<< Предыдущая

стр. 2
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Одним из наиболее важных вопросов, регулируемых рассматриваемым законом, является вопрос о порядке и способе определения того момента, с которого начинается действие оружием. В этом отношении между новым законом 7 февраля 1906 г. и прежним-3 октября 1877 г., существует некоторое различие. По закону 1877 г., при народных беспорядках и волнениях определение времени, когда войска должны приступить к действию оружием, зависит от усмотрения гражданского начальства; и только в том случае, когда последнее отсутствует на месте беспорядков, военный начальник распоряжается по своему усмотрению [ст. 316 прилож. к ст. 316 (прим.) Общ. Учр. Губ.]. По закону 1906 г., гражданское начальство передает военному общее полномочие по выполнению всех тех мероприятий, которые могут повести к прекращению беспорядка, рассеянию толпы или захвату ее (ст. 26). Осуществляя это полномочие, военное начальство действует самостоятельно до тех пор, пока не признает свою задачу исполненной (ст. 27). Определение момента, с которого надлежит приступить к действию оружием, зависит от усмотрения военного начальства, причем закон ставит ему одно только условие: чтобы действие огнестрельным оружием допускаемо было лишь в случаях неизбежной необходимости, когда никакими другими способами нельзя будет прекратить беспорядок.
Самый порядок действия оружием, равным образом, определяется новым законом существенно иначе, чем законом 1877 г. По закону 1877 г., для действия оружием требуется, по общему правилу, наличность двух условий: во 1-х, специальное поручение гражданской власти; во 2-х, предварение неповинующихся о том, что после троекратного сигнала на трубе, горне или барабане начнется действие оружием. Без соблюдения этих условий допускается действие оружием исключительно в случаях крайней необходимости,- а именно: когда сделано будет нападение на войска, или когда окажется нужным спасти быстрым действием жизнь лиц, подвергшихся насилиям со стороны возмутившихся [ст. ст. 17 и 18 прилож. к ст. 316 (прим.) Общ. Учр. Губ.].
По закону 1906 г., оружие (холодное или огнестрельное) может быть употребляемо войсками с соблюдением следующих правил.
I. По передаче полномочий со стороны гражданских властей и после троекратного предупреждения сигналом на трубе или барабане:
1) для рассеяния неповинующейся толпы;
2) против толпы, препятствующей движению войск.
II. Не ожидая передачи полномочий со стороны гражданских властей, но с установленным троекратным предупреждением:
против толпы, оскорбляющей войска словами.
III. Не ожидая передачи полномочий со стороны гражданских властей, и без всякого предупреждения:
1) против толпы или арестантов, нападающих на войска, или совершающих враждебные против них действия;
2) против производящих в присутствии войск насилия над личностью, насильственное разрушение имущества, поджег, или убийство;
3) против препятствующих или оказывающих сопротивление задержанию лиц, подлежащих аресту.
При этом, как уже указано выше, для предупреждения неповинующейся толпы ни стрельба вверх, ни стрельба холостыми патронами не должны быть допускаемы (ст. 30 и прим. к ней).
Что касается, наконец, прекращения действия оружием, то оно зависит исключительно от усмотрения военного начальства. Когда порядок восстановлен, военное начальство заявляет об этом гражданской власти, которая предоставляет войскам возвратиться с места действия в свои квартиры (ст. 36).
Таково содержание закона 7 февраля 1906 г. Его основная тенденция - увеличить энергию вооруженного принуждения, путем предоставления более широкой инициативы и более свободной самодеятельности вооруженной силе. Только исключительными условиями исторического момента - чувством ненависти и страха - может быть объяснена, - если не оправдана, исключительная суровость его постановлений.
VI. Заключение.
Догматический анализ нормальных принудительных полномочий полицейской власти, казалось бы, не может не привести к тому заключению, что отнюдь не в недостаточности этих полномочий следует искать причину чрезмерного расширения - и в пространстве, и во времени - сферы применения исключительного законодательства. Если даже исключить из числа нормальных те полномочия, которые перенесены практикой, нередко вопреки закону, из области исключительного в область нормального управления, у полиции все-таки останется достаточно, - более, чем достаточно - средств для охраны безопасности и порядка.
Действительное осуществление начала неприкосновенности личности, во всяком случае, необходимо должно привести к большей определенности и, следовательно, к большей ограниченности нормальных полномочий полицейской власти.
Нельзя, конечно, отрицать, что чрезмерно широкое применение исключительных мер безопасности - отчасти, по крайней мере - объясняется крайней неудовлетворительностью современной полицейской организации, вообще. Вопрос о полицейской реформе - один из наиболее неотложных и важных вопросов современности - конечно, выходит за рамки настоящего исследования. Однако, и здесь необходимо указать, что до тех пор, пока полиция безопасности не будет обособлена и отделена от исполнительной полиции, вообще; до тех пор, пока полицейская организация не будет объединена, и взамен существующих ныне полиций - отдельного корпуса жандармов, железнодорожной жандармской и общей полиции - не будет образована единая полиция, - государственная стража, построенная на общих и однородных началах; до тех пор, пока, наряду с государственной стражей, не будет создана общественная полиция, земская и городская, - до тех пор охрана безопасности и порядка - ни при общем, ни при исключительном положении - сколько-нибудь удовлетворительно поставлена не будет.
Одной из существенных причин повсеместного и долговременного применения исключительных положений несомненно является крайняя неудовлетворительность качественного состава современной полиции. В настоящее время, под влиянием событий пережитой эпохи, все более и более входит в моду новый официальный культ, - культ полицейского мундира. Официальные публицисты пишут о полиции стилем ломоносовских од. Мы далеки, разумеется, от мысли отрицать, что, именно, в смутное время полицейская служба является чрезвычайно ответственной и трудною службой. Еще менее мы склонны отрицать, что за пережитые годы легко было бы привести не мало примеров самоотверженной преданности долгу и даже героизма отдельных представителей полицейской власти.
Дело, однако, не в отдельных лицах. Истинным бедствием народным мы считаем неимоверно низкий умственный и нравственный уровень, чудовищную развращенность полиции, вообще.
Еще в начале 80-х годов сенаторские ревизии, предшествовавшие Кахановской комиссии, раскрыли такую картину полицейского невежества, своекорыстия и произвола, что казалось, немедленная, неотложная полицейская реформа является вопросом самого существования государства.
Однако никакой реформы не последовало.
Прошло около 25 лет, и снова сенаторские ревизии обнаруживают дальнейшее - совершенно невероятное - падение той самой полиции, которая из стража безопасности и порядка превращается в организованную и страшную силу, посягающую на безопасность и угрожающую порядку.
Такой полиции необходимо исключительное положение: оно кормит полицию; оно гарантирует ей безнаказанность; оно санкционирует ее произвол.
Обсуждая вопрос о полицейской реформе, Особое Совещание под председательством графа Игнатьева, между прочим, указывает на необходимость «решительных» мер к поднятию общего служебного уровня полиции. К числу таких мер совещание относит улучшение материального достатка и условий полицейской службы, повышение образовательного ценза для агентов полиции, освобождение полиции от множества обременяющих ее обязанностей, не имеющих никакого отношения к прямому ее назначению, - к охране спокойствия и порядка.
Все это, действительно, важно и необходимо. Но этого мало. Существенным препятствием к улучшению качественного состава полиции является ее чрезвычайная непопулярность в широких (неофициальных) общественных кругах. Не следует скрывать от себя правды: полицейская служба доныне считается у нас службой зазорной; люди, обладающие необходимым для полицейской службы умственным и нравственным цензом, на эту службу не идут. Так будет до тех пор, пока полиция, вообще, и жандармская, в особенности, не утратят присущего ей ныне противообщественного характера.
Произвол всегда был и всегда будет ненавистен обществу; исключительное положение превращает полицию в орудие систематического, не останавливающегося ни пред чем произвола. Отмена исключительного положения, как нормального средства управления, явилась бы незаменимым средством поднятия умственного и нравственного уровня полиции. Исключительное положение будет необходимо до тех пор, пока оно будет существовать.
Глава вторая. Теория исключительного положения.
I. Догматическая конструкция исключительного положения.
§ 1.
Под исключительным положением мы понимаем совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставляемых правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства.
Теория различает две формы исключительного положения: военное (или осадное) положение, в собственном смысле этого слова, вводимое в случаях внешней войны; и фиктивное военное (или осадное) положение, вводимое в случаях внутренних смут.
Положительное законодательство отдельных государств, по общему правилу, регламентирует указанные - по самому своему существу, различные формы исключительного положения существенно различным образом.
В дальнейшем мы не останавливаемся вовсе на рассмотрении исключительного положения, действующего во время войны; наше исследование мы посвящаем, так называемому, фиктивному военному положению, - т. е. исключительному положению, действующему во время мира.
§ 2.
Во всех конституциях мы встречаемся с одинаковой, приблизительно, формулировкой конституционного принципа: законы издаются не иначе, как с согласия народного представительства, - а в конституционных монархиях, - не иначе, как коллективно народным представительством и монархом.
Существенным моментом в понятии конституционного закона «закона в формальном смысле этого слова» - является его высшая, по сравнению с правительственным актом, юридическая сила. Эта «сила» заключается в том, что только законом может быть отменен, изменен, приостановлен или аутентически истолкован закон. Правительственный акт, как акт подзаконной правительственной власти, юридически действителен лишь в меру его соответствия или не противоречия закону.
В вышеприведенной типической формулировке конституционного принципа понятие закона материального значения - значения юридической нормы - не имеет, ибо и в конституционном государстве юридические нормы (так называемые, законы в материальном смысле) могут быть устанавливаемы не только в законодательном порядке, т. е. с согласия народного представительства, но и в порядке верховного и даже подчиненного управления.
Таким образом, когда конституция говорит: «законы не могут быть издаваемы иначе, как с согласия народного представительства», она имеет в виду закон в формальном смысле. На первый взгляд может показаться, что рассматриваемая формула является бессодержательным плеоназмом: законы в формальном смысле, - т. е. нормы, издаваемый с согласия народного представительства, не могут быть издаваемы иначе, как с согласия народного представительства. В действительности, однако, эта формула имеет совершенно определенное содержание; ее истинный смысл таков: ни какие нормы, имеющие силу закона, не могут быть устанавливаемы иначе, как с согласия народного представительства; или – что, то же: никакой закон не может быть отменен, изменен, приостановлен, или аутентически истолкован иначе, как законом.
В этом и заключается сущность конституционного принципа.
Не подлежит никакому сомнению, что исключительное положение всегда и необходимо приостанавливает действующие законы, и на некоторое, более или менее, короткое время, взамен действующих, устанавливает новые существенно ограничивающее субъективный публичные права граждан. Поэтому, с точки зрения основного конституционного принципа, исключительное положение не может быть устанавливаемо иначе, как законом.
Из этого общего правила в современных конституциях встречаются исключения двоякого рода.
1. Конституции некоторых государств предоставляют главе государства право на издание, так называемых, чрезвычайных указов. Институт чрезвычайных указов (Nothvеrordnungеn) известен конституционному праву Австрии, Бадена, Болгарии, Дании, Испании, Португалии, Пруссии, России, Саксонии, Чеpногоpии, Японии, Аргентины и Бразилии.
Сравнительное изучение перечисленных законодательств раскрывает - однородное во всех законодательствах - содержание рассматриваемого института.
Два момента являются существенными (еssеntialе) в понятии чрезвычайного указа.
Во 1-х, чрезвычайные указы обладают юридической силой закона; они могут отменять, изменять, приостанавливать, аутентически толковать законы. По своему юридическому действию, чрезвычайные указы адекватны закону.
Во 2-х, чрезвычайные указы имеют провизорный характер, - провизорный не только по своему назначению и цели, но и по существу конституционных гарантий, обеспечивающих кратковременное их применение. С одной стороны, чрезвычайные указы могут быть издаваемы единственно в виду «крайних или чрезвычайных обстоятельств» (Австрия, Россия), «крайней необходимости в видах общественной пользы» (Баден), или «событий, грозящих нарушением общественной безопасности» (Болгария), и т. под. Как таковые, чрезвычайные указы сохраняют свое действие впредь до устранения тех исключительных и, разумеется, скоропреходящих обстоятельств, коими они вызваны. С другой стороны, как суррогат закона, чрезвычайные указы могут быть издаваемы единственно в виду невозможности установления исключительной меры, имеющей неотложно-необходимый характер, в законодательном порядке; как только такая невозможность устранена, чрезвычайные указы должны быть облечены в законодательную форму. Большинство конституций категорически указывает, что чрезвычайные указы могут быть издаваемы в то только время, когда законодательные палаты не находятся в сборе (Австрия, Болгария, Дания, Испания, Португалия, Пруссия, Россия, Япония, Чеpногopия, Аргентина, Бразилия); законодательная мера, установленная чрезвычайным указом, должна быть предложена на рассмотрение и утверждение палат - «в возможно короткий срок» (Испания), или «как только они соберутся» (Бразилия, Португалия), или, вообще, «в ближайшую их сессию» (Болгария, Дания, Пруссия, Саксония, Япония, Черногория), или в течении определенного срока - четырех недель (Австрия), или двух месяцев (Россия) - после возобновления их занятий. Если эта мера принимается палатами, чрезвычайный указ становится законом; если она отвергается, чрезвычайный указ перестает действовать. В необходимости последующей санкции законодателя и выражается, главным образом, провизорный характер чрезвычайных указов.
