ОГЛАВЛЕНИЕ

И. СТАРОДУБРОВСКАЯ, •кандидат экономических наук,
зам. генерального директора Некоммерческого фонда реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов
РЕФОРМА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА: ОСОБЕННОСТИ ВЫБРАННОЙ МОДЕЛИ
С началом реформ в посткоммунистических странах не утихают споры о достоинствах и недостатках двух возможных вариантов преобразований: постепенного, относительно медленного (градуалистс-кого) и радикального, быстрого, который все чаще начинают называть "шоковой терапией". Плюсы и минусы последнего широко известны, они проверены и оценены на практике. Ситуация же с градуа-листским подходом иная - на первый взгляд кажется, что при отсутствии реальной апробации ему можно приписывать любые достоинства, ведь практический опыт ни подтверждает, ни опровергает его предполагаемые преимущества. Между тем наиболее ярким примером применения градуалистского подхода в России является реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
ЖКХ в определенном смысле представляет собой народное хозяйство в миниатюре и поэтому является очень привлекательным объектом исследования. Производители и поставщики жилищно-коммунальных услуг работают как на потенциально высококонкурентных рынках (в первую очередь эксплуатация жилья), так и в сферах, которые можно отнести к естественным монополиям (значительная часть коммунальных услуг). Потребителями жилищно-коммунальных услуг являются все граждане страны, а их оплата существенно влияет на формирование прожиточного минимума и в целом бюджета семьи.
Исходная ситуация в ЖКХ, сложившаяся к началу реформ, была вполне типичной с точки зрения технических характеристик, институциональной структуры, взаимоотношений производителей и потребителей, механизмов формирования цен (тарифов). Ей были присущи те же самые пороки, которые обусловливали общую неэффективность функционирования административно-командной экономики: господство государственной собственности; высокая централизация управления; искусственная монополизация рынков; высокий уровень дотаций. Все это в совокупности сформировало тип хозяйственного поведения, который впоследствии стал называться "затратным механизмом".
Данные, приведенные в таблице 1, демонстрируют доминирующую роль государственной собственности в жилищном фонде (абсолютно преобладающую в крупных городах). Государственный жилищный фонд в целом по России составлял 67 °о всего жилищного фонда, 79% городского жилищного фонда и в таких городах, как Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск, -от 80 до
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
90%. Государственный жилищный фонд состоял из жилищного фонда местных Советов народных депутатов и ведомственного жилищного фонда, находящегося в ведении предприятий, учреждений и органов государственного управления. Причем последний составлял большую часть государственного жилищного фонда - свыше 60%. Во многих городах почти все жилье являлось ведомственным. Индивидуальное жилье, находящееся в личной собственности граждан, в основном концентрировалось в сельской местности и небольших городах. В течение длительного времени существовал запрет на индивидуальное жилищное строительство в городах с населением более 100 тыс. человек. Жилищные кооперативы составляли незначительную часть жилищного фонда, их доля была существенной лишь в некоторых крупных городах.
Источник: Страйк P., Косарева Н. Реформа жилищного сектора России. 1991— 1994. М., 1994, с. 9.
Структура управления жилищным фондом была высоко централизована. Управленческая вертикаль (Министерство ЖКХ РСФСР -областные управления ЖКХ - городские управления ЖКХ) позволяла регулировать из центра все основные процессы, происходящие в жилищной сфере, хотя эта сфера одновременно находилась и в ведении местных Советов. Организации, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги, не обладали необходимой самостоятельностью и либо вообще не имели права юридического лица, либо были необоснованно укрупнены (например, в какой-то момент стало "модным" иметь одно многоотраслевое предприятие ЖКХ на город). Услуги предоставлялись на монопольной основе не только в тех случаях, когда это предопределялось технологическими условиями (как в тепло- и водоснабжении), но и при наличии широких потенциальных возможностей для конкуренции (как в сфере эксплуатации жилья). Подобно многим другим отраслям ЖКХ пережило период активных организационных перемен: министерство преобразовывалось в комитет, на региональном уровне вместо управлений создавались территориально-производственные объединения и т.п., однако суть взаимоотношений при этом фактически не менялась.
И. Стародубровская
Тарифы на жилищно-коммунальные услуги сознательно поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 80-90 "о. С учетом платежей за коммунальные услуги квартирная плата в 1990 г. составляла примерно 2,5°о среднего дохода семьи рабочего или служащего^. Низкий уровень тарифов рассматривался как одно из важнейших социальных завоеваний.
Технические решения в области проектирования зданий, а также предоставления коммунальных услуг ориентировались в первую очередь не на максимально эффективное использование всех видов ресурсов, а на удобство централизованного управления подобными системами. Поэтому вне зависимости от экономической эффективности приоритет отдавался крупным, концентрированным, масштабным вариантам, таким, например, как система центрального отопления, когда подавляющая часть тепла поступает к зданиям из одного источника - ТЭЦ. При этом возможные преимущества децентрализованного теплоснабжения не оценивались и не принимались во внимание. В результате одной из принципиальных проблем стали огромные потери в теплосетях, протяженность которых во многих случаях превышает все рациональные пределы. В дополнение к этому, по оценке специалистов, до 30°о тепла и до 20°о воды теряется на уровне зданий. Причем здания практически не приспособлены к установке индивидуальных счетчиков потребления тепла и воды в квартирах, ввиду их конструкции это во многих случаях является либо чрезвычайно дорогостоящей, либо вообще технически невыполнимой задачей.
Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства
Очевидно, ЖКХ было обременено тем же тяжелым наследием, и его реформирование предполагало решение в целом того же комплекса задач, что и в любом другом секторе экономике. Тем не менее подходы оказались принципиально иными. Можно выделить три основных фактора, обусловивших постепенность реформ в этой сфере, приоритет граду алистского подхода.
Во-первых, в конце 1991 г. Верховным Советом РФ было принято постановление "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В соответствии с ним государственный жилищный фонд, ранее находившийся в ведении местных Советов, вместе с соответствующими объектами инженерной инфраструктуры, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации передавались в муниципальную собственность. В дальнейшем рядом нормативных актов было закреплено, что и ведомственный
' Страйк P., Кесарева Н. Реформа жилищного сектора России. 1991-1994, с. 10. 62
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
жилищный фонд также должен передаваться приватизированными предприятиями в собственность муниципалитетов. Таким образом, была создана база для сосредоточения решений, касающихся жилищного фонда, на местном уровне.
Это привело к разрушению централизованной вертикали управления ЖКХ и появлению многообразных управленческих структур на местах. Их дифференциация была достаточно большой.
Например, в Волгограде через несколько лет после начала реформ организации, обслуживающие жилье, не получили даже прав юридического лица, а в Ново-черкасске (Ростовская область) предприятие по обслуживанию жилья в самом начале реформ было приватизировано и в дальнейшем функционировало как частное. Тем не менее типичным было создание нескольких крупных муниципальных предприятий по обслуживанию жилья (жилищных трестов), деятельность которых весьма слабо контролировалась городской администрацией. Фактически они соединили в себе функции и заказчика, и подрядчика: сами определяли план работ, собирали деньги с населения и получали дотации из местного бюджета, при этом не неся особой ответственности ни перед собственником жилищного фонда, ни перед непосредственными потребителями.
В сфере коммунальных услуг обычно образовывались муниципальные предприятия "Водоканал" и "Теплосеть", включавшие как местные мощности по производству данных услуг, так и распределительные сети. В целом складывающаяся структура отличалась громоздкостью, многозвенностью, нерациональным распределением прав и обязанностей между различными органами и сохранением высокого уровня монополизации жилищно-коммунальной сферы.
Не только вопросы управления, но и многие другие аспекты функционирования жилищного сектора во многом определялись на местах, хотя и было установлено, что жилищная политика является сферой более высокого уровня, чем муниципальный, а именно - совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поскольку не было найдено адекватных рычагов воздействия со стороны Федерации на решения, принимаемые на муниципальном уровне, жилищные реформы по темпам осуществления и выбору приоритетов несли на себе существенный отпечаток местных особенностей.
Во-вторых, при проведении масштабной либерализации цен с 1 января 1992 г. было принято решение не менять уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Фактически они продолжали оставаться на уровне 1928 г., когда квартирная плата за 1 кв. м площади была установлена в размере 13,2-16,5 коп. в месяц. Тем самым был упущен момент для формирования механизмов финансирования жилищных и коммунальных услуг за счет потребителей, что могло бы создать стимулы к быстрым институциональным изменениям в этой сфере. Естественно, в 1992-1993 гг. уровень покрытия затрат ЖКХ за счет населения резко снизился, упав почти до нуля.
В-третьих, радикальным преобразованиям в жилищной сфере препятствовал принятый порядок приватизации жилья. Законодательство исходило из принципа фактически бесплатной приватизации. Причем устанавливалось, что данный процесс является добровольным, сроки бесплатной приватизации не ограничивались и собственники приватизированных квартир не должны были брать на себя какие-либо обязательства по управлению тем комплексом недвижимос-
И. Стародубровская
ти (зданием), в котором находилась их квартира. Тем самым темпы преобразований отношений собственности в жилищном фонде непосредственно зависели от желания владельцев приватизированных квартир образовывать товарищества собственников жилья (кондоминиумы) и принимать места совместного пользования и инженерное оборудование в общедолевую собственность.
В результате процесс приватизации в основном затронул формирование рынка жилья, но не повлиял на организацию управления и обслуживания жилищного фонда. В принципе механизмы предоставления и оплаты жилищно-коммунальных услуг, роль жильцов в этом процессе могут быть абсолютно одинаковыми в доме, где 100°о квартир приватизированы, и в доме, где нет ни одной приватизированной квартиры.
В течение 1992 г. велась работа по подготовке реформы ЖКХ, основные подходы были определены принятым в декабре 1992 г. законом "Об основах федеральной жилищной политики". В 1993 г. они были конкретизированы в ряде нормативных актов. Концепция реформы ЖКХ, заложенная в этих документах, в дальнейшем не пересматривалась, новые решения лишь развивали и незначительно видоизменяли первоначальные подходы. Основные идеи, заложенные в концепцию реформы ЖКХ, сводились к следующему.
Оплата жилья и коммунальных услуг должна была повышаться постепенно. При этом в городах нужно было создать систему социальной поддержки малообеспеченных семей. Механизм предоставления жилищных субсидий базировался на их добровольно-зая-вительном и адресном характере. Субсидии предполагалось выдавать в том случае, если расходы семьи на жилищно-коммунальные услуги превышали нормативно установленную долю в семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья, утвержденной для данного региона.
Первоначально предполагалось довести уровень покрытия затрат за счет населения до 100°о за пять лет путем повышения платы равными долями (к 1998 г.)^ В дальнейшем от такой жесткой схемы отказались, оставив лишь задачу перейти за пять лет к бездотационному режиму функционирования ЖКХ. В начале 1996 г. Государственная дума приняла решение о продлении этого срока с пяти до десяти лет, в результате чего достижение 100-процентного уровня покрытия затрат за счет населения было отодвинуто до 2003 г.
