<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

«Правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, при издании своем имевшие временный и исключительный характер, получили, по обширности пространств, на кои действие их распространяется, и на долговременности применения своего, совершенно непредвиденный для них характер постоянного законоположения... Эти правила существуют ужа ныне непрерывно 22 года, при действии их успело возрасти целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного благоустройства и лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи».
В этом сопоставлении - вся история нашего законодательства о борьбе с крамолой; в нем - величайшая трагедия русской государственной к общественной жизни. Будущий историк, - если он захочет объективно разобраться в бесконечно сложных событиях пережитой нами эпохи, если он захочет понять непримиримую ненависть и безумное ожесточение масс, на почве которых создалась анархия кровавого террора, - этот историк, разумеется, вспомнит, что то поколение, на долю которого выпала тяжелая историческая задача обновления государственного уклада России, является больным, политически и морально развращенным поколением, - поколением, которое не видало иного государственного порядка, кроме порядка чрезвычайных, исключительных по своей жестокости, полицейских мер и «лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи»...
Для того, чтобы составить себе хотя бы приблизительное представление о той роли, какую сыграло в общественной жизни России Положение 14 августа, достаточно остановиться на следующих - красноречивых и страшных в своей простоте - исторических фактах.
4 сентября 1881 г. в состоянии усиленной охраны объявлены губернии: Петербургская, Московская, Харьковская, Полтавская, Черниговская, Киевская, Волынская, Подольская, Херсонская, и Бессарабская; градоначальства: Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникальское; уезды: Симферопольский, Евпаторийский, Ялтинский, Феодосийский, Перекопский и гор. Бердянск Таврической губернии; город Воронеж с уездом, города Ростов-на-Дону и Мариуполь Екатеринославской губернии, - а с 1882 г. и гор. Николаев. До 1905 г., т. е. до начала революционной эпохи, в состоянии усиленной охраны остаются непрерывно в течение 24 лет губернии: Петербургская, Московская, Харьковская, Киевская, Волынская и Подольская; градоначальства: Одесское и Таганрогское; города: Ростов-на-Дону и Николаев. В 1901 г., при первых признаках надвигающейся революции, усиленная охрана охватывает почти всю Россию; так, уже в 1901 г. она вводится почти одновременно в губерниях: Полтавской, Самарской, Виленской, Владимирской, Лифляндской, Минской, Могилевской, Витебской, Гродненской, Казанской, Ярославской, Томской, Нижегородской, Саратовской, Тифлисской, Бакинской и Бессарабской.
Само собою понятно, что усиленной охране не удается остановить революционной волны. В 1905 г. усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному положению. И что всего знаменательнее, чрезвычайная охрана и военное положение, прежде всего, вводятся, именно, в тех губерниях, которые в течении 25 лет непрерывно охранялись от революции усиленной охраной, - в губерниях Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской, в градоначальствах: Одесском и Николаевском, в области Войска Донского...
Можно ли найти лучшее доказательство совершенного бессилия усиленной охраны, как нормального и длительного средства политической профилактики?!
В настоящее время исключительное положение, в той или иной его форме, действует в и России повсеместно. Будучи исключительным по характеру полномочий, предоставляемых администрации, исключительное положение является нормальным и общим режимом управления,. по пространству своего действия и продолжительности своего применения. Именно потому вопрос об исключительном положении - de lege lata и de lege ferenda - является одним из наиболее важных вопросов политической жизни России.
Прежде, чем перейти к рассмотрению действующего в России исключительного законодательства - одно общее замечание.
Говоря об исключительном положении, обыкновенно имеют в виду Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г. В действительности, однако, количество «исключительных положений», применяемых в России для борьбы с, так называемой, крамолой, гораздо значительней. Следует различать: 1) положение усиленной и чрезвычайной охраны; 2) исключительный меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимые по усмотрению Верховной власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; наконец, 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям особыми, как общими, так и сепаратными, законами. Каждое из перечисленных «исключительных положений» должно быть рассмотрено нами особо.
§ 3.
I. Положение о мерах по охранению государственного порядка и общественная спокойствия 14 августа 1881 г. является временным законом. При своем издании оно вводится на три года. Затем, в 1884, 1887, 1890, 1803, 1896, 1899 и 1902 гг. министерство внутренних дел возбуждает через Комитет Министров ходатайство о продлении его действия, - каждый раз на три года; соответствующие положения комитета министров утверждаются Верховною властью. В 1905 г., 29 мая министерство внутренних дел входить с представлением в Комитет Министров об утверждении, в виде временной меры, Положения 14 августа вновь на три года. Комитет Министров полагает, однако, что действие Положения 14 августа должно быть продлено впредь до завершения пересмотра исключительного законодательства, но во всяком случае на срок не более одного года. Положение Комитета Министров утверждается 25 июня 1905 г.
Указом 5 августа 1906 г., состоявшимся по журналу Совета Министров, действие Положения продолжено, снова впредь до пересмотра исключительных законоположений, но, во всяком случае, на срок не более одного года, т. е. по 4 сентября 1907 г.. Наконец, в последний раз, на том же основании, действие Положения продолжено сроком на один год, - т. е. по 4 сентября 1908 г., указом 5 августа 1907 г.
Таким образом, уже после созыва Государственной Думы, дважды, в 1906 и 1907 гг., состоялось, в порядке управления, продление временного закона 1881 г.
Естественно возникает вопрос: является ли такое продление конституционным актом, - т. е. актом, согласным с Основными Законами обновленного строя России? На вопрос этот может быть дан один только - категорически отрицательный - ответ.
Не подлежит никакому сомнению, что действие временного закона прекращается с наступлением указанного в законе срока. По отношение к временному закону наступление срока оказывает такое же действие, как отмена в законодательном порядке по отношению к закону постоянному. Продление срока временного закона, по своей юридической природе, ничем не отличается от издания нового закона с тождественным прежнему содержанием. Поэтому, такое продление не может быть делом иной власти, кроме законодательной. Со времени созыва первой Государственной Думы органом законодательной власти в России является «Государь Император в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». Предлагая Верховной власти «особым журналом» продление действия Положения 14 августа, Совет Министров совершает бесспорное, по своей очевидности, нарушение Основных Законов. С точки зрения последних, Положение 14 августа не может быть признаваемо в настоящее время действующим законом.
Отсюда, казалось бы, необходимо сделать два вывода.
Во 1-х, недействующее Положение 14 августа не может определять собою содержания исключительного положения, вводимого Верховною властью. Согласно ст. 15-ой Основных Законов, объявление исключительного положения является,, конечно, прерогативой монарха; объявляя исключительное положение, монарх в настоящее время не связан и не ограничен никаким законом. Поэтому, каждый раз, когда вводится исключительное положение, в указе, его объявляющему должно быть точно указано, в чем,. именно, это положение состоит.
Во 2-х, никакие чрезвычайные действия власти не могут быть предпринимаемы, на основании недействующего Положения 14 августа, в местностях, не объявленных в исключительном положении. В частности, не может и не должна иметь места административная ссылка политически неблагонадежных или высылка, так называемых, вредных лиц, в порядке ст. 32 и ел. Положения 14 августа, из местностей, не состоящих в исключительном положении.
Как уже указано выше, и с тем, и с другим выводом стоит в безусловном противоречии существующая практика применения Положения 14 августа. Эту практику нельзя назвать иначе, как системой принципиального беззакония, - последовательного и безусловного отрицания основных законов. С ней, разумеется, необходимо, однако, считаться, как с фактом.
II. Каким образом вводится в действие исключительное положение?
Порядок объявления усиленной и чрезвычайной охраны, устанавливаемый Положением 14 августа, заключается в следующем.
Право первоначального объявления усиленной охраны принадлежишь министру внутренних дел, а также генерал-губернаторам, в пределах подведомственной им местности, с утверждения министра внутренних дел (ib., ст. 7). О состоявшемся объявлении усиленной охраны министр немедленно доносит Правительствующему Сенату для распубликования и, вместе с тем, представляет о принятой мере и о поводах к ней Верховной власти чрез Совет Министров (ст. 8, по прод. 1906 г.). Положение об усиленной охране вводится на год; о дальнейшем его Продлении министр внутренних дел представляет в Совет Министров (ib., по прод. 1906 г., ст. 12). В отличии от положения усиленной, положение чрезвычайной охраны вводится не иначе, как Высоч. утв. положением Совета Министров, по представлению министра внутренних дел. Положение это вводится на срок не свыше шести месяцев; по истечении этого срока, действие его может быть, однако, в том же порядке и на тот же срок продлено (ст. 9, ст. 12 по прод. 1906 г.). В случаях полного прекращения, а равно замешательства в правильности железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений, положение усиленной и чрезвычайной охраны может быть» вводимо генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками, без испрошения на то разрешения центральной власти. Объявленное таким образом положение может быть отменено министром внутренних дел, с восстановлением правильности сообщения (ст. 121 по прод. 1906 г.).
Является ли изложенный порядок действующим и в настоящее время, по издании Основных Законов 23 апреля 1906 г? Как видно из приведенных цитат, продолжение свода законов 1906 г. отвечает на поставленный вопрос утвердительно; оно ограничивается лишь заменой в соответственных случаях Комитета Советом Министров.
В действительности, однако, порядок объявления исключительная положения, установленный Положением 14 августа 1881 г., существеннейшим образом изменен ст. 15-ой Основных Законов. Статья эта вполне категорична: объявление местности на военном или исключительном положении признается ею прерогативой Верховной власти. Подобно тому, как никто, кроме Государя Императора, не может объявить войну и заключить мир, так точно никто, кроме него, не может ввести исключительное положение. Закон 29 ноября 1905 г., предоставляющий местной административной власти, в исключительных случаях, право объявления усиленной и даже чрезвычайной охраны (ст. 12-1 Уст. пред, преет., по прод. 1906 г.), является в настоящее время недействующим законом, ибо он отменен ст. 15-ой Основных Законов.
Каково бы ни было исключительное положение, оно может быть объявлено Верховною властью, - и только ею. О делегации этого права монархом какому либо другому лицу не может быть и речи: такая делегация Основным Законам совершенно неизвестна.
Определяя порядок объявления усиленной и чрезвычайной охраны, Положение 14 августа делает попытку указать, в каких именно случаях та и другая охрана должна быть вводима. Так, усиленная охрана вводится, когда общественное спокойствие в какой либо местности нарушено преступными посягательствами против существующая государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ, или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов оказывается недостаточным (ст. 6). Чрезвычайная охрана должна быть вводима, когда посягательствами против государственного строя и безопасности частных лиц население приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость мер для восстановления нарушенного порядка (ib.).
Весьма неопределенные сами по себе, приведенные указания закона никакого практическая значения не имеют: обращаясь к дискреционному усмотрению Верховной власти, они ни в какой мере не связывают и не обязывают эту власть.
III. По своей юридической природе и положение об усиленной, и положение о чрезвычайной охране относятся к категории, так называемой, гражданской диктатуры.
В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагаются на лиц, стоящих во главе местной административной власти, - на генерал-губернаторов, постоянных или временно назначенных, а в местностях, им не подчиненных, - на губернаторов и градоначальников (ст. 14).
И точно также чрезвычайная охрана - по крайней мере, по общему правилу - является особою, формой гражданской, а не военной диктатуры. С объявлением местности в положении чрезвычайной охраны, генерал-губернатору, а в местности, ему неподчиненной - особому лицу, назначаемому Верховною властью, присваиваются права главноначальствующих, - и только в некоторых случаях, по особым каждый раз Высоч. утв. положениям Совета Министров, права главнокомандующих армией в военное время (ст. 24, по прод. 1906 г.; ст. 25). Главноначальствующий, хотя и облеченный чрезвычайными полномочиями, является органом гражданской, а не военной администрации. Основное начало Положения 14 августа, согласно которому высшее направление действий по охранению государственная порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел, вследствие чего требования его подлежать немедленному исполнению всеми местными начальствами (ст. 1), - относится не только к положению усиленной, но и к положению чрезвычайной охраны. На отмену распоряжений генерал-губернаторов и главноначальствующих министр внутренних дел испрашивает Высочайшее соизволение или чрез Совет Министров, или, в экстренных случаях, всеподданнейшим докладом (ст. 2, по про д. 1906 г.).
IV. По своему содержанию, положение об усиленной охране существенно отличается от положения о чрезвычайной. Рассмотрим каждое из них особо.
С введением усиленной охраны, органы местной административной власти приобретают полномочия двоякого рода - предупредительного и репрессивного характера.
