<< Предыдущая

стр. 2
(из 6 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

37
Принцип объективной истины в административном процессе обусловлен задачами по организации наиболее целесообразной, оптимальной и основанной на законе деятельности государственного управления, а также задачами по охране и обеспечению прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.
В. И. Ленин, подчеркивая особенности деятельности административных органов, по сравнению с органами прокуратуры, обращал внимание на то, что управленческие органы судят не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности1. Целесообразность— неотъемлемое качество деятельности органов управления, вытекающее из оперативной их самостоятельности. «Целесообразность практических действий, по справедливому мнению П. Е. Недбайло, является важнейшей частью руководства». Она, — продолжает П. Е. Недбайло, — состоит в том, «что государственное учреждение вправе и обязано производить выбор путей и средств исполнения законов и других правовых актов и самостоятельно решать вопрос о способах применения правовых норм с учетом условий места и времени в каждом конкретном случае»2.
Целесообразность административного процесса предполагает не только возможность поиска и оценки необходимых доказательств по делу, но и возможность выбора процедуры применения административно-правовой нормы. Так, ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» перечисляет круг органов и лиц, правомочных налагать штрафы без обращения в административные комиссии. Вместе с тем законодатель предусматривает возможность передачи материалов, оформленных уполномоченными органами, на окончательное разрешение административной комиссии. Такая же возможность предоставляется, например, начальнику отдела внутренних дел при рассмотрении материалов о мелком хулиганстве. Он может либо самостоятельно принять меры в отношении правонарушителя, либо передать материалы
1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 45, стр. 198—199.
2 П. Е. Недбайло, Применение советских правовых норм, стр. 197.
38
В народный суд. При решении вопроса об избрании процедуры воздействия на правонарушителя, начальник органа исходит из целесообразности той или иной процедуры для достижения наиболее оптимальных результатов при правоприменении. Поэтому развитие административно-правового и административно-процессуального законодательства представляет в значительной части процесс совершенствования процессуальных форм и средств, обеспечивающих правоприменяющим органам и лицам наиболее благоприятные условия для достижения истины.
Б. Сущность доказательств и субъекты доказывания в административном процессе
Одним из важнейших условий достижения правоприменяющим актом необходимой социальной эффективности является издание его на основе глубокого, всестороннего и объективного изучения всех обстоятельств дела. В. И. Ленин неоднократно обращал внимание на то, что выводы в теории и на практике всегда необходимо строить на глубоком изучении конкретных фактов. «...Необходимо усвоить себе ту бесспорную истину,— подчеркивал В. И. Ленин,— что марксист должен учитывать живую жизнь, точные факты действительности...»1. Поэтому независимо от того, решают ли органы управления вопрос о привлечении к административной ответственности нарушителя или рассматривают вопрос о выдаче, например, разрешения на изготовление печати или штампа, иначе говоря, независимо от того, применяется ли санкция или диспозиция правовой нормы, органы управления обязаны глубоко и тщательно изучить обстоятельства дела. Даже кажущаяся иногда относительная простота и ясность дел, подлежащих ведению управленческих органов, не могут исключить необходимости этих мероприятий.
Изучение обстоятельств административного дела осуществляется путем извлечения, накопления, хранения, переработки и соответствующей оценки информа-
1 В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 31, стр. 134.
39
ции. Можно поэтому сказать, что по своему содержанию административный процесс представляет собой в какой-то степени процесс сбора и переработки компетентными управленческими органами необходимой для правильного разрешения конкретного административного дела информации. По своей сущности административный процесс представляет собой процесс познания. Как известно, марксистско-ленинская философия различает три основных вида познания: научное, специальное и житейское. Познавательная деятельность управленческих органов, направленная на выяснение фактических обстоятельств дела, требующего правоприменения, является специальным видом познания. Эта деятельность носит целенаправленный характер, она подчинена задаче изучения тех фактических обстоятельств дела, которые вызывают необходимость осуществления государственно-властных полномочий, выраженных в форме индивидуальных актов.
В процессе познавательной деятельности на основе собранных и изученных данных органы управления делают выводы об обоснованности издания того или иного индивидуального акта, о его содержании и характере.
Предоставление определенному кругу лиц полномочий на участие в познавательной деятельности и порядок ее осуществления определяется законодателем. Специальное познание, направленное на установление фактических обстоятельств дела получило название юридического доказывания1.
Однако в нашей правовой литературе юридическое доказывание полностью отождествляется с судебным доказыванием, с доказыванием по уголовным и гражданским делам2, вследствие чего о доказывании в административном процессе практически даже и не упоминается. Доказывание для органов управления является так же необходимым условием в деле установления истины, как и для судебно-следственных органов. Это органически связано с глубоким и всесторонним изучением конкретной ситуации. При анализе обстоятельств дела
1 См. С. С. А л ексе ев, Цит. раб._„стр. 28.
2 См. А. И. Трусов, Основы теории судебных доказательств, Госюриздат, 1960; С. О К у р ы л е в, Основы теории доказывания в советском правосудии, Минск, 1969.
40
должностные лица управленческих органов используют весь арсенал приемов и методов доказывания, представленных советской наукой. Вместе с тем нельзя забывать, что правоприменение не только вызывает юридические последствия, но и само основано на праве. Данное обстоятельство придает доказыванию в административном процессе правовой характер.
Это означает, что деятельность по сбору и исследованию доказательств по административным делам осуществляется в рамках и по правилам, установленным законодателем. С точки зрения законов мышления любое информационное, сообщение расширяет представление правоприменяющего лица об обстоятельствах дела и на первый взгляд приближает к установлению истины по делу. Но законодатель путем правового регулирования ставит определенные границы деятельности правоприменяющего лица в доказывании. Правовыми нормами определяется перечень каналов (источников), из которых может быть получена информация, порядок ее получения, форма, в которую она должна облекаться.
Необходимость такого правового регулирования процесса доказывания в административном процессе объективно обусловлена. Материальная истина, к познанию которой стремятся участники административного процесса, и в первую очередь'правоприменяющие лица, «не лежит на поверхности». Выяснение отдельных фактов и обстоятельств в ряде случаев представляет известные сложности, иногда связано с вторжением в сферу личных и имущественных интересов граждан, в сферу разнообразных интересов государственных и общественных организаций.
Оперативная самостоятельность, которой наделяются должностные лица и которая дает возможность при доказывании выбрать наиболее оптимальный (с точки зрения должностного лица) вариант действия, не тождественна свободному усмотрению. Оперативная самостоятельность создает возможность выбора служащим наиболее оптимального варианта при доказывании из'арсе-нала, установленного законодателем.
В уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве содержатся и выделены в особую группу нормы, регламентирующие порядок деятельности по сбору и исследованию доказательств и
41
устанавливающие общие правила их оценки. В административно-процессуальном законодательстве таких систематизированных норм нет. Но отсутствие систематизированных норм не означает их отсутствия вовсе. Нормы, определяющие порядок деятельности лиц по сбору и исследованию информации об обстоятельствах дела и устанавливающие общие принципы оценки этой информации, содержатся в различных нормативных актах. В качестве примера таких норм можно указать на нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в Положениях о порядке наложения и взыскания административных штрафов, в Положении об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и во многих других актах. Особенно многочисленную группу актов, содержащих нормы этого вида, составляют положения и инструкции, определяющие правовой статус должностных лиц.
В теории права сложилось два подхода к объему доказывания. Одна группа авторов включает в доказывание только сбор и исследование доказательств, оставляя оценку за пределами доказывания, поскольку, по их мнению, оценка производится только по законам мышления1.
Вторая группа рассматривает доказывание как единство собирания, исследования и оценки доказательств, единство практической и мыслительной деятельности, направляемой и регулируемой в определенных пределах законом2.
Более убедительной представляется вторая точка зрения и не удиивительно, что она находит себе все больше и больше приверженцев3. Извлечение и исследование информации в процессе доказывания не является самоцелью. Она добывается для использования при вынесении решения по делу. А это становится возможным только тогда, когда наряду со сбором и исследованием ин-
1 См. С. В. К У р ы л е в, цит. раб., стр. 29.
2 См. В. Д. А р с е н ь е в, Вопросы общей теории судебных доказательств в советском уголовном процессе, Госюриздат, 1964, стр. 14.
3 См. М. С. С т р о г о в и ч, Курс советского уголовного процесса, т. 8, «Наука», 1968, стр. 295; Р. С. Белкин, Собирание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1964.