В то же время концепция реформ ориентировалась на институциональные преобразования, способствующие снижению затрат и повышению качества предоставления услуг в жилищно-коммунальной сфере. Предполагалось упростить структуру управления ЖКХ, сократить количество звеньев и одновременно произвести разделение функций заказчика и подрядчика. Ключевым элементом в данной структуре должна была стать служба заказчика, создаваемая в форме муниципального учреждения или муниципального предприятия и действующая исходя из интересов проживающих в зданиях, относящихся к муници-
^ В соответствии с постановлением правительства РФ № 935 от 22 сентября 1993 г. 64
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
палыгому жилищному фонду. В ее функции входили заключение договоров с различными предприятиями ЖКХ, контроль за качеством их работы и оплата предоставляемых ими услуг за счет платежей населения и бюджетных дотаций.
В тех сферах, где это технологически возможно, и в первую очередь в сфере обслуживания жилья, провозглашался принцип конкурсного отбора подрядчиков с целью снижения стоимости услуг и повышения их качества. Предполагалось, что муниципальные и частные предприятия должны иметь равные возможности участия в конкурсах, и дискриминация частных фирм как в ходе, так и после проведения конкурса не должна допускаться.
Была принята также нормативная база для создания товариществ собственников жилья (кондоминиумов). Подобные товарищества должны были формироваться на добровольной основе, хотя в случае принятия решения о создании товарищества устанавливалось обязательное членство в нем всех собственников жилых и нежилых помещений в здании. Товарищества должны были находиться в равных условиях с муниципальным жильем с точки зрения предоставления дотаций из местного бюджета, тем самым их создание не предполагало резких изменений в уровне оплаты жилья и коммунальных услуг для проживающих в доме. Одновременно товарищества могли получать дополнительный доход от сдачи в аренду нежилых помещений и использовать его на цели благоустройства. Процесс создания товариществ получил законодательное оформление с принятием закона РФ "О товариществах собственников жилья".
Институциональные преобразования в жилищном секторе коснулись и ведомственного жилищного фонда, в первую очередь принадлежащего приватизируемым предприятиям. Этот фонд не мог входить в состав приватизируемого имущества предприятий и должен был передаваться в собственность муниципалитетов в течение не более чем шести месяцев с момента приватизации предприятия. До этого момента он оставался "на балансе" предприятия: оно по-прежнему несло ответственность за административное и финансовое обеспечение функционирования этого фонда, но не могло принимать решения по его распоряжению и использованию.
Хотя в различных документах по-разному трактовался вопрос об источниках финансирования дополнительно принимаемого муниципалитетом жилья, реально сформировалось два таких источника. Во-первых, на муниципальном уровне мог вводиться налог в размере не более 1,5°о от объема реализованной продукции на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, причем реально взимаемый налог уменьшался на объем расходов предприятия по содержанию объектов социальной сферы, находящихся у него на балансе. Во-вторых, из федерального бюджета выделялись целевые трансферты.
Оценивая эту программу, можно отметить, что в большинстве сфер она придерживалась принципа постепенности осуществления преобразований. Предполагалось, что муниципальные власти по доброй воле либо под давлением бюджетных ограничений сами прове-
5. "Вопросы экономики" №11 65
И. Стародубровская
дут необходимые институциональные реформы и создадут предпосылки для более глубоких преобразований.
Одновременно считалось, что сохранение относительно низких тарифов на жилищно-коммунальные услуги и лишь постепенное их повышение позволят снизить социальное напряжение при проведении радикальных реформ в других сферах, сыграв роль своеобразного социального буфера.
Результаты реформы жилищно-коммунального хозяйства (1994-1997 гг.)
Реформа ЖКХ осуществлялась в соответствии с рассмотренной выше концепцией с небольшими изменениями в течение более чем трех лет. Основные выводы, которые можно сделать на основе накопленного опыта, сводятся к следующему.
Для городов России характерна глубокая дифференциация по темпам, направлениям и комплексности осуществляемых жилищных реформ. Принципиальную роль с этой точки зрения сыграли уровень понимания проблемы и реальные интересы местных властей, что, судя по всему, имело более важное значение, чем объективные условия (размер населенного пункта, состояние муниципального бюджета и т.п.). Так, в ряде городов, где до начала реформ практически весь жилищный фонд принадлежал крупным предприятиям, местные власти проявили достаточно высокую активность в его приемке, часто несмотря на связанные с этим финансовые трудности.
Например, жилищный фонд небольшого города Волхова (Ленинградская обл.) с 1992 по 1996 г. в результате приемки ведомственного фонда возрос в три раза. Город Череповец (Вологодская область), где в муниципальной собственности находилось лишь 11,5% городского жилищного фонда, начал принимать ведомственный фонд от четырех крупнейших предприятий еще в 1992 г. и почти завершил этот процесс в течение 1995 г. Можно предположить, что это объяснялось в первую очередь стремлением городского руководства обрести действительную самостоятельность и получить в свои руки реальный объект управления.
Напротив, более крупные города с диверсифицированным городским хозяйством, не имевшие подобного стимула, по возможности затягивали процесс приемки ведомственного жилья. Например, во Владимире и Рязани доля муниципального жилищного фонда к III кварталу 1995 г. составила лишь немногим более 60%. Установленный в нормативных документах шестимесячный срок на передачу муниципалитету социальных активов приватизированных предприятий нарушался практически повсеместно.
