ОГЛАВЛЕНИЕ

Людвиг КАРАПЕТЯН СУБЪЕКТЫ
ФЕДЕРАЦИИ
ПЕРСПЕКТИВЫ ВЫРАВНИВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА
Вопросы образования многонациональных государств и политико-правового статуса находящихся в их составе национально-территориальных и иных образований находятся в центре внимания научных исследований и представляют особую заботу для государственных деятелей. Это естественно. Каждое многонациональное государство имеет особенности своего исторического формирования и развития, а в процессе их интеграции и дезинтеграции неизбежно возникает множество новых проблем внутреннего и международного значения, требующих поисков научно обоснованных путей их решения.
Особенность Российской Федерации с самого начала ее возникновения состояла в том, что она создавалась на базе сочетания административно-территориальных и национально-территориальных (а позже и национально-государственных) принципов и в значительной мере была призвана решить национальный вопрос в рамках единого государства. Однако в практической политике идеи классического федерализма, по существу, оказались недостаточно реализованными: Россия, занимая доминирующее положение в составе Советской Федерации и, согласно Конституции, являясь федеративной республикой, сама оставалась преимущественно унитарным государственным образованием.
В перестроечный период была предпринята попытка демократического реформирования Советской Федерации на основе заключения нового Союзного Договора, внесения поправок в Конституцию СССР и т.п. По известным причинам эти попытки не принесли желаемых результатов. После распада Союза ССР продолжался курс на реформирование Российской Федерации в соответствии с теорией федерализма и международной практикой. Основное направление этого курса — максимально возможная децентрализация власти и управления, расширение предметов ведения и полномочий субъектов Федерации.
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА Российской Федерации на современном этапе развития определена ее Конституцией, принятой 12 декабря 1993 года, и уточнена в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом президента 15 июня 1996 года. В рамках рассматриваемой нами проблемы наиболее существенное значение имеют положения Конституции и Концепции о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенстве на всей территории РФ ее Конституции и федеральных законов над Федеративным. договором и иными нормативными актами; равноправии субъектов РФ; государственной целостности России и единстве системы •государственной власти; разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов; равноправии и самоопределении народов.
КАРАПЕТЯН Людвиг Мнацаканович — доктор философских наук, профессор.
Л. КАРАПЕТЯН 84
Наряду с названными и другими достаточно четко сформулированными положениями в Конституции Российской Федерации имеются и такие, которые содержат явные противоречия и дают возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. К их числу относится разный конституционный статус субъектов РФ. Так, часть 1 статьи 5 устанавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. Далее, часть 1 статьи 66 устанавливает: «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями республик». По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Федерации и соответственно закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.
Наиболее существенные отступления от федеральной Конституции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тува и Чеченской Республики. Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, устанавливается, что она «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в составе Российской Федерации статья 61 Конституции Республики Татарстан, в которой она провозглашается как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогичное положение содержится в преамбуле Конституции Чеченской РЬспублики, где даже нет упоминания о том, что она является субъектом Российской Федерации. В ней Чеченская Республика провозглашается «самостоятельным суверенным государством» и объявляется «равноправным субъектом в системе мирового содружества наций», в то время как, согласно части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, Чеченская Республика находится в ее составе.
Противоречит Конституции Российской Федерации статья 1 Конституции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора» и право республики на свое самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Республик Татарстан (пункт 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Башкортостан (пункт 3, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов ведения законодательного органа либо президента устанавливается их право определять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации (см. «Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации».— «Российская Федерация», 1994, № 21, стр. 18—27; «Федеральное устройство: реализация Конституции Российской Федерации». М., 1995, стр.
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
6—15; Материалы парламентских слушаний «О разграничении полномочий между федеративными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации и перспективы развития Российской Федерации» в Федеральном собрании РФ, 8 апреля 1996 года и др.).
Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республиками. Эти подходы активно обсуждаются в научной среде.
Председатель Верховного Совета Республики Татарстан Ф.Мухаметшин пытается обосновать недопустимость повышения статуса краев и областей до уровня республик надуманным, на мой взгляд, аргументом о якобы различном источнике их происхождения. «Для национальных республик,— утверждает он,— таковым выступает государственный суверенитет как реализация исконного и неотчужденного права народов на свободное самоопределение. Национальные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать при необходимости часть из них федеральным органам на основе двусторонних договоров и соглашений. Что касается краев и областей, то они не являются суверенными государственными образованиями. Государственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом. Поэтому все суверенные права сосредоточены у федеральных органов. Края и области — территориально-государственные образования, функционирующие на основе полномочий, переданных им федеральным центром» (Ф.Х.Му-хаметшин. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты).— «Государство и право», 1994, № 3, стр. 56).