Предупредительные полномочия заключаются, прежде всего, в приостановке гарантий индивидуальной свободы, устанавливаемых общим законодательством. Так, прежде всего, с введением усиленной охраны, приостанавливаются гарантии неприкосновенности личности. Генерал губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, - губернаторам и градоначальникам предоставляется право административной высылки, т. е. право воспрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных в положении усиленной охраны (ст. 16, п. 4). Местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставляется делать распоряжения: 1) о предварительном задержании, не долее, однако, двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений» или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам, и 2) о производстве во всякое время обысков и выемок во всех, без исключения, помещениях, фабриках, заводах и т. п. (ст. 21). По письменному распоряжению губернатора или градоначальника срок предварительного ареста может быть продолжен до одного месяца со дня задержания(ст. 21 прим.). Если задержанное лицо предназначается к ссылке, то срок задержания может быть продолжен министром внутренних дел впредь до его ссылки (ст. 33, прим.).
Далее, приостанавливаются гарантии свободы собраний: генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставляется воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания (ст. 16, п. 2). Указанное право административной власти до последнего времени, - т. е. до издания правил 4 марта 1906 г., - практическая значения не имело, ибо не только исключительное, но и общее законодательство никакой, вообще, свободы собраний за гражданами не признавало. Закон 4 марта впервые различает публичные собрания от собраний частных. Что касается первых, то по отношению к ним и в настоящее время о какой либо свободе собраний не может быть и речи, ибо разрешение публичного собрания предоставляется всецело усмотрению полицейской власти; поэтому, усиленная охрана по отношению к публичным собраниям никаких сверх нормальных полномочий полиции не предоставляет - разве только несколько облегчает и упрощает порядок закрытия полицией уже разрешенных собраний. Наоборот, что касается частных собраний, то не подлежит!) сомнению, что правилами 4 марта в отношении к ним устанавливается, действительно, режим свободы. Согласно ст. 1-ой названных правил, собрания, не почитаемые публичными, дозволяется свободно устраивать без заявления и разрешения правительственной власти.
Полиции не предоставлено права ни присутствовать на частных собраниях, ни закрывать их. Таким образом, в настоящее время введение усиленной охраны влечет за собою не упразднение свободы собраний, вообще, - ибо таковой не существует, а упразднение санкционированной правилами 4 марта свободы, так называемых, частных собраний.
Наконец, введение усиленной охраны приостанавливает гарантии свободы торговли и промыслов: начальник губернии приобретает право делать распоряжения о закрытии всяких, вообще, торговых и промышленных заведений, как срочно, так и на все время объявленного положения усиленной охраны (ст. 16, п. 3). Необходимо заметить, что за все время действия Положения 14 августа последнее полномочие администрации находило себе весьма редкое применение. Так, в течении трех лет (1901-1904) только в трех случаях местные власти нашли нужным прибегнуть к закрытию торговых заведений, причем в двух из этих случаев распоряжения оказались совершенно неправильными и были отменены министром внутренних дел. Вооруженные правом полицейского ареста и административной высылки, местные власти, казалось бы, совершенно не нуждаются в рассматриваемом чрезвычайном полномочии, вторгающемся в сферу частноправных обывательских интересов.
К числу предупредительных полномочий администрации необходимо, равным образом, отнести предоставляемое ей положением усиленной охраны право неутверждения в должностях, а равно увольнения от должности по земским, городским и судебно-мировым установлениям всех, вообще, лиц, признаваемых неблагонадежными, - за исключением, впрочем, мировых судей и лиц, служащих в земских и городских общественных учреждениях по выборам (ст. 20, по прод. 1906 г.). Рассматриваемым полномочием местные власти пользуются весьма широко: не только лица, отбывшие наказание за государственные преступления, или привлекавшиеся по делам о них, но и, вообще, лица, подозреваемые в чем либо предосудительном в политическом отношении или замеченные в знакомстве с «неблагонадежными» лицами, признаются негодными к службе в общественных учреждениях. При этом, имея право и не допускать на службу нежелательных лиц, и устранять их от службы, местные власти охотнее и чаще пользуются последним правом, нежели первым. Таким образом, ежегодно выбрасываются за борть сотни людей, увеличивающих собою ряды озлобленных врагов существующего порядка.
В отличие от предупредительных, репрессивный полномочия власти преследуют цель усиления и ускорения ответственности как за совершение преступлений, так равно и за неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц. По своему существу, репрессивные полномочия стремятся предупредить квалифицированными устрашением нарушение общественного спокойствия и государственного порядка.
Положением усиленной охраны администрации предоставляются репрессивные полномочия двоякого рода.
Во-первых, начальникам губерний предоставляется право установления своей собственной властью карательной санкции издаваемых ими обязательных постановлений, относящихся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности; размер этой санкции не должен превышать трехмесячного ареста или денежного штрафа в пятьсот рублей (ст. 15). Дела о нарушении издаваемых, таким образом, обязательных постановлений подлежат разрешению в административном порядке, причем генерал-губернаторы могут уполномочивать на разрешение этих дел подчиненных им губернаторов, градоначальников и обер-полицеймейстеров (ст. 16, п. 1).
Вторым репрессивным полномочием административной власти является право передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, для суждения их по законам военного времени (ст. 17). Рассмотрение и решение означенных дел производится по правилам военно-судебного устава, но с тем, чтобы лицам, виновным в вооруженном сопротивлении властям или нападении на чинов войска и полиции и на всех, вообще, должностных лиц, при исполнении ими обязанностей службы, или же вследствие исполнения этих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, определялось наказание, предусмотренное ст. 279 воинск. уст. о наказ., - т. е. смертная казнь (ст. 18). От власти, передающей на рассмотрение военного суда дела о преступных деяниях, зависит потребовать рассмотрения означенных дел при закрытых дверях, с соблюдением особых ограничительные правил, гарантирующих тайну судебных заседаний (ст. 17). Утверждение приговоров военного суда принадлежит генерал губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, - командующим войсками, которым присваиваются по этому предмету права, предоставленные соответственными статьями военно-судебного устава главнокомандующему в военное время, - и, в частности, право не давать делу направления в кассационном порядке по кассационным жалобам и протестам (ст. 19).
V. Такова сущность положения усиленной охраны. Переходя к характеристике положения чрезвычайной охраны, необходимо прежде всего, заметить, что, по общему правилу, все полномочия, предоставляемые административной власти положением усиленной охраны, сохраняют свою силу и при охране чрезвычайной (ст. 23). Сверх того, главноначальствующему предоставляется ряд чрезвычайных полномочий, как предупредительного, так и репрессивного характера.
К числу первых относится право подчинения некоторых из местностей вверенного главноначальствующему края особо для сего назначенным лицам, с отнесением к предметам их ведомства не только гражданского управления, но и командования войсками, если эти лица принадлежат к военному званию (ст 26, п. 1). В связи с указанным правом стоит право учреждать, для содействия органам полиции, особые военно-полицейские команды, с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении (ст. 26, п. 2).
Далее, сверх тех полномочий предупредительного характера, которые предоставляются начальникам губерний положением усиленной охраны, главноначальствующим предоставляется:
1) право налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них (ст. 26, п. 4);
2) право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний (ст. 26, п. 7).
3) право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения (ст. 26, п. 8).
4) право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца, причем о продлении этого срока министр внутренних дел может войти с представлением в Совет Министров (ст. 26, п. 9).
Наконец, главноначальствующему предоставляется право устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны как чиновников всех ведомств, за исключением лиц, занимающих должности первых трех классов, так, равным образом, лиц служащих по выборам в сословных городских и земских учреждениях (ст. 26, п. 6).
С введением в действие положения чрезвычайной охраны, значительно расширяются репрессивные полномочия главноначальствующих.
Так, прежде всего, значительно повышается карательная санкция издаваемых главноначальствующим обязательных постановлений: за нарушение этих постановлений главноначальствующий имеет право подвергать в административном порядке заключению в тюрьме или крепости на три месяца, или аресту на тот же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей (ст. 26, п. 5).
Далее, главноначальствующему предоставляется право изъятия из общей подсудности дел об определенных и заранее объявленных проступках с подчинением их административному разрешению, в пределах предоставленной ему карательной власти, указанной выше (ст. 26, п. 3 и п. 5).
Что касается, наконец, рассмотрения дел о преступлениях и проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установленного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной главноначальствующему предоставляется право изъятия из общей подсудности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачею их к производству военного суда (ст. 26, п. 3).
VI. Таковы полномочия административной власти при усиленной и чрезвычайной охране. Эти полномочия огромны; и, тем не менее, закон считает необходимым подчеркнуть, что во время применения положений об охране бездействие власти преступней ее превышения. Согласно ст. 22 Положения 14 августа, в случае бездействия власти административных лиц при исполнении ими обязанностей по охране государственного порядка и общественного спокойствия, лица эти могут быть, тио определению суда, подвергаемы определенным в законе взысканиям, не только в высшей мере, но даже одной и двумя степенями выше.
Само собою понятно, что при таких условиях, вопрос о порядке обжалования незаконных действий администрации но применению исключительного положения приобретает особенную важность,
Как уже указано выше, согласно ст. 1-ой Положения 14-го августа, высшее направление действий по охранению государственная порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел. Отсюда вывод: жалобы в инстанционном порядке на действия местных властей по применению Положения 14 августа должны быть приносимы министру внутренних дел.
Это - бесспорно; вопрос заключается в том,. допускают ли эти действия обжалование в судебно-административном порядке, - т. е. обжалование в Правительствующий Сенат, по 1-му его департаменту? Бесспорный теоретически, вопрос этот на практике оказывается весьма и весьма спорным.
Так, с одной стороны, административная власть, в лице министерства внутренних дел и министерства юстиции, принимая во внимание, что высшее направление действий по применению Положения 14 авг. возложено ст. 1-ой этого Положения на министра внутренних дел, всегда отрицала за Правительствующим Сенатом право непосредственного рассмотрения жалоб, приносимых на действия местных административных властей по применению этого Положения. Наоборот, Правительствующий Сенат неоднократно входил в рассмотрение по существу подаваемых ему жалоб, находя, что руководящая деятельность министра внутренних дел по применению Положения 14 августа, не изымет отнюдь из общего подчинения Правительствующему Сенату в порядке инстанций, как местные административные начальства, так и самого министра и не освобождает Правительствующий Сенат от лежащей на нем, по силе ст. 1-ой и 2-ой Учр. Сената, обязанности надзора за соответствием административных распоряжений с требованиями закона и с пределами предоставленной административным начальствам власти. Правильность вышеизложенного мнения Сената подтверждается аутентическим толкованием законодателя. Так, Государственный Совет, в своем, Выс. утв. 2 мая 1895 г., мнении по делу Франца Келлера, принимая во внимание, что в Положении 14 августа не содержится правил о порядке обжалованы распоряжений административных начальств по применению сего Положения, выводить отсюда, что названным Положением не изменен существующий, - т. е. общий порядок обжалования в Правительствующей Сенат незакономерных действий административных властей.
Таким образом, право обжалования в судебно-административном порядке распоряжений и действий местного административного начальства по применению Положения 14 авг. можно считать бесспорным.
Из этого правила, однако, позднейшая законодательная новелла допускает одно, в высокой степени существенное, исключение. Согласно Высоч. повелению 7 декабря 1895 г., распоряжения генерал-губернаторов и градоначальников, последовавшие на основании п. 4 ст. 16 Положения 14 августа, - т. е. распоряжения, касающиеся административной высылки политически неблагонадежных лиц из местности, объявленной на исключительном положении, - не подлежать рассмотрению вне порядка, определенного в ст. ст. 1-ой и 2-ой сего Положения: другими словами, означенные распоряжения могут быть обжалованы министру внутренних дел, но ни в каком случае не Правительствующему Сенату (ст. 16, прим. 2, п. 2, по продолж. 1906 г.).
§ 4.
Согласно ст. 28-ой Положения 14 августа, одновременно с объявлением какой либо местности в одном из видов исключительного положения могут быть введены, по особым каждый раз указаниям Высоч. утв. положения Совета Министров, в некоторых точно определенных смежных губерниях и областях, или даже во всех остальных местностях государства особые правила, предоставляющая администрации ряд чрезвычайных полномочий.
Именной Высоч. Указ Правительствующему Сенату 4 сентября 1881 г. об издании Положения 14 августа, объявляя определенные местности в состоянии усиленной охраны, распространяет действие особых правил, предусмотренных статьею 28-ой Положения на всю Россию.