Даже если не принимать во внимание те достаточно многочисленные случаи, когда местные власти вообще игнорировали проведение жилищной реформы и сохраняли ЖКХ в неизменном виде, можно сделать вывод, что в целом в результате осуществления преобразований в разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления ЖКХ. Причем в условиях неполного, одностороннего восприятия предложенной концепции результаты вполне могли вступать в противоречие с ее основополагающими принципами.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
Так, зачастую наряду с созданием новых управленческих структур (например, службы заказчика и ее подразделений на местах) сохраняются старые организации, выполняющие аналогичные функции (например, жилищные тресты). В результате стоимость обслуживания жилищного фонда не уменьшается, а увеличивается, причем задачи демонополизации производителей жилищно-коммунальных услуг и переориентации их на потребителя вообще не ставятся. Иногда предпринимаются попытки реализовывать курс на повышение доли оплаты жилищно-коммунальных услуг населением без создания службы жилищных субсидий. Наблюдается стремление переложить как можно большую долю затрат на население без какого-либо желания эти затраты рационализировать.
Однако оставим в стороне случаи неадекватного воплощения предложенной концепции и рассмотрим результаты преобразований в жилищном секторе в городах, достаточно полно реализовавших комплекс идей, который был заложен в нормативных документах, принятых на федеральном уровне, в городах, где преобразования проводятся по меньшей мере без грубых искажений исходной концепции.
Первый вывод - все ее элементы оказались вполне реалистичными и осуществимыми. Как видно из данных таблиц 2 и 3, города различного размера, местоположения, административной подчиненности преуспели в проведении реформ. Судя по всему, наиболее благоприятные условия для преобразований в жилищном секторе складываются в административных центрах республик и областей. Однако и в небольших городах (менее 100 тыс. жителей) и даже в моногородах, прилагая определенные усилия, можно сдвинуть дело с мертвой точки.

Источник: по материалам Фонда "Институт экономики города".
Например, в Волхове (примерно 50 тыс. жителей) проведено уже два конкурса на обслуживание жилья, 9°о жилищного фонда города эксплуатируется на конкурсной основе. В Гусь-Хрустальном (около 80 тыс. жителей) создано 30 товариществ собственников жилья, функционирует служба заказчика, обслуживание жилья демонополи-зировано и осуществляется тремя самостоятельными предприятиями.
И. Стародубровская
Не оправдалось большинство опасений, связанных с осуществимостью отдельных направлений жилищной реформы, например, развития конкуренции в сфере обслуживания жилья. Опыт показал, что при условии грамотного проведения конкурсов и отсутствия дискриминации частные компании охотно внедряются на этот новый рынок. Особенно активно ведут себя приватизированные и частные ремонтно-строительные предприятия, а также частные фирмы, руководители которых ранее работали в сфере ЖКХ и теперь, в условиях снижения доходности других сфер деятельности, готовы вернуться в знакомую им область. В ряде городов в конкурсе участвовали до 10 и более претендентов, а доля муниципального жилья, обслуживаемого на конкурсной основе, приближается к '/^
Отсутствие опыта руководства не стало серьезным препятствием к созданию товариществ собственников жилья. В тех городах, где этот процесс находит поддержку со стороны администрации, он динамично развивается. Количество зарегистрированных товариществ в некоторых городах доходит до 60-70.
Несколько более обоснованными оказались опасения, что повышение уровня тарифов для населения может привести к росту социальной напряженности (имели место выступления социального протеста в Санкт-Петербурге). Однако в целом в 1995-1996 гг. уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги существенно повысился. При этом доля затрат, покрываемая населением (без капитального ремонта), увеличилась с 2-3 до 20-40°о.
Отлаженные механизмы социальной защиты позволяли осуществлять пересмотр тарифов достаточно безболезненно даже в тех случаях, когда рост был весьма значителен.
Например, в Череповце в ноябре 1995 г. тарифы для населения были повышены в 2,6 раза, второе крупное повышение произошло в августе 1996 г. Сейчас уровень покрытия затрат за счет населения здесь составляет 40% и при этом социальная ситуация остается стабильной. Примерно такой же уровень покрытия затрат установлен в Петрозаводске и Оренбурге, а в Самаре он даже существенно выше. В ряде городов успешно функционируют службы жилищных субсидий, которыми пользуются до 20-30°о семей.
Однако повышение уровня тарифов для населения влечет за собой рост неплатежей. Вполне типична ситуация, когда до ' /., и более семей имеют задолженность. Часто это служит аргументом против дальнейшего роста тарифов. Но те города, где серьезно занимаются данной проблемой, демонстрируют гораздо лучшие результаты. В Новгороде этот показатель поддерживается на уровне 16°о, в Оренбурге -до 10% и менее. В целом в большинстве городов есть резервы для дальнейшего повышения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг за счет населения, поскольку даже при увеличении задолженности и росте расходов, связанных с развитием службы жилищных субсидий, рост тарифов позволяет значительно сократить бюджетные дотации. Даже при повышении уровня покрытия затрат за счет населения до 40°о стоимость программы жилищных субсидий составляет 7-10°о от суммы платежей населения (без учета задолженности), и лишь в отдельных городах, достигающих 60-процентного покрытия затрат, она возрастает до 17°о.
Реформа жшищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели

Под стандартной квартирой понимается квартира общей площадью 54 кв. м, в которой проживают 3 человека, потребляющих электроэнергию в размере 150 кВт.-ч. в месяц. Источник: по материалам Фонда "Институт экономики города".
Но преобразования в жилищном секторе, подтвердив осуществимость выбранной концепции, не привели к результату, на который они были рассчитаны, а именно к рационализации деятельности и снижению стоимости жилищно-коммунальных услуг. Темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги в 1994-1995 гг. опережали общие темпы инфляции. Можно посчитать это следствием слабого распространения реформы ЖКХ по территории России. Тем не менее анализ преобразований даже в тех городах, которые достаточно последовательно придерживались подходов, выработанных на федеральном уровне, говорит о том, что реформы в большинстве случаев не дают непосредственного финансового эффекта, ожидаемого от институциональных преобразований в этой сфере. На наш взгляд, здесь можно выделить несколько причин.
