<< Предыдущая

стр. 2
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Однако эти тенденции пока слабы, и есть опасность того, что первые попытки окажутся последними. Уже налицо промедления с выполнением поручения Президента о подготовке Концепции административной реформы, которая должна была включать существенный антикоррупци-онный блок. Еще в октябре прошлого года предполагалось опубликовать проект Концепции для обсуждения. До сих пор это не сделано.
Борьба с коррупщюй: лрвдлосьмкм м ограничения
Чтобы понять и оценить возможности борьбы с коррупцией в России, необходимо проанализировать возможное участие в решении этой проблемы основных партнеров: органов власти, ключевых компонентов гражданского общества (предпринимательства, независимых средств массовой информации, общественных институтов) и общества в целом. Неудивительно, и это будет показано ниже, что в той сложной ситуации, которая сложилась в России, все эти "игроки" несут в себе и положительные и отрицательные "заряды" относительно борьбы с коррупцией.
1. Средства массовой информации, с одной стороны, давно и прочно стали основной ареной, на которой разворачиваются баталии вокруг коррупционных сюжетов. Они хорошо подаются и пользуются спросом. Не существует исключительной групповой монополии на негосударственные СМИ, следовательно, пока эта тема не может быть снята с повестки дня.
С другой стороны, деловая элита осознала могущество СМИ, и то обстоятельство, что политическая рентабельность серьезных вложений в них может иметь полезные экономические последствия. В результате мы являемся свидетелями борьбы между экономическими кланами за информационные каналы (в широком смысле этого слова). Неурегулированность юридических и экономических отношений между журналистами и их "хозяева-1 ми" влечет широкое распространение те-
невых и даже коррупционных отношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ рискуют превратиться из мощного отряда гражданского общества в инструмент борьбы междуэкономическими и бюрократическими кланами.
2. Российский бизнес целесообразно рассматривать состоящим из трех неравных частей. К первой и много меньшей относятся основные финансовые группы, выросшие на бюджетных деньгах и доступе к административным ресурсам. С одной стороны, пока этц группы ожесточенно конкурируют и к ним добавляются новые, России не грозит полностью стать олигархическим государством. Антикоррупцион-ные взаимные удары стали в последнее время важным средством борьбы групп, обнажая многое для граждан и готовя их к более серьезным фазам борьбы с коррупцией. Кроме того, борьба по таким правилам воспитывает страх перед использованием по крайней мере самых наглых коррупционных действий; помогает естественному отбору и в чиновничьей среде, и в методах достижения успеха в бизнесе; работает на (пока слабые) антикоррупцион-ные усилия властей.
С другой стороны, "игры с огнем", которыми занимаются кланы, поражая друг друга вбросами компромата, могут иметь неожиданные последствия: гибель мощных (по нашим масштабам) финансовых империй; проявление "эффекта бумеранга", когда жертвой становится тот, кто первый поднимает оружие; впечатляющий крах эффектных чиновничьих карьер. Все это либо уже происходит, либо близко к осуществлению. Но в относительно нестабильной политической ситуации возможны более серьезные последствия: крах правительства и откат от реформистской политики. Страх перед подобными возможностями подталкивает различные группировки к консолидации во имя самосохранения. Подобная консолидация может стать препятствием для борьбы с коррупцией.
Ко второй части российского бизнеса следует отнести представителей "второго эшелона" бизнеса, не допущенного (а часто и не рвущегося — из страха или брезгливости) к бюджетной кормушке и потому прежде всего заинтересованного в нормальных правилах экономической игры. Предприниматели, вставшие на ноги в условиях реальной конкуренции, не заинтересованы в сращивании власти и бизнеса, являющемся питательной средой коррупции.
Между тем эта часть российского бизнеса плохо консолидирована и не имеет постоянных эффективных механизмов отстаивания своих интересов. Одновременно власть, по сложившейся традиции, взаимодействует с представителями первого малочисленного отряда бизнесменов, большей частью игнорируя "широкие слои" предпринимателей, которые могли бы стать существенной опорой в антикор-рупционных усилиях.
Наконец, третья группа предпринимательства, обозначаемая часто как "мелкий и средний бизнес" и являющаяся по демократическим стандартам основой среднего класса, буквально повязана сплошной низовой коррупцией. Последняя не только препятствует бизнесу, но и буквально уни-
жает целый социальный слой. Это становится источником возрастающего социального напряжения в тех группах, которые, как показывает история, являлись движущей силой не только буржуазных революций, но и фашистских переворотов.
3. Российское общество сильно разочаровано властью. Существенный вклад в это разочарование вносит устойчивый стереотип ее коррумпированности. Российское общественное сознание, еще не защищенное укорененностью гражданской ответственности и приверженностью демократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых рецептов, из которых один из самых распространенных — "сильная рука". Поэтому крайне тяжело будет обрести доверие граждан и их поддержку при реализации серьезной антикоррупционной программы.
В то же время в последние годы резко выросло число общественных организаций, которые охвачены ржавчиной коррупции в гораздо меньшей степени, чем другие сферы жизни. Эти институты гражданского общества могут стать серьезным подспорьем при реализации программы по борьбе с коррупцией.