Наряду с указанными двумя логически-необходимыми моментами (еssеntialе) в понятии чрезвычайного указа, можно указать еще третий естественный момент (naturalе). По общему правилу, конституции устанавливают определенные ограничения в самом содержании чрезвычайного указа. Так, в Австрии, например, чрезвычайные указы не могут иметь своей целью ни изменения основного закона, ни обременения государственного казначейства, ни отчуждения государственных имуществ. В Болгарии они не могут относиться к установлению налогов и государственных сборов, которые всегда устанавливаются с согласия народного собрания; в Дании и Пруссии они не должны противоречить конституции; в Саксонии они не могут касаться ни конституции, ни избирательная закона; наконец, в России они не могут вносить изменений ни в основные государственные законы, ни в учреждение Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу.
Само собою понятно, что в тех государствах, в которых главе государства предоставляется конституцией право издания чрезвычайных указов, в порядке издания таких указов им может быть устанавливаемо, в той или иной форме, исключительное положение. Некоторые конституции прямо указывают, что предметом чрезвычайных указов является либо приостановка тех или иных конституционных гарантий, либо введение осадного положения (Болгария, Испания, Аргентина, Бразилия), но и там, где конституция об этом не упоминает, это разумеется само собою. Если исключительное положение вводится чрезвычайным указом, оно подчиняется необходимым условиям, установленным конституцией для чрезвычайных указов: оно может быть введено главой государства только во время перерыва между сессиями; в определенный конституциею срок оно предлагается на утверждение палат; оно подлежит ограничениям, установленным конституцией - если, разумеется, такие ограничения установлены - в содержании чрезвычайных указов.
Современное конституционное право Франции не знает чрезвычайных указов. Однако, в совершенно исключительных случаях, оно предоставляет президенту республики право декретировать осадное положение. Декрет об осадном положении может быть издан президентом только во время перерыва между сессиями палат. Если осадное положение введено декретом, палаты собираются ipso jurе в двухдневный срок собравшись, они либо утверждают осадное положение в законодательном порядке, либо его отвергают. Поэтому, декрет о введении осадного положения является во Франции чрезвычайными указом.
II. Совершенно иначе обстоит дело в тех государствах, конституции которых, наряду с правом издания чрезвычайных указов (Nothvеrordnungеn), предоставляют главе государств особое, самостоятельное право издания исключительных указов (Ausnahmеvеrordnungеn), - т. е. право объявления исключительного положения. Такое право предоставляется главе государства конституциями Германской Империи и отдельных германских государств, Японии, России. Особый порядок введения исключительного положения, в форме приостановки конституционных гарантий, существует и в Австрии; здесь, однако, порядок этот отчасти, по крайней мере, приближается к порядку издания чрезвычайных указов.
Необходимо заметить, что указ о введении исключительного положения в государствах рассматриваемого типа существенным образом отличается от чрезвычайных указов вообще.
Конечно, и указ об Исключительном положении, подобно чрезвычайным указам, обладает юридическою силой закона. Но, с другой стороны, он лишен того временного характера, в юридическом смысле этого слова, который всегда и необходимо свойствен чрезвычайным указам. Рассматриваемый с политической точки зрения, - с точки зрения своего назначения и цели, указ о введении осадного положения является, разумеется, временной мерой; однако, его «временность» совершенно лишена каких бы то ни было юридических гарантий. В отличие от чрезвычайных указов, указ о введении исключительного положения может быть издан во время заседания палат; он не должен быть представлен палатам на утверждение и, следовательно, продолжительность его действия от вотума палаты не зависит. Установленные конституцией ограничения в содержании чрезвычайных указов не относятся к содержанию указов о введении исключительного положения. Поскольку, вообще, содержание исключительного положения ограничено, - оно ограничено особыми законами о, так называемом, исключительном или осадном положении.
Конечно, и исключительные указы могут быть подчинены некоторому контролю парламента. В Пруссии, например, по закону 4 июня 1851 г. об объявлении осадного положения, а равно о приостановке конституционных гарантий, тотчас должно быть доведено до сведения обеих палат в ближайшем их собрании (§ 17). Однако, «довести до сведения» не значить «представить на утверждение» парламента. Палата может не одобрить исключительная указа, и, тем не менее, указ сохранит свою силу. Гораздо дальше идет австрийский закон 5 мая 1869 г.: министерство, прибегнув к изданию исключительных постановлений, либо к продлению их действия, а равно к их отмене, обязано дать отчет парламенту немедленно и во всяком случае в ближайшем его собрании, представив при этом свои объяснения об основаниях, вызвавших необходимость принятия указанных мер, и сообразоваться, за сим, с заключениями рейхсрата по этому предмету (§ 11). Нельзя не признать, что, по австрийскому праву, между чрезвычайными и исключительными указами - между § 14 конституционного закона и § 11 зак. 1869 г. - существует значительное сходство; однако, это сходство весьма далеко от тождества. Так, § 14-й вполне категоричен: чрезвычайный указ, не одобренный одной из палат, теряет силу закона; одобренный палатами, он становится законом. Наоборот, § 11 зак. 1869 г. отнюдь не требует представления исключительного указа на одобрение палат. Правительство «дает отчет» парламенту, как контролирующей, а отнюдь не законодательной инстанции. Бели рейхсрат не одобрит исключительной меры, она не теряет ipso facto силы закона; правительство обязано только «сообразоваться» с заключениями рейхсрата. Если заключения рейхсрата будут благоприятны исключительной мере, она не превращается в закон, а продолжает действовать, как исключительный указ. Поэтому, в Австрии указ о приостановке конституционных гарантий, при всей своей близости к чрезвычайному указу, остается указом исключительным, а не чрезвычайным.
Предоставление главе государства права издания чрезвычайных указов, благодаря временному характеру последних, не стоит в противоречии с основным началом конституционного строя, - с тем началом, в силу которого законы издаются не иначе, как с согласия народного представительства. Обладая значением и силой закона, чрезвычайный указ - именно, своим провизорным характером - отличается от закона. Он должен быть превращен в закон, - как только к тому представится возможность; против воли народного представительства, - он «действовать» не может. В этом условии - основная гарантия конституционного строя; и тот, кто знаком с историей знаменитого § 14 австрийской конституции, тот знает, какую продолжительную и упорную борьбу пришлось вынести австрийскому рейхсрату за окончательное торжество этого начала.
Наоборот, предоставление главе государства нрава вводить своей властью исключительное положение, в указанном выше особом порядке, отличном от порядка издания чрезвычайных указов, - стоит в безусловном и непримиримом противоречии с существом конституционного строя. То «господство права», которое является наиболее существенным моментом в понятии конституционного режима, не имеет и не может иметь места до тех пор, пока главе государства принадлежит дискреционное право приостанавливать действие общих и даже конституционных законов на время, определяемое его неограниченным усмотрением. Такое право является пережитком абсолютизма; и до тех пор, пока этот пережиток санкционируется конституцией, ни о незыблемости правопорядка, ни о неприкосновенности личности - не может быть и речи.
§ 3.
Далеко не во всех государствах право издания чрезвычайных указов предоставляется конституцией главе государства. Чрезвычайные указы неизвестны, например, конституционному праву Англии, Франции, Италии, Бельгии, и Румынии.
Естественно возникает вопрос: в таких государствах, несмотря на отсутствие конституционного полномочия, имеет ли глава государства, при известных условиях, право вводить исключительное положение, - в порядке ли издания чрезвычайного указа, или в каком ни будь ином порядке?
Заметим, прежде всего, что установленное нами выше различие между чрезвычайными указами (Notvеrordnungеn), с одной стороны, и указами о введении исключительного положения (Ausnahmеvеrodnungеn), с другой, не находит себе места в конституционном праве государств, не знающих вообще, ни тех, ни других указов. Рассматриваемые институты являются институтами не конституционной теории, а положительного конституционного права.
Поэтому, применительно к государствам рассматриваемого типа вопрос ставится просто: может ли правительственная власть, по собственному праву, т. е. без делегации законодателя, в исключительных случаях издавать указы, имеющие силу закона, - или, другими словами, указы, отменяющие, изменяющие или приостанавливающие действие законов?
Ответ может быть только один, - категорически отрицательный.
Оставляя совершенно в стороне вопрос о необходимости законодательной делегации для издания указов вообще, нельзя, разумеется, отрицать, что для издания указов, имеющих силу закона, такая делегация безусловно необходима.
Признавая издание «законодательных указов» - «указо-законов», если так можно выразиться - естественной, а не делегированной компетенцией правительственной власти, мы, тем самым, игнорируем основное начало конституционного строя, - то начало, в силу которого ни один закон не может быть отменен, изменен или приостановлен иначе, как законом. Отрицая это начало, мы возвращаемся к доктрине абсолютизма.
То обстоятельство, что право издания указов, имеющих силу закона, признается за правительственною властью единственно на случай, так называемой, «крайней необходимости», существа дела нисколько не меняет. Политическая необходимость и правомерность - не синонимы, - уже потому не синонимы, что политическая необходимость является вопросом субъективной оценки, правомерность - объективного соответствия или несоответствия определенного действия определенной норме.
Нередко утверждают, что право издания законодательных указов, в условиях политической необходимости, естественно и необходимо вытекает из общего полномочия правительственной власти - управлять государством, ибо, при наличности чрезвычайных обстоятельству иначе, как при помощи чрезвычайных мер, управлять государством невозможно. Такое утверждение не состоятельно но существу.
Никогда в конституционном государстве правительственная власть не получает неопределенно-безграничного полномочия - управлять, прибегая к всем, без исключения, средствам. На правительственную власть конституция возлагает обязанность управлять государством в пределах закона, - и только в его пределах.
Нельзя утверждать, что право издания чрезвычайных указов вытекает из общей обязанности правительственной власти охранять существованием безопасность государства. Такая обязанность лежит не на одной только правительственной власти; ее несут и осуществляют все, без исключения, власти, - законодательная, правительственная и судебная, - каждая своими средствам и в пределах своей компетенции.
Ссылка на состояние крайней необходимости доказывает одно: если, действительно, такое состояние имеется на лицо, издание чрезвычайного указа, будучи деянием по существу неправомерным, не является деянием преступным. Крайняя необходимость может освободить от ответственности, но ни в каком случае не превращает неправомерного деяния в правомерное.
Было бы нелепо отрицать, что, при известных условиях, когда, действительно, имеется на лицо категорическая необходимость, правительственная власть может, действительно, оказаться вынужденной прибегнуть к чрезвычайным мерам, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей по закону. Исключительное положение в условиях крайней необходимости неизбежно будет вводимо в административном порядке и в тех государствах, конституция которых исключительная положения не знает. Однако, в таких государствах исключительное положение является фактическим состоянием, - и только. Ему подчиняются граждане, как непреодолимой силе; его не знает и ему не подчиняется суд. Правительственная власть, действуя на свой риск и страх, берет на себя ответственность за объявляемое ею исключительное положение. Указ о его введении является неправо мерным актом до тех пор, пока он не легализован законодателем. Такая легализация дается правительству, так называемым, индемнитетным биллем. Индемнитетный билль превращает «законодательный указ» в правительственный акт, не только ex nunc, но и еx tunе правомерный. Необходимость индемнитетного билля является логическим выводом из конституционной теории, признающей неправомерность указов, имеющих силу закона, - если эти указы не основаны на делегации законодательной власти.
Необыкновенно поучительно проследить, как медленно и с какими усилиями конституционная теория, изложенная выше, побеждает традиции старого режима, упорные и цепкие, еще долго продолжающие существовать в условиях нового конституционного режима. Конституцию легко написать в один день; она реализуется продолжительною коллективной работой политической мысли, политической борьбою многих, сменяющих друг друга, поколений.
Неправомерность указов, имеющих силу закона, - и, в частности, неправомерность исключительного положения, вводимого правительственною властью, - является традиционной общепризнанной догмою английского государственного права. Однако, и в Англии эта догма установилась не сразу. В течение столетий, так называемые,, королевские прокламации, - чрезвычайные указы короля, имеющие силу закона, успешно конкурируют с законодательной властью парламента. Статут о прокламациях 1539 г. (31 Hеnry VIII, с. 8), санкционируя установившуюся практику, предоставляет королю право, в тех случаях, когда парламента по заседает, действовать со всей быстротою, требуемой обстоятельствами, и, в частности, издавать прокламации, которые «должны быть соблюдаемы и исполняемы, как если бы они были изданы парламентским актом». Статут о прокламациях действует не долго; он отменяется парламентским актом Эдуарда VI (I Еdward VI, с. 12, s. 4). Однако, не только королевы династии Тюдоров, но и Яков I и даже Карл I Стюарты продолжают законодательствовать путем прокламаций. Суды Англии юридической силы прокламаций никогда не признавали; но до тех пор, пока существовала Звездная палата, их неисполнение влекло за собою суровые наказания, налагаемые этим исключительным судом. И только Долгий Парламент упразднением Звездной палаты навсегда прекращает неправомерную практику королевских прокламаций.