Прежде всего концепция реформ практически оставляла в стороне проблему, связанную с рационализацией механизма предоставления коммунальных услуг, концентрируя основное внимание на обслуживании жилья. Между тем львиную долю расходов в ЖКХ составляют именно затраты на коммунальные услуги, в первую очередь на тепло- и водоснабжение. Более того, в большинстве случаев местные власти здесь бессильны, поскольку тепло поступает от ТЭЦ, включенных в единую энергосистему России, и установление тарифов является прерогативой региональных энергетических комиссий. Ввиду того, что до сих пор не были выработаны адекватные механизмы регулирования естественных монополий (в том числе РАО "ЕЭС России"), рост этого компонента затрат на обслуживание ЖКХ почти не подвергался контролю.
Однако и в сфере управления и обслуживания жилищного фонда особого снижения затрат также не наблюдается. Даже если в результа-
И. Стародубровская
те проведения конкурсов достигается определенная экономия на эксплуатации жилья, она полностью "съедается" повышением затрат в других сферах, в частности, административных расходов на управление жилищным фондом. Предполагается, что власти (в данном случае местные) сами, осознав нерациональность и неадекватность прежних схем и решений, будут стремиться осуществлять необходимые изменения. В качестве естественного стимула в этом случае должна была бы выступить все более чувствительная нагрузка на местный бюджет в виде дотаций ЖКХ. Тем самым изначально считалось, что мотивация местных властей в первую очередь определяется интересами рационального использования бюджетных средств и ориентацией на удовлетворение как текущих, так и перспективных потребностей населения.
Но, судя по всему, это лишь один из возможных элементов мотивации. Даже если отвлечься от стремления к личному обогащению и все большей концентрации власти в руках руководителей местного уровня, что часто играет не последнюю роль, их интересы определяются множеством разнообразных факторов. Так, они явно заинтересованы в сохранении текущей поддержки как населения, так и местной элиты, а потому стремятся избежать проведения болезненных мер, даже если их откладывание может повлечь катастрофические результаты в будущем. Таким образом, выбор властей вполне может определяться не экономическими, а политическими соображениями.
Во многих городах, несмотря на катастрофическое недофинан-сирование ЖКХ, местные власти продолжают сдерживать рост доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг. Данные, приведенные в таблице 3, демонстрируют, что даже в Европейской части России платежи населения в абсолютном размере различаются более чем в 2,5 раза, а доля семей, получающих жилищные субсидии, колеблется от 1,2-2 до 32%.
Кроме того, реформа ЖКХ неизбежно означает конфликт с местной элитой, часто достаточно могущественной. Например, перестройка системы управления в жилищной сфере, в частности, расформирование трестов по обслуживанию жилья является политически рискованным мероприятием. Отсюда-стремление либо не проводить реформу системы управления вообще, либо обеспечить всех прежних руководителей не менее "теплыми местечками". Точно так же конкурсы на обслуживание жилья, в результате которых прежние руководители и часть работников предприятий ЖКХ могут потерять работу, не воспринимаются как безусловное благо даже в том случае, когда могут принести значительную экономию. При решении вопроса об их проведении тщательно взвешиваются не только экономические факторы, но и баланс политических сил.
Создание службы заказчика далеко не всегда рассматривается с точки зрения рационализации управления жилищным фондом и выражения интересов населения. Для местных властей- это новая структура, под которую можно получить дополнительные ставки и взять на работу больше людей. Неудивительно, что лишь в отдельных, чрезвычайно редких случаях преобразование структуры управления ЖКХ вело к снижению численности занятых и затрат в этой сфере, гораздо чаще наблюдался обратный эффект.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
Рост затрат на управление обусловлен не только мотивацией местных властей, но и самой концепцией реформ, а именно разделением заказчика (служба заказчика как муниципальная структура) и потребителя услуг (население). В этой ситуации контроль за работой предприятий ЖКХ осуществляется сверху и требует большого количества людей для систематической проверки объема и качества выполненных подрядчиками работ и их соответствия обязательствам, взятым по договору. Трудно оценить, окупаются ли дополнительные затраты подобного рода.
Но это не единственная проблема, связанная с организацией службы заказчика. Хотя предлагалось несколько моделей формирования данной структуры, на практике весьма популярным оказался вариант, предусматривающий создание единой городской организации (в больших городах - с филиалами в районах) в форме муниципального учреждения.
Типичный пример - так называемая рязанская модель, продублированная затем в ряде других городов России. В Рязани, городе с населением более 500 тыс. жителей, служба заказчика насчитывает 326 человек. Наряду с центральной конторой, имеющей статус департамента муниципалитета, в нее входят 11 участков. Служба заказчика концентрирует в своих руках всю сумму денежных средств на оплату услуг по эксплуатации жилья (как бюджетные дотации, так и платежи населения), заключает договора с подрядчиками, осуществляет сплошной контроль за их исполнением и оплату выполненных работ. Контроль за работой подрядчиков имеет достаточно сложную структуру, проверки осуществляются регулярно специальными техниками-инспекторами, работающими на участках службы заказчика. Результаты контроля напрямую влияют на оплату по договору, при неполном и некачественном выполнении работ подрядчики уплачивают значительные штрафы. Необходимо отметить, что при использовании рязанской модели в других городах стройность и целостность системы контроля часто оказывались утерянными, а громоздкость и многозвенность структуры сохранялись.