С тех пор и до настоящего времени правила эти непрерывно действуют повсеместно. Во всех, без исключения, указах о продлении действия Положения 14 авг. мы встречаемся с одною и тою же сакраментальною формулой: «В местностях Империи, не объявленных в состоянии усиленной охраны, сохранить на тот же срок действие статей 28, 29, 30 и 31 Положения». Для того, чтобы дать надлежащую юридическую оценку рассматриваемой формулы, необходимо принять во внимание, что перечисленные в ней статьи помещены в разделе IV Положения 14 августа, озаглавленном «Правила для местностей, не объявленных на исключительном положении». Статья 15-ая Основных Законов предоставляет Верховной власти право вводить исключительное положение, но никакие чрезвычайные меры - за исключением случаев, предусмотренных ст. 87-ой Осн. Зак. - не могут быть вводимы в порядке управления, в местностях, не объявленных в исключительном положении. Это - ясно, как день. И тем не менее, ряд статей недействующего закона продолжает действовать, вопреки Основным Законам, во всей России.
Сущность рассматриваемых правил заключается в следующем.
Прежде всего, местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставляется подвергать лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам, предварительному аресту на срок не более семи дней - (вместо 2-х недельного срока при действии положения усиленной охраны), - а также производить у таких лиц обыски и выемки (ст. 29).
Далее, губернаторам и градоначальникам присваиваются права по контролю над замещением всех, вообще, должностей по земским, городским и судебно-мировым установлениям, предоставленные им положением усиленной охраны (ст. 30).
Наконец, министру внутренних дел, по соглашению с министром юстиции, предоставляется право предавать военному суду лиц гражданского ведомства, учинивших государственные и некоторые иные, означенные в законе преступления, для суждения их по законам военного времени, с определением виновным наказания по ст. 279 воинск. уст. о наказ, (ст. 31 и прим. 1 и 2, по прод. 1906 г.).
§ 5.
Действующее в России законодательство фиктивного военного и, тем более, осадного положения, - т. е военного и осадного положений, вводимых во время мира, - совершенно не знает Согласно ст. 1-ой правил о местностях, объявляемых состоящими на военном положении (Прил. к ст. 24 Общ. Учр. Губ., т. II Св. Зак.), губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные места, входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных или специально военных, могут быть объявляемы состоящими на военном положении. Согласно ст. 2-ой тех же правил, военное положение вводится или одновременно с объявлением мобилизации, или впоследствии. В первом случае оно может быть объявлено не иначе как по Высочайшему повелению; во втором - принятие этой меры предоставляется также власти главнокомандующего или командующих армиями в пределах подведомственных им районов.
Вопреки прямому и категорическому смыслу закона, в последние годы военное положение неоднократно применялось и во время внутренних смут. Незаконность такого применения вне всякого спора.
Не подложить никакому сомнению, что никакой аналогии между внешней войною и внутренней смутой не существует. Для того, чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить хотя бы громадное число случаев объявления военного положения за последнее время, в связи с продолжительностью действия его в отдельных случаях. Но если бы даже de facto такая аналогия иногда существовала, и тогда применение военного положения по аналогии являлось бы юридическим монстром. Раз законодатель находить для борьбы со смутой, хотя бы и революционной, достаточным чрезвычайное положение, - разумеется, в связи с употреблением вооруженной силы, - фиктивное военное положение ни коим образом не может и не должно быть вводимо.
Это - бесспорно. Тем не менее, фиктивное военное положение у нас существует, оно должно быть рассмотрено нами наряду с другими исключительными положениями.
Существенное отличие военного положения от положения чрезвычайной охраны заключается в том, что первое является типом военной диктатуры, тогда как второе - диктатуры гражданской.
С введением в местности военного положения, в ней прекращается действие Положения 14-го августа, и высшее направление действий по охранению в ней государственного порядка и общественного спокойствия переходить от министра внутренних дел к главнокомандующему и командующим армиями (ст. 8). Командующему армией подчиняется местный генерал-губернатор, или лицо, коему присваиваются права последнего, причем командующий пользуется правом отменять их распоряжения, касающиеся охранения государственного порядка и общественного спокойствия, и давать им предписания по сему предмету (ст. 13).
Характер военной диктатуры, присущий военному положению, сказывается, между прочим, в создаваемой этим положением совершенной оторванности управления местного от центрального управления. В состоящих на военном положении местностях министерство внутренних дел совершенно лишено возможности осуществлять свою власть; назначаемые командующим армией временные генерал-губернаторы остаются вне какого бы то ни было воздействия на них со стороны министерства.
Распоряжения этих генерал-губернаторов могут быть обжалуемы командующему войсками; ни министерству внутренних дел, ни, тем более, сенату они обжалованы быть не могут.
Что касается полномочий административной власти при действии военного положения, то, в общем, они мало отличаются от таких же полномочий при чрезвычайной охране.
Некоторое различие, впрочем, существует.
Так, наряду с предоставлением генерал-губернаторам права передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела (ст. 19, п. 6), а также целые категории дел (ст. 19, п. 7) о всевозможных преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, военное положение, в отличие от положения чрезвычайной охраны, кроме того, дает исчерпывающий перечень преступлений, всегда и необходимо ех lege подлежащих рассмотрению военного суда с применением наказания по законам военного времени (ст. 17);
Менее существенны другие различия. При военном положении учебные заведения могут быть закрываемы не только на срок до одного месяца, как при чрезвычайной охране, но, с разрешения командующего армией, и на все время объявленного военного положения (ст. 19, п. 15). Отдельным лицам может быть не только воспрещаемо пребывание в местности, объявленной на военном положении, но, распоряжением генерал-губернатора, они могут быть высланы во внутренние губернии империи, с извещением о том министра внутренних дел для учреждения за ними полицейского надзора на все время действия военного положения, а иностранцы в таком же порядке могут быть высылаемы за границу (ст. 19, п. п. 16 и 17).
Наряду с генерал-губернаторами, военное положение предоставляет ряд чрезвычайных полномочий непосредственно командующему армией. Все эти полномочия имеют специфически военный характер; все они рассчитаны на наличие внешней войны.
Так, командующему армией предоставляется: воспрещать удаляться из места жительства таким лицам, которых, по их знанию, ремеслу или занятно предполагается привлечь к работам для достижения целей войны; назначать общие и частные реквизиции; воспрещать вывоз орудий и материалов, продовольственных и перевозочных средств и т. под. (ст. 10, п.п. 1, 2 и 3).
Означенные меры, по уполномочию командующего войсками, могут быть принимаемы подчиненными ему военными начальниками (ст. 10, п. 4). Сверх того, каждый военный начальник, под личной своей ответственностью, вправе распорядиться уничтожением строений и истреблением всего того, что может затруднить движение или действие войск или благоприятствовать неприятелю. За все уничтоженное и истребленное должно быть произведено, по заявлению потерпевших, соответственное вознаграждение в размере, определяемом особою комиссией (ст. 11 и прим. к ней).
Если в местности, объявленной на военном положении, будет признано необходимым для охранения государственного порядка или успеха ведения войны принять такую чрезвычайную меру, которая не предусмотрена правилами, то главнокомандующий распоряжается о принятии этой меры собственною властью, донося о ней Государю Императору (ст. 12),
Таково - военное положение. Что касается осадного положения, то, по прямому смыслу закона, оно вводится в крепостных районах, во время внешней войны, по наступлении действительного обложения крепости неприятелем, Согласно ст. 81 и ел. Положения, об управлении крепостями 15 сент. 1901 г., с введением осадного положения, комендант, объявляя об этом жителям крепости и крепостного района, вступает по отношению к ним в права, предоставленные главнокомандующему в местности, объявленной на военном положении, и держит их в полном подчинении, запрещая вредные речи и суждения. Особо оговаривается законом право коменданта крепости употреблять жителей по своему усмотрению для выполнения всех распоряжений, какие он признает необходимыми для более успешной и продолжительной обороны крепости (ст. 85).
§ 6.
Нам остается рассмотреть систему особых полномочий, предоставляемых законодательством ad hoc отдельным органам административной власти. На предоставление таких полномочий законодательство наше чрезвычайно щедро; благодаря их существований, общая картина административного управления Россией становится необыкновенно пестрой.
Особого внимания заслуживают чрезвычайный полномочия, предоставляемые административной власти наших окраин.
Высоч. повелением 20 октября 1861 г. Царство Польское было объявлено на военном положении. Обстоятельства, вызвавшие его объявление, прошли, но об его отмене центральное правительство позабыло. По мнению местной административной власти и, в частности, Варшавского генерал-губернатора, военное положение продолжало действовать в Царстве Польском еще в середине девяностых годов. Когда к этому времени по одному частному делу в министерстве внутренних дел возник вопрос о правильности подобного мнения, то, по сведениям, полученным из Главного Штаба, оказалось, что «особого распоряжения о прекращении действия в Царстве Польском военного положения, (насколько известно), не было». Тем не менее, правительством было признано, что Высоч. утвержденным 20 сентября 1876 г. положением комитета по делам Царства Польского (П. С. З., №56381) военное положение implicite было отменено, и что, следовательно, чрезвычайные полномочия начальника края должны быть основаны на Положении 1876 г.. Означенным Положением начальникам края, между прочим, предоставлено налагать в административном порядке взыскания в неопределенном размере за целый ряд поступков, имеющих чисто политическое значение. Соответственные постановления Положения 1876 г. сохраняют свою силу до настоящего времени. Позднейшими узаконениями Варшавскому генерал губернатору предоставляется ряд других чрезвычайных полномочий самого разнообразного характера, - напр., право издавать обязательные постановления по ряду предметов, а равно устанавливать за их нарушения взыскания (до 3-х месяцев ареста и до 500 р. штрафа), налагаемый в административном порядке, право закрывать публичный библиотеки и общественная читальни и т. п. Министру внутренних дел, сверх того, предоставлено право воспрещать отдельным личностям проживать в губерниях Варшавского генерал-губернаторства.
Рядом законов чрезвычайные полномочия предоставлены сначала Главноначальствующему, а затем Наместнику Кавказскому. Эти полномочия касаются высылки вредных туземцев, наложения на туземные периодические издания административных взысканий, устранения должностных лиц административных ведомств и общественных учреждений, предания военному суду лиц, обвиняемых в преступлениях государственных, против порядка управления и некоторых других.
Аналогичная полномочия предоставляются Туркестанскому и Степному генерал-губернаторам, Иркутскому военному губернатору, губернаторам Томскому, Тобольскому и др.
Кроме окраин, и в столицах местная административная власть в разное время приобретает ряд чрезвычайных полномочий.
Так, в С.Петербурге указом 11 января 1905 г. генерал-губернатору предоставлен ряд полномочий совершенно исключительного характера. Между прочим, по предметам, относящимся к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, генерал-губернатору подчинены все местные гражданские управления, учебные заведения всех без исключения ведомств, казенные фабрики, заводы и мастерские; генерал-губернатору представлено право воспрещать, в порядке ст. 140 Уст. ценз., обсуждение в печати вопросов государственной важности; издавать, в порядке охраны, обязательные постановления, касающиеся вопросов благоустройства и благочиния; вызывать войска, обязанные, с момента вызова, действовать по его указанию; утверждать в пределах столицы и губернии должностных лиц городского и земского самоуправления и т. под. Должность С.Петербургского генерал-губернатора и, следовательно, чрезвычайные полномочия, возложенные на него, упраздняются Высоч. указом 20 ноября 1905 г.. В настоящее время в Петербурге действует положение чрезвычайной охраны.
В Москве генерал-губернатору предоставлено право подвергать собственною властью административным взысканиям в размере, установленном положением усиленной охраны, лиц, виновных в неисполнении обязательных постановлений московской городской думы, касающихся санитарной части, а также устройства и порядка содержания хлебопекарных и колбасных заведений, торговых купален и полоскален. Сверх того, генерал-губернатору предоставлено право налагать административный взыскания в том же размере на содержателей гостиниц, меблированных комнат, бань и т. под., за допущение в них посетителей для разврата.
Наконец, в целом ряде губерний губернаторам предоставлено право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, а также налагать за их нарушение, в административном порядке, взыскания в размере, определенном положением усиленной охраны.