Однако, и после прекращения этой практики, в течении долгого времени корона Англии считает своею прерогативой как общую простановку законов (suspеnding powеr), так, равным образом, освобождение отдельных граждан от обязанности соблюдения и исполнения их (dispеnsing powеr). Само собою разумеется, что подобным пониманием прерогативы законодательная власть парламента умаляется в чрезвычайной мере.
Знаменитый Билль о правах (1689) кладет конец антиконституционному пониманию королевской прерогативы. Согласно этому биллю, является одинаково незаконным, как «предполагаемое право освобождать королевскою властью от соблюдения и исполнения законов», так и «предполагаемое право приостанавливать законы и исполнение законов». С этого времени практика чрезвычайных указов, - указов, имеющих юридическую силу закона, совершенно исчезает из конституционного права Англии.
Само собою понятно, что и в настоящее время, с возникновением войны или мятежа, военные и гражданские власти могут оказаться вынужденными прибегнуть к целому ряду незаконных мероприятий, нарушающих и публичные, и частные права граждан. Сила должна быть подавляема силой. Для защиты страны от врага военоначальник не остановится пред захватом или уничтожением частного имущества, пред произвольным арестом или высылкой, пред произвольным наказанием и даже казнью помогающих или содействующих неприятелю лиц. Когда иноземное вторжение или гражданская война останавливают правильное отправление правосудия, военоначальник может поручить поддержание порядка и наказание преступников военной силе.
Но существование, так называемых, законов, - или, точнее, беззакония военного времени ни коим образом не зависит от провозглашения военного положения. В число полномочий короны, в состав ее прерогативы, не входит объявление в каких бы то ни было обстоятельствах в какой либо местности военного положения. Оно может быть объявлено единственно властью парламента. Но если бы даже корона, не будучи на то уполномоченной каким-либо статутом, объявила военное положение, такое положение ничего бы не прибавило к обязанности и праву правительства употреблять всю силу, имеющуюся в его распоряжении, для подавления мятежа или для противодействия неприятелю.
Никакая необходимость, по английскому праву, не превращает и не может превратить неправо-мерного действия в правомерное. Только парламентским актом (Act of indеmnity) военные и другие лица могут быть освобождены от ответственности за незаконные поступки, совершенные во время войны или мятежа добросовестно и для пользы государства.
Таково отношение английского права к исключительному положению, создаваемому войной или мятежом. Само собою понятно, что при таком отношении о каком бы то ни было сверх законном указном праве короны не может быть и речи.
Подобно английскому, и итальянское конституционное право не знает института указов, имеющих юридическую силу закона. Статут 1848 г. вполне категоричен: король издает указы и распоряжения, необходимые для применения законов, но он не вправе ни отменять их, ни приостанавливать их действия (ст. 6).
И, тем не менее, несмотря на всю категоричность статута, введение осадного положения королевским декретом составляет обычное явление в административной практике Италии.
В течении долгого времени правомерность такого явления обосновывалась как в административной практике, так и в доктрине ссылкой на аналогию между осадным положением, вводимым по случаю беспорядков, и действительно военным осадным положением. Ст. 5-я статута признает объявление войны прерогативой короны. Итальянский военный кодекс 28 ноября 1869 г. предоставляет королю, а в некоторых случаях и командующему армией право объявления военного положения после объявления или начала войны, - т.е. в военное время. Отсюда делается вывод: королю принадлежит право и в случае внутренних смут объявления осадного положения. В 1894 г. глава правительства Crispi, в заседании палаты 28 февраля заявляет: «Король, согласно ст. 5 статута, имеет право на войну и мир. Он обязан к защите нации, как от внешних, так и от внутренних опасностей. Гражданская война есть тоже война».
Нет необходимости доказывать, что, с точки зрения элементарнейших требований юридического толкования, распространение исключительных законов, по аналогии, на случаи, не предусмотренные ими, является безусловно недопустимым, даже в том случае, если такая аналогия существует; в действительности, более, тем сомнительна аналогия между внешней войной и, например, состоянием Италии в 1898 г., когда почти вся она объявлена была в осадном положении. В настоящее время недопустимость распространения военного положения, по аналогии, на случаи внутренних беспорядков является в Италии общепризнанной.
И тем не менее, отрицая за короною право издания чрезвычайных указов, вообще, - т. е. указов, отменяющих закон, или приостанавливающих его действие, - классическая доктрина итальянского административного права, в лице ее наиболее выдающихся представителей, Rossi, Contuzzi, Вruniali и др., признают королевской прерогативой введение осадного положения, как крайнего, но, по своей природе, чисто административного средства борьбы с угрожающей бытию государства опасностью. Правительственная власть является стражем и защитником общественного порядка; она несет ответственность за его сохранение; поэтому, в исключительных обстоятельствах, когда этот порядок не может быть поддерживаем обыкновенными средствами, она имеет я право, и обязанность прибегать к средствам исключительным и чрезвычайным. С этой точки зрения, объявляя осадное положение, правительственная власть осуществляешь свою собственную, т. е. правительственную функцию, действует от своего имени и в пределах своей компетенции. Не нуждаясь в индемнитетном билле парламента, министерство, разумеется, обязано представить ему отчет и, в случае вотума недоверия, выходит коллективно в отставку.
Еще в 1894 г., при обсуждении в парламенте вопроса об осадном положении, объявленном королевским декретом в Сицилии и Карраре, Сrispi, стоявший в то время во главе министерства, категорически заявил, что он не принимает мотивированная перехода к порядку дня, требующего издания индемнитетного билля или прекращения декрета об осадном положении в закон. По его настоянию, парламента, действительно, ограничивается вотированием резолюции, одобряющей действия правительства, направленные к охранению общественного мира. Однако, в том же 1894 г. Crispi предлагает сенату законопроект, распространяющий expressis verbis постановления военного кодекса об осадном положении на «случаи восстания или непосредственной опасности для общественная мира». И хотя в своих объяснениях пред сенатом Crispi категорически заявляет, что «законопроект этот обозначает отнюдь не предоставление правительству нового права, а лишь определенное констатирование права, принадлежащего правительству до всякого закона и статута», - тем не менее, самое внесение законопроекта неопровержимо свидетельствует о том, что в существовании подобного права правительство далеко не вполне убеждено.
Проект 1894 г. падает вместе с падением министерства. Спустя 4 года, министерство di Rudini вносит в парламент законопроект, - с одной стороны, возлагающий на правительство обязанность изготовить в ближайшее время проекту закона об осадном положении, а, с другой, - предоставляющий правительству право, впредь до утверждения означенного закона, вводить своею властью осадное положение, если того требует охрана общественного порядка. На этот раз необходимость закона об осадном положении мотивируется гораздо более определенно: в виду отсутствия закона, предоставляющего правительству определенным образом (modo espresso) право объявления осадного положения, существует сомнение в законности такого объявления; для того, чтобы рассеять сомнение, необходим закон.
Однако, обещанный закон не вносится в парламент. Министерство падает, и новое министерство (Pellouх) становится на иной путь. Признавая необходимой парламентскую санкцию осадного положения, объявленного декретом 1898 года, правительство вносит в парламент законопроект признающий за правительством право оставить в силе или отменить осадное положение, объявленное декретами 7-го и 9-го мая 1898 г. При обсуждении законопроекта, Pelloux категорически заявляет, что внесенный правительством законопроект является своего рода индемнитетным биллем. Как индемнитетный билль, законопроект министерства принимается парламентом и санкционируется королем.
Параллельно с радикальной переменой, происшедшей в административной практике, - и, разумеется, под несомненным ее влиянием, - существенно меняется отношение теории к рассматриваемому вопросу. Так называемая, молодая итальянская школа науки административного права, в лице Racioppi, Cammeo, Gamberinin мн. др., категорически признает неправомерность указов, объявляющих осадное положение, - как и всяких других указов, имеющих значение и силу закона. Такие указы всегда и необходимо являются присвоением правительственною властью законодательных функций; они неправомерны до тех пор, пока парламент не санкционирует действия правительства своим законом. Конечно, в исключительных обстоятельствах правительство может под своею ответственностью объявить осадное положение; но до тех пор, пока соответственный декрет правительства не будет превращен в закон, осадное положение является фактическим состоянием, - и только. Как таковое, оно не может быть признано и взято под свою защиту судом. Правительство, объявившее осадное положение, несет пред парламентом не только политическую, но и юридическую ответственность; эта ответственность может быть снята с него только индемнитетным биллем.
Таково учение - единственно правильное, с конституционной точки зрения, - одержавшее окончательную, по-видимому, победу и в административной практике Италии, и в теории итальянского административного права.
Нам остается сказать еще несколько слов о Франции. Как уже указано выше, закон 1878 г. предоставляет президенту республики в исключительных случаях право объявления путем чрезвычайного указа осадного положения. Осадное положение может быть объявлено президентом республики только во время перерыва между сессиями парламента по случаю восстания с оружием в руках. Если парламент распущен, осадное положение, за исключением случаев внешней войны, не может быть объявлено, вообще, президентом республики.
Не подлежит никакому сомнению, что общего полномочия на издание чрезвычайных указов, - т. е. указов, имеющих силу закона, французская конституция президенту республики не дает. Всем известна та роль, которая в свое время была сыграна в конституционной истории Франции знаменитой 14-й статьею конституционной хартии 1814 года. Статья эта, предоставляющая королю право издавать регламенты и ордонансы, необходимые для исполнения законов и безопасности государства, была истолкована и доктриной, и практикой, как общее и совершенно неопределенное полномочие, предоставленное главе государства, на издание чрезвычайных указов. Четыре указа 25 июля 1830 г. влекут за собою государственный переворот. Статья 13я конституции 1830 г. категорически отрицает возможность каких бы то ни было чрезвычайных указов: король издает регламенты и ордонансы, необходимые для исполнения законов, причем он не может ни приостанавливать действия, ни освобождать от исполнения законов.
Начало, установленное ст. 13-ой конст. 1830 г., до ныне бесспорно является одним из основных начал действующего конституционного права Франции. И тем не менее, до сравнительно недавнего времени, не только в административной практике, но и в доктрине французского административного права, господствовало учение, воспроизводившее, в замаскированной форме, начало ст. 14-ой хартии 14-го года.
Мы имеем в виду учение о, так называемых, «политических», или «правительственных» актах - acte politique или acte de gouvernement, - противополагаемых «административными» актам, в собственном смысле этого слова.
Существенными моментом в понятии «правительственного» акта, по словам Dufour’a, является его политическая цель. Тот акт, который имеет своею целью защиту всего общества, как такового, или общества, олицетворенного в правительстве, против его внутренних или внешних врагов, явных или скрытых, настоящих или будущих, является правительственным актом. Этот акт не может быть контролируем государственным советом, с точки зрении законности его содержания. В представительных государствах, говорить Vivien, существуют обстоятельства, когда, в виду крайней общественной необходимости, министры принимают меры, нарушающие гражданские права. За такие меры они несут политическую ответственность пред парламентом, но являются неответственными пред административным судом. Вообще, политические или правительственные акты обжалованию в судебно-административном порядке не подлежать, ибо, по самому своему существу, они имеют сверх законный характер, - характер чрезвычайных указов, обладающих силой закона.
Не трудно понять, что, с точки зрения рассматриваемой теории, исключительные полномочия правительственной власти, принадлежащие ей вопреки конституции, являются безгранично широкими по существу; теория эта переносить на республиканская главу государства полномочия, обыкновенно включаемые, отжившею свое время,, старой доктриной в состав, так называемой, королевской прерогативы. Несостоятельность этой теории очевидна; и если при прежних режимах государственный совет, в длинном ряде своих решений, категорически высказывается в ее пользу, то в настоящее время, т. е. в эпоху третьей республики, юриспруденция государственная совета не знает и не признает категории,. так называемых, политических актов.
Что касается литературы французского административного права, то в ней до настоящего времени мы встречаемся, наряду с категорией административных актов, с категорией актов правительственных или политических. Однако, последняя категория ничего общего с «политическими актами» старой доктрины не имеет.
Так, Laferriere под правительственными актами понимает декреты, основанные на конституции и имеющие своим предметом осуществление принадлежащих, по праву, президенту республики правительственных полномочий: декреты о созыве и роспуске палат, об отсрочке их сессий, об объявлении осадного положения, международные договоры и конвенции и т. под.
Поэтому, Laferriere категорически утверждает, что, за исключением полномочий, предоставленных правительству законом, оно не располагает правом издания каких либо распоряжений, посягающих на субъективные права граждан, в интересах охраны общественного порядка и безопасности государства. Закон должен предоставить правительству полномочия, необходимые для охраны безопасности и порядка. Если эти полномочия недостаточны, порядок страдает; по отсюда не следует, что правительственная власть имеет право присвоить себе полномочия, не предоставленные ей законом.
Точно также Duguit разграничиваешь понятие административных и политических актов. Под последними он понимает всякие, вообще, акты, регулирующее функционирование политических органов власти и взаимодействие между ними.
Что касается старой теории, называвшей политическими актами чрезвычайные указы, издаваемые правительством в интересах самосохранения, то, по мнению Duguit, теория эта в настоящее время почти единодушно отвергнута наукой.