Тем самым автор, по существу, стремится обосновать правомерность разных уровней прав народов в едином федеративном государстве. Необоснованность данной аргументации представляется мне достаточно очевидной, поскольку источником происхождения любого субъекта федерации на самом деле является народ, а не абстрактные «национально-государственные» или «территориально-государственные» образования. Ф.Мухаметшин, с одной стороны, считает края и области территориально-государственными образованиями, а с другой — лишает их права на суверенитет. Вызывает недоумение позиция автора в связи с тем, что: а) народ национальной республики суверенен, он имеет значительно больше прав, чем народ края и области, хотя они находятся в составе единого федеративного государства; б) национальные республики (и, следовательно, представляющие их народы) могут свободно распоряжаться своими правами, а другие субъекты (также представляющие их народы) лишаются этой возможности; в) национальные республики сами устанавливают свои полномочия «снизу», а краям и областям полномочия определяются федеральными органами «сверху». В итоге вновь, как и в СССР, предлагается многоступенчатая федерация с неравными правами народов. Едва ли в других многонациональных федеративных государствах мира можно встретить такую «разносорти-цу». И не случайно Ф.Мухаметшин вынужден констатировать: «Один из общеобязательных принципов международного права гласит: в современном мире все государства обязаны уважать принцип равноправия и самоопределения (курсив мой.—Л. К.) народов, что является их естественным правом и никем не даруется. Оно неотъемлемо, неотчуждаемо, и государство должно принять его как естественную данность» (там же, стр. 58).
Л. КАРАПЕТЯН 86
Указанный принцип закреплен в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970). В дальнейшем он получил подтверждение в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975) и в Декларации о праве на развитие, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (1986).
Ф.Мухаметшин считает, что между национальными республиками, краями и областями имеется и такое социально-политическое различие, которое заключается в проживании части титульной нации республики в других странах. Но разве в России, как и в других странах, можно найти провинции, часть населения которой не проживала бы в других регионах диаспорно? Разве русские, составляющие основное население того или иного края и области, не проживают в других республиках РФ? Видимо, в этой проблеме наиболее важным является то, чтобы федеративное государство заботилось о всех гражданах своей национальности, проживающих за ее пределами, предоставляя такое право также субъектам Федерации. Но это требование никак не может оправдать стремление национальных республик иметь более высокий конституционный статус и соответствующие права, чем другие субъекты Федерации.
Мне представляются необоснованными и суждения по данному вопросу, которые высказал президент Республики Саха М.Николаев. Он считает, «что на данном этапе развития России насаждение идеи полного и безусловного политико-государственного, социально-экономического равенства ее субъектов может навредить становлению и укреплению российской государственности. Составной частью мировоззренческой основы Российской Федерации является равенство народов, независимо от их истории, уровня культуры и численности» («Независимая газета», 31 марта 1994 года).
Безусловно, автор прав в том, что на данном этапе (да и в обозримой перспективе) невозможно равенство субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не может быть достигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъектов Федерации. Дословно пункт 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равны». Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие этого равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие» — не тождественны. А в статье М.Николаева усматривается их отождествление.
Несколько иначе этот вопрос разъясняет С.Шахрай. По его мнению, «равноправие не означает тождества, поэтому никому не удастся «подогнать» все разнообразие субъектов под какую-то одну схему» («Независимая газета», 5 марта 1994 года). Конечно, равноправие не означает подгонку всего и вся под одну схему. Но суть равноправия субъектов Федерации не может быть различной. В составе единого федеративного государства недопустимо, чтобы одни субъекты имели больше прав, а другие меньше. Подобно тому, как предусмотренные Конституцией равные права и свободы человека и гражданина тождественны для каждой личности, так тождественно и конституционное право для всех субъектов Федерации. Иначе говоря, нетождественность в экономическом, географическом, де-
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
мографическом, национальном и ином положении субъектов Федерации не означает объективную обусловленность их конституционного неравноправия.
ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ КОНСТИТУЦИЕЙ равноправие всех субъектов РФ предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции государственной национальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве.