Предоставление рассматриваемого полномочия губернаторам - сначала Вые. утв. положениями Комитета Министров, а затем по особому журналу Совета Министров - принимает широкие размеры, начиная с 1904 г. По общему правилу, полномочие это имеет временный характер: сначала оно предоставляется на год, затем снова на год и т. д. В последние годы не было, кажется, такой губернии, не состоящей на исключительном положении, в которой губернатору не принадлежало бы право издания обязательных постановлений в порядке охраны. Такое же право принадлежите губернаторам в некоторых губерниях, состоящих на исключительном положении, - очевидно, на случай его отмены. Выс. утв. 24 ноября 1905 г. положением Совета Министров всем, вообще, генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам, в местностях, не объявленных в исключительном положении, предоставлено право, при наличности чрезвычайных обстоятельств, угрожающих общественному порядку и спокойствие, издавать на срок, не более трех месяцев, обязательный постановления, относительно порядка хранения и продажи огнестрельного оружия, кроме охотничьих образцов, а также припасов к нему и взрывчатых веществ; налагать собственною властью за нарушение этих постановлений в административном порядке взыскания, не превышающие трехмесячного ареста и денежного штрафа в пятьсот рублей.
Вряд ли необходимо доказывать, что, со времени созыва первой Государственной Думы, предоставление губернаторам. в порядке управления, чрезвычайных полномочий в местностях, не объявленных в исключительном положении, является актом безусловно неправомерным. Ст. 15 Основных Законов, предоставляет Верховной власти право объявления исключительного положения; но на каком основании, независимо от объявления той или иной местности в исключительном положении, издаются указы, приостанавливающие действие общих законов? На этот вопрос в Основных Законах никакого ответа мы не находим. А между тем, нужно ли доказывать, что, без специального полномочия законодателя, чрезвычайные меры не могут быть устанавливаемы иначе, как в законодательном порядке?
III. Отдельные институты исключительного законодательства.
§ 1.
В одном из заседаний Комитета Министров б. министр внутренних дел Дурново совершенно справедливо заметил, что из всех, вообще, чрезвычайных полномочий, предоставляемых исключительным законодательством администрации, на практике наиболее важное значение имеют: право издания, в порядке охраны, обязательных постановлений; право административной высылки и ссылки; право производства арестов, обысков и выемок, в порядке охраны. В настоящее время перечень наиболее важных полномочий следовало бы пополнить указанием на право передачи на рассмотрение военного суда дел о политических и иных преступлениях. До самых последних лет это право не находило себе сколько-нибудь широкого применения. Только с 1902 г. на рассмотрение военного суда стали систематически и в большем числе передаваться дела о тех преступлениях, которые по ст. 18 Положения 14 авг. влекут за собою наказание смертною казнью. Несмотря на то, что с 1902 г. военными судами постановлено было несколько приговоров о наказании смертною казнью за государственные преступления, наказание это было приведено в исполнение только по первому делу, переданному за последний период на рассмотрение военного суда, - по делу об убийстве министра внутренних дел, егермейстера Сипягина; по остальным делам смертная казнь была заменена ссылкой в каторжные работы на сроки, к которым виновные были бы приговорены общим судом, если бы означенные дела не были изъяты из его рассмотрения.
Совершенно иначе обстоит дело в настоящее время. Значение военной юстиции за последние 2-3 года выросло в чрезвычайной степени; широкой и кровавой рекой разлилась она по лицу русской земли. Поэтому, говоря об отдельных институтах исключительного законодательства, необходимо остановиться, между прочим, и на военной юстиции.
§ 2.
Начнем с обязательных постановлений, издаваемых в порядке охраны.
Как уже указано выше, ст. 15-ая Положения 14 августа предоставляет генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам право издания обязательных постановлений по предметам, относящимся к предупрежден нарушений общественного порядка и государственной безопасности, как например, относительно обязанности владельцев недвижимых имуществ по внутреннему наблюдению в границах их владения, относительно способов сего наблюдения, порядка определения и смещения лиц, на которых будут возложены владельцами упомянутые обязанности и т. п.
За неисполнение означенных обязательных постановлений виновные могут быть подвергаемы, в административном порядке, взысканиям, не превышающим при усиленной охране - трех месяцев ареста и 500 рублей штрафа, а при чрезвычайной - трех месяцев заключения в тюрьме или крепости, или трехмесячного ареста и 3000 рублей штрафа, (ст. 15; ст. 25, п. 6).
Означенные взыскания налагаются генерал-губернатором, а в местности, ему не подчиненной, губернатором или градоначальником, причем генерал-губернатор может уполномочить на наложение взысканий начальников губерний, градоначальников и обер-полицеймейстеров (ст. 16).
По своей юридической природе, обязательные постановления, издаваемые в порядке охраны, относятся к категории правовых указов (Rechts Verordnungen), - и, в частности, к тому их виду который носит техническое название полицейских карательных указов (Polizeistrafverordnungen). Поэтому, они характеризуются следующими моментами.
1) Как всякий полицейский карательный указ, обязательное постановление, издаваемое в порядке охраны, основано на делегации законодательной власти. По общему правилу, никто не может быть судим и наказан иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время их совершения уголовными законами; и только, по делегации законодателя, запретность, под страхом наказания, того или иного деяния может быть устанавливаема правительственной (а не законодательной) властью. Делегированное администрации право на издание карательных указов ограничено законом, делегирующим это право: карательный указ не может и не должен выходить из пределов делегирующего закона.
2) Как акты подзаконной правительственной власти, обязательные постановления, издаваемые в порядке охраны, не должны противоречить закону; в частности, они не должны противоречить ни диспозиции, ни санкции карательного закона; если за определенное деяние, законом положено определенное повешение, это наказание не может быть изменено обязательным постановлением издаваемым в порядке охраны. Само собою разумеется, что в тех случаях, когда запретительная норма закона лишена карательной санкции, эта санкция может быть установлена карательным указом.
3) В пределах закона, обязательное постановление, издаваемое в порядке охраны, по своему материальному содержанию, ничем не отличается от закона. Legis virtus haec est: imperare, vetare, permittere, punire (Модестин); та же самая «virtus» характеризует карательный указ. Из этого общего правила допустимы лишь те исключения, которые находят себе основание в действующем законодательстве.
Обратимся теперь к рассмотрению вопроса, в какой мере существующая практика применения указного права администрации в порядке охраны соответствует основным началам, установленным выше. Для этого остановимся, прежде всего, на выяснении объема делегированного администрации Положением 14 августа указного права.
Согласно ст. ст. 421 - 428 Общ. учр. губ. (т. II ч. l Св. Зак., изд. 1892 г.) губернаторам предоставлено (делегировано) общее право издавать, в пределах их ведомства, постановления, в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений об общественном благочинии, безопасности и порядке. Карательная санкция постановлений, издаваемых, таким образом, губернаторами, установлена в ст. 29 уст. о наказ.; наказание за их неисполнение налагается в судебном, а не административном порядке.
В отличие от общей делегации статей 421 - 428 Общ. учр. губ., делегация указного права Положением 14 августа имеет специальный характер. Как уже указано выше, ст. 15-я Положения предоставляет начальникам губерний право издания обязательных постановлений по предметам, относящимся к предупреждению нарушений государственного порядка и общественной безопасности.
На языке нашего действующего права понятие: «нарушение общественного порядка и государственной безопасности» является техническим термином для обозначения «крамольных посягательств» на существующей государственный и общественный строй. Само собою разумеется, что обязательные постановления, издаваемые в порядке охраны, «по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности», не могут иметь своей целью предупреждение каких бы то ни было иных преступлений, кроме преступлений политического характера.
С этой точки зрения, всецело признаваемой и министерством внутренних дел, издание, в порядке охраны, обязательных постановлений, не имеющих никакого отношения к, так называемой, борьбе с крамолой представляется деянием, явно и безусловно неправомерным.
Не так, однако, с изданием Положения 14-го августа, на существо своих полномочий взглянула местная административная власть. Почувствовав себя в роли законодателя, она попыталась путем обязательных постановлений, издаваемых в порядке усиленной охраны, регламентировать многообразнейшие явления местной общественной жизни, хотя бы и никакого отношения к «крамоле» по имеющие. Без преувеличения можно сказать, что нет такого вопроса полиции безопасности или даже полиции благосостояния, который не был бы тем или иным администратором сделан предметом издаваемых им в порядке охраны обязательных постановлений.
Необходимо признать, что против подобного понимания начальниками губерний своих исключительных полномочий министерство внутренних дел постоянно и настойчиво протестовало. Многочисленные обязательные постановления, изданные в порядке охраны, хотя и не имеющие к ней никакого отношения - вроде постановлений о порядке найма рабочих и о правилах по санитарной частя, о езде на велосипедах и полотерном промысле, о фотографах-любителях и сквернословии на улицах и в общественных местах - подверглись отмене или изменению согласно указаниям министерства внутренних дел.
Тем не менее, и те обязательные постановления, которые не вызывали никакого протеста со стороны министерства, сплошь и рядом далеко выходили за пределы, установленные Положением 1881 г.
Впервые вопрос о пределах власти начальников губерний по изданию ими обязательных постановлений в порядке охраны, ставится принципиально и в общей форме в Комитете Министров в 1880 г.
Ближайшим поводом к постановке этого вопроса является конфликт между министерством внутренних дел, с одной стороны, и Одесским временным генерал-губернатором, с другой. Дело заключается в том, что в порядке усиленной охраны генерал-губернатором Роопом издается обязательное постановление, совершенно реорганизующее постановку врачебного дела в Одесской городской больнице. В порядке охраны генерал-губернатором вводится, взамен действующего по закону, новый лечебный устав, коим на городское самоуправление налагаются, непредусмотренные никаким законом, обязанности, - между прочим, и финансового характера. Принимая во внимание, что «при издании в 1881 г. Положения о государственной охране отнюдь не имелось в виду разрешать представителям административной власти, хотя бы и облеченным чрезвычайными полномочиями, вводить, взамен упраздняемых ими законов, уставы и положения, не отвечающие непосредственно задаче пресечения крамольных посягательств, - министерство внутренних дел сочло необходимым войти со всеподданнейшим докладом об отмене обязательного постановления ген.губ. Роопа.
По Высочайшему повелению, обязательное постановление Одесского генерал-губернатора оставлено было до времени в силе, но вместе с тем, министру внутренних дел поручено было войти в Комитет Министров с представлением о преподании начальникам губерний общих руководящих указаний относительно пределов их нрав по изданию обязательных постановлений.
Во исполнение означенного повеления, Комитет Министров Высоч. утвержд. положением 11 го марта 1889 г., разъяснил, что издаваемые начальниками губерний, в порядке охраны, обязательные постановления могут, на точном основании п. а ст. 15 Положения 14 августа, касаться исключительно только предметов, относящихся к предупрежден и пресечению нарушения общественного порядка и государственной безопасности.
Казалось бы, что аутентическим толкованием законодателя вопрос о пределах власти администрации по изданию обязательных постановлений окончательно исчерпан; в действительности, однако, основное начало, выраженное в означенном толковании, последовательного осуществления не получило. Прежде всего, существенное изъятие из этого правила допущено в отношении к Петербургу.
Немедленно за изданием Высоч. утв. полож. Комитета Министров 11-го марта 1889 г., С. Петербургский градоначальник сообщил министерству, что, по пересмотре действующих в столице обязательных постановлений, он пришел к заключению о необходимости полного их сохранения и на будущее время, хотя в их числе оказались и такие, которые не могут быть признаны относящимися непосредственно к делу государственной охраны, - как например, постановления о порядке найма рабочих для строительных и земляных работ и по санитарной части.
Чрезвычайно настойчивое в отношении Одесского временного генерал-губернатора, министерство внутренних дел оказалось необыкновенно уступчивым в отношении С. Петербургского градоначальника. По всеподданнейшему докладу министра, необнародованным Высочайшим повелением 20 июля того же 1889 года Петербургскому градоначальнику предоставлено было преподать в приказе по полиции необходимые указания о соблюдении и впредь всех обязательных постановлений, изданных им на основании ст. 15 Положения 14 августа и, в том числе, постановлений по санитарной части.
Таким образом, в применении к столице, закон аннулируется приказом по полиции петербургского градоначальника, основанным на необнародованном повелении Верховной власти.
На основании Высоч. повеления 20 июля 1889 г., в состав обязательного постановления, изданного в порядке охраны С.Петербургским градоначальником, до настоящего времени входят особой главой (гл. VIII) постановления по санитарной части. Еще в 1890 г. на такое включение санитарных правил в обязательное постановление градоначальника Петербургская городская дума приносить жалобу в Правительствующий Сенат. Первый Департамент Сената, ссылаясь на повеление 20 июля 1889 г., оставляет жалобу без последствий. Первое Общее Собрате Сената в 1902 г., принимая во внимание временный характер повеления 20 июля, не возобновленного с возобновлением срока действия в столице положения об охране, признает жалобу думы подлежащей обсуждению по существу и потому возвращает ее в 1-ый Департамент для рассмотрения. Решения по этому делу 1-го Департамента до настоящего времени не последовало.