Наконец, Berthelemy совершенно отрицает какое бы то ни было различие между политическими или правительственными и административными актами. Первые в такой же мере должны соответствовать закону, как и вторые; если они противоречат закону, они подлежат отмене в судебно-административном порядке. Не все, вообще, административные акты могут быть обжалованы в этом порядке, но это объясняется: в каждом отдельном случае каким либо специальным мотивом, а отнюдь не принадлежностью этих актов к категории правительственных или политических.
Таким образом, и во Франции, как и в других странах, только постепенно и с великим трудом конституционная доктрина чрезвычайных указов одерживает победу над необыкновенно живучими традициями абсолютизма. В настоящее время победа эта является совершившимся фактом. Право издания чрезвычайных указов необходимо предполагает либо общую, либо специальную делегацию законодателя; без такой делегации чрезвычайный указ является актом иногда неизбежным, всегда неправомерным.
II. Вопрос об исключительном положении, с точки зрения политики права.
§ 1.
Политическим обоснованием исключительного законодательства является доктрина, так называемого, raison d’etat.
Государственная необходимость выше индивидуальной свободы; и если в нормальных условиях государственной и общественной жизни современное государство признает и гарантирует индивидуальную свободу, то в условиях чрезвычайных оно жертвует ею интересам безопасности, а, может быть, и самого существования государства.
Теоретики и политические деятели, доказывая необходимость чрезвычайных обстоятельств, охотно цитируют Цицерона и Монтескье. «Великие бедствия, говорит Цицерон, нуждаются в великих средствах. Salus populi surpema lex esto». По словам Монтескье, опыт народов самых свободных, какие когда-либо существовали на земле, заставляет признать, что бывают обстоятельства, когда необходимо на некоторое время (pour un moment) набросить покров (mettre un voile) на свободу, как некогда его набрасывали на статуи богов.
Как известно, теория «государственной пользы» raison d’etat в истории человечества сыграла печальную роль. Всегда и везде она являлась теоретическим оправданием необузданного произвола, отрицающего не только право на свободу, но и самое право на существование индивида. Нет такой жестокости, которая в свое время не оправдывалась бы, с большим или меньшим успехом, теорией «государственной пользы»; наиболее блестящим представителем этой теории является Маккиавели. Огромная опасность учений, доказывающих необходимость исключительного законодательства, заключается именно в том, что эти учения всегда и необходимо являются, в большей или меньшей степени, сознательной или бессознательной реставрацией теории маккиавелизма.
Конечно, «великие бедствия нуждаются в великих средствах». Но во всяком случай, законодательство правового государства, регулирующее исключительный полномочия власти, должно отвечать двум - по самому своему существу, категорически необходимым условиям: во 1-х, оно должно обеспечить действительную исключительность исключительных полномочий, - обеспечить применение этих полномочий только при наличности обстоятельств, действительно чрезвычайных; во 2-х, оно должно ограничить пределом безусловной необходимости объем исключительных полномочий, предоставить правительству столько власти - и ни на йоту больше, - сколько, действительно, необходимо для спасения государства от угрожающей ему серьезной опасности. Монтескье допускает необходимость набросить pour un moment un voile sur la liberte; само собою разумеется, он восстал бы против всякой попытки набросить на свободу непроницаемо тяжелый покров на неопределенно продолжительное время, против всякой попытки задушить под этим покровом свободу.
§ 2.
Приступая к рассмотрению изучаемого нами института, с точки зрения политических постулатов, указанных выше, необходимо остановиться, прежде всего, на вопросе о порядке объявления исключительного положения. Не подлежит никакому сомнению, что законодательный порядок его объявления наиболее соответствует природе правового государства. Этот порядок, - более, чем какой либо иной, - обеспечивает действительную исключительность исключительного положения. Как бы точно закон ни определил то понятие крайней необходимости, которым оправдывается введение исключительного положения, во всяком случае, констатирование такой необходимости является делом субъективной оценки переживаемых страною событий. Народное представительство, коллективный разум страны, способней правительства эти события правильно оценить; оно способней уже потому, что для него вопрос о защите государства не осложняется вопросом о самозащите.
Несмотря на всю теоретическую бесспорность приведенного рассуждения, необходимо, однако, сделать одну, весьма существенную, оговорку.
Как уже указано выше, и в тех государствах, в которых de jure исключительное положение не может быть вводимо иначе, как в законодательном порядке, de facto оно вводится нередко правительственною властью. Понятно почему: законодательный порядок объявления исключительного положения уже потому не всегда возможен, что палата не всегда находится в сборе. Не трудно себе представить такое стечение обстоятельств, при котором правительство bona fide оказывается вынужденным, не ожидая решения палат, объявить своею властью исключительное положение. Будучи неправомерным, такой акт правительства является, однако, необходимым. Но в таком случае естественно возникает вопрос: почему эта необходимость игнорируется законодателем? Не является ли исключительное положение, объявленное правительством вопреки конституции, еще большей угрозой правопорядку, чем исключительное положение, основанное на конституции? Допустим ли, вообще, такой порядок, при котором правительство для того, чтобы спасти конституцию, может оказаться вынужденным ее нарушить?
Конечно, объявляя, вопреки конституции, исключительное положение, правительство берет на себя всецело ответственность за действие, являющееся, по существу, неправомерным. Мы имеем в виду юридическую ответственность: министерство, нарушившее конституцию, может быть отдано под суд палатой народных представителей. Является ли, однако, такая ответственность в достаточной степени реальной? Как известно, в современных государствах - и парламентарных и дуалистических - юридическая ответственность министров существует не в действительности, а на бумаге. В парламентарных государствах она фиктивна потому, что de facto ее упраздняет политическая ответственность; в дуалистических - потому, что она не организована конституцией.
Министерство, объявившее вопреки конституции исключительное положение, несет в парламентарных государствах политическую ответственность пред парламентом. Оно не будет предано суду, но вотум недоверия заставить его выйти в отставку. Оно может обойтись без индемнитетного билля; без вотума доверия оно обойтись не может.
Но в государствах дуалистических?
И в Пруссии, и в России министерство ответственно пред монархом, никакой ответственности пред парламентом оно не несет. Нужно ли доказывать, что при таких условиях всякое нарушение конституции правительством является серьезной опасностью, угрожающей государственному строю. Политическая необходимость - понятие относительное. Если конституция должна быть нарушена, когда это необходимо для государства, - она будет нарушена, когда это желательно для правительства.
Таким образом, de lege ferenda, мы приходим к следующему выводу.
Вполне целесообразно, - а в дуалистических государствах безусловно необходимо, предоставление конституцией правительственной власти права объявления исключительного положения чрезвычайным указом. Когда парламент в сборе, исключительное положение вводится законодательным актом. Во время перерыва между сессиями или легислатурами парламента, оно вводится актом правительственной власти. По созыве палат, в определенный конституцией срок, оно должно быть предложено на утверждение парламента. Принятое палатами исключительное положение становится законом.
Наряду с чрезвычайным указом, исключительному указу в конституции не может и не должно быть места. Объявленное исключительным указом исключительное положение утрачивает свой провизорный характер. Не только с точки зрения догмы, но и с точки зрения политики права, ст. 15-ая русских основных законов несовместима с основными началами «обновленного строя», возвещенными манифестом 17 октября. Эта статья - дамоклов меч, висящий на волоске усмотрения над гражданской свободой.
§ 3.
Переходим к рассмотрению другого, не менее существенного, вопроса. Необходимо ли существование особого закона, регулирующего на будущее время содержание исключительного положения, объявленного в законодательном или административном порядке?
По мнению некоторых публицистов, такой закон не нужен и вреден. «Мы не любим исключительных законов, говорить Isambert. Не отрицая возможности исключительных обстоятельств, необходимо требующих исключительных средств, мы полагаем, что закон не может и не должен санкционировать исключение, предоставляя таким образом возможность это исключение создавать. Когда происходит война, внешняя или междоусобная - безразлично, возникает фактически порядок, необходимо отрицающий господство законности, - порядок, который, не создавая прецедентов, приводит к последствиям, наиболее крайним. Закон, который предусматривает и регулирует наперед эти крайние последствия, обусловливая их наступление простой декларацией, является законом, опасным для гражданской свободы».
Isambert’y возражает Block: именно, в виду опасностей, сопряженных с исключительным положением, необходима регламентация чрезвычайных полномочий, предоставляемых им власти. Вмешательство закона преследует охранительную цель; его постановления ограничиваюсь, сдерживают и смягчают произвол; они налагают ответственность на лиц, осуществляющих полномочия, предоставляемые осадным положением.
По мнению Reinach’a, даже в тех государствах, в которых исключительное положение не может быть вводимо иначе, как в законодательном порядке, необходим закон, предусматривающий наперед содержание исключительного положения. Диктатура правительства, предусмотренная и организованная наперед конституцией, предпочтительней диктатуры, импровизированной сообразно обстоятельствам момента. Законодательствуя под влиянием событий, парламент почти всегда рискует либо остаться позади необходимой цели, либо забежать далеко вперед. Страх, гнев и ненависть - плохие советники; в часы спокойствия, с полным самообладанием, законодатель должен взвесить наперед те полномочия, которые необходимы правительству для того, чтобы подавить восстание или отразить иностранное нашествие.
Правильность приведенного соображения, казалось бы, бесспорна; она тем более бесспорна, что и в тех государствах, в которых правительству не предоставлено права вводить исключительное положение, на практике оно, может быть, и бывает вводимо правительством. В таких случаях отсутствие закона, определяющего содержание исключительного положения, как доказано опытом Италии, открывает широчайший простор административному произволу.
Конечно, вводя исключительное положение, хотя бы и наперед регламентированное законом, законодатель имеет возможность внести в этот закон изменения, признаваемый необходимыми ad hос. Такие же изменения могут быть вносимы указом, объявляющим исключительное положение. Но, тем не менее, существование закона, регламентирующего исключительное положение, является, в значительной степени, сдержкой не только для ответственного пред парламентом правительства, но даже для самой законодательной власти.
Само собою понятно, что в Англии, - в стране, где исключительное положение выражается, по общему правилу, в приостановке Habeas Corpus акта - не может быть ощущаема надобность в особом законе, регламентирующем его содержание. Однако, в применении к колониям Англии, в которых нередко местными парламентами издаются законы о военном положении, наделяющие колониальное правительство диктаторскими полномочиями, потребность в подобном законе несомненно существует. И еще в 1867 г. большое жюри, при рассмотрении частного дела, выразило пожелание, чтобы, так называемое, военное положение было, по возможности, точно определено законодательным актом.
Еще более сознается необходимость особого закона об исключительном положении в Италии. Как уже указано выше, в 1898 г. издание такого закона обещано было парламенту министерством di Rudini; следующее за ним министерство Pеllouх ограничилось, однако, внесением в парламент индемнитетного билля, легализирующего осадное положение, объявленное в том же 1898 г. При его обсуждении, парламентская комиссия высказалась снова за необходимость издания особого закона об осадном положении, а затем, в пленарном заседании парламента, один из депутатов (Spirito), поддержанный многими другими, сделал следующее чрезвычайно характерное заявление: «Раньше я думал, что закон, предусматривающий осадное положение, является делом не нужным и даже вредным... Но теперь, когда мы уперлись в тупик, - то, что мне раньше казалось ненужным и, может быть, опасным, кажется мне необходимостью, почти спасением для страны».
Само собою понятно, что, если закон, регулирующий содержание осадного положения, необходим в государствах, в которых положение это вводится законодательною властью, то, тем более, он необходим в государствах, в которых оно вводится чрезвычайным или исключительным указом правительства. В России, до тех пор, пока действует ст. 15 основных законов, только закон об исключительном положении может ввести в берега закономерности широкий разлив административного произвола. Как это ни кажется парадоксальным, при той конституции, в которой имеется 15-ая статья, закон об исключительном положении является единственно возможной последней гарантией гражданской свободы.
§ 4.
Все, вообще, законодательства, которым известно исключительное положение, могут быть разбиты на две категории в одних, как, например, во Франции, исключительное положение имеет характер военной диктатуры; в других, как, например, в Австрии, - диктатуры гражданской.
В некоторых государствах, - например, в России - исключительное положение принимает форму то военной, то гражданской диктатуры.
Горячим защитником военной диктатуры является Reinach. Для того, чтобы энергично подавить брожение, для того, чтобы сдержать возбужденные страсти, необходимы прямота, быстрота и натиск; необходимы твердость характера, живое сознание долга. Этими качествами отличается солдат; они развиваются военною службой, привычкой к простой и суровой дисциплине. Солдату чужда рефлексия; он не остановится пред тысячей затруднений, которые, как будто нарочно, создаются людьми, привыкшими рассуждать тогда, когда необходимо действовать.