Управление жилищным фондом сосредоточивается в одних руках и в этой сфере появляется гораздо более могущественный и опасный монополист, чем тот, который существовал ранее в сфере обслуживания. Не испытывая конкурентного давления и не подвергаясь контролю, подобная организация неизбежно переориентируется с интересов, связанных с рационализацией жилищной сферы и обеспечением качества обслуживания, на заботы собственного укрепления и развития, то есть начинает работать сама на себя. Тем самым интересы заказчика и потребителя резко расходятся, что значительно влияет на мотивацию не только заказчика, но и подрядчиков.
Принципиально важным для формирования мотивации подрядчика является то, что он вынужден учитывать не столько интересы жильцов, сколько интересы службы заказчика. Причем это в равной степени касается муниципальных и частных фирм, работающих в данной области. Более того, конкурсный отбор лишь укрепляет подобную зависимость, поскольку противодействие службе заказчика может привести к потере работы в результате проигранного конкурса. Именно по этой причине в некоторых городах, где преодолено первоначальное недоверие к конкурсам, их организация резко активизировалась. Службы заказчика почувствовали, что это не угроза их власти, а, напротив, инструмент ее укрепления.
И. Стародубровская
Аналогичная ситуация возникает и в области формирования и функционирования товариществ собственников жилья, она во многом отдана на откуп муниципалитетам. Для последних создание товариществ - это уменьшение их собственного жилищного фонда. Кроме того, товарищества должны получать бюджетные дотации, а их члены - жилищные субсидии на тех же условиях, что и проживающие в домах муниципального жилищного фонда. Рост числа товариществ означает отвлечение все большего объема ресурсов из муниципального фонда.
Службы заказчика часто воспринимают товарищества как конкурентов в борьбе за контроль и ресурсы, а также как опасный пример рационального хозяйствования, а потому всячески препятствуют их формированию и регистрации. Другой вариант - это попытки "прикрепить" товарищества к муниципальным жилищным предприятиям, лишить их права самостоятельно принимать решения и распоряжаться финансовыми ресурсами, и тем самым выхолостить весь смысл их создания. В результате товарищества лишаются свободы выбора, а, значит, и возможности намного повысить эффективность хозяйствования. Далеко не все структуры, формально фигурирующие как товарищества, на самом деле являются самостоятельными немуниципальными образованиями, способными существенно повлиять на механизмы управления жилищным фондом в городах.
Усиление кризиса местных бюджетов и связанная с ним проблема неплатежей лишь углубляют и обостряют противоречия, которые были изначально заложены в схему жилищной реформы. Требования к подрядчикам, включенные в договора, начинают играть все меньшую роль, так как муниципалитет (служба заказчика) не может выполнить своих обязательств по оплате произведенных работ. Формализуются и конкурсы на обслуживание жилья, поскольку и заказчик, и подрядчик понимают, что обязательства, которые берутся сторонами в процессе конкурса, значительно отличаются от реальных "правил игры", определяемых фактическим наличием средств. В условиях обострения финансовых проблем усиливается вероятность создания более благоприятных условий финансирования для "своих", муниципальных предприятий в ущерб "чужакам" из частного сектора. В тяжелой ситуации оказываются товарищества собственников жилья, не получающие причитающихся им бюджетных средств.
В большинстве случаев муниципальным властям оказывается проще накапливать долги предприятиям ЖКХ и товариществам собственников жилья и не заниматься активным поиском резервов экономии, тем более что эту экономию вполне реально потерять при утверждении бюджета на следующий год (принцип "от достигнутого") . Резко снижается качество жилищно-коммунальных услуг и, естественно, растет противодействие населения повышению их оплаты. Противоречия, заложенные в концепции реформы, становятся все более очевидными и острыми. И как следствие к началу 1997 г. процесс преобразований в сфере ЖКХ практически повсеместно приостановился, а кое-где началось и движение вспять.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
Новый этап реформ: каковы перспективы?
В апреле 1997 г. указом президента РФ № 425 от 28 апреля 1997 г. "О реформе ЖКХ в Российской Федерации" была одобрена новая Концепция реформы ЖКХ, направленная на ускорение и углубление преобразований в этой сфере, а также усиление контроля на федеральном уровне за ходом жилищной реформы на местах. Необходимость снижения затрат выдвинута в ней на первый план. Для этого предлагаются как расширение масштабов преобразований по уже реализующимся направлениям жилищной реформы, так и некоторые новые идеи.
Концепция определяет федеральные стандарты в области оплаты жилья: федеральный стандарт социальной нормы площади жилья; федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья; федеральный стандарт доли платежей граждан в затратах на содержание и ремонт жилья и в оплате коммунальных услуг; максимально допустимая доля расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. Региональные и местные власти сохраняют права на самостоятельное установление основных параметров перехода на новую систему оплаты жилья, однако трансферты из федерального бюджета будут выделяться им исходя из федеральных стандартов.
Федеральные стандарты ориентируются на постепенное повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг за счет населения (табл. 4), фактически воспроизводя подход, принятый в постановлении правительства № 935 от 22 сентября 1993 г. Но в отличие от последнего, во-первых, в состав затрат, покрываемых населением, включен капитальный ремонт, во-вторых, сроки перехода на 100-процентное покрытие затрат увеличены до 2003 г., в-третьих, предусмотрены более динамичные изменения максимальной доли расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном доходе.