Что касается Москвы, то здесь, как уже указано выше, право издания обязательных постановлений, в порядке охраны, по предметам к охране не относящимся, предоставляется местной административной власти сепаратным законодательством. На этом основании в Москве в состав обязательного постановления, изданного градоначальником в порядке охраны, включены обязательные постановления московской думы по санитарной части, об устройстве хлебопекарных и колбасных заведений и т. п.
Обратимся к рассмотрению другого, не менее существенного вопроса, возникшего на практике при применении ст. 15 Полож. 14 августа; заключается он в следующем: каково отношение между обязательными постановлениями, издаваемыми в порядке охраны, и действующими законами; другими словами, может ли обязательное постановление изменить или отменить действующий закон?
Вышеприведенный более общий вопрос, в свою очередь, распадается на следующие два конкретных вопроса:
во 1-х, возможно ли включение в состав обязательных постановлений предметов, предусмотренных действующими уже карательными законами? Само собою понятно, что в случае утвердительного ответа, определенные деяния могли бы оказаться обложенными наказанием, превышающим норму, установленную законом;
во 2-х, возможно ли путем обязательных постановлений, издаваемых в порядке охраны, налагать на население денежные или натуральный повинности, не предусмотренные законом?
Что касается первого вопроса, то решение его не представляет никаких затруднений.
Вряд ли необходимо доказывать, что полицейские карательные указы, как всякие, вообще, акты правительственной власти, имеют подзаконный характер. Разумеется, правительственная власть может быть уполномочена законом на издание исключительных указов, имеющих силу закона, - т. е. приостанавливающих действие или изменяющих содержание действующих законов. Но для этого требуется специальное полномочие законодателя.
С таким полномочием мы и встречаемся в положении чрезвычайной охраны. Положение это - наряду с правом издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности - предоставляет главноначальствующему отличное от этого права, особое право изъятия из общей подсудности дел об известного рода преступлениях и проступках, с подчинением их административному разрешению, в пределах карательной власти, предоставленной ему по изданию обязательных постановлений (ст. 26, п. 3).
Само собою разумеется, что специальное упоминание в законе о последнем полномочии не имело бы никакого смысла, если бы оно уже заключалось в праве, предоставленном генералам губернаторам, по изданию обязательных постановлений. А так как подобное полномочие не предоставлено административной власти положением усиленной охраны, то очевидно, что при этом положении обращение к административному разбирательству дел о преступлениях и проступках, предусмотренных уголовными законами, путем включения их в состав обязательных постановлений, представляется вполне и безусловно недопустимым.
Вышеуказанное мнение находит себе полное подтверждение в постоянной практике министерства внутренних дел. Можно указать множество обязательных постановлений, изданных в порядке охраны и отмененных министерством только потому, что ими налагаются обязанности или воспрещаются деяния, уже предусмотренные карательным законом.
Гораздо сложнее второй вопрос.
Не подлежит никакому сомнению, что обязательный постановления, издаваемые в порядке охраны, по специальной делегации законодателя - как и всякое обязательное постановление, издаваемое в восполнение (а не в отмену) закона - могут воспрещать деяния, не воспрещенные законом, и налагать обязанности, законом не установленные.
Вопрос, следовательно, заключается лишь в том, могут ли обязанности, налагаемые на граждан в порядке усиленной охраны, иметь характер новых налогов, устанавливаемых в административном порядке?
Принимая во внимание, что, согласно основному началу нашего законодательства, никакие налоги и повинности не могут быть устанавливаемы иначе, как в законодательном порядке, необходимо признать, что поставленный выше вопрос подлежит разрешению в отрицательном смысле. Такое мнение подтверждается - по крайней мере, в большинстве случаев - установившейся практикой министерства внутренних дел. Можно указать не мало обязательных постановлений, изданных в порядке охраны и отмененных министерством именно потому, что ими устанавливается новый налог.
Тем не менее, и в этом вопросе практика министерства не отличается постоянством. И в настоящее время действует не мало обязательных постановлений, коими на граждан налагаются обязанности, имеющие, в большей или меньшей степени, налоговой характер. Для примера сошлемся на обязательное постановление, изданное в порядке охраны Петербургским градоначальником.
Несмотря на то, что ст. 15-ая Положения 14 августа предоставляет градоначальнику право издавать обязательные постановления, относящиеся, между прочим, к обязанностям домовладельцев лишь по «внутреннему наблюдению в границах их владений», глава III обязательного постановления, изданного градоначальником в порядке ст. 15-ой Полож. 14 августа, возлагает на домовладельцев караульную повинность, обращая дворников, - т. е. лиц, состоящих по вольному найму на службе у домовладельцев, в агентов наружной полиции, отправляющих караульную службу, - напр., задерживающих на улице подозрительных лиц, замещающих городовых в случае их отлучки с поста и т. под.
Не подлежит никакому сомнению, что возложение караульной повинности на домовладельцев стоить в безусловном противоречии со ст. 9 Город. Полож., в которой категорически указано, что, сверх сборов, установленных подлежащими земскими, городскими и сословными учреждениями, никакие подати, тягости и службы не могут быть налагаемы на городских обывателей иначе, как в законодательном порядке. И тем не менее, министерство внутренних дел не нашло возможным явно незаконное постановление Петербургского градоначальника до настоящего времени отменить.
Как указано выше, еще в 1890 г. петербургская городская дума обжаловала обязательное постановление градоначальника, изданное в порядке охраны, в Правительствующий Сенат. В своей жалобе городская дума ходатайствовала о признании Сенатом неправильности как включения в состав обязательного постановления санитарных правил, так, равным образом, и возложения означенным постановлением караульной повинности на домовладельцев Петербурга. Дело по этой жалобе по неизвестной причине до настоящего времени, - т. е. в течение 15-ти с лишним лет - не разрешено еще Пр. Сенатом.
Подведем итоги.
Несмотря на широту полномочий, предоставленных местной администрации Положением 14-го августа по изданию обязательных постановлений, местная администрация постоянно стремилась к дальнейшему сверх законному расширению этих полномочий. С одной стороны, предметом обязательных постановлений, издаваемых в порядке охраны, постоянно являлись не только мероприятия, имеющие ближайшее отношение к борьбе с крамолой, но вообще, - мероприятия, относящиеся к местному благочинию и благоустройству. С другой стороны, в борьбе с крамолой местная администрация никогда не стеснялась существующими законами, не останавливаясь даже перед установлением новых, непредусмотренных законом, повинностей и налогов.
§ 3.
Как известно, в ряду других чрезвычайных полномочий, Положение 14 августа предоставляет административной власти право административной высылки и ссылки.
Право высылки, т. е. воспрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных в исключительном положении, предоставляется местной администрации - генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам (ст. 16, п. 4).
Право ссылки, - т. е. право высылки административным порядком «частных лиц в какую либо определенную местность Европейской или Азиатской России с обязательством безотлучного пребывания в течение назначенного срока» (ст. 32, в первоначальной редакции) - предоставляется министру внутренних дел под условием предварительного рассмотрения соответственных представлений местной администрации в особом, образованном при министерстве, совещании.
Не подлежит никакому сомнению, что по Положению 14 августа и административная высылка, и административная ссылка имеют характер исключительных мер безопасности, применяемых в местностях, объявленных на положении усиленной или чрезвычайной охраны. Однако, уже 22-го августа 1881 г. Высочайшим повелением правила, относящиеся к административной ссылке (ст. ст. 32 - 36 Пол.) распространяются на все местности Империи.
Таким образом, по Положению 14 августа высылка распоряжением местной администрации допускается единственно в местностях, находящихся в исключительном положении. Что же касается ссылки по распоряжению министра внутренних дел, то означенная мера, не приуроченная ни к какому исключительному положению, имеет характер постоянного и нормального полномочия административной власти; исключительность этой меры выражается только в том, что она основана на исключительном (временном) законе.
Вышеуказанные статьи Положения 14 августа, регулирующие применение административной высылки и ссылки, неоднократно подвергались законодательному пересмотру.
Отметим, прежде всего, пересмотр, имеющий сравнительно частный характер.
В 1887 г. министерство внутренних дел, принимая во внимание, что, при выполнении задачи охранения государственного порядка и общественного спокойствия, ему нередко приходится встречаться «с категорией лиц, принадлежащих к иноверному духовенству, которые, действуя в кругу своих духовно-служебных обязанностей, вредят интересам государства и государственной церкви, преследуя, под видом религиозных целей, стремление к племенному обособлению разных народностей, входящих в состав Империи», - признало необходимым распространить предоставленное ему право административной ссылки на лиц означенной категории. В виду этого министерство вошло с представлением в Комитет Министров о соответственном изменении редакции ст. 32-й Положения 14 августа, разрешающей применение административной ссылки единственно к «частным лицам».
Согласно представлению министра внутренних дел, Комитет Министров заменил первоначальную редакцию ст. 32-ой новой, - более общего характера: «Высылка административным порядком лиц, вредных для государственного порядка и общественного спокойствия и т. д.». Вместе с тем, однако, Комитет Министров признал, что и впредь под действие ее не должны подходить лица, состоящие на государственной или на общественной службе, а также принадлежащие к православному духовенству. Положение Комитета Министров утверждено 11 июля 1887 г.
Что касается других изменений, внесенных в первоначальный текст соответственных статей Положения, то все они касаются другого, гораздо более общего, вопроса.
Вопрос этот заключается в том, к каким именно категориям лиц применима административная высылка и ссылка, - только ли к политически неблагонадежным, или, наряду с ними, и к лицам, признаваемым вредными вследствие, так называемой, порочности их поведения?
Не подлежит никакому сомнению, что Положение 14 августа, предоставляя администрации право административной высылки и ссылки, имеет исключительно в виду политически неблагонадежные элементы. В представлении министра внутренних дел от 30 июля 1881 г., при котором проект Положения вносится в Комитет Министров, упоминается исключительно о высылке «пропагандистов». В первоначальном проекте Положения, выработанном комиссией под председательством ст. секр. Каханова, ст. 37-ая, соответствующая ст. 23-ей Положения, редактирована следующим образом: «Подлежащая власть, убедившись в необходимости высылки неблагонадежного в политическом отношении лица, представляет об этом министру внутренних дел...» Ни министр внутренних дел, ни Комитет Министров против такой редакции, по существу, не возражают. И если, тем не менее, соответственная ст. Положения (ст. 33) утверждена в ином изложении, то это, по указанию Комитета Министров, объясняется исключительно «редакционным исправлением первоначального текста. Независимо от вышеизложенного, содержание Именного указа 4 сентября, при котором было издано Положение 14 августа, неопровержимо свидетельствует, что Положение это, имея характер чрезвычайной и временной меры преходящего свойства, направлено исключительно на борьбу с крамолой; применение его правил к лицам, хотя и политически благонадежным, но замечаемым в порочном и безнравственном поведении, недопустимо уже потому, что столь распространительное толкованье исключительного закона противоречило бы элементарнейшим правилам юридического толкования вообще.
Несмотря на очевидную бесспорность вышеприведенных соображений, применение как центральною, так и местной администрацией правил Положения 14 августа, относящихся к административной высылке и ссылке, с самого начала пошло по совершенно иному пути.
Признавая административную высылку и ссылку нормальным приемом управления, необходимым для поддержания порядка и безопасности вообще, местная администрация систематически и неуклонно применяла высылку, а центральная - ссылку, не только к политически неблагонадежным, но и, вообще, к, так называемым, порочным лицам. К числу последних администрация обыкновенно относила не уличенных конокрадов и пристанодержателей, ябедников, подстрекателей к беспорядкам, ростовщиков, распространителей вредных и ложных слухов, евреев, нарушающих правила 3 мая 1882 г., совратителей из православия и т. п.
На этом пути администрации пришлось, однако, встретиться с энергической - хотя и совершенна бессильной - оппозицией Правительствующего Сената.
Уже в 1883 г. Правительствующий Сенат, усматривая из дел, находящихся в его производстве, что поводом к административной высылке нередко является отнюдь не политическая неблагонадежность, а «безнравственное и вообще порочное поведение высылаемого лица, указом от 11 мая разъяснил министерству внутренних дел для надлежащего руководства, что изложенные в ст. ст. 32 - 36 Положения 14 августа правила об административной высылке должны применяться исключительно к категории лиц, указанных в ст. ст. 21 и 29 Положения, - т. е. к лицам, подозреваемым в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам.
