ОГЛАВЛЕНИЕ

ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 3-4, 1997 © 1997 г. Ф.Э. Бурджалов, доктор экономических наук
СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ И СОЦИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
В период глубоких общественных преобразований, переживаемых современной Россией, существенному пересмотру подвергаются основные жизненные представления, важнейшие составляющие жизнеобеспечения населения. Не является исключением в этом отношении и сложившаяся система социальных гарантий. Но такой пересмотр не означает, что в переходный период проблема социальных гарантий теряет свою актуальность. Напротив, эта проблема приобретает большую остроту, методы и масштабы ее решения весьма существенно влияют не только на материальное и социальное положение преобладающей части населения, но и на политические процессы в стране. Более того, от продвижения вперед в решении социальных проблем во многом зависит сама судьба социально-экономических реформ.
Социальные гарантии: сущность и содержание
Мировой опыт. Предоставление гражданам социальных и социально-экономических прав (далее - социальных) служит одним из проявлений прогресса человеческой цивилизации. Будучи вначале крайне ограниченной, такая тенденция в конце концов получает широкий охват и практически повсеместное распространение. "Всеобщая декларация прав человека", принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., провозгласила наряду с политическими и личными правами право каждого человека на "такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого, и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам" (ст. 25).
К числу основных Генеральная Ассамблея отнесла право на социальное обеспечение и на осуществление прав в "экономической, социальной и культурной областях", необходимых для поддержания достоинств человека и свободного развития его личности, право на труд, отдых и досуг, образование, участие в культурной жизни общества и
54_______________________Ф.Э. Бурджалов
др. Иными словами, речь шла об обеспечении фактически всего комплекса социальных прав. Принятие Декларации означало, что большинство стран мира брали на себя обязательство предоставить эти права своим гражданам или подтвердить их предоставление.
Положения Декларации нашли продолжение в некоторых других международных документах, например, в "Европейской социальной хартии", принятой Советом Европы в 1961 г. В Хартии перечислялись 19 социальных прав, в том числе на защиту здоровья, социальную помощь, социальное страхование, правовую, экономическую защиту и др.
Правовое признание прав граждан на страновом уровне проявляется двояким образом - через включение их в национальные конституции и через принятие специального законодательства по конкретным социальным проблемам. Зачастую имеет место и то и другое одновременно: законодательство подтверждает и раскрывает положения, содержащиеся в конституциях.
Социальные права занимают определенное место в конституциях некоторых экономически развитых стран, в частности, Франции, Италии, Японии, Германии и др. Так, в Конституции Франции, принятой в 1946 г., записаны права на "получение работы", на равный доступ к образованию, охрану здоровья, материальное обеспечение нетрудоспособных, отдых и досуг. Эти права были подтверждены Конституцией 1958 г.
В Конституции Японии, принятой в 1947 г., записано право граждан на поддержание минимального уровня жизни. "Во всех сферах жизни, - отмечается в этой Конституции, - государство должно прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здравия" (ст. 25). Конституция провозглашала право на труд, образование и др.
В конституциях ряда других стран социальные права граждан фактически не упоминаются. Но при этом предполагается, что провозглашение политических и личных свобод уже в том общем виде, в каком они содержатся в "Декларации человека и гражданина", служит достаточным основанием для обеспечения прав в социальной и социально-экономической сферах. Подобное обстоятельство не означает отсутствия правовой основы для соблюдения этих прав. Она проявляется в принятии специальных законодательных актов по их обеспечению.
Например, в Конституции США социальные права отдельно не выделяются. В этой стране большое значение придается судебной интерпретации общепризнанного права граждан на благосостояние. Вместе с тем, принятие в 1935 г. Закона о социальном обеспечении означало, что общество взяло на себя обязательство по материальной поддержке ушедших с работы по старости, инвалидов, безработных. Тем самым, признавалось право граждан на то, чтобы не жить в бед-
_________Социальные гарантии и социальная ответственность_______55
ности. В 60-е годы было принято законодательство по оказанию государством (т. е. в основном на бесплатной основе) медицинской помощи старикам и беднякам, и др.
Таким образом, социальные права граждан обычно закрепляются законодательным путем. Но в одних случаях, главным образом если речь идет о комплексе таких прав, - в национальных конституциях и международных правовых документах. Здесь эти права провозглашаются преимущественно в общем виде. В других случаях, главным образом если речь идет лишь о некоторых социальных правах, - в законодательных актах, в которых государство не только признает социальные права в конкретной интерпретации, но и выдвигает систему мер по их реализации.
Отечественная практика. Вписываются ли отечественные реалии в контекст мировых тенденций? Соответствовала ли советская и соответствует ли российская практика предоставления социальных прав международному опыту?
В Конституции СССР 1977 г. отмечалось, в частности, что "граждане СССР обладают всей полнотой социально-экономических, политических, личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами" (ст. 39). Однако действительное отношение советского государства и всего общества к различным категориям гражданских прав было отнюдь не одинаковым.
Известно, что уже по Конституции СССР 1936 г. советским гражданам предоставлялись широкие демократические права: свободы слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности и жилища и т. п. Они были включены и в текст Конституции СССР 1977 г.
Но в то время провозглашение демократических прав имело по существу сугубо пропагандистское и камуфлирующее режим "диктатуры пролетариата" значение. В этом, как и во многих подобных случаях, декларация имела весьма мало общего с реальностью. Индивидуальные и политические свободы не востребовались практикой ни "победившего", ни "реального" социализма, ибо фактически никак с ней не совмещались. Они не имели никакого отношения к повседневной жизни советских граждан, основной "нормой" которой был правовой произвол. Права человека не только не соблюдались, но постоянно нарушались в самых откровенных и жестоких формах.
По иному сложилась судьба социальных прав, в которых отражаются материальные и социальные условия жизни населения. Для удобства рассмотрения их можно разбить на три группы, в зависимости от предназначения и степени охвата ими отдельных слоев общества.
Первую группу составляют права, предоставляемые главным образом нетрудоспособным слоям населения, тем, кто временно или по-
56_______________________Ф.Э. Бурджалов
стоянно не в состоянии участвовать в общественном производстве, не имеют собственных источников постоянного дохода и не могут самостоятельно обеспечивать свое существование.
К таким правам прежде всего относится право на материальное благосостояние. Это право нашло отражение во всех отечественных конституциях, но в разных формах. Конституция 1936 г. (ст. 120) предоставляла право "на материальное обеспечение" в старости, в случае болезни п потери трудоспособности. По Конституции 1977 г. то же право предоставлялось, наряду с перечисленными случаями, и при потере кормильца. В обеих конституциях оно обеспечивалось государственным социальным страхованием трудящихся, в том числе в первой - рабочих и служащих, во второй - и колхозников.
Конституция РФ 1993 г. (ст. 39) гарантирует "социальное обеспечение", которое, как известно, намного шире социального страхования. Тем самым в принципе признается и возможность общественного вспомоществования, т. е. оказания материальной помощи вне прямой связи с предшествующей трудовой деятельностью. Право на социальное обеспечение предоставляется "каждому" по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и т. п. Качественно новым моментом выглядят положения о поощрении "добровольного" (наряду с обязательным государственным) социального страхования, создания "дополнительных" форм социального обеспечения и благотворительности. Таким образом, существенно расширяется набор инструментов прямой социальной защиты населения, что пред-ставляется-особенно необходимым в переходный период.
Вторую группу составляют права, предоставляемые главным образом трудоспособной части населения.
К ним прежде всего относится право на труд. Это право декларируется во всех отечественных конституциях. Однако при этом его конкретное содержание не вполне одинаково. Так, в Конституции 1936 г. (ст. 17) оно предстает как "право на получение гарантированной работы". Конституция 1977 г. (ст. 40) в принципе .содержала прежний подход к праву на труд. Приведенная формулировка отражала важнейшую специфику дореформенного общественного строя в социальной области - отсутствие явной безработицы и обеспечение "полной" (даже неоправданно высокой) занятости. Иными словами, общество брало на себя обязательство обеспечивать работой всех способных трудиться.
Реализация такого права, вроде бы, демонстрировала социальные преимущества централизованного планирования и всей системы общественного строя, именовавшегося социалистическим. Но ее социально-экономическая "цена" была чрезвычайно высока. Она выражалась в низкой оплате труда и низкой эффективности народного хозяйства, в отсталой материально-технической базе производства (исключение -
________, Социальные гарантии и социальная ответственность_______57
отдельные предприятия и сегменты экономики, прямо связанные с военно-промышленным комплексом), низкой производительности труда, широком распространении ручного труда, искусственном содержании на предприятиях излишней рабочей силы и т. п. Нет необходимости напоминать, что на протяжении десятилетий ситуация в сфере занятости складывалась и под влиянием таких факторов, как воспрепятствова-ние миграции рабочей силы из деревни, очень высокая численность военнослужащих, использование труда репрессированных.