42
формации одновременно идет ее оценка. Марксистско-ленинская философия всегда исходит из единства мыслительной и практической деятельности. Практика, как гласит один из фундаментальных принципов марксистско-ленинской теории познания, есть основа познания. Поэтому все стороны познавательного процесса имеют практическое происхождение, в равной мере «освещаются» практикой1.
Исследование соответствующей информации и се оценка всегда идут параллельно и неразрывно. Так же невозможно разрывать исследование и оценку полученной информации в процессе доказывания по конкретному правовому вопросу. В связи с этим доказывание в административном процессе представляет собой сложное понятие, включающее практическую и мыслительную деятельность по собиранию, исследованию и оценке необходимой для разрешения дела информации.
Процесс доказывания в административном процессе может осуществляться либо непрерывно, либо с перерывами, вызванными передачей дела для рассмотрения иному правоприменяющему лицу, либо передачей дела лицу, правомочному принять по нему окончательное решение.
Поэтому для того чтобы признать лицо субъектом доказывания, совсем не обязательно наделять его всем объемом полномочий по собиранию, исследованию и оценке необходимой для дела информации. Для этого необходимо принимать участие в доказывании либо посредством собирания, либо посредством исследования информации.
В отличие от уголовного и гражданского процессов, где круг субъектов доказывания ограничивается должностными лицами системы специально созданных органов (суда, органов следствия, прокуратуры) и лицами, заинтересованными в исходе дела, в административном процессе число субъектов доказывания значительно шире. К ним относятся должностные лица государственных и общественных органов и граждане.
Но нельзя не видеть того, что интересы и функции субъектов доказывания не равнозначны. Одни субъекты,
1 См. И. В. Бычко, Познание и свобода, Политиздат, 1969, стр. 65.
4* 43
будучи наделены государственно-властными полномочиями, несут ответственность за доказывание и его результаты. Они обязаны принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела1. Это органы управления и их должностные лица, обладающие полномочиями на применение норм административного права. Они собирают и исследуют доказательства либо на всем протяжении административного процесса, либо на какой-то определенной стадии, привлекают иных лиц к участию в процессе в качестве субъектов доказывания и, оценив собранную по делу информацию, выносят соответствующее решение.
Все остальные субъекты доказывания: 1) граждане, 2) лица, заинтересованные в результатах дела, 3) лица, обязанные представлять информацию об обстоятельствах, служадщх основанием правоприменения. И хотя они не несут ответственности за доказывание и его результаты, им не отводится роль простых созерцателей активных действий представителей субъектов первой группы. Они содействуют им в сборе и использовании информации, высказывают свои соображения об обстоятельствах дела, источниках, месте нахождения информации и т. д. Только в результате совместной деятельности всех субъектов доказывания возможно установление всех обстоятельств дела, служащих основанием правоприменения.
В. Понятие, классификация и оценка доказательств в административном процессе
Доказывание в административном процессе производится с помощью доказательств. В советской правовой
1 Так, ст. 31 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних УССР устанавливает, что при подготовке и рассмотрении д^л (в том числе и административных) комиссия обязана точно установить возраст, занятие, условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, факт правонарушения и данные, подтверждающие его совершение; определить, были ли взрослые подстрекатели или иные участники правонарушения, и т. д. («Ведомости Верховного Совета УССР» 1967 г. №34, ст. 242).
44
науке доказательства понимаются как все фактические данные, которые используются для установления обстоятельств юридического дела в соответствии с принципом объективной истины. Следовательно, доказательства в административном процессе представляют собой фактические данные, иначе говоря, сведения о каких-то фактах (обстоятельствах дела). Отсюда вытекает и их назначение — быть средством установления сущности административного дела.
С. С. Алексеев правильно обращает внимание на то', что в нашей правовой литературе доказательства рассматриваются главным образом как средство установления истины в делах, влекущих применение правовых санкций1. Такое отношение к объему понятия доказательств объясняется общераспространенным мнением о том, что только процесс применения санкции требует доказывания, а применение диспозиции не связано с анализом фактической обстановки и глубокого изучения обстоятельств дела. Так, авторы общей теории советского права утверждают, что «в случае применения диспозиций правовых норм органами государственного управления наличие обстоятельств, к которым применима норма закона, чаще всего не вызывает сомнений. Поэтому достаточно лишь ссылки, на основании какой нормы права принят данный акт»2.
Несомненно, что значительная часть дел, связанных с применением диспозиции правовой нормы, весьма проста. Но и в этом случае отрицать необходимость исследования фактических обстоятельств дела было бы неверно. В противном случае мы бы свели должностных лиц к чисто автоматическим исполнителям законных предписаний, которые совершенно бы не нуждались в предоставлении им оперативной самостоятельности. Однако творческий, созидательный характер государственного управления немыслим без оперативной самостоятельности должностных лиц, которая позволяет им выбрать оптимальный правоприменительный акт. Такая возможность появляется лишь при глубоком изучении всех обстоятельств дела. Колоссальный размах общественных
'С.С.Алексеев, цит. раб., стр. 30.
2 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр. 269.
45
преобразований в политической и социально-культурной областях, бурный рост социалистического производства, его автоматизация и специализация, расширение и усложнение хозяйственных связей, совершенствование экономических процессов и расчетов, равно как и повышение творческой активности многомиллионных масс трудящихся выдвигают новые проблемы перед государственным управлением. Указанные явления, с одной стороны, упрощают управление, а с другой — значительно его усложняют. Органы управления и их должностные лица в процессе осуществления своих функций используют достижения научно-технического прогресса (счетно-решающие устройства, оргтехнику и иные технические новшества), используют возросшую активность трудящихся (и многочисленных организаций, объединяющих их) в сфере административной деятельности государства.
Вместе с тем эти же обстоятельства создают трудности для управленческой деятельности, поскольку значительно расширяется объем фактических данных, которые необходимо учитывать при выработке оптимального решения, на что прямо указывалось на XXIV съезде КПСС1,
Поэтому в ряде случаев определение фактической ситуации дела, требующего правоприменительной деятельности, не представляет такой легкости и простоты, как это иногда кажется некоторым авторам. В ряде случаев решение принимается (особенно в области планирования, материально-технического снабжения, финансирования) только после глубокого и тщательного изучения различных сведений об обстоятельствах дела.
И, может быть, фактические данные, на основании которых принимается управленческое решение в области планирования, финансирования, материально-технического снабжения, при разрешении многочисленных заявлений граждан (о выдаче разрешений, о назначении пенсий, об отведении земельного участка) и многие иные правоприменительные акты не в полной мере вписываются в существующую конструкцию юридических доказательств, используемых в гражданском и уголовном процессе, но по своей природе и своей служебной роли они
1 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 174.
46
являются доказательствами. Поэтому, на наш взгляд, разработка проблем доказательственного права советской правовой наукой должна происходить с учетом существования и специфики доказательств, используемых в административном процессе.
Несомненно, несмотря на всю специфику доказательств, имеющих место при доказывании в административном процессе, они представляют собой разновидность юридических доказательств, ибо их обнаружение, использование и оценка регламентируются законодателем на основании единых общих принципов доказательственного права, определяемых характером социалистического государства. Поэтому доказательства, используемые в административном процессе, имеют правовой характер, что в свою очередь означает:
а) только те фактические данные1 могут рассматриваться в качестве доказательств в административном процессе, которые получены в установленном законом порядке и предусмотренными способами;
б) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве доказательств в административном процессе, если законодатель допускает их использование в качестве таковых;
в) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве доказательств по конкретному административному делу, которые имеют значение для всестороннего, объективного и правильного рассмотрения этого дела.
Рассмотрим подробнее эти положения.
1. Обнаружение доказательств в информационном аспекте есть выделение из имеющихся сигналов лишь таких, которые содержат доказательственную информа-
1 В законодательстве, на практике и в правовой науке доказательство рассматривается в двух аспектах: как источник сведений (источник доказательств) и как существо самих фактических обстоятельств (см. А. И. Трусов, Основы теории судебных доказательств, Госюр-издат, 1960, стр. 51; УПК УССР (научно-практический комментарий), Киев, 1968, стр. 69; «Советское гражданское процессуальное право», «Юридическая литература», 1965, стр. 143). Представляется, что подобный подход к одному и тому же понятию вполне возможен. Поэтому в дальнейшем термин «доказательство» будет нами использоваться в двух его значениях.
47
цию1. Круг таких сигналов, подлежащих использованию в административном процессе, определяется законодательством. Это положение обусловлено, по меньшей мере, двумя обстоятельствами.