Нам думается, что защита военной диктатуры с точки зрения специфически военных доблестей, представляется, по меньшей мере, поверхностной. Печальный опыт русской действительности неопровержимо доказывает, что военная доблесть отнюдь не всегда является ручательством правительственной способности. В своей «Физиологии государства» Константин Франц давно уже отметил «болезнь нашего времени», заключающуюся в том, что правительство современных государств становится все более и более военным. Эта болезнь, от которой излечиваются государства Запада, у нас, в России, заражает до сих пор государственный организм. Разве военная служба не является у нас почти единственным стажем для занятия сколько ни будь ответственных должностей в области активного управления? Разве у нас мало губернаторов, непосредственно переходящих от командования полком к командованию губернией? И, тем не менее, разве не свидетельствует постоянное и повсеместное применение исключительных положений о крайне не удовлетворительной постановке у нас нормального управления, вообще?
И, наконец, допустим, что генерал - превосходный губернатор: он не умеет «рассуждать», но за то умеет «действовать». Чем, однако, хуже генерал, состоящий на службе по министерству внутренних дел, генерала, состоящего на службе по военному министерству?
Есть один аргумент, - иногда откровенно высказываемый, иногда замалчиваемый, - на котором всегда и необходимо покоится защита военной диктатуры. Этот аргумент - аналогия между внешней войною и внутренней смутой. Военная диктатура необходима потому, что нет никакого различия между «внутренним» и «внешним» врагом; она необходима потому, что междоусобная распря есть та же война.
Ошибочность этого аргумента очевидна; она очевидна уже потому, что, так называемый, «внутренний враг» никогда не признается и не может быть признан воюющей стороной.
Восставая против военной диктатуры, мы имеем в виду не те - совершенно исключительные - случаи, когда, действительно, страна переживает вооруженное восстание, когда судьба ее решается на поле сражения. Во время вооруженного восстания, как и во время войны, должно действовать не исключительное, а военное положение. В огромном большинстве случаев исключительное положение направлено на борьбу с «внутренней смутой»; и тот, кто хоть сколько-нибудь знаком с историей исключительного законодательства не только в России, но и в других государствах, тот знает, как мало реальна аналогия между внутренней смутой и междоусобной войной.
Внутренний враг - не беллигерант. Борьбу с, ним ведут не вооруженные силы, а охранные отделения. Он умирает не на поле сражения, а в ссылке и на эшафоте. Исключительное положение действует не на территории, отторгнутой у неприятеля; его цель - не победа над врагом, а умиротворение страны.
Причем же тут военная диктатура?..
Есть один аргумент, говорящий решительным образом против военной диктатуры. Чем шире полномочия власти, тем строже должна быть ее ответственность. Военная диктатура безответственна, но существу. Организованная на началах, предполагающих наличность внешней войны, военная диктатура, - диктатура главнокомандующего или командующего войсками, - не может не быть независимой от центральной власти. Сколько-нибудь определенная, сколько-нибудь исчерпывающая регламентация ее полномочий невозможна. Полномочия главнокомандующего определяются необходимостью войны. Inter arma silent leges; не даром римляне называли своего бога войны - Mars ex lex.
Как бы ни были широки полномочия власти, предоставляемые ей исключительным положением, они должны быть определены законом. Исключительное положение отнюдь не предполагает исключительного господства физической силы. Настаивая на военном характере диктатуры и в то же время считая необходимой подробную регламентацию исключительного положения, Reinасh впадает очевидным образом в непримиримое противоречие с самим собою.
В виду вышеизложенных соображений, нельзя, казалось бы, не прийти к тому заключению, что, поскольку исключительным положением создаются чрезвычайные полномочия полицейского характера, эти полномочия должны принадлежать тому или иному органу гражданской, а не военной власти - органу, поставленному в зависимость от министерства внутренних дел.
§ 5.
Каковым должно быть содержание исключительного положения?
Очевидно, его содержание определяется его целью. Исключительное положение вводится для защиты государственного и общественного строя от угрожающих его существованию посягательств изнутри. Дело идет не об отражении силы силой: для этого нет надобности в исключительном положении, ибо употребление оружия является постоянным и нормальным полномочием власти. Цель исключительного положения - устранить возможность возникновения или повторения вооруженных столкновений. Исключительное положение предоставляет правительственной власти чрезвычайный полномочия, именно, потому, что нормальных полномочий недостаточно для того, чтобы держать население - все население, или значительную его часть - в подчинении правительственной власти. В этом и заключается та «крайняя необходимость», которой оправдывается исключительное положение.
Отсюда - преимущественно превентивный (полицейский) характер чрезвычайных полномочий, предоставляемых власти исключительным положением. Предварительное задержание, в течение, более или менее, продолжительного срока; воспрещение политических собраний; административная высылка; изъятие из обращения произведений печати, - эти и им подобные меры, поскольку они применяются для охраны государственного и общественного порядка, всегда и везде, в той или иной комбинации, свойственны исключительному положению. Сущность его заключается, именно, в приостановке гарантий гражданской свободы.
Само собою разумеется, что вопрос о необходимости в каждом отдельном случае тех или иных ограничений гражданской свободы не может быть решаем с точки зрения общих принципов: все зависит от обстоятельств, времени и места. Необходимо, однако, установить одно общее начало: как бы ни были широки полицейские полномочия чрезвычайной власти, эти полномочия не должны выходить за пределы той цели, ради которой объявляется исключительное положение.
Только явления, угрожающие государственному и общественному порядку, - только «крамольные посягательства» могут служить объектом чрезвычайного на них воздействия. Всякое такое воздействие должно быть разрешаемо власти под одним и тем же, постоянным и общим, условием: поскольку это необходимо для охраны общественной безопасности и государственного порядка. Это условие должно себе найти категорическое выражение в исключительном законе: всякое применение чрезвычайных полномочий для осуществления текущих и нормальных задач управления должно быть противозаконным.
По самому своему существу, чрезвычайные полномочия власти должны иметь не общий, а конкретный характер. Предметом исключительного положения является не упразднение гражданской свободы, вообще, а ограничение ее отдельных проявлений в тех случаях, когда это необходимо для охраны общественного спокойствия и государственного порядка.
Само собою понятно, что, при действии исключительного положения, правительственной власти должна быть предоставлена возможность закрытия определенного публичного собрания, изъятия из обращения определенного произведения печати, высылки определенного лица, признаваемых опасными для общественного и государственного порядка; но подчинение всех, вообще, собраний концессионному режиму, или восстановление предварительной цензуры, вообще, - далеко выходит за рамки прямой и непосредственной цели исключительного положения.
Наряду с предупредительными полномочиями власти, в состав исключительного положения обыкновенно входят полномочия репрессивного характера. В частности, обычным - но не постоянным - спутником исключительного положения является замена юрисдикции общих судов военной юрисдикцией.
Необходимо заметить, что режим военных судов известен далеко не всем законодательствам. Не говоря уже об Англии, которой институт военных судов для невоенных совершенно чужд, и на континенте военная юстиция встречается не во всех государствах. В Голландии, например, исключительное положение имеет характер военной диктатуры, и, тем не менее, подсудность военным судам не военных допускается исключительно во время войны. Точно также в Австрии исключительному законодательству совершенно неизвестна замена обыкновенных судов военными; поэтому, такая замена может иметь место по иначе, как на основании специального закона.
Тем не менее, нельзя отрицать, что военные суды приобрели в настоящее время характер естественной принадлежности исключительного положения. В Италии, например, где исключительное положение совершенно не регламентировано законом, в его применении на практике военная юстиция играет весьма заметную роль.
По глубокому нашему убеждению, чрезвычайные полномочия репрессивного характера не должны иметь место в системе исключительного законодательства.
Заметим, прежде всего, что квалифицированная репрессия, как таковая, не может быть объясняема тем состоянием крайней необходимости, которым оправдывается исключительное положение, вообще. Всякая репрессия имеет дело с совершившимся фактом; между тем, крайняя необходимость, оправдывал посягательство на одни интересы в защиту других, более важных, - имеет, разумеется, в виду сопротивление действию, еще неоконченному, - действию, которое совершается, или может непосредственно свершиться, которое угрожает еще не погибшему, но погибающему благу. Никакое преследование лиц за преступления, уже совершенные, не может найти себе оправдания в состоянии крайней необходимости. Когда действие совершено, коллизия прав исчезает, и вместе с коллизией прав прекращается состояние необходимости.
Никогда квалифицированная репрессия не имеет своею целью непосредственное спасение блага, которому грозит опасность; ее цель - посредством чрезвычайной репрессии, посредством оглушающего устрашения, предупредить повторение посягательств на защищаемые ею интересы. Квалифицированная репрессия никогда не является непосредственным отражением насилия силой. Она обращается к сознанию и воле будущих, возможных агентов; она их убеждает угрозой, предостерегает виселицей. Вся философия чрезвычайной репрессии может быть выражена словами средневековой глоссы к Саксонскому Зерцалу: «Затем вешают вора высоко и редко хоронят, чтобы каждый его мог видеть, об этом вспоминать и бояться то же делать».
В науке уголовного права теория устрашения давно уже, навсегда и бесповоротно, отжила свое время; но в жизни, как идеология и красного и белого террора, она пользуется поныне огромным, - по истине, страшным кредитом. Убежденный противник политического террора, оставаясь последовательным, не может осуждать одну его форму и оправдывать другую. В борьбе с общественным злом всякий, вообще, террор бессилен. Его непосредственные результаты, всегда ничтожные и непрочные, не выкупают, во всяком случае, того огромного вреда, который причиняется им защищаемому им же делу.
Орудием чрезвычайной репрессии являются военные суды. Военный характер репрессии, подчеркивал в ней элемент силы, убивает в ней элемент права.
Нельзя себе представить более принципиальной, более резкой противоположности, чем та, которая необходимо существует между функцией военной и судебной. Только потому и создаются военные суды, что суд не может быть военным, военный суд не может быть судом. Судья судит и должен судить по закону; военный действует и должен действовать по приказанию; судья и солдат - антиподы. Доблесть солдата - порок судьи; доблесть судьи - порок солдата.
В начале минувшего века, в 1813 г., Benjamin Constant писал:
«В течение последних двадцати лет военная юстиция широко распространилась почти по всей Европе... Каждый день в роли судей мы видим людей, самая одежда которых свидетельствует о том, что они подчинены дисциплине и, следовательно, не могут быть независимыми судьями. Если в наших внуках будет жить сознание человеческого достоинства, они не поверят, что было время, когда люди, прославленные, конечно, бесчисленными подвигами, но воспитанные в казармах и не знающие гражданской жизни, допрашивали обвиняемых, которых они не в состоянии понять, осуждали граждан, которых они не вправе судить...».
Позднее, в средине XIX века, другой писатель - писатель другого времени и другой страны, Mittermaier, пишет то же: «Я не знаю, говорит он, большего несчастья для страны, чем предание военному суду политических преступников, не принадлежащих к армии. Военный суд - это пародия процесса, маскарад правосудия. Здравый смысл народа не может ошибиться; он чувствует, что пред ним не право, а видимость права, что судьями избраны люди, в которых, как в послушном орудии, уверена власть».
С чувством глубочайшего удовлетворения констатирует Дайси неизвестность военной юстиции английскому праву. «Солдаты могут усмирять бунт так же, как могут отражать иноземное вторжение; они могут сражаться с бунтовщиками, как с неприятелем, но не имеют законного права наказывать за бунт или возмущение. При усилиях восстановить порядок бунтовщики могут быть убиты, и это будет так же законно, как убить врага на поле битвы, или арестанта, бегущего из тюрьмы; но всякая казнь, назначенная военным судом, незаконна и, с юридической точки зрения, является убийством».
И, наконец, в наши дни итальянский ученый, Raneletti, в выражениях, непереводимо резких, осуждает военную юстицию своей страны. «В душе народа она оставляет по себе долгий след великой скорби. Она ненавистна народу, который видит в ней правосудие, поставленное на службу политике, могучее орудие правительственного гнета».
В теории двух мнений о военной юстиции не существует. Оценка этого института во все времена и у всех народов - одна и та же.
Если есть истина, признанная всеми, это - та истина, что военный суд - не суд; если есть факт, осуждаемый всеми, это - факт существования военных судов.
§ 6.
В заключение, одно замечание более общего характера. Конечно, соответственная регламентация исключительного законодательства может до некоторой степени, обеспечить действительную исключительность применения, относительную умеренность содержания исключительных положений.
Нельзя, однако, отрицать, что основной и первоначальной причиной широкого и сурового применения чрезвычайных, предупредительных и карательных мер, является тот антагонизм - иногда скрытый, иногда вырывающийся открыто наружу, - который несомненно существует между государством, с одной стороны, и обществом, с другой: недовольство государством и недоверие к обществу. Поэтому, разумная политика примирения государства с обществом является единственно действительным средством, медленно, но верно ведущим к упразднению исключительных положений.
Приостановка Habeas Corpus акта является институтом старой, аристократической Англии. Последний случай приостановки относится к 1818 г. С тех пор не раз уже Англии пришлось переживать критические моменты экономических кризисов и политических волнений. Но ни грозные сцены волнений 1819 г., ни бурные митинги, предшествовавшие избирательной реформе 1832 г., ни чартистское движение (1839 - 1848 гг.), ни резкие формы борьбы за отмену хлебных законов, - ничто не заставило Англию прибегнуть к приостановке важнейшей гарантии индивидуальной свободы. Кто не знает, что господство обычного права не только в практике английских судов, но и в правосознании английского народа, между прочим, выражается в том, что в Англии время обладает огромной, созидательной и разрушительной, правотворческой силой, - способностью «незаметной отмены» устарелых и обветшавших правовых институтов. Можно ли с уверенностью утверждать, что и в современной демократической Англии, после почти столетнего неприменения, институт приостановки Habeas Corpus акта является институтом живого и действующего обычного права страны?