В Конституции РФ 1993 г. (ст. 37) содержится несколько иная, более общая интерпретация права на труд. Здесь отмечается лишь, что "каждый человек имеет право на труд". Но при его реализации должны быть учтены некоторые требования - соблюдение безопасности и гигиены, вознаграждение труда без "какой бы то ни было" дискриминации и не ниже его минимального размера, устанавливаемого федеральным законодательством. Соблюдение последнего требования должно облегчаться разработкой, периодической корректировкой и регулярной публикацией минимальной величины оплаты труда.
Отказ от приравнивания права на труд к предоставлению "гарантированной работы" не случаен. Во многом это связано с особенностями периода принятия Конституции РФ 1993 г. В результате начавшейся тогда приватизации стало радикально меняться соотношение государственной и негосударственной собственности; сфера прямого воздействия государства на деятельность предприятий стала сужаться. Плановая система хозяйства в основном была разрушена, хотя рыночные отношения еще не сформировались. Принципиально новая ситуация,' влияющая на содержание права на труд, возникла непосредственно на рынке труда. Наблюдавшийся прежде постоянный дефицит рабочей силы, который, правда, во многом был искусственным, в условиях общего спада производства стал сменяться падением спроса на нее, возникновением безработицы. Показательно, что теперь право на труд включает в себя и право на "защиту от безработицы".
Последний момент в сочетании с отсутствием положения о "гарантированной работе" означает, очевидно, что общество больше не претендует на обеспечение полной и тем более сверхполной занятости. В условиях постоянно высокого спроса на труд, что было характерно для плановой экономики экстенсивного типа, общество могло "гарантировать" каждому трудоспособному рабочее место, хотя далеко не всегда в соответствии с его профессией, квалификацией, образованием и т. п. В условиях, когда спрос на труд колеблется в зависимости от динамики производства, развития НТП и др., что типично для рыночной экономики интенсивного типа и частично для переходного к ней периода, общество не в состоянии обеспечить такую "гарантию". К тому же становится очевидной ее экономическая неоправданность.
58_______________________Ф.Э. Бурджалов
В переходный период право на труд содержит еще два принципиально новых положения. Во-первых, провозглашается "свобода труда". Это означает, что отныне каждый работник получает возможность распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Тем самым, узаконивается одно из непременных условий эффективного труда.
Во-вторых, признается право наемных работников на трудовые конфликты (споры) с нанимателем. При этом в способы их разрешения включается и забастовка. Таким образом, трудящиеся получают возможность оспаривать действия работодателя в ходе заключения и выполнения трудового соглашения и участвовать в решении вопросов, прямо затрагивающих их интересы. Взаимоотношения труда и капитала принимают формы, нормальные для любого демократического общества.
Право на отдых. Хотя по Конституции 1977 г. (ст. 41) это право предоставлялось "гражданам", а по Конституции 1993 г. (ст. 37) -"кажДому" члену общества, оно по понятным причинам применяется преимущественно к рабочим и служащим.
В Конституции 1993 г. право на отдых обеспечивается тем, что государство гарантирует работающему по трудовому договору установление продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска. Подобные положения в намного более развернутом виде содержатся в Кодексе законов о труде. Их включение в текст Конституции означает обязательство государства, данное на самом высоком уровне, обеспечить единые для всех предприятий нормативы по общим условиям труда на производстве. Согласно ныне действующему законодательству, продолжительность рабочей недели составляет 40 часов. Все работники имеют право на ежегодный отпуск с сохранением места работы и среднего заработка.
Третью группу составляют права, предоставляемые всем группам населения, вне зависимости от их социального и материального положения, в т. ч. отношения к общественному производству. Это наиболее многочисленная группа универсальных прав.
К ней прежде всего относится право на образование. Оно предусматривалось всеми отечественными конституциями, но по-разному. Так, Конституция 1936 г. (ст. 121) провозглашала бесплатность всех видов образования и обязательность восьмилетнего образования. Конституция 1977 г. (ст. 45) положение о бесплатности самого образования дополняла бесплатной выдачей школьных учебников. Обязательным становилось среднее образование. Наконец, Конституция РФ 1993 г. (ст. 43) гарантирует "общедоступность и бесплатность" дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Право
Социальные гарантии и социальная ответственность_______59
на бесплатное получение высшего образования в тех же учреждениях предоставляется только на конкурсной основе. Обязательным является "основное общее образование".
Право на охрану здоровья впервые становится общим в Конституции 1977 г. (ст. 42). Оно предусматривало оказание бесплатной медицинской помощи государственными учреждениями здравоохранения, совершенствование техники безопасности и производственной санитарии, проведение профилактических мероприятий в этой области и др.
В Конституции РФ 1993 г. (ст. 41) право на охрану здоровья трактуется как бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях. Среди финансовых источников такой помощи, наряду со средствами бюджета, впервые упоминаются "страховые взносы", другие небюджетные поступления. Государство поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физкультуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благосостоянию.
В Конституции РФ 1993 г. впервые отмечались меры по развитию не только государственной, муниципальной, но и частной систем здравоохранения. Их включение означает допущение оказания медицинской помощи на платной основе.
Право на жилье впервые появилось в Конституции 1977 г. (ст. 44). Оно подразумевало развитие государственного и общественного жилого фонда, содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, "справедливое" (под общественным контролем) распределение жилой площади, "невысокую" плату за жилье и коммунальные услуги и т. п.
В Конституции РФ 1993 г. (ст. 40) функции органов государственной власти и местного самоуправления в этой области ограничиваются "созданием условий" для осуществления права на жилье посредством поощрения жилищного строительства всех видов. Вместе с тем Конституция настаивает на строгом соблюдении дифференцированного подхода к оплате жилья. Отныне только малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за "доступную" плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов по нормам, установленным законом. Отказ от прежнего положения об универсальности заниженной (дотированной) оплаты жилья и коммунальных услуг фактически открывает путь к утверждению принципа самоокупаемости жилья в границах, за которыми находятся лишь малоимущие слои населения.
Право семьи и детей на защиту государством было введено в Конституции 1977 г. (ст. 53). Такое право обеспечивалось через создание и развитие детских учреждений, службы быта и общественного питания,
60_______________________Ф.Э. Бурджалов
выплату пособий по случаю рожденияяребенка, предоставление пособий и льгот многодетным семьям и т. п.
' Конституция РФ 1993 г. (ст. 38) подтверждает общественные обязательства по защите материнства и детства. Вместе с тем, она содержит и новые положения в интерпретации этого права. Во-первых, забота о детях, их воспитание представляются как "равное право и обязанность родителей". Во-вторых, на трудоспособных детей, достигших 18 лет, возлагается обязанность заботиться о нетрудоспособных родителях. Тем самым, важнейшие принципы существования здоровой семьи получают не только моральное подтверждение, но и правовую основу.
Наконец, Конституция РФ 1993 г. (ст. 42) провозглашает право граждан на благоприятную окружающую среду. Это право включает в себя достоверную информацию о состоянии окружающей среды, возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу гражданина экологическим правонарушением. Появление таких положений в тексте Конституции служит отражением обеспокоенности российской общественности обострением экологических проблем и резко выросшей угрозой, которую они представляют для существования человека.
Как видно из вышесказанного, в новых условиях сохраняется преемственность в отношении общего подхода к социальным правам. Их набор не только не сужается, но и несколько расширяется. Вместе с тем, интерпретацияяэтих прав претерпевает существенные изменения, которые в той или иной степени отвечают требованиям переходного к рынку периода. Так, право на труд перестало идентифицироваться с "гарантией" получения работы. Право на отдых - с "гарантией" равного доступа к учреждениям, служащим его реализации типа домов отдыха и санаториев. Право на медицинскую помощь - с "гарантией" бесплатного медицинского обслуживания, и т.п. Но от такой эволюции их конкретного содержания сами права не исчезают.