Во-первых, посредством определения круга информационных сигналов, имеющих доказательственное значение, законодатель препятствует поступлению избыточной информации. Несомненно, что правоприменительный акт достигает наибольшего положительного социального эффекта, когда он издан на основе глубокого и всестороннего изучения всех обстоятельств дела. Вместе с тем изучение также имеет свои пределы, в противном случае административный процесс потеряет одно из своих качеств— оперативность. В. И. Ленин беспощадно критиковал тех лиц, которые в погоне за мнимой объективностью принимаемых решений бесконечно долго изучают дела и мнения, зондируют почву и т. д.2.
Избыточная информация также опасна, как и ее недостаток. Исследование избыточной информации задерживает принятие решения, что порой может повлечь негативные последствия.
Во-вторых, посредством определения круга информационных сигналов, имеющих доказательственное значение, законодатель ориентирует правоприменяющее лицо на наиболее целесообразные и рациональные действия по установлению объективной истины по делу.
Во многих случаях, особенно по делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой нормы, законодатель ограничивает до предела круг сигналов, имеющих доказательственное значение. Тем самым деятельность по правоприменению становится наиболее рациональной и оперативной.
2. Второе положение связано с понятием допустимости доказательств. Это означает, что вывод по делу может быть основан только на доказательствах, входящих в круг, установленный законодательством. Сведения, по-
1 См. Р. С. Белкин, Ленинская теория отражения и методологические проблемы советской криминалистики, изд-во ВШ МВД СССР, 1970, стр. 17.
8 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 51, стр. 94.
46
лученные из источников, не предусмотренных законодательством, не могут быть положены в основу правоприменительного акта.
Анализ разнообразных административно-процессуальных и административно-правовых актов позволяет определить круг доказательств, разрешенных законодателем для установления истины в административном процессе.
К их числу относятся: свидетельские показания; показания лиц, обязанных сообщать правоприменяющим органам о фактах, подлежащих установлению и оценке в административном процессе; документы; вещественные доказательства; показания лиц, которым причинен вред административным проступком; показания лиц, привлекаемых к административной ответственности.
3. Третье положение связано с понятием относимости доказательств. Относимость доказательств означает, что вывод по делу может быть сделан на основании тех доказательств, которые относятся к делу.
В административных актах законодатель очень часто определяет круг тех доказательств, на основании которых правоприменяющее лицо вправе сделать вывод. Так, например, четко определен круг доказательств, который заинтересованное лицо обязано представить для получения разрешения на отвод земельного участка, на изготовление печатей и штампов, на присуждение знака качества продукции и т. д. Таким путем законодатель определяет наиболее рациональные приемы правоприменительной деятельности.
В. И. Ленин предостерегал против принятия решений, основанных на отдельных фактах. Он указывал, что факты, если взять их в целом, в их связи, не только упрямая, но и безусловно доказательственная вещь. «Фактики, если они берутся вне целого, вне связи, если они отрывочны и произвольны, являются именно только игрушкой или кое-чем еще похуже»1. Поэтому окончательное мнение о сути административного дела должно выводиться не из одного факта (доказательства), а из их совокупности, из их системы.
Р. С. Белкин справедливо обращает внимание на то,
1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 30, стр. 350, 4 Заказ 6863 49
что «информация о событии распределена по всем доказательствам»1.
Но синтезу необходимо предшествует анализ каждого из доказательств. Каждое доказательство, как бы «слабо» оно ни было, имеет некоторую ценность, что-то и как-то обосновывает само по себе, независимо от других.
Каждое из доказательств играет свою особую роль в процессе установления истины по делу и занимает определенное место в системе доказывания. В связи с этим в правовой литературе для определения места того или иного доказательства в процессе доказывания производится их классификация. Наиболее распространимо деление доказательств на первоначальные и производные, на прямые и косвенные, обвинительные и оправдательные, положительные и отрицательные. В уголовно-процессуальной и криминалистической литературе классификации доказательств уделено много внимания. Большинство из выводов и рекомендаций, содержащихся в работах уголовно-процессуального и криминалистического плана, в той или иной степени может быть использовано правоприменяющими лицами органов государственного управления2. Такая возможность вытекает из единства и всеобщности процесса познания. Как судебное доказывание, так и доказывание в административном процессе являются частными случаями познания объективной действительности3. С гносеологической точки зрения доказывание есть выяснение связей между данным явлением, фактом и обосновывающими его другими фактами, явлениями. Как перед следователем (судьей), так и перед должностным лицом органа управления стоит задача узкопрактическая — рршрние конкретного дела. А само это решение представляет собой определенный, заранее обусловленный законом вид государственной деятельности — правоприменение.
Р. С. 'Белкин и А. И. Винберг правильно обращают внимание на то, что ни следователь, ни суд не могут
1 Р. С. Белкин, цит. раб., стр. 11.
2 См. «Криминалистика и судебная экспертиза», Киев, 1971 г. №8.
3 Философ Г. А. Злобин в этой связи указывает, что «доказывание в уголовном судопроизводстве ничем не отличается от других областей человеческого познания» («Теория доказательств в советском уголовном процессе», «Юридическая литература», 1966, стр. 32).
50
произвольно определять предмет своего исследования1. Эти же требования адресованы и к должностным лицам управленческих органов. Установленная нормативным актом их компетенция ставит границы их деятельности, обязывает производить исследование только определенных связей в объективном мире.
Кроме того, такая возможность вытекает из того, что приемы и методы доказывания в административном процессе, как и приемы и методы судебного доказывания, основаны на положениях, сформулированных марксистско-ленинской теорией познания2. Поэтому мы вправе отослать читателя для более глубокого изучения вопроса о классификации доказательств к уголовно-процессуальной и криминалистической литературе, ограничившись замечаниями, вызванными спецификой административного процесса3.
В зависимости от того, раскрывают ли доказательства непосредственно суть административного дела или только какой-то побочный факт, служащий предпосылкой для раскрытия вместе с другими аналогичными фактами сути дела, они делятся на прямые и косвенные. Прямые доказательства раскрывают, устанавливают суть дела, требующего правоприменительной деятельности. Косвенные доказательства устанавливают какой-либо побочный факт, служат предпосылкой раскрытия сути дела. Для процесса применения диспозиции административно-правовой нормы характерно использование главным образом прямых доказательств. Это объясняется, с одной стороны, тем, что в применении диспозиции обычно бывают заинтересованы все участники административного процесса, что обуславливает их активность по отысканию необходимых доказательств, а с другой — тем, что законодатель четко определяет круг таких доказательств по каждому делу. Так, например, в соответствии с Правилами застройки сельских населенных пунктов в УССР
1 См. Р. С. Белкин, А. И. В и н б е р г, Криминалистика и доказывание, «Юридическая литература», 1968, стр. 10.
2 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 18, стр. 127, 129.
3 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1964; «Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть Особенная», «Юридическая литература», 1966; М. С. Строгович, Курс советского уголовного процесса, «Наука», 1968, т. I, гл. 12.
4* 51
стррительство жилых домов, общественных зданий и производственных объектов в сельских населенных пунктах и за их пределами производится с разрешения исполкома районного Совета депутатов трудящихся1. Для получения такого разрешения заинтересованные лица и организации должны представить доказательства необходимости такого строительства. В Правилах подробно (ст. 6) перечисляются доказательства, обосновывающие необходимость строительства. Такие доказательства — прямые. Также только на основании прямых доказательств, определенных законодателем, может быть выдано регистрационное удостоверение кустарю, виза на выезд за границу, номерной знак на автомашину, наряды на продукцию и т. д. При отсутствии прямых косвенные доказательства не могут быть положены в основу решения по подобным категориям дел.
Сказанное не означает, что прямые доказательства лучше косвенных. Советское право и наука не признают деления доказательств на лучшие и худшие. Речь в данном случае идет о том, что в большинстве своем при применении диспозиции административно-правовой нормы законодатель допускает только прямые доказательства. Иное отношение законодателя к косвенным доказательствам при применении административно-правовой санкции. При решении вопроса об административной ответственности закон не ограничивает использования косвенных доказательств. При отсутствии прямых они могут быть положены в основу вынесения правоприменительного акта.
По характеру источников, из которых поступает информация, доказательства делятся на первоначальные и производные. Первоначальными доказательствами называются такие, которые являются первоисточниками информации для установления обстоятельств подлежащего к рассмотрению дела: подлинные документы, подлинные вещественные доказательства, показания свидетелей-очевидцев и т. д.
Производными являются доказательства, которые не содержат первичную информацию, а передают информацию, полученную из других источников. Это копии доку-
1 СП УССР 1970 г. № 4, ст. 47.