В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма — территориальной. О необходимости постепенного перехода от национально-территориального устройства к территориальному говорилось также в послании Президента РФ Федеральному собранию (1994). Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом создается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организация федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация оказалась в противоречии с территориальной и в отличие от последней является дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена.
В действительности, однако, между ними в многонациональном государстве нет вызывающих тревог противоречий. Усматриваемые противоречия — плод консервативно-унифицированного подхода к федеративному устройству без учета специфики национального состава той или иной страны.
Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную организацию невозможно механически переносить на Россию, где исторически существовали компактно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от того, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий в составе РФ их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.
Действующая Конституция и Федеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования, вопреки воле образующих их народов, чревата неизмеримо более негативными последствиями. Российское государство многонационально, поэтому не следует противопоставлять территориальную организацию федерации национальной или пытаться слепо копировать чужие образцы.
Л. КАРАПЕТЯН 88
Интересные, но противоречивые суждения по рассматриваемому вопросу предложил профессор В.Чиркин: «Национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречияямежду национальностями... Но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти...
Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность...
Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процесс интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США. Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономиччские, исторические, географические и иные данные» (В. Е. Чир-кин. Модели современного федерализма: сравнительный анализ.— «Государство и право», 1994, № 6—9, стр. 155). В целом автор приходит к выводу о большей эффективности, а следовательно, и предпочтительности территориального подхода к федерации.
Безусловно, «территориальные» и «национальные» начала федеративного государственного устройства имеют определенные различия, свои позитивные и негативные стороны. Но отмеченные автором последствия национально-территориальных образований могут иметь место и при территориальной форме организации (сепаратизм, использование политических элит для приобретения власти и т.п.). К тому же в любом федеративном государстве с национально-территориальным образованием с таким же успехом могут учитываться экономические, географические, исторические и иные факторы. Подтверждение тому — ускоренное развитие союзных республик и других национально-государственных образований в Союзе ССР. Трудно согласиться также с утверждением В.Чиркина будто «территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в однонациональных государствах, не имевших крупных, компактно проживающих национальных групп» (там же, стр. 154). Ведь учет национального фактора — необходимое демократическое требование демократического устройства любого, в том числе федеративного государства, независимо от наличияяпроживающих там крупных или небольших национальных групп. Другой вопрос, что формы и методы учета особенностей каждой из них могут быть различны. Наконец «плюсы» и «минусы» территориальной и национальной форм организации федерации в других странах отличаются от их сочетания в РФ.
Поэтому с точки зрения исторического анализа и практики современного российского федерализма представляется необоснованной идея полного преобразования «национальной» организации федерализма в «территориальную». Не более чем в качестве тактического приема воспринимаются при этом рассужденияяотдельных авторов о переходном периоде от первой формы организации федерализма ко второй. По моему убеждению, они направлены на успокоение национального самосознания народов, имеющих национально-государственные или национально-территориальные образованияяв составе РФ, но едва ли способны достичь своей цели. Опыт
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ 89
«переходных периодов» в бывшем Союзе ССР показывает, что такого рода процессы будут искусственно подталкиваться и приведут к созданию не идеального федерализма, а к возможному обострению межнациональных отношений, что чревато разрушительными последствиями.
Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто целое, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов Федерации с сохранением тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения.
Обеспечение государственного единства объединенных в федерацию субъектов — только одна функция федеративного строя, обусловленная главным образом именно многонациональным составом населения и наличием национальной государственности различчых этносов. Его другая функция — рационализация власти и управления общественными и государственными делами в интересах сохранения и поддержания конституционного строя.
Федеративное устройство России, состоящее из территориальных и национальных образований, служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой — оно выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия деляяся между Федерацией в целом и ее субъектами. Причем само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма Федерации требовало активизации деятельности другой части, что, в свою очередь, могло бы способствовать более тесному единству всех ее субъектов, развитию их взаимосвязи и взаимозависимости.
Таким образом, специфика российского федерализма вполне допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и национальному признаку, разумеется, при условии их конституционного равноправия. А для реализации конституционных установлений необходимо, чтобы в практической политике как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов Федерации не нарушалось равноправие всех ее субъектов, независимо от национальной или территориальной структур их организации. В ином случче неизбежны региональные споры и противостояния субъектов Федерации федеральным органам. Такое противостояние проявляется, например, по причине разных возможностей субъектов Федерации в решении социально-экономических вопросов, связанных, в частности, с их правами в области налоговой политики. Республики отчисляют в федеральный бюджет значительно меньше налога от прибыли, чем края и области. В результате этого равноправные по Конституции субъекты Федерации получают неравные права и возможности в решении насущных социальных проблем.