Анализ положений отечественных конституций показывает, что изменения в порядке предоставления и процессы расширения социальных прав российских граждан, как и модификация трактовки этих прав, происходят в едином мировом контексте. Развитие системы социальных прав - общий, не зависящий от страны и общественной системы, процесс, одна из наиболее примечательных особенностей мирового развития середины второй половины нынешнего столетия. Социальная составляющая стала неотъемлемой частью всего комплекса прав человека и гражданина. Вместе с тем, по мере социального прогресса конкретное содержание прав не остается полностью неизменным, оно изменяется в соответствии с меняющимися условиями. Это ^содержание неодинаково при различных общественных устройствах, в разных странах. Взаимное обогащение страновым опытом предоставления и реализации социальных прав сочетается с поддержанием их
_________Социальные гарантии и социальная ответственность_______61
национальной специфики как по интерпретации, так и по механизмам осуществления.
При этом следует иметь в виду, что последовательность в предоставлении различных гражданских прав в нашей стране отличается от той, которая имела место в экономиччски развитых странах. В последних длительное время преимущественное ударение делалось на политической и личностной части гражданских прав. Подразумевалось, ччо обеспечения одних только политических и индивидуальных свобод достаточно, чтобы гражданин получил возможность обеспечить себе (и своей семье) благосостоянияя Лишь с середины нынешнего столетия социальные и социально-экономические права занимают здесь столь же важное место в концепции, системе и практике обеспеченияягражданских прав. В результате сочетания рыночной экономики с политикой "государства благосостояния" появляется социальное рыыочное хозяйство.. Таким образом, формируется более или менее единообразный комплекс гражданских прав.
Во многом сходная тенденция к расширению гражданских прав развивается и в России. Но, если на "Западе" их преимущественно политическое и личностное содержание дополняется социальным, то здесь преимущественно социальное - политическим и личностным. Во многом сближение различий в составе гражданских прав объясняятся, с одной стороны, признанием недостаточности рыночных механизмов в решении социальных проблем, а с другой, - политической демократизацией постсоциалистической системы.
Социальные права глубоко укоренились в общественном сознании россиян. До сих пор они пользуются гораздо большей поддержкой и пониманием, чем права политические. Показательно, например, отношение к переменам в общественной жизни, в том числе к предоставлению политических свобод, выявленное в ходе опросов конца 1994 г. Рост безработицы и обеднение людей были оценены как "важные" 82 процентами опрошенных и как неважные - 31 процентами'. По некоторым другим оценкам, обеспечение политических свобод поддерживают от трети до половины населения, тогда как социальных прав -каждые девять из десяти человек. Фактически политиччские права, в отличие от социальных, пока что не самоценны для многих граждан России. Осознание теснейшей связи между отдельными составляющими Комплекса гражданских прав - прежде всего между его политической и социальной частями, - их взаимообусловленности пока еще не стало повсеместным.
' Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения, 1995, №1. с. 9.
62_______________________Ф.Э. Бурджалов
Сущность социальных гарантий. В правовом обществе при наличчи развитого правосознания само провозглашение прав граждан, их принятие путем установленной законом процедуры служит гарантией их реализации. Социальные права уже по определению получают статус гарантий. Конечно, это понятие условно. Ни одна страна, ни одна система общественного устройства даже при благоприятных условиях не в состоянии гарантировать во всех случаях реализацию всего комплекса гражданских прав в полном объеме.
В чем же специфика социальных гарантий? Прежде всего, с их предоставлением человек перестает быть практически полностью беззащитным перед многими превратностями повседневной жизни. Место добровольной поддержки, с той или иной степенью периодичности оказываемой семьей, друзьями и соседями, религиозными и общественными организациями, занимает институционализируемая, постоянная и обязательная поддержка государством и обществом в целом. Сама поддержка становится не только более стабильной, но и ощутимой.
Социальные гарантии в большинстве своем предусматривают универсальность. Они предоставляются всем членам общества уже в силу их гражданства; всем представителям той или иной социальной группы уже в силу принадлежности к ней. Система социальных гарантий основана на принципах равнодоступности и бесплатности их предоставления. Это, разумеется, не означает, что предоставление гарантий ничего не стоит обществу, но блага, вытекающие из этих гарантий, предоставляются по сниженным ценам или бесплатно их непосредственным потребителям. Гарантии обеспечиваются преимущественно за счет общества, хотя его члены и пользуются ими, и участвуют в их финансировании по-разному и в разной степени.
Система социальных гарантий предусматривает удовлетворение потребностей всех членов общества в медицинском обслуживании, жилье, образовании, здоровой окружающей среде и др. потребностей части членов общества в материальных источниках существования, части - в труде и др. Удовлетворение таких потребностей в совокупности означает обеспечение благосостояния по его основным социальным и социально-экономическим компонентам. Но оно отнюдь не равнозначно сколько-нибудь полному удовлетворению даже одной только группы потребностей. Концепция и практика социальных гарантий имеет намного более ограниченное содержание.
Группа социологов, проведя в начале 90-х годов обследование общественного мнения о социальных гарантиях, отмечала, в частности, что "сложившаяся практика предоставления социальных гарантий ... по существу ориентировалась на удовлетворение минимальных потребностей людей и отмечала лишь задачам их физического выживания'".
•'Семья в России". 1994,№ I.e. 131.
________Социальные гарантии и социальная ответственность______63
С точки зрения нормального удовлетворения социальных и социально-экономических потребностей человека прежняя, советская система распределения общественных благ имела много недостатков. Один из них - сведение удовлетворения таких потребностей к уровню, ограниченному содержанием социальных гарантий. Во многом это объяснялось особенностями тогдашнего строя, политикой советского государства, низкой эффективностью народного хозяйства. Удовлетворение необходимых потребностей подавляющего большинства населения лишь в пределах минимального уровня в условиях ограничений эффективности производства, которые были порождены самим строем, служило важнейшей предпосылкой мобилизации ресурсов для ускоренной индустриализации страны, поддержания ее обороноспособности, просто обеспечения расширенного воспроизводства. Однако ограниченность социальных гарантий сама по себе не является специфической чертой социализма. Фактически она выражает сущность социальных гарантий при любом общественном строе, хотя степень их ограниченности сильно различается по странам.
Обеспечение социальных гарантий, как показывает их вышеприведенный список, в той или иной степени сказывается на многих сторонах жизни населения. Оно играет существенную роль в удовлетворении и материальных, и нематериальных потребностей человека, но в достаточно узких пределах. "Социально гарантированный минимум удовлетворения потребностей, - отмечал экономист С. Шаталин, - это водораздел между социальной и экономической потребностью ..., идентификация той части общественных потребностей, которые образуют бесплатные блага коллективного пользования"'. Обеспечение социальных гарантий в принципе предполагает не полное, а минимальное удовлетворение базовых потребностей, ниже которого практически невозможно существование человека и проявление его основных функций. При этом необходимо учитывать два момента. Первый. Разрыв между минимальным и полным объемом необходимых потребностей может быть незначительным. Подобная ситуация возможна, например, при искусственном ограничении потребностей в силу различных мер государственного воздействия, товарного дефицита и т.п. В таком случае предоставление социальных гарантий может в значительной мере удовлетворять потребности преобладающей части населения. Но чем более развитым является общественное устройство, чем сильнее продвинуты потребности населения, тем меньшая роль отводится социальным гарантиям в их удовлетворении.
Социальные ориентиры обновления: общество и человек. М„ 1990, с. 276.
64______________________Ф.Э. Бурджалов
Второй. Границы самых минимальных потребностей подвижны. Обычно они расширяются по мере социального прогресса, с развитием человека и всего общества, его производительных сил. Социальные гарантии предоставляются гражданам прежде всего в пределах материальных возможностей общества, к которому они принадлежат. Поэтому в разных странах, находящихся на разном уровне экономического •развития, конкретное содержание (объем и качество) минимальных потребностей неодинаково.
В системе социальных гарантий важное значение имеют количественные критерии. Государство зачастую берет на себя обязанность по обеспечению всем своим гражданам минимально необходимого прожиточного уровня. Это достигается либо государственным принуждением к соблюдению определенного минимального уровня оплаты труда, либо установлением минимальных выплат пенсий и т. п. В зависимости от экономических возможностей, принятой концепции социальной политики и др. этот гарантированный минимум может быть и очень низким, и относительно высоким. В принципе удовлетворение продвинутых, т. е. превышающих минимальный уровень, потребностей происходит уже вне системы социальных гарантий, не на основе бесплатности и общедоступности социальных услуг. По большей части оно теснейшим образом связано с самостоятельной экономической активностью.
Механизм обеспечения
Ни признание обществом социальных прав граждан, ни даже законодательное гарантирование этих прав не означают их автоматической реализации. Ее необходимой предпосылкой является разработка инструментария для практического осуществления принятых обязательств и его эффективное применение.