52
ментов, показания свидетелей или потерпевших относительно того, что они слыхали от иных лиц, копии вещественных доказательств (слепки, фотографии и т.д.). В тех случаях, когда в законе не содержится требование об использовании только первоначальных доказательств в административном процессе могут быть применимы и первоначальные и производные. Это объясняется тем, что доказательственная сила информации по мере удаления ее от источника снижается. Поэтому первоначальные доказательства предпочтительнее. Но и отказываться от производных доказательств нельзя. В некотором виде производные доказательства имеют преимущества перед первоначальными. Так, копии документов могут быть распространены среди какого угодно количества лиц, снимки или уменьшенные слепки вещественных доказательств могут быть отправлены в самые удаленные места без боязни их утраты или повреждения и т. д.
По отношению к содержанию дела доказательства могут быть положительные и отрицательные, либо оправдательными, либо обвинительными. Те доказательства, которые ложатся в основу принятия акта применения диспозиции об отказе в удовлетворении требования заинтересованного лица, могут рассматриваться как отрицательные, а положенные в основу удовлетворения такого требования — положительными. При применении санкций административно-правовых норм доказательства, уличающие нарушителя в совершении им проступка или усиливающие его ответственность, являются обвинительными, а те, которые свидетельствуют о невиновности привлекаемого к ответственности или меньшую его виновность, будут доказательствами оправдательными.
Нетрудно заметить, что деление доказательств на положительные и отрицательные, а равно на обвинительные и оправдательные носит условный характер. Кроме того, в административном процессе довольно широкое применение находят доказательства, характер которых не дает возможности отнести их ни к одной из указанных выше групп. Это доказательства констатирующего значения, содержащиеся обычно в справках, заключениях, характеристиках. В частности, это сведения о месте и времени совершения административного проступка, о наличии определенных документов, о выполнении требований управленческих органов и т. д. Поэтому
53
ни одно из доказательств не имеет заранее установленной силы. Как правило, законодатель не устанавливает круг доказательств, относящихся к положительным, равно и к отрицательным.
Не содержится в законе категорических указаний о том, какие из доказательств следует признать обвинительными, а также оправдательными. Это решается непосредственно каждым правоприменяющим лицом посредством оценки каждого из доказательств отдельно и всей совокупности собранных доказательств. Под оценкой доказательств понимается логический процесс определения роли и места собранных доказательств в установлении истины по делу1. Основанием для такого процесса является оперативная самостоятельность право-применяющих лиц. Содержание выводов должностного лица о роли и месте собранных доказательств не может быть предопределено заранее указанием со стороны иных должностных лиц. В пределах предоставленных ему полномочий он самостоятельно производит оценку доказательств и на этой основе формулирует решение по делу. Оценка доказательств включает выяснение:
а) допустимо ли использование полученной информации в качестве доказательства по делу в тех случаях, когда законом круг допустимых доказательств определен с исчерпывающей полнотой;
б) относится ли исследуемое доказательство к делу;
в) в какой связи находится данное доказательство с иными доказательствами по делу;
г) каково значение данного доказательства для установления фактического состояния дела.
В связи с этим возникает вопрос: почему правопри-меняющие лица, располагая одними и теми же доказательствами и используя одни и те же приемы их оценки, приходят по одному и тому же делу к совершенно противоположным выводам? Ведь при всем многообразии внешних условий, в которых выполняет свои обязанности должностное лицо, существует лишь один путь воздействия, окружающей среды: внешняя информация поступает в мозг через органы чувств, сигналы с доказательст-
1 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1941, стр. 67.
54
венной информацией, поступающие в мозг, подвергаются обработке. Но оказывается, что процесс обработки доказательственной информации мозгом является глубоко субъективным процессом. Любая информация, воспринятая органами чувств, одновременно возбуждает эмоциональные центры мозга. Эмоциональное направление оказывает существенное влияние на конечные выводы о ее характере. Взаимодействие двух указанных направлений образует то, что в правовой литературе принято называть внутренним убеждением правоприменяющего лица1. Признание важности роли эмоциональных центров в формировании внутреннего убеждения правоприменяющего лица может создать мнение о том, что по одним и тем же доказательствам в одном и том же административном деле возможно такое количество выводов, сколько лиц принимает участие в оценке доказательств, поскольку эмоции у различных людей различны. Однако такое утверждение явилось бы ошибочным, ибо эмоциональная деятельность человека подвергается воздействию со стороны самых разнообразных детерминирующих регуляторов, в соответствии с чем выводы из одной и той же информации у различных людей чаще всего совпадают.
Для правоприменяющего лица такими регуляторами в первую очередь является закон (и основанные на нем иные акты) и социалистическое правосознание, чем и ре-ководствуется правоприменяющее лицо при оценке доказательств. Хотя такое правило непосредственно в правовой норме не сформулировано, оно вытекает со всей очевидностью из основного принципа — подзаконности деятельности органов государственного управления. Особо важное влияние на оценку доказательств оказывает закон. Во-первых, законодатель закрепляет и делает обязательными правила оценки доказательств. В частности, во многих административно-правовых актах сформулированы требования всесторонности, полноты, объектив-
1 В частности, М. С. Строгович определяет внутреннее, как основанное на правосознании, убеждение судьи относительно обстоятельств разбираемого судом конкретного дела, о доказанности или недоказанности фактической стороны дела, о виновности или невиновности обвиняемого и степени его ответственности (М. С. Строгович, Курс Советского уголовного процесса, т. I, стр. 334).
55
ности рассмотрения дела1. Во-вторых, законодатель закрепляет пути и средства собирания и исследования доказательств2. В-третьих, во многих нормативных актах содержится прямое указание на цель доказывания и определяется предмет доказывания в конкретном административном деле3. В-четвертых, законодатель устанавливает специальные гарантии, обеспечивающие свободу внутреннего убеждения правоприменяющих лиц4.
Социалистическое правосознание правоприменяющих' лиц обусловливает их подход к доказательственной информации с тех же позиций, с каких подходит к ее оценке законодатель. Правосознание оказывает значительное влияние на формирование внутреннего убеждения и на оценку доказательств правоприменяющим лицом. Исследуя структуру правосознания, советские юристы и психологи различают правовоззрение (правовое знание) и правовую психологию5. Формирование социалистического правосознания идет в первую очередь и главным образом посредством расширения правовоззрения граждан и должностных лиц. Недаром в Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду КПСС Л. И. Брежнев особо подчеркнул, что «уважение к праву, к закону должно стать личным убеждением каждого человека»6. Поэтому в последние годы ЦК КПСС и Советское правительство провели важные мероприятия, направленные на пропаганду советских законов, на их глубокое и всестороннее изу-
1 Такие требования содержатся в ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» и многих других актах.
2 См., напр., ст. 7 Положения о Государственном санитарном надзоре в СССР.
3 См., напр., Указ Президиума Верховного Суда СССР or 25 марта 1970 года «Об ответственности за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1970 г. № 13, ст. 108).
4 В частности, такой гарантией у судей является конституционное установление их независимости и подчинении только закону. У руководителей предприятий такой гарантией является правило, сформулированное в ст. 90 Положения о предприятии, у многих должностных лиц — должностные инструкции и положения.
5 См., напр., А. Р. Ратинов, Структура и функции правового сознания («Проблемы социологии права», вып. 1, Вильнюс, 1970, стр. 181).
8 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 81.
56
чение1. Знание закона — обязанность не только юристов, но и всех лиц органов управления, участвующих в правоприменении. Чем шире и глубже их правовые знания, тем более правильной и объективной будет оценка доказательств. Идеальным представляется положение, при котором все правоприменяющие лица знакомы в достаточной степени с действующей системой советского законодательства. Но не менее важно идти «вглубь» — делать особый упор на изучение норм той отрасли права, в сфере которой обычно протекает правоприменительная деятельность должностных лиц. Второй путь приводит к возникновению особой сферы социалистического правосознания правоприменяющего лица, которая соответствует той отрасли права, знание норм которой и практики их применения существенно выше, нежели иных отраслей права. Поэтому в правовой литературе вполне обоснованно обращается внимание на необходимость дифференцированного подхода к отдельным сферам правосознания — уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, административно-правовой и т. д.2. Несомненно, что и «уголовно-правовое» и «административно-правовое» правосознание основаны на общеправовых идеях и принципах, вместе с тем каждое из них специфично совокупностью взглядов и оценок, относящихся к явлениям и институтам только своей отрасли права. К сожалению, специфичность каждого вида правосознания в нашей науке только начинает исследоваться, и поэтому каких-то определенных и конкретных выводов об особенностях административно-правового сознания в настоящее время сделать еще нельзя3.