Наоборот, в Ирландии, в стране, где антагонизм между государством и обществом достигает наивысшего напряжения, приостановка Habeas Corpus акта и другие законодательные меры исключительного характера остаются до ныне обычаем, периодически повторяющимся явлением.
Во Франции до сих пор действует чрезвычайно суровое исключительное законодательство, - закон 1849 г. об осадном положении; но с 1873 г. Франция не знает ни одного случая объявления осадного положения; и более, чем вероятно, что третья республика осадного положения на практике не узнает.
В борьбе с социал-демократическим движением Германия сначала становится на путь исключительного законодательства. 21 октября 1878 г. издается закон о, так называемом, малом осадном положении, - «закон об общеопасных стремлениях социал-демократии». Согласно этому закону, центральному законодательству отдельных германских государств предоставляется право вводить, с согласия союзного совета, исключительные меры полиции безопасности в местностях, которым угрожает развитие социал-демократической, социалистической или коммунистической пропаганды. Исключительные меры заключаются в восстановлении концессионного порядка устройства собраний, в воспрещении розничной продажи произведений печати, в административной высылке лиц, угрожающих общественному спокойствию и порядку, в отмене или ограничении права на ношение, ввоз и продажу оружия. Несмотря на весьма энергичное применение закона 1878 г., закон этот не достигает своей цели. В 1890 г. рейхстаг отказывает правительству в продлении его действия, и с этого времени внутренняя политика Германии становится решительным образом на новый путь, - на путь социальной реформы. И надо ли доказывать, что в среде современной германской социал-демократии антигосударственные и даже, вообще, революционные тенденции развиты в неизмеримо меньшей степени, нежели в социал-демократической среде других государств?
Вывод из сказанного ясен. Мы стоим на перекрестке; пред нами два пути: либо политика широких, демократических и социальных, реформ, либо политика исключительных положений.
Tertium non datur.
Глава третья. Lex lata; действующее исключительное законодательство.
I. Иностранные законодательства.
§ 1.
Говоря об исключительном законодательстве, необходимо рассмотреть особо законодательство Англии - с одной стороны, и законодательства континентальных государств - с другой.
По совершенно справедливому указанию проф. Дерюжинского, в континентальной литературе публичного права - проф. Дерюжинский цитирует Лоренца Штейна, Блока, Андреевского - довольно широко распространено воззрение, на, так называемую, простановку Habeas Corpus акта, исключительную меру безопасности в Англии, как на меру вполне аналогичную, весьма сходную, а по мнению некоторых писателей, даже тождественную с осадным положением континента. В действительности, между этими двумя институтами гораздо больше различия, чем сходства; и это различие должно быть, прежде всего, уяснено для того, чтобы составить себе ясное представление об исключительных мерах безопасности, допускаемых современными законодательствами.
Прежде чем констатировать указанное проф. Дерюжинским различие, необходимо, однако, сделать одну оговорку.
Не следует думать, что единственной мерой исключительного законодательства в Англии является, так называемая, приостановка Habeas Corpus акта. Проф. Дерюжинский в своей специальной работе об Habeas Corpus акте, которую он называет «очерком основных гарантий личной свободы в Англии и их временного ограничения», только мельком упоминает об иных исключительных законах, ограничивающих личную свободу. С осадным положением континента он сравнивает единственно приостановку Habeas Corpus акта и, путем такого сравнения приходит к выводам, весьма выгодным для Англии.
Само собою разумеется, что мнение, сводящее исключительное законодательство Англии к приостановке Habeas Corpus акта, противоречит действительности.
Достаточно указать, хотя бы, на, так называемые, принудительные акты (Coercion Acts), предоставляющие огромные и чрезвычайные полномочия правительственной власти в Ирландии. Так, например, сравнительно, недавно, актом 1881 г. (44 Viet., с. 4) ирландскому правительству предоставлено право производить аресты и держать в тюрьме всякое арестованное по подозрению лицо в продолжение всего времени, пока акт в силе. Законом о предупреждении преступлений 1882 г. (Prevention of Crime Act 45 et 46 Vict, с. 25) ирландскому правительству предоставлено право: отменять для некоторых преступлений право судиться судом присяжных; арестовывать неизвестных людей, встреченных ночью вне дома при подозрительной обстановке; задерживать всякую газету, которая, по мнению вице-короля, содержит статью, возбуждающую к измене или насилию; запрещать всякое собрание, угрожающее, по его мнению, общественной безопасности; изгонять из Соединенного королевства всякого иностранца, который не прожил в стране трех лет до издания акта.
Но, даже оставляя в стороне Ирландию, необходимо признать, что и в самой Англии исключительное законодательство отнюдь не исчерпывается простановкой Habeas Сorpus акта. Достаточно вспомнить «Два акта» 1795 г., «Четыре акта» 1817 г., «Шесть актов» 1819 г.. В частности актом 18 декабря 1795 г., возобновленным в 1817 г., упраздняется свобода собраний. Устройство политических митингов обусловлено предварительной заявкою съезду мировых судей; мировой судья имеет право прекратить всякое собрание, «возбуждающее ненависть или презрение к особе его величества, к законному правительству или к конституции британского королевства»; он имеет право арестовать и подвергнуть заключению всякого, кого он найдет нужным, за всякое предложение, признаваемое им противозаконным; при всяком нарушении порядка он может немедленно распустить собрание; в случае неповиновения виновные подлежать смертной казни. Акт 1819 г., с некоторыми изменениями - напр., с назначением семилетней ссылки вместо смертной казни за неисполнение приказа судьи о роспуске митинга - воспроизводить постановления актов 1795 и 1817 гг.
В 1799 г. издается известный акт об обществах (29 Geo III, с. 79), согласно которому всякое общество, состоящее из отдельных групп и филиаций, почитается незаконным союзом и федерацией, а всякое лицо, находящееся с ним в сношениях, признается виновным в участии в незаконном союзе и подлежит наказанию семилетней ссылкой.
Таким образом, не подлежит сомнению, что и в Англии приостановка Habeas Corpus акта отнюдь не является единственной чрезвычайной мерой безопасности. Если мы сравним осадное положение континента с совокупностью чрезвычайных полномочий, предоставляемых правительству исключительным законодательством Англии, то мы должны будем признать, что различие между Англией и континентом в интересующем нас вопросе не так уж велико, как это представляется проф. Дерюжинскому. Тем не менее, такое различие существует, и оно должно быть нами отмечено.
Основною чертою осадного положения является его, преимущественно репрессивный характер. Если даже признать, что ограничение личной свободы является предупредительной мерой, то, во всяком случае, передача исполнительной власти в руки военной администрации замена обыкновенных судов военными трибуналами, система административных взысканий взамен взысканий, налагаемых по суду, - все эти меры имеют в виду преимущественно репрессивную цель - вооруженную борьбу с «внутренним врагом», вполне аналогичную такой же борьбе с «врагом внешним». Установление осадного положения не может быть рассматриваемо, как простановка определенных гарантии свободы, установленных нормальным правопорядком; оно является упразднением правопорядка, вообще: ибо при нем место закона заступает произвол, место суда - вооруженная расправа.
В отличие от континента, Англия не знает - и в этом ее великое преимущество пред, континентом - ни военной администрации, ни исключительных судов, ни административных взысканий; то господство права, которое является отличительной особенностью английской конституции, не может быть приостановлено никаким исключительным законом: приостанавливаются отдельные гарантии, ограничиваются отдельные проявления индивидуальной свободы, В частности, военная юстиция, создаваемая осадным положением, является институтом совершенно чуждым английскому праву, - чуждым настолько, насколько нам, например, чужды правовые институты первобытных народов. Для английского юриста офицер в роли судьи является такою же непонятной фигурой, как в той же роли сапожник или балерина. Судит суд, - эта истина представляется англичанину в такой же мере очевидной, как дважды два - четыре.
Духу английского правосознания несомненно противны исключительные законы. Даже приостановка Habeas Corpus акта является, по словам Фокса, «концом английской конституции». Чтобы сказал Фокс, о русской «конституции», санкционирующей усиленную и чрезвычайную охрану?!..
Остановимся на юридическом анализе исключительной меры, именуемой приостановкою Habeas Corpus акта.
Сам термин: «Акт о приостановке Habeas Corpus акта» (Habeas - Corpus Suspension Act) английскому законодательству совершенно неизвестен. Первый акт о приостановке 1689 г. носит название: «Акт об уполномочении его величества задерживать и подвергать заключению тех лиц, которых он будет иметь основательную причину подозревать в злоумышлениях против правительства». Последующие акты носят такой же, с самыми незначительными изменениями, титул.
Основное содержание актов о приостановке, всегда одинаковое, отчасти явствует из самого их наименования. Оно заключается в том, что лица, задержанные по подозрению в государственной измене, в силу приказа королевского Тайного Совета, подписанного, по крайней мере, шестью его членами, могут быть содержимы под стражей, впредь до прекращения срока приостановки, без права быть отпущенными на свободу под обеспечение или поручительство; никакой судья не может ни отпустить их под обеспечение, ни подвергнуть их суду иначе, как в силу приказа Тайного Совета за подписью, по крайней мере, шести его членов.
Каково же отношение акта о приостановке к Habeas Corpus акту?
Как уже указано выше, и при действии Habeas Corpus акта приказ о представлении задержанного в суд не выдается верховным судом, если лицо задержано по обвинению в государственной измене, или каком либо тяжком уголовном преступлении, причем обвинение это «ясно и специально изложено в предписании об аресте».
Таким образом, не следует думать, что акт о приостановке лишает задержанных права на получение приказа о представлении в суд: этот акт касается только лиц, обвиняемых в государственной измене, а эти лица и при действии Habeas Corpus акта такого права не имеют.
Дело, однако, в том, что лицо, задержанное по обвинению в государственной измене, имеет право, на основании ст. VII-ой акта 1679 г., требовать рассмотрения его дела в ближайшую сессию суда присяжных. Если это почему либо окажется невозможным, то суд обязан отпустить его на поруки с тем, чтобы он явился в следующую сессию. Если же и тогда его дело не будет рассмотрено, то обвиняемый вовсе освобождается от суда и наказания.
Так называемая, приостановка Habeas Corpus акта является, в действительности, приостановкой одной только VII-ой статьи акта 1679 г., предоставляющей задержанным лицам право быть судимыми в течение ограниченного и точно определенного срока.
Сущность всех актов о приостановке заключается в том, что лица, арестованные распоряжением высшей административной власти по обвинению в государственной измене, могут быть оставляемы в заключении, без предания их суду, в течение всего срока простановки. По истечении этого срока, они должны быть либо преданы суду, либо отпущены на свободу.
Само собою разумеется, что акт о приостановке не дает администрации права задерживать лиц, против коих не имеется достаточно веских улик для предания их суду по обвинению в государственной измене. Лишение свободы по одному подозрению в «неблагонадежности» является действием противозаконным даже во время простановки Habeas Corpus акта. Лица, виновные в таком противозаконном деянии, подлежать уголовной ответственности и могут быть, если, разумеется, парламентом не издан индемнитетный билль, привлечены к ней, по истечении срока приостановки.
На практике, однако, право лишения свободы, предоставляемое администрации актом о приостановке, получает гораздо более широкое применение. Но общему правилу, в случаях приостановки Habeas Corpus акта, заключению подвергаются именно лица, подозреваемые в «политической неблагонадежности», - т. е. лица, против коих не имеется достаточно веских улик для предания их суду, или имеются улики такого рода - напр., показания шпионов, - которые не могут быть предъявлены суду. Другими словами, приостановка Habeas Corpus акта всегда и необходимо имеет своим последствием противозаконное лишение свободы, по одному подозрению в политической неблагонадежности, более или менее значительного числа граждан. По справедливому замечанию Дайси, именно в этом и заключается настоящая цель простановки. Но для того, чтобы цель эта могла быть достигнутой, одной простановки Habeas Corpus акта недостаточно. По общему правилу, до прекращения срока простановки, парламентом издается, так называемый, билль об амнистии, снимающий ответственность с лиц, которые, во время приостановки Habeas Corpus акта, «советом, приказом или действием служили его величеству и безопасности правительства».
Таким образом, только в связи с актом об амнистии может быть понято истинное значение акта о приостановке.
Конечно, нельзя утверждать, что акт об амнистии всегда и необходимо должен сопровождать издание акта о приостановке; однако, парламент, приостановивший Habeas Corpus акт, никогда не отказывает правительству в акте об амнистии. Не подлежит никакому сомнению, что подобный отказ явился бы своего рода предательством по отношению к правительству, облеченному исключительными полномочиями волей самого парламента.
С другой стороны, не следует думать, что акт об амнистии снимает с администрации всякую ответственность за противозаконные деяния, совершенные ею в борьбе с, так называемой, внутренней смутой. Несомненно, что и после акта об амнистии, администрация ответственна за ненужную жестокость, за причинение мучения и оскорблений задержанным ею лицам. Но как бы ни был формулирован акт об амнистии, - во всяком случае, он снимает с администрации ответственность за незаконное задержание лиц по одному подозрению в политической неблагонадежности, не выдерживающему или не допускающему судебной проверки.