Каков же современный механизм обеспечения социальных гарантий? Особенности его составляющих определяются спецификой содержания самих гарантий и их объектов. Это можно проследить на примере хотя бы двух гарантий - права на благосостояние нетрудоспособных и на труд.
Гарантия права на благосостояние нетрудоспособных. Она реализуется главным образом посредством выплаты из общественных источников денежных доходов в виде социальных пособий, а также предоставления государством социальных услуг. Тем самым, нетрудоспособные получают возможность удовлетворять свои потребности. Центральным звеном в механизме поддержания доходов общественных иждивенцев служит социальное обеспечение. Эта система распадается на две подсистемы, различающиеся между собой и по клиентам (объек-
_________Социальные гарантии и социальная ответственность_______65
там предоставления помощи), и по размерам социальных выплат, и по источникам их финансирования.
Одну из подсистем образует обязательное социальное страхование. Оно предназначено для материальной поддержки преимущественно тех, кто был вынужден прекратить работу в связи с преклонным возрастом, производственной травмой, увольнением, болезнью и т. п. Социальное страхование смягчает последствия "рисков", в т. ч. профессиональных, ведущих к потере заработка и самого рабочего места. Социальное страхование охватывает практически все виды "рисков" и все категории трудящихся, занятых на предприятиях любой формы собственности.
Основу финансирования социального страхования образуют специально предназначенные для этой цели взносы, выплачиваемые в основном тремя субъектами - предприятиями и учреждениями, на которых работают застрахованные (работодателями), самими застрахованными во время их трудовой деятельности, а также нередко и государством. В разных странах соотношение этих субъектов финансирования неодинаково.
Другую подсистему соцобеспечения образует общественное вспомоществование. Оно предусматривает регулярные денежные выплаты, а также разнообразную натуральную помощь и индивидуальные социальные услуги. Объекты общественного вспомоществования - в большинстве своем это лица, не принадлежавшие к экономически активному населению и потому не охваченные социальным страхованием.
Критерием предоставления помощи по этой подсистеме служит крайне низкий уровень материального благосостояния, его соотношение с общепринятым понятием бедности, отсутствие источников существования. Отличительная особенность общественного вспомоществования заключается и в том, что основу его финансирования образуют поступления в государственный бюджет, формируемые главным образом посредством налогообложения.
Предоставление денежных пособий экономически беспомощным слоям населения, осуществляемое через систему социального обеспечения, имеет определяющее значение в поддержании их жизни. Согласно официальной классификации, приведенной в 1996 году', социальные пособия состоят из четырех основных категорий.
Первая охватывает пособия "в сфере занятости". К ним, в частности, относятся пособия по безработице, касающиеся как уволенных, так и ищущих работу впервые, единовременное пособие беженцам и вынужденным переселенцам и др.
' См.: "Человек и труд", 1996, № 7, с. 42-50. 3 Общество и экономика, № 3-4
66______________________Ф.Э. Бурджалов
Вторая - выплаты в области "пенсионного и других видов социального обеспечения". К ним, в частности, относятся трудовые пенсии (по старости, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, за выслугу лет, по случаю потери кормильца и др.), социальные пенсии (инвалидам с детства, детям, потерявшим родителей, лицам старше 65 или 60 лет, не имеющим трудового стажа) и др.
Третья - выплаты в области "государственного социального страхования". К ним, в частности, относятся пособия по временной нетрудоспособности рабочим и служащим, по уходу за больным ребенком, возмещение стоимости на погребение умерших работников и несовершеннолетних членов семей работающих и др.
Четвертая - выплаты "семьям с детьми". К ним, в частности, относятся пособие по беременности и родам, единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие матерям на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет и др.
Перечисленные пособия, выплачиваемые общественным иждивенцам, различаются между собой не только по конкретным случаям оказания материальной помощи, но и по своим размерам, источникам финансирования, продолжительности предоставления и т. п. Например, если трудовая пенсия по инвалидности 1-ой группы равняется минимальной пенсии по старости плюс 100% от указанного размера, то 2-ой группы - лишь минимальной пенсии, а З-ей - две трети от минимальной пенсии. Инвалиды 1-ой группы, не имеющие трудового стажа, пользуются правом на получение пособия в размере минимальной пенсии по старости, 2-ой группы - две трети этой величины, а З-ей - ее половины.
Величина пособия по временной нетрудоспособности предусматривает диапазон колебаний в пределах 60-100% заработка в зависимости от непрерывного трудового стажа. Пособие по беременности и родам предоставляется в размере 100% заработка, если женщина подлежит государственному социальному страхованию (т.е. работает), и в размере минимальной величины оплаты труда, если женщина уволена в связи с ликвидацией предприятия, и т. д.
Показательна и дифференциация величины пособий по безработице. Для никогда не работавших в ее основе - минимальный размер оплаты труда. Для уволенных по экономическим причинам базой при расчете пособия служит среднемесячный заработок по последнему месту работы. Пособие по безработице выплачивается в течение года. При этом, если первые три месяца пребывания в рядах безработных величина пособия составляет 75% заработка, то в следующие четыре месяца -60%, а в остальные - 45%.
Социальные гарантии и социальная ответственность_______61
Социальные пособия существенно различаются и по преобладающим источникам финансирования. Например, финансирование трудовых пенсий происходит главным образом через Пенсионный фонд, в 'основе которого - страховые выплаты, и частично - федеральный бюджет. Между тем как социальные пенсии - целиком через федеральный бюджет, а пособия по временной нетрудоспособности - через Фонд социального страхования.
Последние годы принесли ряд существенных перемен в практику оказания материальной помощи нетрудоспособным слоям населения.
Во-первых, радикальное изменение экономической, политической и социальной ситуации заставляет расширять диапазон пособий, предоставляемых системой социального обеспечения. Так, к новым видам социальных выплат можно отнести уже упоминавшиеся социальное пособие по безработице и пособие беженцам и вынужденным переселенцам.
Во-вторых, величина социальных пособий все в большей степени устанавливается не произвольно, но в соответствиями с объективными критериями. Как правило, для определения такой величины применяется показатель прожиточного минимума и его динамика. В одном из указов Президента РФ за 1993 г. отмечалась, в частности, необходимость "использовать прожиточный минимум в качестве социального норматива для ... оказания социальной помощи малообеспеченным". Этот показатель отражает минимальный уровень потребления материальных благ и социальных услуг, необходимых для поддержания здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.
Предоставление через систему социального обеспечения пособий в размере не менее прожиточного минимума рассчитано на то, чтобы экономически слабые слои населения не опускались ниже уровня бедности.
• Вместе с тем следует отметить, что официально применяемые в настоящее время в России величины, используемые для формирования уровня минимальной заработной платы с минимальной пенсией, являются заниженными.
Развитый тип прожиточного минимума предусматривает его различные варианты. В России, в частности, он разрабатывается отдельно для трудоспособного населения, пенсионеров, детей младшего и среднего возраста. Величина прожиточного минимума просчитывается и для отдельных регионов страны. Это объясняется значительным разнообразием в уровне благосостояния, условиях жизни и труда населения, в т; ч. природно-климатической ситуации, существующим в различных районах страны.
Дифференциация прожиточного минимума, учитывая особенности отдельных групп нетрудоспособных (их физическое состояние,
68______________________Ф.Э. Бурджалов
образ жизни, характер необходимых потребностей и др.), создает возможности для более точного определения величины предназначенных им социальных пособий.
В-третьих, галопирующая инфляция вызвала настоятельную необходимость в защите реальной величины социальных пособий. По существу это новая проблема для российской системы социального обеспечения и всей социальной политики, к которой они не были приспособлены. Ранее, в условиях подавляемой инфляции, величина социальных пособий не пересматривалась годами, хотя заработная плата медленно повышалась. В результате, реальная величина пособий падала, а разрыв между пособиями и заработной платой возрастал.
В настоящее время та или иная степень нейтрализации негативных последствий ускоренного роста цен решается по крайней мере в трех направлениях. Одно из них заключается в повышении минимальной величины пенсии по старости и минимума заработной платы. Оно неизбежно ведет за собой общее увеличение социальных выплат, основу которых составляют отмеченные показатели. Другое направление защиты выражается в индексации социальных пособий, т. е. в процентном повышении их величины соответственно росту цен. И, наконец, последнее направление выражается в компенсации социальных пособий, т. е. в предоставлении единых по своим размерам денежных выплат всем получающим их. Во время высоких темпов инфляционного роста цен компеняация и/или индексация социальных пособий производились периодически - не реже одного раза в три месяца, что должно было предотвратить падение их реальной величины.