Концепция предусматривает также ускорение институциональных преобразований, в частности, демонополизации и приватизации. За 1997-1998 гг. предполагается довести долю жилья, обслуживаемого на конкурсной основе, до 60°о, к 2000 г. - до 100°о. Большое внимание уделя-
Т а бл и ц а 4
График перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг населением*

1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
Доля платежей населения







в покрытии затрат на все
35
50
. 60
70
80
90
100
виды жилищно-коммуналь-







ных услуг







Максимально допустимая







доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в
16
18
19
20
22
23
25
совокупном доходе семьи







* Федеральный стандарт (в %) в соответствии с Концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации.
И. Стародуброоская
ется развитию конкурентных начал в сфере управления жилищным фондом. Намечаются подходы к регулированию и рационализации деятельности коммунальных предприятий. В основу более структурированного подхода к системе управления ЖКХ положены рациональное разделение функций между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, обслуживающими жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.
Концепция в основном придерживается базовых принципов реформы ЖКХ и нацелена на всемерную поддержку создания товариществ собственников жилья, внедрение договорных отношений в ЖКХ, завершение процесса передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность и т.п.
Таким образом, в рамках нового этапа жилищной реформы неизменными остаются как основные направления, так и основные принципы ее реализации. По-прежнему предполагается осуществлять преобразования постепенно, шаг за шагом. Тесная зависимость состояния местного бюджета от темпов проведения жилищной реформы продолжает рассматриваться как достаточная мотивация местных властей к ускорению преобразований в этом секторе (с введением системы федеральных стандартов бюджетные ограничения даже усиливаются).
В такой ситуации возникает вопрос: а существует ли альтернатива постепенным преобразованиям в жилищной сфере, особенно после того как их радикальный вариант не был реализован в рамках "шоковой терапии" на начальном этапе экономических реформ в России. С этой точки зрения может представлять интерес опыт Республики Казахстан, где в 1996 г. была предпринята попытка проведения радикальных жилищных реформ как в области финансирования жилищно-коммунальных услуг, так и в институциональной сфере^
Надо отметить, что и в предшествующий период жилищная реформа по многим направлениям развивалась в Казахстане более динамично, чем в России. В 1992-1995 гг. предприятия передали муниципалитетам подавляющую часть ведомственного жилья и было приватизировано примерно 85°о государственного жилищного фонда. Однако радикальные изменения в управлении и финансировании ЖКХ начались лишь с весны 1996 г.
Переход на полное покрытие затрат на жилищно-коммунальные услуги населением был осуществлен в Казахстане в течение менее чем одного года. В начале 1996 г. ситуация по своим основным параметрам во многом была аналогична российской. Население оплачивало в среднем 30% затрат на жилищно-коммунальные услуги, причем этот уровень существенно варьировался по регионам. Так, платежи населения в затратах на отопление составляли в различных населенных пунктах от 3,3 до 75°о. Затраты на дотирование коммунальных услуг доходили до 10°о областных бюджетов и направлялись в основном на возмещение разницы в ценах на отопление и горячее водоснабжение.
" Некоторые материалы по жилищной реформе в Республике Казахстан были любезно предоставлены А. Пузановым (Институт экономики города).
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
В 1996 г. тарифы на оплату коммунальных услуг для населения в среднем по республике увеличились: по отоплению — более чем в 7,4 раза; по горячему водоснабжению - в 15,4 раза; по холодному водоснабжению - в 7,4 раза; по газоснабжению - в 1,3 раза"". ЖКХ было переведено на бездотационный режим функционирования. Повышение уровня тарифов для населения было дополнено системой социальной защиты в форме предоставления адресных жилищных пособий - аналога системы жилищных субсидий в России. Однако в отличие от России и Украины максимальная доля затрат на жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семьи была установлена почти в два раза выше - на уровне 30%, как, например, в Эстонии.
Одновременно в 1996 г. был принят ряд принципиальных решений в области институциональных преобразований, закрепленных в соответствующих нормативных актах. Под давлением властей процесс создания кооперативов собственников квартир' (КСК) резко ускорился. Было установлено, что во всех многоквартирных домах, где к декабрю 1996 г. не созданы КСК, они будут формироваться местными властями с приглашением управляющих со стороны. Фактически была проведена "всеобщая кондоминиумизация", в результате которой разрыв между заказчиком и потребителем жилищно-коммунальных услуг был ликвидирован - потребители превращены в заказчиков.
Радикальные реформы коснулись и предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги. Что касается обслуживания жилья, то предполагалось, что КСК смогут осуществлять его собственными силами, привлекая своих членов к выполнению этих функций. Тарифы коммунальных предприятий были поставлены под жесткий контроль антимонопольного комитета, что позволило снизить, например, тарифы на тепло на 5-30%. Начался процесс приватизации коммунальных предприятий.
Пока еще рано оценивать результаты реализации радикального подхода к реорганизации жилищной сферы в Казахстане. Очевидны пока дополнительные проблемы: резко (за 1996 г. более чем в 3 раза") выросла задолженность населения по платежам, массовое создание КСК породило организационную неразбериху, население еще не до конца понимает смысл проводимых реформ. Долгосрочные последствия пока неясны.
Принципиальная возможность перехода к радикальному варианту жилищных реформ опытом Казахстана была доказана. Этот же опыт показал, что подобная радикализация предполагает существенное административное давление. Напротив, в тех странах, где резкое повышение уровня оплаты жилья за счет населения сочеталось с добровольностью институциональных изменений, их развитие шло достаточно умеренными темпами. В Эстонии, например, несмотря на переход к бездотационному функционированию жилищного хозяйства и покрытию всех затрат за счет жильцов, к середине 1996 г. было зарегистрировано лишь 12% товариществ собственников жилья от потенциально возможного их количества.