Немедленно по получении сенатского указа, министр внутренних дел, признавая безусловно недопустимым изменение существующей практики по применению административной высылки, входить с представлением в Комитет Министров о соответственном дополнении ст. 32 Положения 14 августа.
В высокой степени характерен проект новой редакции упомянутой статьи, предлагаемый министром. Этот проект гласить: «Высылка административным порядком частного лица, признаваемого вредным для государственного порядка и общественного спокойствия, как по подозрению в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, или в принадлежности к противозаконным сообществам, так равно и по другим причинам, в какую либо определенную местность Европейской или Азиатской России и т. д.». Так далеко, однако, не решается идти даже Комитета Министров. По его мнению, правила об административной высылке точно так же, как и все прочие изложенные в Положении 14 августа постановления, имеют значение меры, направленной к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и, поэтому, должны быть распространяемы на лиц, признаваемых, в этом отношении опасными или вредными. Сообразно с этим, В. у, 1 июля 1883 г. положение Комитета Министров излагает ст. 32 Положения 14 августа в следующей редакции: «Высылка административным порядком частных лиц, признаваемых вредными для государственного порядка и общественного спокойствия, в какую либо определенную местность Европейской или Азиатской России и т. д...».
Означенная редакция - с тою поправкою к ней, какая внесена была положением Комитета Министров 11 июля 1887 г. - сохраняет свое действие вплоть до 1895 г.
В течении всего этого времени Правительствующий Сенат систематически оставляешь без рассмотрения по существу многочисленные жалобы на воспрещение, на основании Положения 14 августа, жительства разным лицам в тех или иных местностях, объявленных на положении усиленной охраны.
В 1889 г. возникает дело некоего Франца Келлера, составившее эпоху в истории нашего законодательства об административной высылке.
Сущность этого дела заключается в следующем.
Франц Келлер, купец второй гильдии, раньше служивший в городовых, за присвоение денег варшавской уроженки Розалии Мержеевской и, вообще, за сомнительную нравственность и неодобрительное поведение высылается С.Петербургским градоначальником ген. Грессером, на основании п. 4 ст. 10 Положения 14 августа, на три года из Петербурга.
Келлер подает жалобу в Правительствующий Сенат. Вследствие разногласия сенаторов, дело переходит из 1-го департамента в 1-ое Общее Собрание, оттуда - вследствие несогласия сенаторов с согласительным предложением министра юстиции об оставлении жалобы без последствий - в Государственный Совет. В. у. 2 мая 1895 г. мнением Государственного Совета распоряжение С.Петербургского градоначальника, признанное неправильным, отменено.
Сепаратный закон 2 мая 1895 г. производить переполох в административной среде. Немедленно принимаются соответственные меры: закон этот не публикуется во всеобщее сведение. Тем не менее, в короткое время он становится общеизвестным и со всех концов начинают стекаться в министерство и Сенат прошения высланных за «порочное поведение» о возвращении их на родину. Само собою разумеется, что удовлетворение подобных ходатайств считается министерством внутренних дел недопустимым, так как «отмена Сенатом или министерством ряда распоряжений местных властей по удалению порочных лиц может поколебать во мнении населения значение этой власти».
Такого же мнения, разумеется, и местные представители власти. Так, Киевский, Подольский и Волынский генерал-губернатор подает всеподданнейшую записку, в которой указывает на те затруднения, с которыми, за воспоследованием мнения Государственного Совета по делу Келлера, он, ген. лейт. гр. Игнатьев, встречается в осуществлении управления вверенным ему юго-западным краем. Из этой записки, между прочим, явствует, что в интересах энергичного и успешного применения временных правил 3 мая 1882 г., воспретивших евреям селиться в черте оседлости вне городов и местечек, местная администрация постоянно прибегала к массовой высылке, в порядке охраны, «вредных» евреев, поселившихся в сельских местностях.
В видах устранения «нежелательных последствий», создаваемых сепаратным законом 2-го мая, министерство внутренних дел в том же 1895 г. входит со всеподданнейшим докладом, минуя Комитет Министров, о «дополнении и разъяснении некоторых постановлений Положения 14 августа».
Принимая во внимание, что Положение 14 августа отнюдь не имело в виду сокращать полномочия административных начальств, имевших, но прежним законам, несомненное право одинаково применять административную высылку к порочным лицам и к лицам, политически неблагонадежным, всеподданнейший доклад находит, что не следует смотреть на административную высылку, как да временную меру, допускаемую в чрезвычайных случаях в изъятие из общих законов, ибо, по существ у, она является мерой, которая должна бы входить в постоянные пределы власти, призванной к охранению общественного спокойствия и порядка.
Рядом весьма убедительных доказательств всеподданнейший доклад подтверждаешь, что именно так административная власть постоянно смотрела на административную высылку. По словам доклада, основаниями для высылки или воспрещения жительства, главным образом, служили: аграрные, фабричные или студенческие беспорядки, неоднократная судимость (!), шантаж, ябедничество и кляузы (!), подпольная адвокатура, ростовщичество, разные темные профессии, содержание тайных притонов, противоестественные пороки и т. под. В течении 10 лет (1884 - 1895) в местностях, находящихся в положении усиленной охраны, административная высылка применена была местными властями не по политическим причинам: в С.Петербурге и Петербургской губ. к 43.849 лицам, в Москве и Московской губ. к 2.664 лицам, в Киевском генерал-губернаторстве к 2.189 л., в Нижнем Новгороде к 719 л., в Харькове и губернии к 237 л., в Одессе к 186 л. и т. д.
Признавая необходимым удержать и на будущее время существующий порядок, всеподданнейший доклад вносить, однако, некоторые, довольно существенный, к нему поправки. Так, оставляя, по прежнему, в руках местной администрации, высылку политически неблагонадежных, всеподданнейший доклад подчиняет высылку «порочных» лиц порядку, установленному для административной ссылки. Благодаря такому подчиненно, высылка «порочных» лиц из чрезвычайной меры, применяемой лишь в местностях, находящихся в исключительном положении, превращается в нормальную административную меру, применяемую, подобно административной ссылке, повсеместно в Империи.
Вместе с тем, как уже указано выше, самое применение административной высылки и ссылки изымается докладом из под контроля Правительствующего Сената и подчиняется исключительному руководству министра внутренних дел.
Изданное на вышеизложенных основаниях всеподданнейшего доклада, Высоч. повеление 7 декабря 1895 г. является в настоящее время законом, нормирующим административную высылку и ссылку в порядке охраны.
Порядок этот заключается в следующем.
Высылка политически-неблагонадежных лиц из местности, объявленной на исключительном положении, предоставляется усмотрению начальников губерний.
Высылка порочных лиц из всякой местности, хотя бы и не объявленной на исключительном положении, предоставлена министру внутренних дел при содействии Особого Совещания.
Равным образом, министру внутренних дел при содействии Особого Совещания предоставлена административная ссылка как политически-неблагонадежных, так и порочных лиц, из всякой местности, хотя бы и не объявленной в исключительном положении.
Закон совершенно не предусматривает порядка административной высылки политически-неблагонадежных лиц из местности, не объявленной в исключительном положении. Практика, однако, восполняет пробел закона: политически-неблагонадежные лица высылаются в том же порядке, как и порочные, - т. е. министром внутренних дел.
Таково действующее право об административной высылке и ссылке в порядке охраны. Охарактеризованная выше эволюция рассматриваемых институтов красноречиво свидетельствует о том, что Положение 14 августа давно уже перестало быть чрезвычайной и временной мерой, направленной на, так называемую, борьбу с крамолой. В настоящее время оно нормирует постоянный и повсеместный режим управления, построенный на началах последовательного и безусловного отрицания элементарнейших требований неприкосновенности личности.
§ 4.
Переходим к рассмотрению вопроса о полицейском аресте в порядке охраны.
Как уже указано выше, согласно ст. 21 Положения 14 авг., начальникам жандармских управлений и их помощникам, а также местным начальникам полиции предоставляется право делать распоряжения о предварительном задержании не более, однако, чем на две недели, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам.
По письменному предложению губернатора или градоначальника срок предварительного задержания может быть продолжен до одного месяца.
Обусловливая такое продление ареста письменным предложением губернатора, законодатель, очевидно, имел в виду создать известную гарантию против чрезмерных «увлечений» полицейской власти. На практике, однако, такая гарантия обратилась в пустую формальность: губернатор никогда не отказывает в таком продлении и даже не собирает никаких сведений об основаниях, доказывающих его необходимость.
В тех случаях, когда задержанное лицо предназначено к высылке в определенную местность, срок предварительного ареста по распоряжению министра внутренних дел может быть продлен на неопределенное время впредь до разрешения вопроса о его высылке. Случаи такого продления - иногда на полгода и более - составляют обычное явление административной практики, - причем далеко не всегда за столь продолжительным арестом, действительно, следует административная высылка.
Само собою разумеется, что при таких условиях вопрос о порядке применения предварительного ареста заслуживает особенного внимания, - тем более, что, именно право бесконтрольного и не мотивированного ареста, - даже по свидетельству лиц, занимающих официальное положение - вызывает особые нарекания на произвол административной власти.
Для того, чтобы уяснить себе природу полицейского ареста в порядке охраны, необходимо, прежде всего, принять во внимание назначение и цель такого ареста.
Как известно, до издания закона 19 мая 1871 г., Отдельный Корпус Жандармов, учрежденный одновременно с учреждением знаменитого 111-го отделения С. Е. И. В. Канцелярии, никакой определенной компетенции, никаких определенных полномочий не имел. По совершенно справедливому замечанию А. А. Лопухина, он являлся органом политического наблюдения и доноса. С изданием закона 19 мая 1871 г., жандармерия превращается в орган судебного исследования и преследования политических преступлений. С этого времени все дело борьбы с крамолой сосредоточивается в руках Отдельного Корпуса Жандармов.
В силу совершенной обособленности Отдельного Корпуса от местной и отчасти от центральной администрации исключительное значение, приобретаемое таким образом жандармерией в борьбе с крамолой, представляет существенные неудобства с точки зрения министерства внутренних дел.
Такое неудобство, в особенности, усматривается в том, что губернатор, начальник губернии, ответственный за поддержание в ней порядка, de facto совершенно отстраняется от дела борьбы с крамолой, руководимого начальником губ. жандармского управления, совершенно независимо от губернатора.
Существенным коррективом к такому - во всяком случае, ненормальному - порядку вещей является статья 21-ая Положения 14 августа. Предоставляя право предварительного задержания, а также производства обысков и выемок в порядке охраны не только начальникам жандармских управлений и их помощникам, но также начальникам местной полиции, ст. 21-ая тем самым к делу борьбы с крамолой привлекает, наряду с Отдельным Корпусом, и общую полицию, во главе которой стоить губернатор.
Возникающие вслед за сим в составе полиции столичных, а также наиболее крупных губернских городов особые учреждения - так называемые, отделения по охранению общественной безопасности и порядка (охранные отделения), имеют своим ближайшим назначением осуществление тех новых полномочий, которые возлагаются на полицию ст. 21-ой Положения 14 августа.
Поручение одной и той же функции, исследования и преследования политических преступлений, двум совершенно самостоятельным и обособленным органам, жандармским управлениям и общей полиции, естественным образом ставить вопрос о разграничении этой функции между тем и другим органом. Такое разграничен не диктуется самым характером политических преступлений.
Как справедливо замечает А. А. Лопухин, деятельность полиции по всяким уголовным делам распадается на два порядка, - по двум поставленным ей задачам, обнаружения и исследования уголовно-наказуемого деяния. Но в то время, как по делам общеуголовным разграничение указанных моментов имеет значение только формальное, ибо de facto моменты эти, по общему правилу, совпадают во времени, - в отношении политических преступлений, в виду интеллектуального свойства и длительности их, а также той тайны, в которую они облекаются участниками, и, - прибавим от себя - того интереса, с которым правительство относится к их раскрытию, обнаружение и исследование преступлений не только юридически, но и практически отделяются друг от друга.
С учреждением охранных отделений, именно к ним переходит задача обнаружения преступлений; на Корпусе Жандармов остается исследование уже обнаруженных преступлений, производство по ним формальных дознаний.
Деятельность охранных отделений по обнаружению политических преступлений определяется частью инструкциями, издаваемыми министерством внутренних дел, частью охранным usus’ом, никогда еще доныне не бывшим предметом научного исследования. Для осуществления своей задачи обнаружения политических преступлений, охранные отделения широко пользуются особым институтом политической агентуры, - агентами наружного наблюдения («филерами») и внутреннего наблюдения («сотрудниками»). При помощи последних полиция «проникает в область интеллектуальной жизни заподозренных лиц, принимая личину сочувствия и единомыслия им».