Индексация и компенсация при всем их внешнем сходстве имеют не полностью совпадающие социально-экономические последствия. В частности, индексация относительно более благоприятно сказывается на стоимости социальных пособий, но в состоянии усугублять финансовую нестабильность и инфляционный процесс. Последствия компенсации менее ощутимы для инфляции, но и менее эффективны в социальном плане.
Различные методы поддержания реальной величины социальных пособий по разному влияют и на их структуру. Так, при индексации пенсий (одинаковая процентная надбавка) денежный разрыв между минимальной и максимальной величинами пенсии возрастает, тогда как процентное соотношение между ними остается неизменным. Напротив, при компенсации пенсии (одинаковая денежная надбавка) денежный разрыв между минимальной и максимальной пенсиями остается неизменным, тогда как процентное соотношение меняется в пользу первой.
Например, в начале 1994 г. минимальная пенсия составляла 14 620 руб., а максимальная - 43 860 руб. Начисление компенсации в размере
_________Социальные гарантии и социальная ответственность_______69
II 700 руб. повысило величину минимальной пенсии до 26 240 руб., максимальной - до 55 560 руб. И до, и после начисления разница между минимальной и максимальной пенсиями равнялась 29 240 руб. Но, если до начисления соотношение между ними составляло 1:3,0, что соответствовало положениям закона (максимальная пенсия должна удерживаться на уровне трех минимальных пенсий по старости), то после -1:2,1. Тем самым происходит сокращение дифференциации пенсий, что в немалой степени дестимулирует стремление трудящихся к получению более высокой заработной платы. Социальный эффект вступает в противоречие с экономическим.
В-четвертых, в переходный период повсеместного дефицита денежных средств особенно большое значение приобретает повышение эффективности социальных программ, совершенствование их методики, персонификация социальных выплат, увязывание их величины с размерами взносов, более экономное и целенаправленное использование тех скудных средств, которые российское общество выделяет на удовлетворение социальных потребностей. В настоящее время все большее значение придается усилению адресности социальной защиты населения, в т. ч. в области социального обеспечения'.
Одним из проявлений такой тенденции служит содержание принятого в 1966 г. закона "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования". Закон, в частности,- преследует цель создать условия для назначения пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного; обеспечить достоверные сведения о стаже и заработке, определяющие размер пенсии при ее назначении; развить заинтересованность застрахованных в уплате страховых взносов и др. Индивидуальный учет в процессе всей трудовой деятельности и использование таких данных для назначения пенсии призваны ослабить уравнительность в системе социального обеспечения.
Адресная поддержка направлена на то, чтобы прекратить равномерное "размазывание" социальных пособий тончайшим слоем по всем нетрудоспособным, нуждающимся в ней в разной степени. Подобная помощь малоэффективна по своим результатам. Адресная поддержка концентрируется на более узкой группе, не оставляя при этом вообще без какой-либо поддержки остальные категории нетрудоспособных. Такой подход увеличивает возможность оказания более ощутимой материальной помощи за счет ее перераспределения в пользу "истинно" (особо настоятельно) нуждающихся.
• О проблемах социального страхования и его перспективах см.: В.Н. Бобков. Развитие социального страхования в Российской Федерации; В.Д. Роик. Социальное страхование перед новыми проблемами; Г.П. Дегтярев, О социальном страховании из личных заработков работников. "Общество и экономика", 1995, № 9.
70_______________________Ф.Э. Бурджалов
В качестве условия своей эффективности адресная защита подразумевает жесткую увязку предоставления социальной помощи с действительным материальным положением ее потенциального получателя. Осуществление такого положения ставит вопрос о создании службы по "проверке нуждаемости", действующей во многих странах с не менее развитым и более "богатым" социальным обеспечением. Однако адресная социальная помощь как единственно возможный путь оказания реальной поддержки экономически слабым слоям населения на практике не проводится достаточно последовательно, чтобы принести ощутимые результаты.
В-пятых, принципиально новым явлением в финансировании социальных гарантий и всей системы социальной защиты населения стало создание или реорганизация на внебюджетной основе в начале 90-х годов социальных фондов - пенсионного, социального страхования, занятости и обязательного медицинского страхования. Их цель - мобилизация ресурсов для финансирования программ, осуществляемых в рамках как общественного вспомоществования, так и государственного социального страхования.
Функции Пенсионного фонда (ПФ) заключаются в управлении государственным пенсионным обеспечением, т. е. прежде всего в сборе средств и выплате пенсий. Средства ПФ формируются за счет обязательных страховых взносов работодателей - предприятий, учреждений и организаций (28% относительно начисленной оплаты труда), предприятий, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции (20,6%), крестьянских хозяйств, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью (5%), работников общественного производства (1% заработка) и т.п., а также целевых ассигнований из государственного бюджета, добровольных взносов и др. От уплаты страховых взносов освобождены только общественные организации инвалидов и пенсионеров и предприятия, находящиеся в собственности этих организаций.
Финансовую основу деятельности Фонда социального страхования (ФСС) образуют взносы работодателей - предприятий, организаций и учреждений. Величина страхового тарифа взносов составляет 5,4% относительно величины оплаты труда. При этом примерно 2/3 страховых взносов остается в распоряжении страхователя с их последующим расходованием на социальное страхование работников по таким статьям, как оплата больничных листов, пособий по уходу за ребенком до полутора лет, по беременности и родам и др. 1/3 взносов подлежит перечислению в Фонд.
Централизованные средства используются в основном на санаторно-курортное обслуживание, финансирование детских оздоровительных мероприятий, в том числе летних детских лагерей, и т. п.
________Социальные гарантии и социальная ответственность_______71
Раньше в управлении Фондом решающая роль принадлежала профсоюзам. Теперь (Указ президента РФ от сентября 1993 г.) управление всем государственным социальным страхованием возлагается на государство в лице правительства "с участием общероссийских объединений профессиональных союзов". Исходя из упомянутых особенностей распределения средств Фонда, определяющее значение в осуществлении социального страхования на предприятиях приобретает деятельность их администрации. В результате возможность получения помощи по линии ФСС больше не увязывается жестким образом с пребыванием в рядах профсоюзов.
С тех пор как впервые в 80-х годах прошлого века в Германии была введена система социального страхования (от несчастных случаев на производстве, по болезни и пенсии по старости) ее важнейшим принципом повсеместно становится обязательное удержание страховых взносов из заработной платы застрахованных. Исключение из мировой практики составляли "социалистические" страны. Здесь основу финансирования социального страхования образовывали поступления из госбюджета.
В 90-е годы ситуация в России стала меняться. Это проявляется в привлечении заработной платы в качестве источника страховых взносов наемных работников и в предоставлении предприятиям возможности частично самим осуществлять социальное страхование в пределах преобладающей части средств, собранных ими на эти цели. Тем самым предприняты первые шаги к тому, чтобы приблизиться к само' финансированию системы, установить разницу между страховыми взносами и налогами и придать социальному страхованию ее истинно страховочный смысл.
Упомянутые методы прямого обеспечения права на минимальное благосостояние касаются далеко не всех слоев населения. Как и всякая иная, российская система социальной защиты не выполняет и не может выполнять функцию "всеобщего собеса", т. е. предоставлять материальную поддержку в денежной форме всем гражданам. Такая поддержка распространяется только на наиболее экономически слабых, преимущественно нетрудоспособных, тех, кто не в состоянии обеспечить себе источники существования.
Гарантия права на труд. Подход общества к социальной защите его преобладающей трудоспособной части граждан принципиально отличен от того, который применяется в отношении экономически слабых. Он заключается прежде всего в создании и поддержании общих условий, благоприятных для производительного труда и тем самым для самостоятельного зарабатывания жизненных средств, проявления каждым его производственной инициативы, максимально полного раскры-
72_______________________Ф.Э. Бурджалов
тия творческого потенциала человека, обеспечения всем гражданам равных стартовых возможностей в социальном развитии.
Важнейшую роль в этом процессе призвано сыграть обеспечение права на труд в уже упоминавшейся интерпретации. Ввиду того, что в переходный период способность складывающегося рынка труда к саморегулированию особенно незначительна, решающее значение в осуществлении этого права приобретает целенаправленная государственная деятельность.
Политика занятости проводится преимущественно по двум общим направлениям. Одно из них заключается в предотвращении массовых увольнений и массовой безработицы. Эта задача решается как исполнительными и законодательными органами государственной власти на всех уровнях, так и предприятиями.