1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в нароДном хозяйстве» (СП СССР 1971г. № 1, ст. 1); постановление Президиума Верховного Совета Украинской ССР «О состоянии правового воспитания трудящихся в Донецкой области» («Ведомости Верховного Совета УССР» 1971 г. № 48, ст. 353).
2 См. А. Р. Ратинов, цит. раб., стр. 180.
3 В частности, заслуживает быть отмеченной работа «Служащий советского государственного аппарата» (особенно глава VI — «Эти-ко-психологические вопросы в работе государственных служащих»), в которой сделана попытка проанализировать правопсихологические элементы деятельности государственных служащих (см. «Служащий советского государственного аппарата», «Юридическая литература», 1970).
57
Тем не менее специфика административного права, особенности средств и сферы приложения административных норм, положение должностных лиц в системе государственного аппарата — все это, без сомнения, сказывается на их правосознании и приводит к выделению и обособлению административно-правового сознания. В связи с этим роль регулятора в формировании внутреннего убеждения правоприменяющих лиц при оценке доказательств в административном процессе играет в первую очередь не правосознание вообще, а основанное на его общих принципах и идеях административно-правовое сознание. В отличие от административно-правового сознания, присущего постоянно должностному лицу, внутреннее его убеждение сказывается только при рассмотрении конкретного дела. Наличие внутреннего убеждения о событиях и обстоятельствах конкретного административного дела еще до его рассмотрения может свидетельствовать о предвзятости должностного лица к делу. Внутреннее убеждение должно создаваться в результате всестороннего и тщательного исследования всех обстоятельств дела, всех собранных по делу доказательств. Оно должно опираться на объективные факты и обстоятельства дела и ни в коем случае не может быть произвольным, необоснованным. Но для этого правоприменяющее лицо обязано овладеть всеми приемами и методами сбора, исследования и оценки каждого из доказательств, допущенных законом в административном процессе.
Глава II ПОКАЗАНИЯ СВИДЕТЕЛЕЙ
А. Процессуальный статус свидетеля
В административных делах, касающихся интересов и прав граждан и должностных лиц, показания свидетелей являются наиболее часто встречающимся видом доказательств.
Свидетель — это лицо, располагающее, как очевидец или в силу иных причин, сведениями о фактах, подлежащих установлению и оценке в административном процессе. Свидетелем в административном процессе может быть любое вменяемое лицо, способное к запоминанию и воспроизведению жизненных фактов и ситуаций.
При помощи свидетельских показаний правоприме-няющий орган устанавливает необходимые для правильного решения дела сведения о событиях и действиях, сохранившихся в памяти людей.
Административно-процессуальное законодательство СССР содержит многочисленные указания на необходимость использования свидетельских показаний для установления истины по делу и вынесения обоснованного акта1.
В развитие этих правовых требований некоторые общесоюзные и республиканские министерства и ведомства в изданных инструкциях и положениях об организации работы подчиненных им органов по правоприменению в той или иной степени устанавливают права и обязанности свидетеля, пор;ядок его допроса и оформление сви-
1 Так, гл. 118 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий устанавливает, что при отсутствии документов об имеющемся стаже и невозможности их получения, стаж устанавливается на основании показаний двух или более свидетелей (СП СССР 1964 г. № 18, ст. 119).
59
детельских показаний. Однако следует признать, что в отличие от гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства, в котором правовой статус свидетеля определен достаточно четко (его роль, права, обязанности, ответственность и т. д.), общесоюзное административно-процессуальное законодательство вопрос о правовом статусе свидетеля не решает1. Поэтому правовой статус свидетеля в административном процессе может быть установлен посредством анализа ведомственных нормативных актов, а также обобщения и изучения практики работы органов управления по правоприменению.
Роль и правовое положение свидетеля в административном процессе обуславливается тем, что он привлекается к участию в деле для того, чтобы сообщить компетентным органам (лицам) известные ему сведения по конкретному административному делу. Закон не содержит нормы, обязывающей свидетеля давать показания органам управления по известным ему обстоятельствам дела, равно как и нормы, запрещающей под страхом правового наказания давать заведомо ложные показания2.
Активное участие свидетеля в административном процессе обусловлено высоким уровнем сознательности советских граждан и их желанием оказать органам управления помощь в осуществлении ими своих функций. И несмотря на то что закон прямо не возлагает на граждан обязанности сообщать по требованию органов управления известные по административному делу факты, большинство советских граждан охотно, правдиво и обстоя-
1 В связи с этим в правовой литературе, энциклопедических словарях и справочниках свидетель определяется как лицо, вызываемое в органы расследования или в суд, располагающее, как очевидец или в силу иных обстоятельств, сведениями о фактах, подлежащих установлению в судебном порядке (см. БСЭ, изд. II, т. 38, стр. 251; см. также «Энциклопедический словарь правовых знаний», изд. «Советская энциклопедия», 1965, стр. 412).
2 Исключением является правило, установленное § 16 Инструкции о порядке оформления свидетельских показаний для получения пенсии, о том, что перед началом опроса свидетеля он предупреждается об ответственности за ложные показания. Однако законодателем правовая ответственность за подобные деяния не установлена, поэтому указанное правило носит декларативный характер, не подкрепленный конкретной санкцией.
60
тельно дают свидетельские показания, рассматривая это как свою важнейшую моральную обязанность.
Это обстоятельство служит критерием разграничения свидетелей от лиц, обязанных в силу правовой нормы давать показания о фактах, очевидцами которых они были или о которых им стало известно из других источников. Наличие правовой обязанности давать показания по делу существенным образом меняет статус лица в административном процессе. Поэтому показания лиц, обязанных к этому правовой нормой, рассматриваются как самостоятельный источник доказательств.
Возрастание уровня сознательности советских граждан способствует поступлению в органы управления доброкачественной свидетельской информации.
Вместе с тем некоторые лица по самым разнообразным причинам уклоняются от дачи свидетельских показаний по административным делам либо дают заведомо ложные показания. Отсутствие возможности получения необходимых свидетельских показаний либо получение ложной информации по административному делу может привести к принятию необоснованного правоприменительного акта, к нарушению или ущемлению прав и законных интересов советских граждан.
С целью создания надлежащих условий для работы органов управления, направленной на оперативное и полное установление материальной истины по делу, вероятно, целесообразно установить правовую ответственность свидетелей за отказ от показаний и заведомо ложные показания.
В законодательстве зарубежных социалистических стран правовая ответственность свидетеля установлена за отказ и за дачу ложных показаний по делам, вытекающим из административных правонарушений1.
Полные и правдивые свидетельские показания нужны не только при рассмотрении дел об административных проступках, но и при решении любого административного дела. Поэтому свидетель должен нести ответствен-
1 Например, п. 4 §35 Закона ЧССР от 29 июня 1967 г. №71 указывает на ответственность за отказ от показаний или за ложные показания (это положение не действует в отношении тех граждан, кто может своими показаниями навлечь на себя и своих близких опасность уголовного преследования).
Ы
ность за отказ от дачи информации и за дачу заведомо ложной информации по любому административному делу.
Б. Содержание и классификация свидетельских показаний
Содержанием свидетельских показаний являются воспринятые свидетелем обстоятельства, подлежащие установлению и проверке в конкретном административном деле. Эти обстоятельства бывают двух видов:
обстоятельства, свидетельствующие о законности, правильности и достоверности процессуальных действий, совершенных должностными лицами в конкретном деле;
обстоятельства, подлежащие доказыванию в конкретном деле.
1. Обстоятельства первого вида сообщают свидетели, присутствующие при совершении некоторых процессуальных действий,— составлении протокола о нарушении, составлении протокола (акта) осмотра транспорта, помещения и т. д. В некоторых актах эту группу свидетелей именуют понятыми1. Однако в отличие от уголовного и гражданского процесса, где понятыми обычно бывают лица, которым ничего не было известно об обстоятельствах дела2, в административном процессе понятые в большинстве случаев свидетельствуют не только о достоверности процессуальных действий должностного лица, но и подтверждают совершение факта, который подлежит доказыванию3. Кроме того, присутствие этой группы
1 См., напр., п. 1 Инструкции о порядке составления органами рыбоохраны УССР протоколов и оформлении материалов по делам о нарушении Положения об охране рыбных запасов, Киев, 1960. Весьма четко проводится различие между понятыми и свидетелями-очевидцами в Правилах составления протоколов осмотра места транспортного происшествия работниками Госавтоинспекции.
2 См. Р. Д. Р а х у н о в, Свидетельские показания в советском уголовном процессе, Госюриздат, 1955, стр. 45.
