельный способ, особый именно в самой основе — неограниченный круг участников. Конкурс основан на волеизъявлении участника, при выборах же (и назначении) выдвижение кандидата начинается, как правило, с волеизъявления коллектива, органа или вышестоящего должностного лица. Итоги конкурса имеют юридическую силу по объявлении результатов голосования, на основе чего также заключается трудовой договор (контракт). Условием конкурса является, естественно, наличие хотя бы нескольких участников. По конкурсу в настоящее время замещается большой круг государственных служащих: работники образования, науки, здравоохранения и т.д. Руководителям органов предоставлено право проводить замещение должностей в органе по конкурсу вместо зачисления или назначения, так что возможности конкурса значительно расширены.
Вот те четыре способа замещения должностей, которые предусмотрены действующим законодательством.
При поступлении любым способом гражданин представляет документы, предусмотренные статьей 20 Закона. Для гражданина, впервые принятого на государственную службу, устанавливается испытательный срок от трех до пяти месяцев (ст. 23 Закона). Все в большем числе законодательных актов занимает место норма о принятии лицом, поступившим на государственную службу, государственной присяги. Это установлено в отношении военнослужищих, работников милиции, судей, врачей и некоторых других. Возможно, как это было в России до 1917 г., принятие присяги будет обязательно для каждого государственного служащего.

8. Прохождение государственной службы.

Понятие и содержание. В законодательстве лишь недавно начала применяться эта категория, причем применительно к отдельным отраслям службы, например, к системе МВД, разрабатывается Положение о прохождении службы в прокуратуре.
Понятие «прохождение службы» следует рассматривать в двух аспектах. Это, во-первых, аспект временной: прохождение службы охватывает время, период, начинающийся по оформлении поступления на государственную службу, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности, и заканчивается прекращением служебных отношений, т.е. оставлением должности.
Другой аспект прохождения службы относится к содержанию этого периода, т.е. какими юридически значимыми действиями заполняется прохождение службы служащим. Выделим основные моменты этого содержания: исполнение служащим должностных полномочий; сроки замещения должности; классы для служащих (чины, ранги, звания) и разряды по оплате труда; аттестация; отношение к занятию предпринимательством. Рассмотрим в названном порядке каждый из этих элементов прохождения службы.
Исполнение должностных полномочий составляет постоянное, повседневное содержание работы государственного служащего. Конкретное содержание служебных полномочий определяется, как говорилось выше, должностной инструкцией. Здесь уместно подчеркнуть необходимость строгого следования должностной инструкции, что составляет главное содержание того, что именуется исполнительской дисциплиной.
Сроки должностных полномочий приобрели к настоящему времени значение одного из важных организационных для государства и жизненных для служащего факторов. В совсем недавние времена, т.е. до перестройки и реформ, этот вопрос большого значения не имел, поскольку трудовой договор заключался со служащим, как правило, без указания срока, т.е. бессрочно, даже в тех органах, которые формировались на определенные сроки (Совет Министров, исполкомы и др. — речь идет не о руководителях этих органов, а о работниках их аппарата). Теперь положение иное в связи с двумя обстоятельствами: во-первых, в условиях многопартийности широкое применение находит принцип «новый шеф — новая команда», как это имеет место в государствах с многопартийной системой, во-вторых, новое, т.е. последних 3—5 лет, законодательство уже предусматриват оформление на службу не трудовым договором прежнего типа, а как правило, контрактом, являющимся хотя и разновидностью трудового договора, но отличающимся от него, по меньшей мере, двумя особенностями: в нем могут быть отражены особые для данного лица условия и определяется срок замещения должности, притом не свыше 5 лет. Законодательством допускается и практически широко применяется заключение контракта на год, два и другие сроки в пределах 5-летнего срока.
Закон «Об основах государственной службы» допускает заключение трудового договора с государственным служащим на срок неопределенный или не более чем на пять лет (ст. 21 п. 6).
Здесь уместно назвать и предельный возрастной срок на государственной службе, который определен в 60 лет (ст. 25 п. 3).
Классность государственных служащих охватывает такие категории: классы (например, для судей, нотариусов, чины (для прокурорских работников), ранги (для работников дипломатической службы), звания (воинские, научных работников), все это в определенной мере характеризует должностное положение служащего, уровень его профессиональной подготовки, опыт и стаж работы и т.д.
Законодательного акта, единого, как основы классности государственных служащих, наподобие петровского «Табели о рангах», у нас, к сожалению, нет, да его и быть не может, раз отсутствует общий закон о государственной службе. Необходимость такого акта совершенно очевидна. Как указывалось. Закон установил пять групп должностей (ст. 6). Не ожидая общего закона по этому вопросу, ведомства добиваются принятия отраслевых законов о классности своих служащих. Так, в последние годы классность введена для судей, арбитражных судей, для нотариусов, работников аппарата Министерства юстиции и в некоторых других отраслях.
Закон «Об основах государственной службы» вводит для государственных служащих форму классности — советник: действительный государственный советник, государственный советник, советник и т.д. (статья 7).
Особенность новейшего законодательства о классности государственных служащих в том, что оно восстанавливает, как было в дореволюционном законодательстве, существенную плату за классность (до 30 процентов должностного оклада) и предусматривает некоторые другие льготы и преимущества.
К вопросу о классности относится еще и установление, начиная с 1993 г., для служащих, финансируемых из государственного бюджета, разрядов по оплате труда. Всего определено 18 разрядов, и каждому государственному служащему определяется разряд в зависимости от уровня профессиональной подготовки, стажа и других показателей, определяемых ведомствами для работников своих отраслей. Разряды напрямую связаны с классами, званиями и т.д., но тем не менее они решают задачу только уровня оплаты труда служащего.
Аттестация государственных служащих введена была в конце 80-х годов по решению Правительства СССР, вводится она теперь и российским законодательством^ Цель аттестации — проверка профессиональной подготовки служащего, соответствия его занимаемой должности, определить перспективы роста аттестуемого лица. Аттестация — одно из важнейших средств стимулирования служащих к повышению их квалификации, подбора кадров и совершенствования государственной службы.
Аттестации государственных служащих отведена статья 24 в Законе «Об основах государственной службы».*
Аттестация проводится аттестационными комиссиями, образуемыми в каждом государственном органе (организации) из представителей руководства органа, профсоюзной организации и трудового коллектива. Срок проведения аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. При необходимости аттестация может быть назначена для конкретного служащего и ранее этого срока. В решении аттестационной комиссии делается одно из следующих заключений: служащий соответствует должности, заслуживает повышения, подлежит переаттестации через год, занимаемой должности не соответствует. С введением разрядов по оплате труда государственных служащих решение этого вопроса отнесено также к компетенции аттестационных комиссий, поэтому значительно возросла ее роль во всем кадровом деле.
Продвижение по службе в настоящее время определяется как неотъемлемый элемент прохождения службы. Долгое время он отсутствовал, что напрямую было
______________________________________________
* Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти, утв. Постановлением СМ РФ 23 июля 1993 г. Собр. актов Президента и Правительства РФ. № 32, ст. 3010.