Центральное место в государственной деятельности такого рода занимает экономическая, в том числе финансово-кредитная политика. Опасность массовых увольнений и возникновения массовой безработицы служит одним из решающих факторов, корректирующих политику правительства в течение всего переходного периода. В частности, именно этот ограничитель во многом способствовал периодическому смягчению жесткого курса финансово-кредитной политики правительства, направленного на обуздание инфляции. Возобновление льготного финансирования, которое нередко становилось универсальным, позволяло предприятиям проводить такую политику в кадровой области, в основе которой лежало стремление сохранить максимально неизменным трудовой коллектив.
Политика занятости, проводимая на предприятиях при поддержке государства, сыграла решающую роль в торможении роста безработицы. Опрос ВЦИОМ, проведенный в 1993 г., показал, что попытки администрации предприятий помешать массовому сокращению труда, получили значительное распространение. В то время 59,5% предприятий прибегали к "каким-либо действиям, чтобы предотвратить массовые увольнения сотрудников". Речь шла прежде всего о переводе работников на разнообразные виды неполной занятости, фактически означающие "скрытую" безработицу. К ним, в частности, относились перевод работников на неполный рабочий день (16% опрошенных), принудительное отправление в отпуск без сохранения содержания (21,3%) и др.
Однако такая тактика предотвращения массовых увольнений вступает в противоречие с общей направленностью экономической политики правительства на обуздание инфляции и необходимостью повышения Экономической эффективности предприятий. Ужесточение кредитной политики государства в сочетании с процессами приватизации и усилением значения экономических мотивов в деятельности
________Социальные гарантии и социальная ответственность_______73
предприятий способствуют развитию тенденции к сокращению работников, вначале преимущественно за счет экономически слабых, малоконкурентных категорий, имеющих пониженный трудовой потенциал.
Гораздо более перспективным представляется увязывание предотвращения массовой безработицы с поощрением развития экономики и социальным переориентированием экономической политики. Так, реализация "Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы" призвана обеспечить координацию долгосрочных и среднесрочных инвестиционных программ, федеральных целевых программ, связанных со структурной перестройкой экономики, программ социально-экономического развития отдельных регионов в целях повышения эффективности расходования финансовых и материальных ресурсов, направляемых на создание и сохранение рабочих мест. Отдельные проявления экономической политики оцениваются не только по их сугубо экономическим результатам, но и по социальным последствиям, прежде всего с точки зрения создания и сохранения рабочих мест.
Программа, в частности, предусматривает увеличение селективности в государственной поддержке предприятий на основе конкурсного отбора проектов, ведущих к развитию экономики и улучшению структуры занятости. Для достижения этой цели в Программе содержится положение о проведении социальной экспертизы всех федеральных инвестиционных проектов. Такая экспертиза должна выяснить, смогут ли эти проекты обеспечить создание новых рабочих мест и их сохранение. Иными словами, государственная поддержка капиталовложений ставится в прямую зависимость от их вероятного социального эффекта.
Поддержание занятости и предотвращение массовой безработицы в основном зависят от состояния экономики, ее устойчивого развития. Однако прямая увязка реализации права на труд с радикальным изменением экономической ситуации отнюдь не означает того, что любая степень решения проблемы занятости откладывается до преодоления общего хозяйственного кризиса. Определенную роль в ее смягчении играет осуществление государством в сотрудничестве с предприятиями специальных мер, которые в конечном итоге сводятся к созданию и поддержанию рабочих мест в целях трудоустройства уволенных с производства и впервые поступающих на рынок труда.
Проблемы трудоустройства решаются преимущественно экономическими средствами. Речь идет о поощрении предприятий и учебных заведений в развитии соответствующей потребностям производства профессиональной подготовки, в образовании новых и сохранении прежних рабочих мест, включая рабочие места для преимущественного найма отдельных категорий безработных, главным образом т. н.
74_______________________Ф.Э. Бурджалов
"неконкурентоспособных" (т. е. с ограниченной трудоспособностью), если это не вступает в противоречие с экономической эффективностью.
Подобный подход основан на заключении специальных соглашений между государственной службой занятости и предприятиями по вопросам трудоустройства. Цель такой практики заключается в использовании кредитно-финансовых средств воздействия на хозяйствующие субъекты для стимулирования их экономической заинтересованности в трудоустройстве безработных.
В этой связи государственная служба занятости наделяется следующими полномочиями:
• инвестировать и давать кредиты непосредственно товаропроизводителям на договорных началах под гарантии сохранения рабочих мест или создания новых;
• инвестировать и выдавать кредиты предприятиям и организациям, осуществляющим по договорам профессиональную подготовку и переподготовку безработных в качестве основы их последующего трудоустройства;
• финансировать и кредитовать безработных, изъявивших желание самостоятельно заниматься предпринимательством, и др. В современном арсенале содействия трудоустройству безработных существуют и такие нетрадиционные для России виды государственной деятельности в сфере занятости, как формирование системы организации временных рабочих мест на базе общественных работ, поощрение развития малого предпринимательства и самостоятельной занятости. Большую роль призвано сыграть расширение системы профессиональной подготовки и ее приспособление к новым потребностям и др.
Таков в самых общих чертах основной инструментарий осуществления права на труд в переходный период. В целом он создан за некоторым исключением практически заново и в кратчайшие сроки. Разнообразие составляющих призвано обеспечить его эффективность. Однако на практике многие перечисленные орудия обеспечения трудоустройства используются недостаточно активно. Между тем их действенное применение могло бы в той или иной степени смягчить ситуацию, которая сложилась на рынке труда.
Социальная ответственность
Условием гарантирования социальных прав граждан является социальная ответственность. Она проявляется многообразно. Решающее значение приобретают два момента. Во-первых, кто конкретно отвечает за формулирование и обеспечение социальных гарантий, кто непосредственно участвует в их осуществлении. Во-вторых, как на практике происходит соблюдение '.' совершенствование социальных гарантий, в
_________Социальные гарантии и социальная ответственность_______75
какой степени уравновешены и сбалансированы принимаемые решения в этой области, насколько они соответствуют всему комплексу общественных интересов и потребностей.
Социальная ответственность разделяется между различными общественными структурами и институтами - государством, бизнесом, семьей, индивидом, политическими и профессиональными организациями, "добровольцами", благотворительными учреждениями и др. Отметим лишь некоторые проявления такой ответственности.
В наиболее общем виде предоставление социальных гарантий зависит, с одной стороны, от состояния экономики, производства материальных, социальных и духовных благ, а с другой стороны, от характера их использования, распределения между различными социальными слоями. Причем в связке производство-распределение приоритет неизменно принадлежит ее первому звену. Экономическое развитие, его масштабы и содержание определяют материальную основу процессов распределения, реальные возможности их эффективности.
В этом смысле смягчение социальных проблем, в том числе соблюдение социальных гарантий, является прежде всего функцией общественного производства. Как известно, прежде чем разрезать "пирог", его нужно испечь. Именно от размеров "пирога" прежде всего зависит величина его отдельных кусков. Как отмечал еще канцлер ФРГ Л. Эр-хард, "решение (задачи повышения благосостояния - авт.) лежит не в делении, а в умножении национальной продукции"'.
Устойчивое экономическое развитие служит важнейшей предпосылкой максимально полного обеспечения социальных гарантий. Такое развитие увеличивает источники поступления налогов и социальных взносов. К тому же оно способствует уменьшению числа нуждающихся в общественной поддержке. Сочетание того и другого создает благоприятные условия для финансирования социальных гарантий и эффективности всей социальной защиты. И, напротив, всякое ухудшение экономической ситуации, тем более экономический кризис, резко увеличивая потребность в социальной помощи, резко сокращает возможности ее предоставления.
Положение о приоритете производства представляется аксиоматичным для любого здорового общества. Оно особенно актуально в современных условиях России, в которых ключом к обеспечению социальных гарантий является прежде всего ее экономическое возрождение. Какой бы совершенной ни была система общественного распределения, ее социальная эффективность неизбежно ограничивается недостаточными размерами произведенного продукта. В активизации общественного производства -заключается важнейшая обязанность всех обще-
' Л, Эрхард. Благосостояние для всех. М., 1990, с. 205.
76_______________________Ф.Э. Бурджалов
ственных институтов, несущих ответственность за соблюдение социальных гарантий.
Социальная ответственность государства. Однако реализация материальных возможностей, создаваемых общественным производством, в том числе для обеспечения социальных гарантий, нигде не происходит полностью автоматически, просто вследствие экономического развития, как его прямой результат. Она требует применения всех правил арифметики, в том числе и деления. Централизованная мобилизация материальных ресурсов, специально предназначенных для этой цели, целенаправленная деятельность государства по их распределению приобретает первостепенное значение.