НЕРАВНОПРАВИЕ СУБЪЕКТОВ Федерации порождает негативные политические последствия, усиливается массовое движение в краях и областях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах жизни. Для реализации этих требований используются разные средства — от отзыва своей подписи под Договором об общественном согласии до стремления преобразования в республики. Более того, в среде политиков и ученых выдвигается идея самоопределения русской нации в форме образования соответствующей республики в составе Российской Федерации как нового рав-
Л. КАРАПЕТЯН 90
ноправного ее субъекта (см. В.Н.Синюков. О форме федерации в России.— «Государство и право», 1993, № 5; В.А.Ржевский, А.В.Киселева. Субъекты Российской Федерации. Типология, конституционные основы организации.— «Государство и право», 1994, № 4). По мнению профессора Л.Болтениковой, «вместо раскола русской нации на 50 или 60 отдельных кусков, что уже началось, нужно создавать одну унитарную русскую республику... В этом случае решился бы вопрос о равноправии субъектов и единой субъектности, и самоопределения наций» (см. «Федерализм: глобальные и российские измерения. Материалы международной конференции». Казань, 1993, стр. 42-^3).
Необоснованность такой рекомендации оччвидна из ее же содержания. Во-первых, если говорить об «отдельных кусках», то разве края и области не являются ими? Во-вторых, равноправие субъектов означает равноправие представляющих их народов, а не «кусков» территорий. В-третьих, создание из этих «кусков» одной унитарной русской республики привело бы к отчле-нению из исторически сложившегося веками Российского государства нынешних национально-государственных образований в его составе, где проживают миллионы русских. В-четвертых, не состоялось бы «самоопределение русской нации», ибо на предлагаемых к объединению в русскую республику территориях проживают не только русские, но и представители десятков других народов.
Бесспорно, республики в составе РФ отличаются от других субъектов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом государств и правом иметь свою конституцию. Однако из этого вовсе не следует, что единственным способом выравнивания прав и реальных возможностей субъектов Федерации является создание Русской республики. Во-первых, характер современного российского федеративного государства таков, что статусом государственных образований обладают не только республики, но и края, области и автономии. Во-вторых (что самое существенное), авторы идеи самоопределения русской нации и образования Русской республики в составе Российской Федерации не учитывают многовековую историю становления России как государства.
Провозглашение РСФСР после Октября 1917 года не означало деления России на множество государств и ее исчезновения. Наиболее существенным является то, что Российская Федерация, имя которой дано именно русской нацией, составляющей 83 процента ее населения, в целом является формой ее самоопределения. Границами территориального самоопределения русской нации выступает территория России. Поэтому утверждение об ущемленности защиты прав русских по той только причине, что в Российской Федерации нет Русской республики или Республики Русь, не соответствует действительности.
Путь создания Русской республики гибелен для Российского государства. Не может часть одной и той же нации самоопределиться в составе государства, где она является титульной. Первый день провозглашения Русской республики может оказаться последним днем Российского государства. При создании Русской республики «образуется какой-то длинный бессмысленный язык, протянутый от Петербурга до Владивостока, разномастный и экологически и культурно, транспортно разъединенный. Он позволяет лишь обозначить точку собирания русских земель, и тогда опять-таки русские начнут отделяться от Татарстана, от Башкирии, Бурятии и так далее. То есть возникает кристалл для оседания «перенасыщенного» раствора, и строится новая структура — в тяжелейших условиях полного распада старой» («Экополис», 1993, № 2, стр. II). Нельзя идти от более высокой формы организации государства к менее высокой. Для Российского
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
91
государства всегда было характерно существование единой суверенной власти, и именно она продолжает по настоящее время оставаться основой Российской Федерации. Следовательно, основная проблема состоит не в образовании Русской республики или Республики Русь, а в создании действующего механизма реализации конституционного равноправия субъектов РФ, будь то республики, края, области или автономные образования. Но важно при этом не только реальное пользование ими своими полномочиями при недопустимости вмешательства центральных органов в компетенцию субъектов Федерации, но и строгое соблюдение последним Федеральной Конституции и законов. Стало быть, речь должна идти о рационализации власти, ее разумной и целесообразной организации во всех субъектах РФ.