3 Такую роль, например, выполняют понятые, участвующие в составлении протоколов о нарушении общественного порядка, санитарного режима, правил благоустройства, правил землепользования, а также понятые, присутствующие при составлении актов осмотра (освидетельствования) помещений, транспорта, земельного участка и т. д.
62
свидетелей (понятых) при производстве некоторых процессуальных действий гарантирует соблюдение прав лиц, в отношении которых эти действия производятся.
Административно-процессуальное законодательство и сложившаяся практика применения административно-правовых норм придают большое значение свидетельству понятых. Как правило, протокол о правонарушении, составленный без участия понятых, признается ничтожным актом, не влекущим никаких юридических последствий.
Обычно административные дела, в которых встречаются подобные акты, подлежат прекращению. Только в редких случаях законодатель допускает вынесение решения по делу на основании протокола, составленного без участия понятых, оговаривая при этом, что факты, указанные в протоколе, должны быть получены из официальных источников. А в Инструкции о порядке составления органами рыбоохраны Украинской ССР протоколов и оформления материалов по делам о нарушении Положения об охране рыбных запасов содержится категорическое указание о том, что «отсутствие свидетелей не может остановить действия работника органов рыбоохраны по задержанию нарушителя, составлению протокола нарушения и изъятию орудий лова и незаконной добычи рыбы».
Административно-процессуальные акты не содержат единого требования к количеству понятых, которые должны присутствовать при составлении протокола. Подавляющее большинство актов просто констатируют, что протоколы должны составляться с участием свидетелей (понятых)'.
Некоторые акты устанавливают, что протоколы должны составляться с участием одного (или больше) свидетелей2, а некоторые (главным образом акты, изданные МВД СССР и союзных республик) требуют,
1 См., напр., ст. 14 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафа, налагаемого в административном порядке» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 35, ст. 368).
2 См., напр., ст. 9 Инструкции о порядке наложения штрафа за нарушение правил по карантину животных.., утвержденному МСХ СССР 16 октября 1964 г. («Законодательство про адьпшстративну вцщовщальшсть», Кшв, 1965, стр. 96).
63
чтобы факты, изложенные в протоколе, подтверждались не менее чем двумя свидетелями (понятыми)'.
Поэтому, когда свидетели отсутствуют в момент и в месте совершения проступка, протокол о нарушении составляется в соответствующем органе с привлечением к составлению протокола лиц, которые не являлись очевидцами правонарушения. В этом случае доказательственное значение свидетельских показаний заключается в том, что благодаря им гаравоприменяющий орган убеждается в правильности и законности действий должностного лица при составлении протокола.
Подписи этих понятых свидетельствуют о действиях должностного лица лишь в момент составления протокола и не могут рассматриваться как подтверждение доказанности факта.
Однако в протоколах не делается никакого пояснения о том, что лица, участвующие в качестве понятых, самого факта правонарушения не видели, и поэтому, когда их вызывают для дачи показаний по факту, зафиксированному в протоколе, этих показаний они дать не могут.
Однако следует заметить, что суды и административные органы даже при отрицании нарушителем своей вины в проступке очень редко вызывают понятых,для проверки правильности составленного акта и соответствия имеющихся в акте записей фактическому положению дела.
Несомненно, что в тех случаях, когда при рассмотрении дела о пра1вонарушении привлекаемый к ответственности отрицает свою вину, должны быть вызваны понятые, принимавшие участие в составлении протокола.
Большое значение имеет участие понятых в составлении акта, фиксирующего событие (факт, состояние), которое служит основанием применения диспозиции административно-правовой нормы. Участие понятых в составлении таких актов повышает доказательственную силу последних и в то же время обеспечивает надлежащий и систематический контроль трудящихся за работой госу-
1 А. П. Клюшниченко, " Производство по делам о мелком хулиганстве. Киев, 1970, стр. 80; А. Серегин, Административный протокол, «Советская юстиция» 1965 г. № 9, стр. 78—79.
64
дарственных служащих. В нашем законодательстве не содержится перечня случаев, когда акты составляются с участием понятых. Но на практике почти все акты осмотра (помещения, земельного участка и т. д.) и акты, свидетельствующие об определенном состоянии, составляются с участием понятых. При решении административного дела, в котором фигурирует акт, составленный с участием понятых, в случае необходимости понятые могут быть опрошены об обстоятельствах, служивших основой составления акта.
2. Сведения об обстоятельствах, подлежащих доказыванию в административном деле, могут быть получены как от лиц, которые своей подписью свидетельствуют о законности и достоверности совершаемых процессуальных действий должностного лица (понятых), так и от лиц, не принимающих участия в совершении этих процессуальных действий. К обстоятельствам, подлежащим доказыванию в конкретном административном деле, относятся любые факты, необходимые для правильного решения этого дела, для принятия законного и целесообразного правоприменительного акта.
Помимо сведений, касающихся факта, служащего основанием для издания правоприменительного акта, свидетельские показания в административном процессе могут содержать сведения справочного характера: сведения, характеризующие лиц, участвующих в процессе (правонарушителя, жалобщика, заявителя и т. д.); сведения, необходимые для проверки и оценки существенных для дела фактов (например, сведения о порядке прохождения инструктажа по технике безопасности и производственной санитарии; сведения о порядке выпуска машин на линию и т. д.); сведения об источниках получения новых доказательств и т. п. сведения.
Поскольку основное назначение административного процесса — применение диспозиции административно-правовой нормы, постольку главное внимание в свидетельских показаниях занимают сведения, на основании которых выносится акт, удовлетворяющий требованиям лица, заинтересованного в исходе дела. Например, вынесение решения о выдаче ордера, о назначении пенсии, о даче разрешения на приобретение огнестрельного оружия и т. д. Такие показания могут быть названы положительными свидетельскими показаниями.
5 Заказ 6863 65
Те свидетельские показания, которые ложатся в основу вынесения акта об отказе в удовлетворении какого-либо требования заинтересованного лица, обращенного к органам управления, можно рассматривать в качестве отрицательных.
При применении санкции административно-правовой нормы одни свидетельские показания могут быть обвинительными, другие оправдательными.
Обвинительные свидетельские показания наряду с другими доказательствами ложатся в основу привлечения к административной ответственности.
Оправдательные свидетельские показания свидетельствуют о невиновности лица, в отношении которого -возбуждено административное преследование, или об обстоятельствах, смягчающих его вину.
Свидетельские показания по отношению к факту, служащему основанием правоприменения, могут быть прямыми либо косвенными. Содержанием косвенных свидетельских показаний являются данные, сохранившиеся в памяти свидетелей, и установление которых есть не конечная цель, а промежуточный этап конкретного процесса доказывания. Поэтому прямыми свидетельскими показаниями следует считать такие помазания, которые приводят к факту, являющемуся основанием правоприменения сразу, без каких-либо промежуточных звеньев.
Свидетельские показания могут быть первоначальными и производными. В том случае, когда информация, которой обладает свидетель, непосредственно передается компетентному органу (лицу), показание признается первоначальным, а когда же эта информация передается через посредствующие звенья — показания считаются производными. В уголовно-процессуальном законодательстве (ст. 68 УПК УССР) установлено правило, по которому не имеют доказательственного значения показания свидетеля, если он не может указать источники получения информации. Административно-процессуальное законодательство такого положения не содержит, однако этого правила стремятся придерживаться должностные лица органов управления.
Представляется, что сложившаяся практика отказа от использования в качестве доказательств показаний свидетелей без указания источников получения информации совершенно правильна.
66
В. Способы получения и закрепления свидетельских показаний
Административному процессу известно четыре спосо- • ба получения свидетельских показаний:
а) посредством выслушивания свидетелей-очевидцев о совершенном административном проступке во время составления протокола (акта);
б) посредством получения (отобрания) объяснения в ходе подготовки дела и принятию по нему окончательного решения;
в) посредством допроса свидетелей;
г) посредством заслушивания свидетелей во время принятия решения по делу.
Каждому из этих способов соответствует определенная форма закрепления полученных показаний.
В делах о применении административно-правовой санкции находят применение все известные административному процессу способы получения информации от свидетелей, а в делах, связанных с применением диспозиции,— только три: отобрание объяснения, заслушивание и приобщение к делу письменных показаний.
Выслушивание свидетелей-очевидцев о совершенном административном проступке во время составления протокола (акта) производится лицами, уполномоченными на составление такого документа1.