Таким образом, практическое значение акта о приостановке, в связи с сопровождающим его актом об амнистии, заключается в том, что высшей администрации этим актом предоставляется право продолжительная задержания - на срок простановки - лиц, подозреваемых в «прикосновенности» к государственным преступлениям.
Никаких других полномочий акт о приостановке администрации не предоставляет; и в этом - его коренное отличие от «осадного положения» континентальных государств.
Совершенно иное значение имеет приостановка Habeas Corpus акта в Северо-Американских Соединенных Штатах. По свидетельству Burgess’а, правительство Соединенных Штатов толкует такую простановку, как установление военного права (martial law), т. е. как простановку всех , вообще, конституционных гарантий индивидуальной свободы. В частности, с приостановкою Habeas Corpus акта, в Соединенных Штатах на практике связано учреждение военных судов и предание им лиц невоенного звания.
Неправомерный характер подобной практики очевиден. Она осуждена федеральным судом в его знаменитом решении по делу Milligan’a (Milligan case). В этом решении суд констатирует, что простановка Habeas Corpus акта не должна за собою влечь установления военного права и, следовательно, простановки всех конституционных гарантий. Она предоставляет правительству право задержания лиц, законно арестованных, и лишает последних права на судебную проверку оснований для дальнейшего их задержания. В этом - и только в этом - выражаются последствия простановки. Военное право может быть применяемо только на театре военных действий во время иностранного нашествия или гражданской войны, когда суды закрыты и гражданские власти de facto лишены возможности функционировать. Существование военных судов, после того, как восстановлено нормальное и беспрепятственное отправление правосудия постоянными судами, является грубой узурпацией власти.
Приведенное решение суда состоялось уже после гражданской войны; С тех пор в Соединенных Штатах не было ни одного случая приостановки Habeas Corpus акта. Поэтому, нельзя судить с уверенностью, в какой мере решение это отразится в будущем на административной практике по рассматриваемому нами вопросу.
§ 2.
Как уже указано выше, английская система исключительного законодательства характеризуется двумя моментами: во-первых, отсутствием какого бы то ни было закона, предусматривающего на будущее время те исключительные полномочия, которыми наделяется административная или военная власть при наступлении чрезвычайных обстоятельств; во-вторых, предоставлением исключительных полномочий административной власти не иначе, как путем закона, издаваемого ad hoc, по наступлении чрезвычайных обстоятельств.
Ничего подобного, хотя бы, например, французскому закону 1878 г. об осадном положении, английское право не знает.
В отличие от английской, континентальная - и, в частности, французская система исключительного законодательства характеризуется, прежде всего, наличностью особого, - так сказать, нормального и постоянного закона, регулирующего исключительные полномочия власти на случай наступления исключительных обстоятельств. Закон об осадном положении является постоянным потенциально действующим законом. В нормальных условиях государственной жизни закон этот как бы спит; он просыпается или оживает при наступлении условий, угрожающих существенным интересам или самому бытию государства.
Каждый раз, когда такие условия наступают, государству не приходится изыскивать средств для борьбы с ними. Средства эти существуют: они установлены законодателем наперед. Необходимо только констатировать наличность исключительных обстоятельств или, другими словами, объявить исключительное («осадное», или «военное») положение существующим; тем самым, государственная власть вооружается разнообразным ассортиментом оборонительных средств, хранящихся в арсенале исключительного законодательства.
Само собою понятно, что при таких условиях наиболее существенным, с точки зрения континентального законодательства, представляется вопрос: в каком порядке, или какою властью, законодательной или административной, объявляется осадное положение, или - что тоже - вводится в действие исключительный закон.
Вопрос этот получает существенно различное решение во французском законодательстве, с одной стороны, и в германском - с другой.
Во Франции, согласно зак. 1848 г. (ст. 1) осадное положение может быть объявлено только законом. Это - общее правило; не всегда, однако, его соблюдение возможно. Как быть, если палаты не находятся в сборе, - потому ли, что имеет место отсрочка заседаний по постановлению палаты (ajournement), или перерыв в течении сессии по декрету президента (prorogation), или потому, что палата за истечением срока легислатуры распущена, и новые выборы еще не состоялись? Закон 1878 г. проводит между тем и другим случаем строгое различие.
В случае отсрочки заседаний (или перерыва в сессии) осадное положение может быть объявлено президентом республики, согласно с мнением совета министров, - но в таком случае палаты собираются по собственному праву (de plein droit), - т. е. без созыва их президентом республики в течении двух дней по объявлении осадного положения (ст. 2).
В случае прекращения легислатуры, - т. е. роспуска палаты депутатов (dissolution), и до завершения выборной операции, осадное положение не может быть - хотя бы и временно - объявлено президентом республики; и только, в случае войны с иностранной державой, президент, согласно с мнением совета министров, может объявить осадное положение на территории, угрожаемой неприятелем, под условием созыва избирательных коллегий и затем палат в возможно кратчайший срок (ст. 3).
Таким образом, если палаты распущены, никакие осложнения внутреннего характера, - хотя бы даже вооруженное восстание, не дают президенту республики права объявить своей властью осадное положение. Очевидно, законодатель не останавливается ни пред чем в своем стремлении к ограждению индивидуальной свободы от возможных на нее посягательств со стороны административной власти.
В тех случаях, когда осадное положение вводится декретом президента республики, палаты, как только соберутся, это положение утверждают или отвергают. При разногласии между палатами, осадное положение прекращается de plein droit (ст. 5).
В отличие от Франции, в Германии согласно ст. 68 конституции, осадное положение во всей империи, или в любой ее части - за исключением, впрочем, Баварии - объявляется властью германского императора; местные суверены, с учреждением Германской Империи утратили принадлежавшее им до того право объявления осадного положения в пределах своей территории, во 1-х, потому что они не обладают правом военного верховенства и, следовательно, не могут возлагать на комендантов крепостей и командующих генералов обязанностей по гражданскому управлению, и, во 2-х, потому что они не обладают правом простановки имперских законов, являющейся необходимым последствием объявления осадного положения.
Среднее место между французской и германской системой занимает австрийское законодательство. В Австрии, по закону 5 мая 1869 г., простановка конституционных гарантий декретируется императорским распоряжением под коллективной ответственностью министерства; немедленно по созыве палат правительство отдает им отчет в предпринятой мере и за сим сообразуется с их решением.
Определяя порядок введения осадного положения, современные законодательства пытаются определить - по возможности точно - те условия, при наличности которых осадное положение может и должно быть вводимо. Так, по действующему в настоящее время французскому закону 1878 г., осадное положение может быть объявлено только в случаях неминуемой опасности, проистекающей от внешней войны, или вследствие возмущения с оружием в руках (ст. 1). В Германской Империи, по прусскому зак. 4 июня 1851 г., действующему в империи, осадное положение может быть вводимо, кроме случаев войны, в случаях восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию. В. Австрии приостановка конституционных гарантий допускается в случае внутренних беспорядков, или даже «значительного распространения изменнической пропаганды, угрожающей государственному строю или безопасности граждан» (зак. 5 мая 1869 г., § 1).
Само собою понятно, что чем теснее ограничена сфера применения исключительных законов, тем надежней гарантируется индивидуальная свобода граждан. Прямое и категорическое указание в самом законе на допустимость введения осадного положения единственно в условиях войны или массового неисполнения законов и неповиновения власти, представляется в особенности важным в тех случаях, когда положение это, по закону, вводится в действие не законодательной, а правительственной властью.
Переходя к рассмотрению вопроса о содержании исключительных законов, именуемых обыкновенно законами об осадном или военном положении, необходимо, прежде всего, остановиться подробнее на рассмотрении французского законодательства, послужившего прототипом для законодательства большинства европейских государств.
Существенной особенностью французского законодательства является почти полная ассимиляция исключительных мер безопасности, принимаемых в случаях внешней войны, с такими же мерами, принимаемыми в случаях внутренних волнений. Французское законодательство различает действительное и фиктивное осадное положение: первое вводится в случае внешней войны, второе - в случае «восстания с оружием в руках». Фиктивное осадное положение, подобно действительному, носит всецело характер военной диктатуры. Такой характер осадного положения сложился во Франции историческим путем. Первый французский закон об осадном положении - закон революционной Франции 8 июля 1791 г. - имеет в виду военное и осадное положение, объявляемое исключительно в случае войны. Позднее, законами 10-го и 19-го фрюктидора v-го года республики, наряду с понятием действительного, создается понятие фиктивного осадного положения. Директория приобретает право вводить осадное положение не только на театре военных действий, но и во «внутренних общинах», не только в местности, осажденной неприятельскими войсками, но и в местности, захваченной или осажденной «мятежниками».
На почве указанных законов V-го года республики, во Франции, мало по малу, создается и становится господствующей теория, допускающая применение по аналогии всех, вообще, постановлений, имеющих в виду действительное осадное положение, к осадному положению фиктивному. На основании этих законов Бурбоны, а за ними - и правительства Июльской монархии считают себя вправе вводить путем королевского декрета осадное положение для борьбы с, так называемым, внутренним врагом. Закон 9 авг. 1849 г., действующий по настоящее время, - разумеется, с теми изменениями, которые внесены в него позднейшим законом 1878 г., - остается верным исторической традиции, сохраняя за осадным положением характер «жестокого режима» - «regime terrible» (Faustin Нelie) - военной диктатуры.
Сущность осадного положения во Франции заключается в следующем:
1) С введением осадного положения полномочия гражданской власти по охране безопасности и порядка (pour le maintien de l’ordre et de police) переходят всецело в руки военной власти. Гражданская власть продолжает, однако, осуществлять те функции, которые не отнимаются у нее военною властью (зак. 1849 г., ст. 7).
2) Военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями полицейского характера, ограничивающими индивидуальную свободу в ее разнообразных проявлениях. Так, она имеет право: производить обыски как днем, так и ночью в жилищах граждан; удалять лиц, подвергшихся наказанию по суду, а равно лиц, не имеющих постоянного водворения, из местности, состоящей на осадном положении; требовать выдачи оружия и боевых припасов и производить с этою целью обыски и выемки; воспрещать появление в свет произведений печати, а равно устройство собраний, возбуждающих или поддерживающих беспорядок (зак. 1849 г., ст. 9, §§ 1 - 4);
3) Преступления и проступки против безопасности республики, против конституции, против порядка и общественного мира, каково бы ни было звание главных виновников и соучастников, могут быть передаваемы на рассмотрение военных судов (зак. 1849 г., ст. 8).
Передача дела на рассмотрение военного суда совершается приказом генерала, командующего дивизией. В некоторых случаях такая передача обязательна, - а именно в тех случаях когда дело касается преступлений измены, шпионства и других преступлений, направленных непосредственно против армии. В остальных случаях она факультативна.
Военные суды во Франции состоят исключительно из военнослужащих; судебная процедура - суммарна; апелляция на решения военного суда недопустима; обжалование в кассационном, порядке весьма стеснено. Зато, с другой стороны, на лиц, не состоящих на военной службе,. военные суды не могут налагать иных (повышенных) наказаний, кроме тех, которые установлены уголовным уложением и другими законами общего права.
Такой же характер военной диктатуры присущ осадному положению в Германии. Согласно ст. 68 германской конституции, до издания имперского закона, определяющего необходимые условия, форму и последствия объявления осадного положения, считаются действующими в империи предписания прусского закона от 4 июня 1851 г. Закон 1851 г. составлен под сильным влиянием французского закона 1848 г.
Как и во Франции, в Германии исполнительная власть, с объявлением осадного положения, переходит к военным властям; распоряжения последних обязательны для гражданских должностных лиц и для органов самоуправления. Статьи конституции, гарантирующие неприкосновенность личности, жилища и переписки, свободу печати и право собраний, воспрещающие назначение исключительных судов и чрезвычайных комиссий, регулирующие употребление вооруженной силы, - с введением осадного положения, могут быть приостановлены распоряжением военных властей. Преступные деяния определенной категории - а, именно: государственная измена, убийство, восстание, сопротивление власти, уничтожение железнодорожных и телеграфных линий, освобождение заключенных, бунт, грабеж, разрушение имущества, вымогательство, склонение солдат к нарушению долга присяги и некоторые другие правонарушения, предусмотренные §§ 8 и 9 закона, могут быть передаваемы на рассмотрение учреждаемых ad hoc военных судов. Суды эти, в отличие от французских, имеют смешанный состав: из 5 членов суда, - только три члена принадлежат к числу офицеров, назначаемых военным начальством; два члена назначаются председателем местного суда из числа гражданских судей. Один из последних председательствует в военном суде. Некоторые преступления облагаются более строгим наказанием. Так, за государственную и военную измену, поджог и некоторые другие общеопасные преступления виновные, вместо пожизненного заключения, подлежать смертной казни.
Приговоры суда приводятся в исполнение в двадцать четыре часа; смертные приговоры подлежать конфирмации главнокомандующего.