Одним из нормальных и даже необходимых приемов, так называемого, внутреннего наблюдения является провокация политических преступлений, - не только как средство создания недостающих улик, но и как средство снискания доверия и влияния в революционной среде.
Наряду с наблюдением, внутренним и внешним, существенным средством обнаружения преступлений является предварительный, в порядке охраны, арест, сопровождаемый производством, в том же порядке, обысков и выемок.
Со времени учреждения охранных отделений, сосредоточивающих в своих руках функцию обнаружения политических преступлений, к ним переходить всецело право предварительного, в порядке охраны, ареста. На практике распоряжения, касающиеся производства, в порядке охраны, арестов, а также обысков и выемок, исходят не от начальников жандармских управлений, а от начальников местной полиции чрез посредство охранных отделений. При таких условиях предварительный арест в порядке охраны, по общему правилу, является не последствием обнаруженных, а средством обнаружения политических преступлений. Между прочим, на практике широко применяется институт, так называемых, «ликвидаций», т. е. массовых арестов и обысков, производимых без особенного разбора, иногда без каких либо данных, уличающих арестовываемое лицо - в расчете среди множества лиц, ни к какому политическому преступлению неприкосновенных, поймать в розыскные сети хоть несколько действительно виновных лиц.
Сказанным определяется природа предварительного ареста в порядке ст. 21-ой Положения 14 августа. Такой арест является средством обнаружения политических преступлений; он является «арестом впредь до выяснения причин ареста». Лицо подвергается предварительному аресту на продолжительный срок без каких бы то ни было уличающих его данных, - в лучшем случае, на основаны непроверенных агентурных сведений; оно подвергается аресту не потому, что против него собраны улики, а для того, чтобы эти улики собрать, В частности, ничто не может быть ошибочней отождествления предварительного ареста, в порядке охраны, с предварительным арестом, как мерой пресечения, предполагающей, во всяком случае, наличность каких либо вещественных или иных улик. Для охранных отделений статья 257 уст. уг. судопр. не существуешь.
По характерному замечанию тов. мин. внутр. дел Дурново в заседании Комитета Министров, ни один из местных обывателей не может быть уверен в том, что он обеспечен от производства у него обыска или заключения его под арест без видимой подачи с его стороны какого-либо к тому повода.
Нельзя, впрочем, не заметить, что, как ни широко раздвигает пределы полицейского усмотрения рассматриваемая 21-ая статья Положения 14 августа, все-таки и эта статья, казалось бы, ставить полицейскому усмотрению некоторые пределы. Для производства арестов и обысков в порядке охраны требуется, по крайней мере, предполагаемая прикосновенность или, как выражается закон, основательное подозрение в прикосновенности к политическим преступлениям. Административная практика по применению рассматриваемой статьи свободно выходить и за эти пределы. По свидетельству прокурора Харьковской судебной палаты, С. С. Хрулева, на практике администрация пользуется правом ареста, в порядке охраны, не только в отношении лиц политически-неблагонадежных или подозреваемых в государственных преступлениях, но и в отношении совершивших общеуголовные преступления и проступки, и даже не совершивших никакого уголовно-наказуемого деяния.
Вопреки прямому требованию закона, аресты и обыски нередко производятся становыми и полицейскими приставами, и даже околодочными надзирателями и урядниками, без всякого предписания исправников и полицмейстеров, причем за это превышение власти виновные не подвергаются ответственности по соображениям охраны государственного порядка.
С совершенно таким же утверждением товарища министра внутренних дел Дурново мы встречаемся в В. у. журнале Комитета Министров 10 февраля 1905 г.. В отчете по ревизии Бакинской губернии сен. Кузьминского можно найти не мало примеров фантастически легкомысленного отношения администрации к чрезвычайным полномочиям, предоставленным ей Положением об охране - и, в частности, к праву бесконтрольного и безответственного лишения граждан свободы на сравнительно продолжительное время.
На основании всего вышеизложенного, казалось бы, нельзя не прийти к тому заключению, что полицейский арест, в порядке охраны, является, по существу, наиболее последовательным, наиболее крайним выражением административного усмотрения и произвола. До тех пор, пока право такого ареста остается в руках администрации о какой бы то ни было неприкосновенности личности не может быть и речи. А между тем, предварительному аресту, в порядке охраны, - правда, лишь на 7 дней - может быть всякий подвергнуть и в местности, ни на каком исключительном положении не состоящей.
В журнале Особого Совещания под председательством ген. ад. гр. Игнатьева мы читаем следующие знаменательные слова: «Совещание считает нужным оговорить, что проектируемые к сохранению на некоторое время меры полицейского воздействия никоим образом не должны получить применения к тем или иным лицам за простую политическую их неблагонадежность, ибо правопорядок, имеющий установиться в связи с дарованием населению манифестом 17 октября незыблемых основ гражданской свободы, сопряжен с тем логическим последствием, что образ мыслей, который не выражается проявлениями, воспрещенными уголовным законом, не должен впредь служить поводом к преследованию».
Мнение Особого Совещания останется pium desiderium до тех пор, пока администрация вооружена будет правом лишения свободы в порядке охраны, правом ареста - «впредь до выяснения причин ареста».
§ 5.
Нам остается рассмотреть еще одно - весьма существенное - полномочие административной власти, получившее в последнее время чрезвычайно широкое применение, - а именно, право предания лиц невоенного звания военному суду, по правилам исключительных положений.
В этом отношении необходимо, прежде всего, остановиться на вопросе о компетенции военных судов ratione materiae: какие, именно, преступления могут быть передаваемы военным судам для суждения их по законам военного времени?
Что касается местностей, не объявленных в исключительном положении, то здесь вопрос этот категорически решается буквой закона: министру внутренних дел, по соглашению с министром юстиции, предоставляется предавать военному суду лиц гражданского ведомства, - во 1-х, за преступления государственные и, во 2-х, за вооруженное сопротивление властям, от правительства установленным, или нападение на чинов войска и полиции и на всех, вообще, должностных лиц, при исполнение ими обязанностей службы или же вследствие исполнения сих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом (Пол. 14 авг., ст. 31).
Гораздо неопределеннее формулировка рассматриваемого права положением об усиленной и чрезвычайной охран.
Так, при действии положения усиленной охраны от генерал-губернаторов, а в губерниях, им неподчиненных, - от министра внутренних дел зависит передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о преступлениях, общими уголовными законами предусмотренными, когда они признают это необходимым в видах ограждения общественного порядка и спокойствия, для суждения их по законам военного времени (ст. 17 и 1). При чрезвычайной охране главноначальствующему предоставляется право изъятия из общей подсудности дел об известного рода преступлениях и проступках, с передачею оных к производству военного суда (ст. 26, п. 3).
Нельзя, разумеется, отрицать, что понятие «общественного порядка и спокойствия», а тем более, «известного рода преступлений» является в высокой степени широким и неопределенным.
Значить ли это, однако, что всякое преступление и всякий проступок и убийство из ревности, и кража носового платка - могут быть переданы соответственной административною властью на рассмотрение военного суда?
Разумеется, нет. В русской публицистической литературе давно уже было отмечено отношение Правительствующего Сената (по 1 департаменту) к вопросу о существе дискреционных полномочий административной власти.
Входя в обсуждение административных распоряжений, хотя бы и основанных на дискреционном полномочии, Правительствующий Сенат в многочисленных своих решениях, проводит теорию, вполне аналогичную теории французского государственного совета de Pannulation pour detournement depouvoir: административный акт, принятый в пределах дискреционных полномочий, подлежит отмене, если должностное лицо воспользовалось своими полномочиями не в тех целях, ради которых ему эти полномочия предоставлены.
Дискреционная власть и произвол - не синонимы. Дискреционная власть - не безгранична; ее границы определяются предметом того закона, которым дискреционные полномочия предоставляются власти.
С указанной точки зрения, казалось бы, не может подлежать сомнению, что преданию военному суду подлежат только те преступления, которые относятся к предмету Положения 14 августа, - крамольные посягательства против государственного порядка и общественного спокойствия, в какой бы они форме не выразились.
Совершенно иначе толкует рассматриваемое полномочие административная практика. Подобно изданию обязательных постановлений и административной высылке, предание военному суду выходит далеко за пределы той цели, - «искоренения крамолы» - ради которой было издано Положение 14 августа. На практике всякое преступление, лишенное какого бы то ни было политического значения, если только почему либо - например, по своей жестокости, или по общественному положению пострадавших лиц - оно обратило на себя внимание генерал-губернатора или министра внутренних дел, может быть передано и, в действительности, нередко передается на рассмотрение военных судов. Совершено какое-нибудь из ряду вон выходящее преступление. Генерал-губернатор решает: таких негодяев казнить мало. Затем - предание военному суду и смертная казнь, ибо другого, еще более сурового, наказания не придумать.
Но причем же тут Положение 14 августа о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия?
Параллельно с расширением на практике подсудности военным судам идет расширение сферы применения ими смертной казни.
В этом отношении необходимо обратить внимание на следующее:
Согласно ст. 17 Положения 14 августа, дела о преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами, передаются на рассмотрение военного суда для суждения их по законам военного времени. Не подлежит сомнению, что, говоря о суждении по законам военного времени, ст. 17 Положения имеет в виду исключительно законы процессуального, а не материального права, - прежде всего, потому, что никаких материальных законов военного времени, предусматривающих общие преступные деяния, со времени издания воинск. уст. наказ., не существует. Правда, за некоторые - весьма немногие - преступные деяния в военное время полагаются повышенные наказания; но, если бы ст. 17 Положения имела в виду, именно, эти повышенные наказания, то, разумеется, мы нашли бы в ней прямое на то указание: «для суждения их с применением наказаний, положенных для военного времени». Такого указания, обычного в других аналогичных законах, в ст. 17-ой мы не находим.
Процессуальный характер «законов военного времени» статьи 17-ой Положения неопровержимо доказывается также сопоставлением ст. 17-ой со ст. 31-ой Положения. В ст. 31-ой «законы военного времени» не могут, разумеется, иметь какого либо иного, кроме процессуального значения; ибо здесь особо указывается об определении виновным наказания, установленного ст. 279 воинск. уст. наказ. Почему же, в таком случае, совершенно тождественное указание ст. 17-ой о суждении виновных по законам военного времени должно иметь в виду не только процессуальные, но и материальные законы?
Наконец, понимая «законы военного времени» статьи 17-ой, как материальные законы, мы лишаем, тем самым, решительно всякого смысла значительную часть следующей 18-ой ст. Положения. В самом деле, согласно ст. 18-ой, рассмотрение и решение дел, переданных, в порядке ст. 17-ой, военному суду, производится согласно правилам, установленным в разделе IV Военно-судебного устава, но с тем, чтобы лицам, виновным в вооруженном сопротивлении властям или нападении на чинов войска и полиции и на всех, вообще, должностных лиц... коль скоро преступления эти сопровождались убийством... или поджогом, определялось наказание, предусмотренное в ст. 279-ой воинск. уст. наказ.
Если, действительно, «суждение по законам военного времени», о котором говорить ст. 17-ая Полож., тождественно, по смыслу, назначению наказаний, установленных для военного времени, то, очевидно, уже по ст. 17-ой Полож. за убийство и поджог полагается наказание, предусмотренное в ст. 279 воинск. уст. наказ. К чему же, в таком случае, особое упоминание об убийстве и поджоге в ст. 18-ой Полож. - и при том упоминание в такой форме («но с тем, чтобы»), которою ст. 18-ая отчетливо и резко противополагается ст. 17-ой Положения?.
Необходимо заметить, что до 1887 г. Главный военный суд, в своих решениях, проводит толкование ст. 17-ой Полож., указанное в тексте.
Но в 1887 г., в руководящем своем решении по делу Чигиринских и Гайдаренковой (№ 117), суд находит, что «к виновным, преданным суду на основании § 17 Полож. 14 авг., должны применяться законы о наказании, установленные для военного времени, если преступление, совершенное ими, является общим военнослужащим с лицами гражданского ведомства». С этого времени ст. 279 воинск. уст. наказ., врываясь в ст. 18-ую Полож. 14 авг., получает чрезвычайно широкое применение. Из крайней меры политического возмездия смертная казнь превращается в наказание, налагаемое, хотя и в исключительном порядке, но за общее преступление. Вопреки основным началам русского уголовная права, убийство, изнасилование, разбой, поджог, - даже грабеж, хотя бы и без насилия, караемый, в общем порядке, только исправительными наказаниями, - все эти преступления, и в том случае, когда они никакого политического характера не имеют, в порядке военной юстиции караются не иначе, как смертною казнью.