Свидетели-очевидцы глаотым образом выступают в роли понятых при составлении протокола о нарушении, вместе с тем их показания имеют очень важное значение для установления истины по делу. Выслушивание производится либо непосредственно в месте обнаружения правонарушения, либо в специально установленном месте (помещение исполкома, инспекции и т. д.).
Если свидетелей-очевидцев много, ограничиваются тем количеством, которое необходимо для составления протокола. При этом желательно выбрать свидетелей, наиболее осведомленных о правонарушении (находившихся в данном месте в течение всего времени правонарушения, видевших правонарушителя и т. д.). После
1 См., напр., ст. 27 Положения о Государственном комитете по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР (СП СССР 1968 г. № 4, ст. 17).
5* 67
ознакомления с личностью свидетеля (посредством проверки документов или иными путями) ему предлагается рассказать в устной форме о событиях, предшествовавших правонарушению, и о месте нарушения. Специального документа на фиксацию показаний свидетеля не требуется. Такая фиксация происходит в протоколе (акте) о правонарушении.
За редким исключением, почти все протоколы, несмотря на разнообразие их форм1, оставляют место для записи свидетельских показаний. Особенностью фиксации таких показаний является то, что в протоколе делается одна общая запись изложения основного содержания сведений, сообщаемых свидетелями.
Подобное положение требует от лиц, составляющих протокол, выбрать для записи наиболее важные сведения и изложить их на ограниченном пространстве, отведенном бланком протокола. Фиксация в протоколе свидетельских показаний не может быть сведена к чисто технической операции. От того, насколько содержательно и правильно сделана запись, зависит юридическая квалификация содеянного. Поэтому следует согласиться с критическими замечаниями авторов ком'ментария к законодательству о штрафах в адрес практических работников, недооценивающих значение правильного и грамотного заполнения протокола о нарушении, нередко приводящего к тому, что административные комиссии либо отказывают в приеме таких протоколов, либо отказывают в наложении штрафа2. Не случайно формы протоколов о нарушении, вводимые некоторыми ведомствами в последние годы, оставляют значительно больше места для записи свидетельских показаний. Инструкции ('или указания) о порядке заполнения этих протоколов требуют подробного изложения сведений, сообщенных свидетелем. Свои показания свидетели скрепляют подписью на протоколе.
Объяснения от свидетелей отбираются в процессе подготовки дела к слушанию и принятию окончательно-
1 Только в ЭССР, ЛатССР и ЛитССР установлена единая форма протоколов о нарушении, за которое может быть наложен штраф. В иных республиках форма различна.
2 См. Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке, «Юридическая литература», 1968, стр. 161.
68
го решения. Проведение этого процессуального действия возлагается чаще всего на оперативный состав органа (инспекторов, специалистов, референтов)1. По большинству дел, связанных с применением административно-правовых санкций, получение объяснения свидетеля нормативными актами объявляется обязательным2.
Учитывая роль и значение свидетельских показаний для объективного решения дела и испытывая воздействие указанных выше нормативных актов, многие иные органы, даже и тогда, когда на них не возложена обязанность получения объяснения свидетеля в ходе подготовки дела к слушанию, ввели это действие в практику своей работы. В большей мере это относится к органам внутренних дел (милиция, автоинспекция и др.). Несомненно, такая практика вполне оправдана. Получение объяснений от свидетеля при подготовке дела к слушанию позволяет глубже уяснить суть совершенного правонарушения, выявить новые обстоятельства, подлежащие проверке перед передачей дела на окончательное решение.
По делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой нормы, законодатель с такой определенностью не говорит о необходимости получения объяснения от свидетеля при подготовке дела и принятию по нему окончательного решения. Тем не менее к получению информации от свидетелей посредством получения от них объяснений органы управления при применении диспозиции правовой нормы прибегают довольно часто. Необходимость отобрания объяснений у свидетелей определяется в каждом конкретном случае. Нормативное закрепление за должностным лицом обязанности такого рода явилось бы ненужной формализацией административного процесса и могло бы повлечь за собой усложнение и загромождение производства.
1 Демократизация деятельности государственного аппарата дает возможность широко использовать при выполнении этой процессуальной функции представителей общественности. Это требование прямо записано в ряде нормативных актов. См., напр., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (ст. 12) и др.
2 См., напр., ст. 11 Положения о порядке производства по делам об административных проступках Казахской ССР. «Сборник нормативных актов об административной ответственности», изд-во «Казахстан», 1965.
69
Вместе с тем, на наш взгляд, целесообразно установить правила и порядок получения объяснения свидетеля.
С учетом сложившейся практики выполнения рассматриваемого способа получения информации уполномоченными лицами органов государственного управления и используя рекомендации, содержащиеся в различных источниках, получение объяснений от свидетелей в процессе подготовки дела к слушанию целесообразно строить следующим образом:
1. Выслушать свидетеля необходимо в помещении и во время, которое бы удовлетворяло и свидетеля и лицо, отбирающее объяснение, во всяком случае избегая ночные и вечерние часы. Так, когда объяснения должны быть получены от большого крута лиц, работающих или проживающих в одном месте (по делам о нарушении правил техники безопасности, мелком хулиганстве и т. п.), беседу с ними желательно проводить, не отрывая их от исполнения постоянного занятия.
2. Перед началом беседы следует выяснить личность свидетеля, сообщить ему, по какому делу (вопросу) он вызван, и предложить рассказать в произвольной форме все известное ему по делу. Большое значение на объем и характер показаний свидетеля оказывает напоминание ему должностным лицом о его моральном долге выступить в качестве свидетеля.
3. Рассказ свидетеля не следует прерывать вопросами, для них найдется время после его окончания. Для лица, отбирающего объяснения, важно выяснить че только детали и обстоятельства дела, но и взаимоотношения свидетеля и лиц, заинтересованных в исходе дела. Выяснение этих вопросов представляет интерес для последующей оценки полученных показаний.
4. Если свидетель не владеет (или слабо владеет) русским языком или языком, признанным официальным в союзной республике, показания он вправе дать на своем языке. В этих случаях необходимо присутствие переводчика. Этого правила следует строго придерживаться в районах с многонациональным составом населения.
5. После выяснения всех обстоятельств по делу, которыми располагал свидетель, производится закрепление его показаний; закрепление устных показаний свидетеля гарантирует сохранность сведений, имеющих значение для дела, и дает возможность последующего
70
использования показаний в качестве доказательств, поскольку окончательное решение дела зависит не от лица, принявшего устные показания, а от другого лица (органа), который иным путем, кроме прочтения зафиксированных показаний, не может получить необходимые для принятия правоприменительного акта сведения.
6. Получение объяснения свидетеля при подготовке дела к слушанию представляет собой самостоятельное процессуальное действие, и поэтому оно нуждается в самостоятельном процессуальном закреплении. Акт, посредством которого происходит протоколирование показаний свидетеля, может* носить любое название. Вряд ли целесообразно ломать установившуюся практику, например органов внутренних дел, которые отбирают от свидетелей объяснения, либо органов, рассматривающих морские аварии, оформляя показания свидетелей посредством составления протоколов опроса. Важно, чтобы в них нашли свое отражение сведения о личности свидетеля, о месте и времени получения сведений и полное изложение основных показаний, данных в процессе беседы1.
7. В случае, когда протоколирование проведено должностным лицом, последнее должно свидетелю прочитать сделанную запись и дать ему расписаться, а затем поставить свою подпись. Когда объяснение собственноручно дает свидетель, должностное лицо знакомится с записью и подписывает документ вместе со свидетелем.
Заслушивание свидетелей для получения необходимой информации осуществляется главным образом и прежде всего коллегиальным органом перед принятием окончательного решения по делу. Такое право предоставлено, например, комиссии по назначению пенсий, ад-
1 Проведение стандартизации управленческой документации, несомненно, приведет впоследствии к унификации и выработке единой формы документов, в которых фиксируются свидетельские показания. Но сейчас, при наличии большого запаса ведомственных бланков, форсировать переход к единой форме такого документа нерационально. Хочется обратить в связи с этим внимание на одну, на наш взгляд, ошибку в оформлении объяснений, которые отбираются у свидетелей работниками внутренних дел, — эти объяснения адресуются не лицу, отбирающему объяснения, а лицу, которое должно принять окончательное решение по делу, что, конечно, неправильно.
71
министративным комиссиям, комиссиям по делам несовершеннолетних и некоторым иным коллегиальным органам. Посредством заслушивания свидетелей государственный орган получает необходимую информацию без промежуточных звеньев. Непосредственное получение информации от свидетеля является важным условием формирования твердого и обоснованного внутреннего убеждения у лиц, правомочных решить конкретное административное дело.