Поэтому государство несет на себе ответственность двоякого рода. С одной стороны, оно способствует созданию наиболее благоприятных условий для экономической активности бизнеса через правовые, финансовые, экономические формы его регулирования, обеспечивая внутри- и внешнеполитическую стабильность, и т. п. Государство обеспечивает правила игры в области общественного производства, поддерживая здоровую конкуренцию и предотвращая образование монополистических форм экономической организации. Признавая и охраняя частную собственность, государство стимулирует деловую активность производителей и обеспечивает основу для экономической независимости людей.
Вместе с тем, государство играет ведущую роль в процессах перераспределения и особенно в предоставлении и осуществлении социальных гарантий. И в России, и в других странах мира важнейшим направлением такой деятельности является налоговая и социальная политика. Она служит основным орудием обеспечения социальных гарантий граждан. Это в особенно большой степени относится к переходному периоду. Показательно, например, что в одном из указов Президента РФ за 1994 г. ("О подготовке проекта программы стабилизации уровня жизни населения РФ") "обеспечение основных социальных гарантий граждан" признавалось "приоритетным направлением социальной политики".
Речь идет о государственном воздействии на те показатели общественного развития, состояние которых отражает благосостояние населения. К ним относятся доходы как источник существования людей, их здоровье, занятость, образование, жилье, окружающая среда и т. п. Осуществляя социальную политику, государство берет на себя обязательство предоставить всем гражданам возможности для поддержания материальных и духовных условий их жизни на минимальном уровне. Определяющее значение деятельности государства в области социальных гарантий прослеживается в случае не только с правом на труд и на
______Социальные гарантии и социальная ответственность_______17
материальное благосостояние нетрудоспособных, но со всеми остальными социальными и социально-экономическим правами.
Иногда можно встретить утверждение, будто при "сильной" экономике потребность в социальной политике практически отпадает. Однако в действительности социальная политика осуществляется при любом состоянии экономики. Но при ее "слабом" варианте, когда возрастает количество "истинно нуждающихся", центральное место в социальной политике занимают вопросы социальной защиты населения, а при "сильном" - осуществление конструктивных функций, связанных с совершенствованием "человеческого капитала" и т. д. Социальная политика и более или менее устойчивое состояние социальной сферы являются таким же условием развития экономики, как экономическая политика, способствующая повышению эффективности экономики, -условием успешного решения социальных проблем.
Еще в прошлом веке английский экономист Дж. С. Милль отмечал: "Есть масса случаев, когда правительства с общего согласия возлагают на себя полномочия и осуществляют соответствующие функции ... просто потому, что это служит общим интересам'". К таким "случаям" он относил защиту детей, слабоумных и т. п. В настоящее время круг таких интересов значительно расширился прежде всего в области социальной защиты населения. Социальная деятельность государства приобрела системный характер. Во многом это объясняеяся тем, что действие рыночных сил, при всей их экономической эффективности, само по себе недостаточно, чтобы обеспечить наиболее благоприятные результаты в социальной области.
Социальная ответственность государства воплощается в социальной активности законодательной и исполнительной власти всех уровней. Она охватывает весь процесс предоставления и обеспечения социальных гарантий - от определения их конкретного содержания, принятия и подкрепления соответствующими законодательными актами до разработки и применения практических мер по их осуществлению.
В принципе принимаемые государством решения в этой области, впрочем, как и в других областях социальной и экономической политики, могут носить и ответственный, и безответственный характер. Это объясняется тем, что в их основе лежат не только объективные моменты, связанные с непосредственными потребностями населения и с обусловленными состоянием экономического потенциала материальными возможностями, но и политические и субъективные интересы прямых участников этого процесса. Критерием служит учет всего комплекса общественных императивов.
Дж.С. Милль. Основы политической экономии., т. Ill, с. 151.
78______________________Ф.Э. Бурджалов
История последних лет нередко являлась свидетелем принятия таких решений в социальной области, которые учитывали главным образом социальные нужды, но не подкреплялись адекватными экономическими и финансовыми ресурсами. Эти решения, касавшиеся, в частности, минимальных величин заработной платы и пенсий (а следовательно, и всей системы социальных выплат), в состоянии подогревать инфляцию со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями для реальной величины доходов и перспектив капиталовложений. Подобные методы расширения содержания социальных гарантий придают ему временный и эфемерный характер.
Социальная ответственность государства, обязанного обеспечить проведение социальной политики в соответствии с главными параметрами общественного бытия в каждый данный момент, представляется особенно актуальной. Некоторые партии и политические организации нередко выступают с требованиями существенной коррекции, а то и радикального поворота в социальной политике, не учитывающими экономических и политических реалий. Социальные лозунги и требования используются в качестве важного средства мобилизации масс, особенно в переломные периоды общественного развития. Социально ответственное государство противостоит подобному давлению в интересах поддержания стабильности.
Социальная ответственность бизнеса. Вместе с тем, приведенный вывод отнюдь не означает, что государство является единственным субъектом социальных гарантий. Существенное место в процессе их предоставления занимает социальная активность бизнеса, осуществляемая, в частности, в рамках предприятий. Можно выделить по крайней мере три аспекта деятельности предприятий, которые прямо сказываются на состоянии социальных проблем.
Первый. Производственные результаты предприятий, их прибыль являются источником прямых налогов и социальных взносов.
Второй. На крупных предприятиях содержатся учреждения, производящие социальные услуги. Ими пользуются прежде всего работники этих предприятий, а нередко и население районов их расположения.
Третий. Политика предприятий оказывает непосредственное влияние на занятость и заработную плату своих работников.
Если ведомственный сектор составляет только часть всей системы социальных услуг, то налогообложение предприятий доминирует в процессе формирования источников госбюджета, а выплата ими взносов - в финансировании социального страхования. Политика занятости и заработной платы, проводимая на предприятиях, имеет определяющее значение для общего состояния этих социально-экономических показателей.
________Социальные гарантии и социальная ответственность_______79
Деятельность предприятий играет решающую роль в предотвращении массовых увольнений и безработицы. Такая политика обычно обосновывается необходимостью сохранить работников на предприятии. Показательны в этом отношении результаты опросов работодателей, проведенных в 1994 г. Российским Экономическим Барометром. Среди основных причин "придерживания" избыточной рабочей силы главное место отвели "социальной ответственности" 72% трудоизбы-точных предприятий. Далее следовали ожидание роста спроса на продукцию, нежелание создавать напряженность в коллективе, стремление сохранить статус предприятия и др.'.
В том же контексте социальной ответственности можно рассматривать и тот факт, что, несмотря на приватизацию и ухудшение экономического и финансового положения предприятий, многие из них продолжают удерживать принадлежащие им социальные учреждения. Процесс передачи этих учреждений на баланс местных органов власти протекает крайне медленно и противоречиво.
Подобная деятельность предприятий непосредственно в социальной сфере служит выражением социальной ответственности бизнеса, его стремления сохранить трудовой коллектив, создав ему благоприятные возможности для работы. Вместе с тем, социальная практика предприятий тесно связана с решением экономических и производственных проблем в той степени, в какой "человеческий капитал" этому способствует.
Если при господстве "общенародной" собственности социальная деятельность предприятий проявлялась как специфическое ответвление единой политики государства, то с приобретением предприятиями относительной экономической автономии и развитием приватизации она все больше выступает как отдельное направление социальной политики общества. В результате, происходит определенное перераспределение социальной ответственности между государством и бизнесом.
В условиях рыночной экономики социальная ответственность государства заключается прежде всего в прямом обеспечении социальных гарантий посредством его социальной политики. Вместе с тем государство призвано создавать экономические, политические и правовые предпосылки для нормального развития общественного производства во всех его проявлениях.
Социальная ответственность бизнеса сосредоточена прежде всего на общественном производстве и заключается в создании материальных и нематериальных благ, предназначенных для удовлетворения потребностей конечных потребителей. Повышение экономической эффективности производства и максимизация прибыли служат важней-
"Вопросы экономики", 1995, № 6, с. 50.
80______________________Ф.Э. Бурджалов
шим проявлением социальной ответственности бизнеса. Вместе с тем бизнес проявляет и прямую социальную активность, непосредственно влияя на благосостояние не только наемных работников, но и всех остальных членов общества.
Таким образом, различия в социальной ответственности государства и бизнеса проявляются в разном соотношении выполняемых ими социальных и экономических функций и в их неодинаковом содержании.