Вместе с тем представляется, что в составе РФ на базе краев и областей могут быть образованы новые республики или региональные образования без упоминания названия подавляющего большинства проживающего в них населения. Создание таких республик диктуется не только стремлением получать равноправный статус с национально-государственным образованием, но также реальным своеобразием различных регионов России по географическим и демографическим условиям, с этнокультурной самобытностью и иными факторами.
Как отмечает профессор С.Алексеев, наряду с Центральной Россией и южными ее районами, Урал, Восточная Сибирь, Западная Сибирь, Дальний Восток и некоторые другие регионы России представляют собой своеобразные природные края (земли), со своей специфической культурой, если угодно, этнической или, во всяком случае, предэтнической самобытностью. Уже сейчас жители Центральной России, уральцы, сибиряки, дальневосточники — русские люди и все же люди в чем-то особые, со своим нравом и характером, со своей судьбой (см. С.С.Алексеев. Российская государственность. «Сыр с дырками или федеральные земли»? — «Общая газета», 17— 23 сентября 1993 года). Эти объективные и субъективные факторы составляют предпосылки того, «чтобы реализовать российскую государственность по крупным российским регионам, причем с учетом особенностей территории и населения этих регионов. И тогда окажется вполне обоснованным формирование таких внутрифедеральных государственных образований, как, скажем, Центрально-Российская, Уральская, Сибирская, Дальневосточная республики, которые могут стать в Федерации «в один ряд» с Татарстаном, Якутией, Калмыкией и другими республиками.
При этом, коль скоро формирование соответствующих республиканских образований будет происходить, надо надеяться, не на националистической, а на последовательно демократической основе (и, следовательно, не на основе наций, а всего населения данной территории), то со временем все субъекты Российской Федерации, обеспечив формирование и достойное положение всех наций России, станут равновеликими, равнозначными и во всех отношениях равноправными «землями» — звеньями единой федеративной российской государственности» (там же).
Полагаю, что осуществление региональных преобразований субъектов Федерации станет возможным в более благоприятных социально-политических условиях. На данном же этапе развития Российской Федерации наиболее безболезненным путем обсуждаемых преобразований для установления конституционного равноправия статуса всех ее субъектов могло бы, на мой взгляд, стать переименование краев, областей в республики, в составе которых останутся автономные округа. Но многие из них в силу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культурно-национальные автономии. Это будут республики всех проживающих на
Л. КАРАПЕТЯН 92
их территории народов, подобно тому, как Российская Федерация является суверенным государством всех проживающих в ней народов.
В этой связи уместно напомнить первую попытку провозглашения Уральской республики, которая, к сожалению, получила отрицательную реакцию со стороны федеральных властей и руководителей национальных республик. Между тем политико-правовой анализ учеными экспертами проекта конституции Уральской республики приводит к выводу, что при некоторых недостатках она в целом имела позитивное значение (см. «Инициатива, от которой нельзя отмахнуться. Круглый стол правоведов».— «Российская Федерация», 1993, № 5). В отличие от конституций ряда существующих республик (национально-государственных образований) в проекте конституции Уральской республики не было даже намека о своем государственном суверенитете, создании собственной таможенной службы, армии, возможном выходе из состава Российской Федерации и т.п. Напротив, в ней совершенно определенно устанавливалось, что Уральская республика является субъектом Российской Федерации; не претендует на государственный суверенитет, оставляя его полностью за Российской Федерацией; принимает верховенство федеративных законов на своей территории и т.д. Инициаторы образования Уральской республики попытались конституционно-правовым способом реализовать положение Конституции Российской Федерации о равноправии ее субъектов. Но демократическая инициатива, обоснованная Конституцией Российской Федерации и международной практикой федерализма, была пресечена.
Происходящие в последние годы события и процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики является наиболее эффективным путем преодоления неравноправного положения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности.
Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в количестве и равноправии статуса субъектов Федерации, а в политико-правовом (конституционном) и фактическом их неравноправии. Поэтому целостность Российской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государства зависит от конституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов, всех наций (народов) и национальных меньшинств.
В системе этих гарантий первостепенное место занимает неуклонное выполнение местными органами своих полномочий, недопущение вмешательства центральных органов в компетенции субъектов Федерации, как и строгое соблюдение федеральной Конституции и законов.
НА ОСНОВАНИИ сказанного выше можно сделать вывод, что для полного соответствия положений Конституции Российской Федерации и республик в ее составе основным требованиям федерализма в текст Основного Закона следовало бы внести некоторые изменения, особенно в вопросы суверенитета и равноправия.