Что касается российского варианта жилищной реформы, то можно предположить, что практическая реализация Концепции столкнется с большими трудностями двоякого рода.
* Руденко Ю. Переход на бездотационное функционирование предприятий жилищно-коммунальной сферы: есть проблемы... - Азия: Экономика и жизнь, 1997, № 13, с. 13.
•^ Аналогичны товариществу собственников жилья или кондоминиуму в России. "На 1 января 1996 г. задолженность населения составляла 1,2 млрд. тенге, на 1 января 1997 г. - уже 3,8 млрд. тенге (См.: Руденко Ю. Переход на бездотационное функционирование предприятий жилищно-коммунальной сферы: есть проблемы...).
И. Стародубровская
Проблемы "технологии" реформы. В настоящее время подходы, принятые в Концепции, не сочетаются с существующими "правилами игры" в бухгалтерии, отчетности и организации функционирования ЖКХ, реорганизация которых до сих пор не осуществлена. Система бухгалтерского учета не унифицирована и тарифы в различных городах и регионах включают совершенно разный состав затрат. Так, расходы на управление жилищным фондом финансируются либо за счет тарифов, либо напрямую из местного бюджета. И дальнейшее реформирование структуры управления с большой вероятностью обусловливает включение этого вида затрат в тариф и тем самым его повышение. Кроме того, не всегда принимаются во внимание технологические особенности данного сектора экономики. Так, например, введение федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг по регионам не учитывает особенности жилищного фонда - набор услуг, предоставляемых ЖКХ (наличие лифтов, мусоропроводов и т.д.). Кроме того, имеют место технологические различия в системах тепло- и водоснабжения, обусловливающие разницу в издержках, скорректировать которую невозможно в краткосрочной перспективе. Нельзя забывать и о различиях в среднем уровне оплаты труда. Под воздействием всего этого комплекса факторов внутрирегиональные различия (по городам и населенным пунктам) могут оказаться более существенными, чем межрегиональные, что ставит под вопрос саму возможность использования региональной классификации как базы дифференциации федеральных стандартов стоимости услуг.
Увеличение доли населения в оплате жилья и коммунальных услуг предполагает экономию городского бюджета на дотировании ЖКХ. Но в то же время оно требует и дополнительных бюджетных расходов: на выплату жилищных субсидий, на развитие службы жилищных субсидий и на погашение безнадежной задолженности. Очевидно, повышение доли оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения является оправданным, если разница между экономией на дотациях и сопровождающими ее дополнительными расходами составляет существенную величину.
Хотя трудности подобного рода на первом этапе могут породить серьезные перекосы, ничего фатального в этом нет. Технология проведения реформ может быть достаточно оперативно скорректирована без изменения исходного замысла. Но этого нельзя сказать о трудностях иного рода, с которыми неизбежно столкнется реформа, особенно когда недоработки первоначального этапа будут преодолены.
Концептуальные проблемы. Продолжение реализации той же стратегии реформ, что и на предшествующем этапе, неизбежно воспроизводит свойственную ей систему противоречий. До сих пор мотивация муниципалитетов не соответствует требованиям к владельцу жилищного фонда, ввиду чего они оказываются неспособными эффективно выполнять функции собственника. Не существует пока никаких законодательных барьеров к функционированию служб заказчика на городском уровне, монополизирующих сферу управления жилищным фондом. Остаются нечеткими стимулы к образованию товариществ собственников жилья. Существует реальная опасность
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: особенности выбранной модели
превращения частных фирм, пришедших на рынок жилищно-коммунальных услуг, в полный аналог муниципальных предприятий со всеми их недостатками типа монополизма, "особых отношений" с властями и т. д. Нет никаких гарантий того, что новые элементы послужат "катализатором" к преобразованию прежних институциональных отношений, старая система может "переварить" новые подходы.
Однако это не означает, что ситуация с реформой ЖКХ вообще бесперспективна. Во-первых, в условиях повышенного внимания федеральных органов к осуществлению жилищной реформы в этот процесс включаются не только чисто экономические (рациональное использование бюджетных средств), но и политические интересы властей нижестоящих уровней. Активное проведение ими преобразований в жилищной сфере- один из способов быть замеченными, привлечь к себе внимание центра, приобрести политический капитал.
Во-вторых, нарастающее ухудшение ситуации в области предоставления жилищно-коммунальных услуг населению даже при ограничении роста их оплаты чревато серьезным социальным недовольством. А это - неизбежное и уже во многих регионах ощущаемое следствие хронического недофинансирования отрасли. В такой ситуации текущие политические издержки затягивания реформ могут оказаться более высокими, чем достаточно болезненные, но перспективные преобразования.
В-третьих, опыт экономических реформ показал, что частный капитал оказывается в состоянии выживать и отстаивать свои цели даже в очень неблагоприятных условиях. Частные жилищно-коммунальные структуры уже продемонстрировали способность к самоорганизации и институционализации своих интересов. Ассоциации товариществ собственников жилья достаточно активно и успешно отстаивают интересы немуниципальных собственников жилья, а объединенные действия предпринимательских структур, работающих в ЖКХ, в ряде случаев позволили смягчить или даже нейтрализовать "наступление" городских администраций на их права.
Трудно сейчас прогнозировать дальнейшее развитие жилищной реформы. Ясно только одно: от того, как сложится баланс между трудностями, порождаемыми самой концепцией жилищной реформы, и положительными сдвигами, наблюдаемыми в последнее время, зависит судьба преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве России.



ОГЛАВЛЕНИЕ