связано с номенклатурным порядком регулирования службы. Человеку в номенклатуре, зависящему всецело от усмотрения вышестоящего начальника, о своем продвижении по службе служащему, собственно, считалось неэтичным, чуть ли не зазорным.
Сейчас время поставить вопрос таким образом: государственному служащему, при надлежащем выполнении должностных полномочий, зафиксированном при аттестации, предоставляется и обеспечивается право на продвижение по службе. Это закреплено и в Законе «Об основах государственной службы» (с. 9 п. 6).
Можно предложить следующие основные меры продвижения по службе, некоторые из них уже закреплены законодательством:
а) перемещение с занимаемой должности на более высокую должность в данном или другом государственном органе (организации);
б) присвоение очередного квалификационного класса в установленном порядке, с надбавкой к зарплате;
в) зависимость оплаты труда от стажа службы (общего, в данном органе, непрерывного стажа) при условии положительной аттестации.
г) присвоение почетных званий (государственных и отраслевых) в установленном порядке, с надбавкой к зарплате;
д) пребывание в одном классе (звании, ранге) не более 3 (6, 10) лет в соответствии с условиями должности;
е) другие меры, которые будут установлены высшими органами государственной власти.
Несовместимость государственной службы с предпринимательской деятельностью. Эта проблема — одна из важнейших в формировании и функционировании государственной службы для всех государств. Потому что государственный служащий непосредственно занят нередко по своей должности с выдачей разрешений на предпринимательство, регистрацией создаваемых предпринимательских структур, созданием для них нормальных условий деятельности и т.д. Вследствие этого у государственных служащих создается много возможностей для участия в предпринимательских операциях с целью извлечения для себя выгоды, и не каждый служащий в силах преодолеть этот соблазн.
Вот почему во многих странах установлено на этот счет жесткое законодательство, запрещающее государственному служащему всякое участие в предпринимательстве, а если он участвовал до занятия должности — прекратить предпринимательство. Не обошло этой проблемы и новое наше законодательство, запрещающее государственному служащему предпринимательскую деятельность (ст. II п. 3 Закона «Об основах государственной службы»). По законодательству государственным служащим запрещается лично или через подставных лиц быть участником какого-либо государственного, кооперативного, частного торгового или производственного предприятия, заниматься подрядами и поставками, участвовать в договорах аренды и в какой бы то ни было форме вступать с учреждениями и предприятиями в отношения коммерческого свойства, а равно быть поверенным третьих лиц по делам органа, учреждения и предприятия, в котором они (поверенные) состоят на службе.
Учитывая широко распространившуюся практику участия государственных служащих в операциях коммерческого свойства и других видах предпринимательства, в новом текущем законодательстве о государственной службе должны быть определены более строгие меры по недопустимости участия в предпринимательстве государственных служащих, вплоть до уголовной ответственности. Это необходимо в целях упрочения государственной службы, сохранения и поднятия ее авторитета в обществе.

стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>