Во-первых, из пункта 2 статьи 5 Конституции РФ можно было бы снять отождествление понятий «республика» и «государство». В данном случае речь идет о неотождествленности этих понятий в едином федеративном государстве. В иных же случаях, когда в республике (государстве) нет других республик, безусловно, эти понятия тождественны. Например, Французская Республика, Итальянская Республика являются самостоятельныыи государствами. Другое дело, когда республика в составе единого федеративного государства является субъектом федерации, федеративного государства. В
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
этом случае уместнее к республике применить понятие «государственность», которое предполагает также соответствующую «суверенность». В результате внесения предложенной поправки в Конституцию РФ снимается несоответствие между частями 1 и 2 статьи 5, из которых первая закрепляет равноправие между субъектами Федерации, а вторая — очевидное неравноправие между ними путем установления республикам статуса «государство» без определения аналогичного или иного статуса краям, областям, автономиям.
Во-вторых, из конституций нынешних республик имело бы смысл изъять положение об их государственном суверенитете. Как отмечалось, это не означает лишения их определенной суверенности как субъектов Федерации. А после переименования краев, областей и автономий в республики (или преобразования регионов в республики) положение о суверенности следует закрепить также в конституциях этих субъектов Федерации. Тем самым снимется отличие их статуса от статуса нынешних республик.
В процессе осуществления предлагаемых преобразований и внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ и конституции субъектов Федерации следует также учитывать, что территории существующих ныые национальных образований в разные периоды истории заселялись разными народами, а в дальнейшем одни из них становились большинством, а другие — меньшинством. Без учета этого фактора в период сталинской «автономиза-ции» были созданы республики, области, округа по названию некогда «коренных» народов, хотя на деле они составляли значительное меньшинство на этой территории. Между тем в международной практике в национальном государстве титульная нация, как правило, составляет большинство населения, а другие этносы относятся к национальным меньшинствам.
Игнорирование международной практики и «узаконение» на заре сталинской «автономизации» названий субъектов Федерации без учета соотношения проживающих на данной территории этносов заложило предпосылки негативных последствий в межнациональных отношениях. Поэтому не случайно, что в последние годы этот вопрос также стал предметом обсуждения на разных уровнях власти и в научной среде. Ясно одно: данный вопрос тоже ждет своего решения в комплексе демократического обновления Российской Федерации.
Разумеется, речь идет не о том, чтобы эти республики или автономии переименовать и назвать, скажем, «Русской республикой» только потому, что большинство населения в них составляют русские. Согласно международной практике названия субъектов Федерации могут быть определены не только по национальному признаку, но также географическим или иным признакам. А на территориях компактно проживающих национальных меньшинств целесообразно, на мой взгляд, идти по пути создания национальных районов, округов, культурно-национальных автономий. Это направление обозначено в Законе «О национально-культурной автономии», принятом 26 июня 1996 года.
Разумеется предлагаемые, диктуемые самой жизнью преобразования должны проводиться постепенно, путем терпеливой и кропотливой работы, на основе волеизъявления всех этносов, проживающих на территории существующих в настояяее время национально-государственных и автономных образований. Иначе говоря, нельзя допускать проведение скоропалительных кабинетных «мероприятий» центральных и местных властей в этом направлении. Прежде всего понадобится подготовка общественного мнения и национального самосознания к необходимости проведения объективно требуемых преобразований в Российской Федерации. Народ должен знать, за что он голосует.
Л. КАРАПЕТЯН 94
По Конституции народ является единственным субъектом учредительной власти, а президент, Федеральное собрание, правительство, Конституционный суд — учрежденные власти, которые не могут и не вправе без явно выраженного волеизъявления народа осуществлять преобразования государственных форм его организации. Иначе под видом выражения народной воли возникает спекуляция его именем. При этом, в зависимости от политической конъюнктуры, рассуждают то о всенародном мандате, вверенном какому-либо одному лицу; то о безответственной толпе, которая, мол, противопоставляет себя действительным интересам народа, единственным выразителем коих будто бы является тот или иной орган или должностное лицо; то об обывателях, далеких от понимания соответствующим образом толкуемой исторической необходимости. Все это, разумеется, очень далеко от подлинной демократии, от действительного народовластия.
Российское государство многонационально, и поэтому следует исходить именно из существующих реалий в строгом соответствии с волей народов каждого субъекта Федерации и всех народов единого федеративного государства.



ОГЛАВЛЕНИЕ