Для того, чтобы понять и оценить огромное значение охарактеризованного выше расширения сферы применения смертной казни, необходимо принять во внимание, что, согласно необнародованному Высочайшему повелению 11 авг. 1887 г. по делам, передаваемым на рассмотрение военного суда в порядке ст. 17 Полож. 14 августа, суд не имеет права смягчать наказание в самом приговоре. Ему лишь предоставлено право составить особое определение о смягчающих обстоятельствах и ходатайствовать о смягчении участи подсудимых пред конфирмирующей властью. Таким образом, оказывается, что власть, предающая военному суду и, по крайней мере, в большинстве случаев, конфирмирующая приговор, самым фактом предания обвиняемых военному суду предрешает их участь. Их жизнь - не в руках суда, а в руках административной власти.
IV. Выводы.
Ближайшее ознакомление с действующим в России исключительным законодательством не может не привести нас к выводам, диаметрально противоположным господствующей, официальной теории исключительно положения.
Ошибается или умышленно искажает истину тот, кто утверждает, что исключительное положение в России является проходящею мерой, вызываемой необходимостью обороны государства от чрезвычайных опасностей, угрожающих его существованию.
В той или иной форме, исключительное положение существует повсеместно; оно является постоянным режимом. В эпоху действительных потрясений государственной и общественной жизни, исключительное положение вводится для того, чтобы отстоять от враждебного натиска существующий порядок. Но - опасность проходит; спадает общественная волна; реакция одерживает решительную победу. Исключительное положение остается, по прежнему, в силе; оно остается для того, чтобы предупредить повторение потрясений, чтобы обеспечить продолжительность тишины. Когда порядок нарушен, исключительное положение существует потому, что порядок нарушен. Когда опасность прошла, оно существует для того, чтобы опасность не наступила.
Но, в таком случае, когда и при каких условиях не действует исключительное положение? Для кого и для чего сочиняются общие законы? Для каких необыкновенных людей устанавливаются гарантии гражданской свободы?
И, с другой стороны, ошибается или умышленно искажает истину тот, кто утверждает, что исключительное положение существует исключительно для борьбы с «крамолой», что тот произвол, которым оно вооружает администрацию, направлен единственно против врагов существующего, государственного или общественного, порядка, что мирному обывателю под охраной охраны обеспечена неприкосновенность.
Факты доказывают иное. При усиленной охране, в порядке административной расправы, налагаются огромные штрафы за нарушение санитарных правил. Аресты в порядке охраны производятся - «впредь до выяснения причин ареста»; и нет такого обывателя, который не мог быв любую ночь подвергнуться обыску и аресту за подозрительность его образа мыслей, за «дурное» знакомство, за неосторожное слово, за доверчиво отправленное по почте письмо. Административной высылке подлежат не только политически-неблагонадежные, но и просто «порочные» люди. Военному суду предаются и, следовательно, лишаются судебных гарантий не только политические преступники, но и всякие преступники, вообще. И, наконец, та власть, которая создается исключительным положением - безответственная власть, облеченная неограниченными полномочиями - является властью над всеми обывателями, влияющей на все проявления, обыденной и нормальной, обывательской жизни.
Достаточно поверхностного знакомства с исключительным законодательством, действующим в России, чтобы убедиться в том, что ходячее оправдание исключительных положений - «когда дом горит, бьют стекла» - не соответствует условиям русской действительности. Дом не горит, его обыватели мирно спят, а стекла все-таки бьют.
Исключительное положение - то положение, которое Бентам так удачно называет страшным пожертвованием безопасностью безопасности («formidable sacrifice of security to security») - является нормальным режимом управления в России. Мы не в состоянии себе представить губернатора, который не мог бы нас, по своему усмотрению, без суда, в порядке суммарной расправы, на основании непроверенных данных, арестовать, выслать, разорить непосильным штрафом. Закон для нас - отвлеченное понятие, красивое слово. Мы чувствуем над собою силу, которая может нас уничтожить, - и мы повинуемся ей не «за совесть», а «за страх».
Исключительное положение - та атмосфера, отравленная испарениями гниющих болот, которою мы постоянно дышим. Смешно удивляться тому, что мы больны; надо удивляться тому, что мы живем.
Глава четвертая. Lex ferenda; Проект исключительного положения.
I. История проекта.
§ 1.
Впервые вопрос о реформе действующего в России исключительного законодательства поставлен на законодательную очередь указом 12 декабря 1904 г. о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка.
Как известно, указ 12 декабря явился в истории конституционного развития России весьма любопытной попыткой осуществления назревших и настойчиво требуемых общественным мнением освободительных реформ в пределах и средствами старого неограниченно-монархического строя.
Между прочим, ст. 5-ая указа возлагает на Комитет Министров обязанность «пересмотреть изданные во времена беспримерного проявления преступной деятельности врагов общественного порядка исключительные законоположения, применение коих сопряжено со значительным расширением усмотрения административных властей, и озаботиться при этом как возможным ограничением пределов местностей, на которые они распространяются, так и допущением вызываемых ими стеснений прав частных лиц только в случаях, действительно угрожающих государственной безопасности».
По иронии судьбы, Комитету Министров, излюбленному орудию реакционнейших тенденций XIX века, суждено было закончить свое историческое существование лебединою песнью гуманного либерализма.
Суждения Комитета Министров в исполнение п. 5-го указа 12 декабря, составляющая содержание его журнала, Высоч. утв. 10 февраля 1905 г., являются, по существу, решительным и беспощадным осуждением его собственного - детища, Положения 14 августа.
Комитет констатирует, что, если возобновить в памяти события, имевшие место в России с конца 1881 г. до настоящего времени, то едва ли представляется какая-либо возможность утверждать, что за рассматриваемый период времени усилия правительства, направленные к искоренению крамолы, в достаточной мере достигли своей цели.
Такое бессилие правительства Комитет объясняет «недостаточной целесоответственностью» или отдельных постановлений Положения, или же установившегося на практике способа их применения.
Приступив к рассмотрению, с указанной точки зрения, системы исключительного законодательства, Комитет, в лице своего председателя и одного из наиболее компетентных своих членов, тов. мин. вн. дел Дурново, подвергает жестокой критике его отдельные институты.
По мнению сен. Дурново, из числа исключительных полномочий наиболее широкое применение на практике получает административная высылка. Ради права административной высылки многие из губернаторов ходатайствуют о распространении на вверенную их управлению местность положения об усиленной охране. При этом, как доказывает опыт, самые размеры применения административной высылки находятся в непосредственной зависимости от личных взглядов данного представителя власти и в одной и той же губернии, с переменою губернатора, меняются коренным образом. Вместе с тем, тот же опыт доказывает, что на общем положении губернии изменчивая административная практика отнюдь не отражается.
Широко применяемая администрацией административная высылка имеет своим естественным и неизбежным последствием распространение путем переноса революционной заразы: население незараженных местностей естественным образом подвергается тлетворному влиянию высылаемых лиц, приносящих в места своего нового водворения противоправительственную пропаганду. Именно потому, по убеждению сен. Дурново, представлялось бы желательным, в общегосударственных видах, если не совсем вычеркнуть высылку из списка карательных мер, налагаемых в административном порядке, то, по крайней мере, всемерно ограничить ее применение.
Из других мер, наиболее часто применяемых в порядке охраны, сен. Дурново отмечает арест отдельных обывателей по распоряжению местных полицейских властей и производство таким же путем домашних обысков.
Несмотря на то, что положение об усиленной охране допускает предварительное задержание и производство обысков исключительно в случаях, имеющих связь с преступными деяниями политического свойства, административные и полицейские власти на местах, вопреки циркулярно сообщенному им министерством внутренних дел предписанию держаться в этом отношении точного смысла закона, пользуются означенными полномочиями при условиях, совершенно не соответствующих указаниям правил об усиленной охране. Так, в Вильне в 1902 г. подвергли заключению в тюрьме по правилам усиленной охраны 14-летних девочек, за отказ работать в модных мастерских; тюрьмы других городов нередко переполнены арестованными таким порядком лицами, среди которых попадаются подростки, окончательно развращающиеся под влиянием тюремной обстановки.
Бывают случаи применения такой меры единственно по неприязненному чувству того или иного полицейского чина к данному местному обывателю.
По мнению сен. Дурново, такой образ действий администрации, при котором ни один из местных обывателей не может быть уверен, в том, что он обеспечен от производства у него обыска или заключения его под арест, без видимой подачи с его стороны какого-либо к тому повода, не может не поселять смуты в умах, искусственно поддерживая в обществе глухое раздражение против распоряжений правительственных властей.
Отмечая, наконец, чрезвычайно распространительное толкование администрацией принадлежащего ему права издания обязательных постановлений, сен. Дурново приходить к выводу о настоятельности безотлагательного пересмотра действующего в России исключительного законодательства.
С своей стороны, председатель Комитета Министров ст. секр. Витте останавливается на выяснении причин постепенного за последние 12 лет расширения района применения правил об усиленной охране. На введение в данной местности правил об усиленной охране правительство всегда смотрело, как на средство, имеющее целью удаление нездоровых накипей, могущих возмутить ровную поверхность нормальной общественной жизни страны. При этом, однако, упускалось из виду, что наиболее прямым и соответствующим правильно понимаемым интересам государства путем к достижению означенной цели является не принятие репрессивных мер против уже обнаруженного зла, но предупреждение самого возникновения такого зла посредством своевременного удаления первопричин, обусловливающих его зарождение. У нас же ход законодательства нередко оказывается слишком медленным для своевременного удовлетворения запросов, настойчиво заявляемых поступательным движением народной жизни; в других случаях результаты законодательных работ, предварительно не соображенных всесторонне с насущными общественными нуждами, не только не оправдывают возлагавшихся на них ожиданий, но, напротив, порождают немаловажные затруднения для правительства.
Свою мысль ст. секр. Витте иллюстрирует рядом - действительно, весьма характерных - примеров. Так, прежде всего, он ссылается на историю фабричного законодательства России. До последнего времени, говорить он, в наших высших правительственных кругах преобладало мнение, что в России фабричный вопрос не существует, что фабричные рабочие все еще продолжают оставаться земледельцами, живущими преданиями патриархального сельского быта и считающими заводский труд отхожим промыслом. Немногие государственные люди, смотревшие на это иначе, подвергались обвинениям в том, что они выдумывают несуществующий еще в России рабочий вопрос. Что удивительного, если рабочие, не находя в среде правительства внимательного отношения к их нуждам, сплотились - иногда при помощи полицейского усмотрения - в отдельные союзы, явившиеся угрозой общественному спокойствию.
Другой пример - университетский вопрос. Волнения среди воспитанников высших учебных заведений в начале восьмидесятых годов, при введении в действие правил об усиленной охране, наблюдались лишь в качестве единичных явлений. В то время правительство полагало возможным пресечь подобные явления путем предоставления назначенным от правительства учебным органам ближайшего наблюдения за ходом академической жизни. Сохранение прежней тесной связи студентов с профессорами было признано нежелательным, и профессор был поставлен в положение исключительно преподавателя соответствующих научных систем, не имеющего влияния на нравственное развитие своих слушателей. Однако, результаты, таких преобразований ныне признаны неудовлетворительными самим правительством, которое озабочено устранением замеченных в этом отношении недостатков.
Наконец, третий пример - вопрос еврейский. Лет 25 тому назад ст. секр. Витте был бы крайне удивлен, если бы до его сведения дошли слухи о значительном участии евреев в революционных делах; ныне же евреи не только участвуют в социально-революционных организациях, но часто даже стоят во главе их. Резко выражающееся в словах и действиях многих евреев враждебное отношение к русскому правительству несомненно вызывается теми тяжелыми материальными - только ли материальными? - условиями, в которых в настоящее время живет большинство русских евреев, под почти нестерпимым гнетом действующих ограничительных о них законов и под давлением неблагоприятного для евреев толкования, зачастую даваемого некоторыми местными властями таким законам. Едва ли может, по мнению ст. секр. Витте, подлежать сомнению, что органы полицейской власти на местах будут принуждены еще долго с повышенной энергией вести борьбу с противоправительственной деятельностью евреев, пока не осуществится возвещенное указом 12 декабря облегчение участи инородцев.

<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>