Если во Франции и в Германии исключительное положение имеет характер военной диктатуры, то наоборот, в Австрии оно имеет характер диктатуры гражданской. По закону 5 мая 1869 г., исключительное положение в Австрии выражается единственно в приостановке конституционных гарантий, - неприкосновенности личности, жилища и корреспонденции, свободы союзов и собраний, свободы слова и печати. Такая простановка, разумеется, в значительной степени усиливает полицейские полномочия нормальных общегражданских властей.
Впрочем, и в Австрии - однако, не иначе как специальными законами - могут быть учреждаемы для рассмотрения преступных деяний, учиняемых лицами, не состоящими на военной службе, военные суды. Примером подобного закона может служить закон 25 февраля 1882 г., возложивший на военные суды рассмотрение определенных преступлений, совершаемых в Далмации. Как уже указано выше, в Италии закона об исключительном положении не существует. Тем не менее, в новейшей истории ее мы встречаемся как со случаями издания исключительных законов, так, равным образом, со случаями объявления осадного положения путем исключительных указов.
Как на пример, исключительных законов, сошлемся на закон 15 августа 1863 г., которым вводятся военные суды для борьбы с разбойничеством; на закон 18 мая 1866 г., которым изменяется юрисдикция по делам печати; на законы 3 июля 1875 г. и 13 июля 1894 г., значительно расширяющее, в интересах общественного порядка, полномочия полицейской власти, и нек. др. С другой стороны, осадное положение путем королевского указа вводится 3 апреля 1849 г. в Генуе, в 1852 г. в Сардинии, в 1898 г., министерством di Rudini, в значительнейшей части Италии. В 1894 г. министерством Crispi устанавливается ряд чрезвычайных, не предусмотренных конституцией, мер, опять таки, путем королевского указа.
Само собою понятно, что отсутствие закона имеет своим последствием - разумеется, весьма печальным - чрезвычайную широту и полную неопределенность» полномочий, предоставляемых осадным положением военной власти.
По общему правилу, указ о введении осадного положения весьма лаконичен:
«Такая то провинция (или такой то город) об является на осадном положении. Такой то генерал назначается нашим чрезвычайным комиссаром с наиболее широкими полномочиями (con piu ampii poteri). Все гражданские и военные власти ставятся в непосредственную от него зависимость». И все. На практике военная власть обыкновенно присваивает себе чрезвычайно широкие полномочия: право отобрания оружия, право административной высылки, право воспрещения союзов и собраний, право воспрещения периодических изданий и даже установления предварительной цензуры, право произвольных арестов, высылок и выемок и т. под. Нигде, быть может, - разумеется, кроме России - деятельность военных судов не получает во время осадного положения такого широкого развития, как именно в Италии.
II. Действующее в России исключительное законодательство.
§ 1.
Вопреки установившимся взглядам, Положение 14-го августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия в историю русского законодательства по вопросу о, так называемой, борьбе с крамолой ничего существенно нового не вносит. По своему содержанию, Положение это является ни чем иным, как кодификацией законодательных мероприятий, разновременно изданных, которые в течение долговременного своего применения успели на практике вполне доказать свое безнадежное бессилие и полную свою безрезультатность.
Мы не находим, поэтому, возможным начать изложение исключительного законодательства, действующего в России, как это обыкновенно делается, с Положения 14-го августа 1881 года. Догматическому анализу этого положения необходимо, по нашему мнению, предпослать исторический очерк мероприятий, применявшихся в России в течение минувшего столетия, - в период времени, предшествовавши изданию Положения 14-го августа.
В начале XIX в. центральным установлением, ведающим дела, так называемой, государственной полиции, является Особенная Канцелярия при министерстве внутренних дел.
Высоч. указом 3-го июля 1826 г. Особенная Канцелярия преобразуется в III-ье Отделение Собственной Его Величества Канцелярии. Мотив преобразования ясен: под впечатлением декабрьских событий, Государь желает сосредоточить в своих руках ближайшее и непосредственное руководство делами государственной полиции. На обязанность ІІІ-го Отделения возлагается заведывание высшей полицией, собирание сведений о лицах, состоящих под надзором полиции, высылка и размещение людей подозрительных и вредных, заведывание местами заключения для государственных преступников. Исполнительным органом III-го Отделения является сформированный тогда же корпус жандармов.
В течение пятидесяти слишком лет ІІІ-ье Отделение является органом Верховного управления, специально предназначенным для борьбы с крамолой. Указом 12-го февраля 1880 года учреждается, в качестве высшей над III-им Отделением инстанции, Верховная Распорядительная Комиссия, облеченная неограниченными диктаторскими Полномочиями.
Указом ого апреля 1880 года закрывается Верховная Комиссия, а Третье Отделение, в видах большого упрочения единства действий исполнительной власти, преобразуется в особый департамент государственной полиции министерства внутренних дел
Что касается местного управления, то здесь, как известно, начальником полиции, вообще, и государственной полиции, в частности, является губернатор. Указом 5 апреля 1879 года для более энергичной и успешной борьбы с крамолой учреждаются особые должности временных генерал-губернаторов, облеченных чрезвычайными полномочиями, в Петербурге, Харькове и Одессе; те же полномочия предоставляются генерал-губернаторам Москвы, Киева и Варшавы.
Таковы те органы власти, которые в течение XIX в. стоят во главе, так называемой, государственной полиции. Что касается исключительных полномочий, коими эти органы облечены, то в ряду их бесспорно первое место занимает право административной высылки и ссылки.
До 1855 г. право это не регламентировано законом. Наряду с высылкой по Высочайшему повелению, на практике часто встречаются случаи высылки и даже ссылки по распоряжениям местной административной власти. Некоторым генерал-губернаторам и губернаторам право высылки предоставляется особо сепаратными законами.
Не будучи регламентировано законом, право высылки практикуется, однако, в весьма широких размерах: некоторые губернии переполнены административно ссыльными, состоящими под надзором полиции. При таких условиях надзор над ссыльными стесняет местное начальство: отсюда - Высочайшее повеление 2-го декабря 1855 г., пытающееся несколько ограничить применение административной высылки. Последняя, по закону 1855 г., разрешается не иначе, как по взаимному соглашению министра внутренних дел и Главноуправляющего III-м Отделением Собств. Его Имп. Вел. Канцелярии.
Попытка сосредоточить заведывание административною ссылкой в центральных установлениях оказывается неудачной. И после 1855 г. рядом сепаратных указов представители местной административной власти снабжаются правом административной высылки и даже ссылки «неблагонадежных в политическом отношении», или, вообще, «неблагонадежных и вредных» лиц. В 1861 г. такое право предоставляется одновременно Киевскому, Подольскому и Волынскому и Виленскому, Ковенскому и Гродненскому генерал-губернаторам. В 1863 г. административная высылка и ссылка получают широчайшее применение в Царстве Польском. В 1869 г. право высылки в северные губернии «вредных» ордынцев предоставляется Оренбургскому генерал-губернатору. В 1879 г. право административной высылки всех, вообще, почему-либо «вредных» лиц предоставляется временным генерал-губернаторам, - Петербургскому, Харьковскому, Одесскому, Московскому, Киевскому и Варшавскому.
Начиная с 70-х годов, административная высылка получает широкое применение к фабричным и заводским рабочим. Признавая фабричные забастовки «чуждою русскому народу формой выражения неудовольствия с целью порождения смут, беспорядков и волнений», Высочайшее повеление 1870 г. предписывает губернаторам, в случае возникновения стачек рабочих на каком либо заводе или фабрике, не допуская дело до судебного разбирательства, немедленно но обнаружении главных зачинщиков между фабричными, высылать таковых в одну из назначенных для того губерний, не испрашивая предварительного разрешения министра внутренних дел. В 1871 г., по поводу стачки извозчиков в г. Одессе, меры, установленные против стачек рабочих на фабриках и заводах, распространены на всякого рода стачки, вообще.
Усиление революционной пропаганды влечет за собою в 70-х годах чрезвычайно интенсивное применение административной высылки. Высочайшее повеление 24 мая 1878 г. предписывает лиц, привлеченных к делу противоправительственной пропаганды, высылать в распоряжение генерал-губернатора Восточной Сибири.
Не будучи регламентирована никаким общим законом, административная ссылка по характеру последствий, сопряженных с нею, является мерой совершенно неопределенной. Прежде всего, она бессрочна: сослан - забыт. До 1881 г. ссылка никогда не назначается на определенный срок. В 1861 г. на это обстоятельство обращает внимание ревизовавший Олонецкую губернию сен. Дюгамель. В своем всеподданнейшем докладе, он, между прочим, указывает на необходимость установления сроков для административной ссылки: безнадежность положения ссыльных порождает в них отчаяние, а отчаяние часто приводит к преступлению. С мнением Дюгамеля не соглашается, однако, Комитет Министров. Всякое стеснение административной власти относительно высылки неблагонадежных лиц, по мнению Комитета, неизбежно ослабило бы применение этой важной полицейской меры, являющейся наиболее сильным орудием для предупреждения и пресечения беспорядков. Таким образом, административная высылка до самого издания Положения 14 авг. 1881 г. сохраняет свой бессрочный характер.
Отсутствие какой бы то ни было регламентации административной высылки не дает возможности сколько-нибудь точно определить содержание и объем правоограничений, с ней сопряженных. На практике, впрочем, постепенно сложились те самые правоограгничения, которые впоследствии были санкционированы законом о полицейском надзоре 1882 г. Эти ограничения касались свободы передвижения, неприкосновенности жилища и корреспонденции, поступления на государственную и общественную службу, производства торговли и промыслов, педагогической деятельности и занятия адвокатурой.
Что касается других исключительных полномочий административной власти, впоследствии вошедших в состав Положения 14 августа, то и они устанавливаются постепенно длинным рядом Высочайших повелений, начиная с конца 70-х годов. Так, Высочайшим указом 9 авг. 1878 г. повелено лиц, обвиняемых в вооруженном сопротивлении властям или нападении па чинов войска и полиции и на всех, вообще, должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, если преступления эти сопровождались убийством или покушением на него, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду с применением наказания, установленного ст. 279 воинск. уст. о наказ. Далее, рядом указов 1879 г. генерал-губернаторам предоставлено право для охранения спокойствия и в предупреждение противогосударственных замыслов издавать обязательные постановления с определением, в административном порядке, ареста до 3-х месяцев или денежного штрафа до 500 рублей. В 1880 г. ряд Высочайших повелений устанавливает новый порядок замещения должностей по земским и городским учреждениям, а также мировым судебным установлениям, с усилением подчинения выборных должностей административной власти.
Все эти меры - и другие второстепенного характера, на которых мы не останавливаемся особо - оказываются тщетными. Как будто сознавая свое бессилие, правительство, уже после рокового события 1-го марта, решается на попытку, единственную в своем роде, привлечь общественные силы к активной борьбе с революционным движением высочайшее повеление 18 марта 1881 г. призывает к содействию власти выборных от столичного населения Петербурга, образующих временный при градоначальнике совет. Совет этот наделяется решающею властью. Градоначальнику предоставляется предлагать на обсуждение совета те меры, которые он считает необходимыми в видах ограждения общественной безопасности. Каждая мера, одобренная советом, немедленно получает обязательную силу и приводится в исполнение градоначальником. Если мера, предложенная градоначальником, большинством совета не будет одобрена, градоначальнику воспрещается давать ей дальнейший ход. Чрезвычайно любопытна устанавливаемая Повелением 18 марта избирательная система. Правом голоса пользуются все домовладельцы, все без исключения квартиронаниматели, хозяева промышленных и торговых заведений, собственники лавок и заводовладельцы. Город делится на 228 околотков; от каждого околотка избирается по одному выборному. Выборы производятся следующим образом. В каждом околотке образуется особая комиссия, в составе полицейского чиновника, назначаемого градоначальником, гласного Думы, и двух военных или гражданских чинов, приглашенных градоначальником. Комиссия обходить все дома в околотке и отбирает письменные отзывы от лиц, имеющих право выбора. Отзыв заключает в себе звание и фамилию избираемого, а также подпись избирателя и его адрес. Выбранным от околотка считается лицо, получившее простое большинство голосов. Выборные от околотков избирают из своей среды 25 человек и кандидатов к ним. По Высочайшем утверждении списка выборных и их кандидатов, совет открываешь свои действия при градоначальнике.
Трудно сказать, в каком направлении пошла бы, так называемая, борьба с крамолой, если бы идея, лежащая в основе Повеления 18 марта получила широкое осуществление. В действительности, однако, рожденная растерянностью и страхом первых дней нового царствования» она не вошла и не могла войти в жизнь. Именным указом 4 сентября 1881 г. Повеление 18 марта отменяется, наряду с другими законами и распоряжениями, утратившими смысл с изданием Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа.
§ 2.
В Именном указе 4 сентября 1881 г. об издании Положения 14 августа мы читаем:
«Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспеяния дорогого нашего отечества. Мы не могли однако ж не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы».
Таким образом, Положение 4 сентября вводится на время, как чрезвычайная мера преходящего свойства.
Проходить почти 24 года. И опять в официальном акте, - в Высочайше утвержденном журнале Комитета Министров от 10 февраля 1905 г. мы читаем:

<< Предыдущая

стр. 2
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>