В настоящее время проблема благосостояния населения заключается не столько в узости его прав, сколько в том, что права, уже предоставленные и гарантированные Конституцией, не соблюдаются. Несмотря на применение разнообразных средств их защиты типа уже приводимых, реальная стоимость социальных пособий падает. Хроническое недофинансирование социальных услуг в сочетании с заниженной оплатой труда занятых в социальной сфере работников во многом способствуют разрушению этих отраслей. Перекладывание расходов по их деятельности на непосредственных потребителей в условиях падения реальной стоимости заработной платы и социальных выплат в состоянии привести лишь к крайне ограниченным положительным результатам, охватывающим лишь сравнительно немногочисленные слои населения. В результате существенно возрастают трудности с доступом к бесплатным социальным услугам. Вопреки усилиям государства и предприятий растет безработица, часто в неявных формах. Но особенно тяжелые негативные последствия для всей социальной ситуации имеют задержки с выплатой заработной платы и пенсий.
Подобные моменты выражают нарушение конституционных обязательств, которые взяло на себя государство перед своими гражданами. Во всех обществах и во все времена существует разрыв между предоставляемыми по конституции социальными правами и практическими результатами по их обеспечению. В современной России этот разрыв особенно заметен.
Основная причина разрыва кроется не столько в пренебрежении людей, находящихся у власти, социальной сферой, не столько в ее недооценке, в чрезмерном уповании на рыночные механизмы при решении социальных вопросов, хотя все это и имело место. Определяющее значение имеет то, что в нынешних условиях общего экономического кризиса материальные возможности государства обеспечивать социальные гарантии резко сокращаются. Во многом то же относится и к предприятиям, чья социальная активность все больше приносится в жертву необходимости экономического выживания.
Показательно в этой связи ослабление социальной направленности политики занятости на предприятиях, что способствует повышению их экономической эффективности и одновременно усилению процесса
________Социальные гарантии и социальная ответственность_______81
высвобождения труда с производства. Адекватное обеспечение социальных гарантий, впрочем, как и решение проблемы повышения благосостояния, возможно лишь на путях экономического возрождения.
В России от обеспечения социальных гарантий в решающей степени зависят условия существования подавляющего большинства населения. Поэтому бессилие государства в этой области воспринимается особенно болезненно и создает крайне неблагоприятную социально-политическую обстановку для общественных преобразований.
Социальная ответственность индивида. Все граждане обладают тем или иным набором социальных прав, гарантируемых обществом. Но индивидуальная ответственность дифференцирована. Ее наибольшая тяжесть падает на прямых участников общественного производства. Эффективность их труда служит условием реализации права нетрудоспособных на благосостояние, права на бесплатное пользование социальными услугами и др.
Для социалистической модели особенно характерно преобладание коллективизма во всех областях общественной жизни, тотальность в его осуществлении. Отсюда - сведение до минимума значения человеческой личности и гипертрофированная роль государства как по существу единственного толкователя и выразителя общественно-коллективных и индивидуальных интересов, игнорирование личных свобод, безусловный приоритет государства перед гражданским обществом, находящимся фактически в эмбриональном состоянии. Унификация и обезличивание человека, его повсеместная зависимость от государства во всех проявлениях жизнедеятельности способствовала укреплению психологии иждивенчества и патернализма, имевшей и до того достаточно глубокие корни.
В 1993 г. Россия впервые была провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Пока что такие условия не созданы. Тем не менее перенесение центра тяжести в деятельности государства на развитие ччловека, хотя бы в декларативном виде, имеет принципиальное значение. Формирующаяся в настоя-. щее время новая общественная модель предусматривает увеличение относительного значения индивидуалистических начал огносительно коллективистских. Это обстоятельство прямо соотносится с политиччской демократией и рыночной экономикой как системообразую-щими структурами. Повышение роли человеческой личности во всех сторонах жизни общества служит важнейшей предпосылкой развития этих структур. Подобное изменение в содержании базового принципа общественного устройства сказывается, в частности, на массовом сознании, психологии и поведении. Приоритет общинного, коллективистского сознания, иждивенчества, патернализма в условиях всеобщей
82_______________________Ф.Э. Бурджалов
зависимости от государства сменяется приоритетом самостоятельности, индивидуальной ответственности при первых признаках усиления независимости от государственной опеки. Определяющее значение в общественном развитии приобретает врожденное желание индивида повысить свое благосостояние. В этих условиях роль государства сводится прежде всего к тому, чтобы способствовать осуществлению такого желания.
Зарождающаяся в России общественная модель отнюдь не предполагает абсолютизацию индивидуализма и полного забвения коллективизма. Речь идет об изменении их прежнего соотношения, которое имеет, однако, принципиальное значение. Оно укладывается в рамки существующего мирового опыта.
Уже само обеспечение социальных гарантий означчет дополнение принципов индивидуальной ответственности, в особенно большой степени присущих рыночной системе, принципам коллективной солидарности и коллективным обеспечением социальных благ. Потребность в этих благах уже в силу их особенностей рыночная система не в состоянии удовлетворить полностью. В результате, то или иное сочетание индивидуальных и коллективистских начал пронизывает все структуры современного цивилизованного общества.
Известно, что уже действующие социально-рыночные системы отличаются разнообразием. Но при этом они тяготеют в основном либо к ее американскому, либо к европейскому образцам. В первом преимущественное ударение делается, в частности, на индивидуальном подходе к решению социальных проблем при существенном значении частных форм социального обеспечения и социальных услуг. Во втором -большее ударение на коллективных формах удовлетворения социальных потребностей, на социальном содержании экономического развития, на государственных системах социального обеспечения и социальных услуг. Такие различия имеют множество источников: особенности исторического развития, преобладающие национальные ценности, состояние экономики и др.
Судя по всему, несмотря на противореччвость и неоднозначность происходящих процессов, Россия эволюционирует в сторону европейского образца социально-рыночной системы. Зарождающаяся общественная модель ставит человека в новые условия существования, во многом более сложные, но и более перспективные с точки зрения возможностей проявления индивидуальных способностей, раскрепощения человеческой личности. Она предполагает в конечном итоге изъятие индивида из-под детально регламентированного и всестороннего контроля государства. .Эта модель не в состоянии предохранить всех от превратностей и опасностей жизни, резко повышая индивидуальную ответственность каждого за собственную судьбу. Уже в переходный
_________Социальные гарантии и социальная ответственность_______83
период происходит увеличение социальной ответственности индивидов за свое (и своей семьи) благосостояние в ходе расширения самоокупаемости социальной сферы, в том числе посредством привлечения самих застрахованных к оплате социального страхования, в установлении более тесной зависимости между величиной социальных выплат, прежде всего трудовых пенсий, и количеством и размерами персональных страховых взносов, в создании и развитии негосударственного сектора социальных услуг, в частности, в области пенсионного обеспечения, жилья, здравоохранения, образования и пр. Подняяие уровня социальных гарантий и повышение эффективности в^его социального обслуживания обусловливаются созданием благоприятных условий для производительного труда трудоспособных членов общества.
Подобное развитие способно привести к перераспределению социальной ответственности между государством и индивидом в удовлетворении социальных и социально-экономических потребностей. Однако оно имеет определенные пределы.
Поучителен с этой точки зрения опыт правительства Великобритании по разгосударствлению социальной сферы в предыдущее десятилетие. В 1979-87 годах в результате предпринятых усилий в этом направлении доля государства в общей величине социальных расходов сократилась с 48,2 до 45,5%. При этом в области социального обеспечения - с 68,0 до 60,5%, жилья - с 12,8 до 9,2%, здравоохранения - с 89,9 до 85,9%. В образовании соотношение государственных и негосударственных расходов практически не изменилось. Вместе с тем, за этот период доля населения, охваченного частным сектором, выросла с 5 до 9% в медицинском страховании, с 67 до 72% в жилье и с 5,5 до 6,6% в образовании. Лишь доля людей, проживающих в частных домах для престарелых, выросла существенно -с 33 до 48%'. В целом усилия по разгосударствлению социальной сферы привели к ограниченным результатам. Возможно, это свидетельствует о том, что оптимальное соотношение между государственным и частным секторами в социальной сфере достигнуто, хотя повышение эффективности удовлетворения социальных и социально-экономических потребностей населения по-прежнему представляет настоятельную необходимость.
Несмотря на увеличение социальной ответственности бизнеса, индивида, институтов гражданского общества, решающая роль в обеспечении социальных гарантий принадлежит государству. Это общее положение, вытекающее из самой сути социальных гарантий. Оно относится к условиям не только рыночной экономики, но и еще в большей степени переходного к ней периода^
- cm.: Needs and Welfare. Ed. by A. Ware and R.E. Goodin. L. 1990, pp. 134, 136.



ОГЛАВЛЕНИЕ