Законодатель не определяет оснований для вызова свидетелей на заседания органа для дачи показаний.
Как свидетельствует практика, свидетели преимущественно вызываются для дачи показаний в государственный орган на повторном заседании, когда при первоначальном рассмотрении дела достаточных доказательств для вынесения объективного решения не было или между ними были противоречия, которые могли быть устранены только с помощью свидетелей.
Инициатива в вызове свидетеля может принадлежать как органу, рассматривающему делю, так и участникам процесса. Однако во всех случаях вопрос о вызове и допуске свидетеля к работе решается самим органом. Вызов свидетелей производится с помощью повесток или уведомлений. Единой формы повесток для вызова свидетелей не существует1. В отдельных союзных республиках (например, в Эстонской ССР) определена форма повестки для вызова свидетелей на заседание административной комиссии. Повестка сообщает вызываемому, когда, где и по какому делу состоится заседание комиссии, и просит присутствовать на данном заседании2. Но в большинстве союзных республик повестки о вызове свидетелей на заседания административных комиссий и на заседания иных органов (например, в исполком) составляются в произвольной форме, а вызов производится при
1 Заслуживает поддержки в связи с этим предложение В. С. Прониной о разработке единой формы повестки для вызова необходимых лиц на заседание комиссии по делам несовершеннолетних. Предложенная ею форма повестки, на наш взгляд, правильна (см. Пронина В. С, Комментарий к положению о комиссиях по делам несовершеннолетних, «Юридическая литература», 1968, стр. 140).
2 См. ст. 12 Положения об административных комиссиях ЭССР («Ведомости Верховного Совета ЭССР» 1968 г. № 6, ст. 13).
72
помощи разнообразных средств (например, по телефону)1.
Личность вызванного свидетеля проверяется председательствующим на заседании, после чего свидетель может давать свои показания. Поскольку процедура проведения заседания органов управления при рассмотрении ими административных дел регламентирована в незначительной степени, какого-то единого порядка заслушивания свидетелей не существует. В одних случаях свидетеля заслушивают после изложения материалов дела, в других — после выступления всех заинтересованных лиц. Представляется, что более удачен второй вариант, когда можно у свидетеля выяснить те обстоятельства, которые не были освещены в выступлениях заинтересованных лиц. На наш взгляд, правом задавать свидетелю вопросы обладают: председательствующий, члены, участники процесса. Не следует поощрять практику постановки вопроса из числа присутствующей публики.
Свидетели заслушиваются с целью сформировать внутреннее убеждение лиц, принимающих по делу правоприменительный акт, и при убежденности в достаточности собранных доказательств выслушивание свидетеля должно быть прекращено.
Свидетельские показания должны быть запротоколированы. Обязательность ведения протокола заседания предусмотрена многими нормативными актами. Менее категорично законодатель высказывается о содержании протокола. Даже в отношении ведения протокола заседаний административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних в разных союзных республиках установлены различные требования. В большинстве союз-
1 Следует заметить, что административным процедурным актам в нашем законодательстве не уделено должного внимания. У нас нет достаточно четкого указания о том, при помощи каких актов происходит вызов заинтересованных лиц для участия в административном процессе, при помощи каких актов затребуются дополнительные доказательства и т. д., не говоря уже о реквизитах таких актов. Вряд ли это правильно. Следует учесть опыт административно-процессуального законодательства европейских социалистических стран, подробно регламентирующих содержание, форму и порядок издания процедурных актов (см, напр., J. М о 1 е к, Spravne Konanie, Bratislava, 1969, S. 85—117) и принять специальные нормы.
73
ных республик не требуется протоколировать показания свидетелей. Только законодательство Латвийской, Эстонской, Литовской и Таджикской союзных республик предусматривает необходимость записи объяснения нарушителя и свидетелей, а также других лиц, присутствующих по данному делу на заседании комиссии. Аналогичное положение и с протоколированием показаний свидетелей, сделанных на заседании комиссии по делам несовершеннолетних. Только в редких случаях законодатель требует записи этих показаний. Но даже в том случае, когда обязанность фиксации свидетельских показаний прямо возложена на органы управления, в большинстве своем эту обязанность они не выполняют1.
Еще хуже обстоит дело с отражением в протоколе показаний свидетеля в иных органах (исполкомах, загсах, разнообразных комиссиях) при решении дел, связанных с применением диспозиции административно-правовой нормы. Как правило, в протоколах отмечается только, что были «заслушаны свидетели», порой даже не указаны их фамилии.
Подобное положение с фиксацией показаний свидетеля следует признать нетерпимым. Рассмотрение административного дела часто нельзя втиснуть в рамки одного заседания органа, принявшего это дело к своему производству. В некоторых случаях приходится проводить повторные заседания, а иногда и передавать материалы дела для рассмотрения в другой орган (по жалобе, в связи с истребованием в порядке осуществления контроля и т. д.). И если в протоколе отсутствует изложение содержания показаний свидетеля, то приходится повторно приглашать его на заседание. Несомненно, что четкая, логическая и содержательная запись в протоколе показаний свидетеля избавляет от повторных вызовов его, способствует скорейшему и оперативному решению дела на основании материалов, которыми располагает орган управления.
Допрос как средство получения информации от свидетеля применяется в деятельности суда. Регулируя деятельность судов по рассмотрению административных дел, Верховный Суд СССР неоднократно отмечал, что
1 Эти факты отмечаются в работах В С. Прониной, М. С. Сту-деникиной, А. П. Клюшниченко и др
74
в тех случаях, когда это не противоречит действующему законодательству, суды при рассмотрении дел такой категории могут применять уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство1. Наиболее широкое использование уголовно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства происходит во время заслушивания показаний свидетеля по административным делам, которые рассматриваются судом. Так, по правилам УПК происходит допрос свидетелей при применении административно-правовых санкций, а также при рассмотрении дел о направлении на принудительное лечение наркоманов и злостных пьяниц. Несмотря на то, что в некоторых нормативных актах подчеркивается, что суды по административным делам заслушивают показания свидетелей, фактически этот способ получения необходимой свидетельской информации должен называться допросом. Допрос по порядку и методике проведения, по порядку фиксации существенно отличается от иных способов получения свидетельских показаний в административном процессе.
Проведение допроса свидетелей в суде по административным делам по правилам уголовного и гражданского судопроизводства в принципе возражений вызывать не может. Нельзя согласиться только с установившимся правилом о том, что перед началом дачи показаний свидетели предупреждаются об уголовной ответственности за отказ от дачи показаний и за заведомо ложные показания. Уголовная ответственность установлена за отказ от дачи показаний и за заведомо ложные показания в Гражданском (ст. 62 ГПК РСФСР) и в Уголовном (ст. 73 УПК РСФСР) кодексах, и никаких правовых оснований для распространения этого правила на административный процесс, в том числе и проводимый судебными органами, не имеется.
Уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство подробно регламентируют порядок допроса свидетелей в суде и фиксации полученных по-
1 См., напр., постановление № 14 Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по делам о безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы» («Бюллетень Верховного Суда СССР» 1963 г. № 6, стр. 10).
75
казаний. Кроме того, данному вопросу посвящено большое количество монографической, учебной и комментируемой литературы, в связи с чем изложение правил допроса свидетеля судом по административным делам представляется излишним1.
В литературе совершенно справедливо обращается внимание на отсутствие единообразия в практике работы судов в тех случаях, когда необходимость вызова свидетелей возникает в момент рассмотрения дела2. В одних случаях судьи возвращают все материалы дела органу внутренних дел, представившему их, и предлагают ему обеспечить присутствие свидетеля на повторном заседании суда, в других — приостанавливают рассмотрение дела и самостоятельно принимают меры к вызову необходимого свидетеля.
Поскольку законодательством не предусмотрено право народных судей откладывать (приостанавливать) рассмотрение поступившего административного дела и они связаны суточным сроком, в течение которого дело должно быть рассмотрено, то с точки зрения соответствия их действий требованию закона первый вариант является предпочтительнее. Однако нельзя не видеть и того, чго возврат всех материалов дела в органы внутренних дел с предложением обеспечения присутствия свидетеля в следующем заседании ведет к затягиванию рассмотрения дела, теряется быстрота и оперативность реагирования на факт мелкого хулиганства, т. е. качество, ради которого и был установлен административный порядок рассмотрения дел о мелком хулиганстве. Поэтому было бы правильным не связывать суды суточным сроком и предоставить им право откладывать рассмотрение дела в тех случаях, когда вызов свидетеля необходим и они могут осуществить это самостоятельно.

<< Предыдущая

стр. 2
(из 6 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>