4. Российские власти сами обеспокоены потерей поддержки в обществе. Необходимость продлять свое существование посредством выборов заставляет власти (когда осознанно, когда инстинктивно) заботиться об усилении своей легитимно-сти. Очевидно, что борьба с коррупцией — один из эффективных инструментов решения этой задачи. Антикоррупционная риторика с удовольствием применяется представителями всех частей политического спектра. Однако любые шаги по ограничению коррупции носят до сих пор либо символический, либо «фрагментарный характер.
Запуск и реализацию системы антикор-рупционных мероприятий тормозит ряд препятствий:
• на достаточно высоком уровне есть лица, которым может быть инкриминирована коррупционная деятельность;
• существует большой пласт чиновников, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;
• во власти сохранились и преобладают старые стереотипы, определяющие упрощенные подходы к решению задач, подобных борьбе с коррупцией.
Поскольку ограничение коррупции неотделимо от коренного реформирования всей государственной машины, реализация подобной программы требует серьезного политического обеспечения и специфических политических условий, включая консолидацию большей части властных элит.
Для преодоления этих препятствий требуется не меньшая политическая воля, чем та, которая демонстрировалась на самых опасных этапах предшествующих преобразований.
Между тем сохраняется опасная ситуация, при которой коррупция, являясь актуальной частью политической повестки дня, используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней не предпринимается. Существуют три модели развития подобной ситуации, которым ниже даны условные географические названия. Все три модели соответствуют усло-
виям превращения коррупции в системное явление, т.е. в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественной жизни.
Азиатская модель: коррупция — привычное и общественно приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Несмотря на масштабность коррупции в России, эта модель ей не грозит по ряду причин, среди которых не последней оказывается та, что гражданские свободы стали в России значимым фактором общественной и политической жизни.
Африканская модель: власть продается "на корню" группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Переход к этой модели возможен при следующих условиях:
• политическая власть в стране остается неконсолидированной;
• финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются;
• формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.
Для страны это означало бы сворачива-ние демократии и использование демократических процедур в качестве камуфляжа; экономика окончательно примитиви-зируется, удовлетворяя только самые основные потребности населения во избежание социальных потрясений и обеспечивая интересы узкой олигархической группы.
Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спохватившаяся власть оказывается на десятилетия втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве. Экономическое благополучие становится задачей не только недостижимой, но даже второстепенной на фоне других проблем. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим становится вероятен переход к африканской модели.
Весь мировой опыт демонстрирует: истерия борьбы с коррупцией расчищает путь диктатурам. Парадокс в том, что, установившись, диктатура еще больше раскручивает коррупцию, увеличивая ее масштабы и разлагая власть. Наконец, общества, находящиеся в переходном состоянии от тоталитаризма (или долговременной диктатуры) к демократии, носят в себе вирус тоталитарного реванша под лозунгом борьбы с издержками демократии, среди которых коррупция — в числе первых.
Альтернатива этому только одна — разработка и реализация государственной антикоррупционной политики на основе консолидации большей части политических сил и при тесном взаимодействии с институтами гражданского общества.
Очевидно, что Россия еще не подпадает ни под одну из описанных выше моде-
лей, ни под какое-либо их сочетание. Значит, коррупция в России еще не стала системной. Шанс еще не упущен.
Принципы борьбы с коррупцией
Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок.
1. Абсолютная победа над коррупцией невозможна. Более того, в нормальном состоянии власти и общества коррупция является технологически полезным сигналом о неполадках в методах работы власти.
2. Не существует стран, априори обреченных на масштабную и хроническую коррупцию. Россия не. является исключением из этого правила.
3. Ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.
4. Коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Более того, в условиях, когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.
5. Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены все силы и властей, и общества.
6. Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.
7. Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения.
Из приведенного выше анализа следует, что антикоррупционная политика должна включать в себя меры, направленные на решение следующих задач:
• организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях;
• сужение поля условий и обстоятельств, благоприятствующих коррупции;
• уменьшение выгод для обеих сторон, участвующих в коррупционной сделке, от заключения последней;
• увеличение вероятности выявления коррупционных действий и наказания за причиненный ими вред;
• влияние на мотивы коррупционного поведения;
• создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.
Основная причина экспансии коррупции в переходный период — несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и старыми механизмами этого функционирования. Значит, основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в
новых условиях. Одновременно необхо^ мо стремиться к таким системным изме^ ниям, которые бы меняли установки, цй ности, стереотипы поведения и чиновН ков, и остальных граждан. \
ОСНОВЫ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРОГРАММЫ
Меры общего характера
Поскольку коррупция есть следств общих проблем страны и общества, 601: ба с ней не сводится только к реализац узкой антикоррупционной программы, должна пронизывать все программы 061-вления. В этих случаях антикоррупционн программа выступает также в качестве f. полнительного обоснования реализац соответствующих мер в смежных програ мах. Кроме того, это подразумевает нео ходимость координации, с тем чтобы v бежать дублирования или, наоборот, ел жить усилия. Выделение этой группы Mi обусловлено и тем, что финансирован! их реализации осуществляется вне ант коррупционной программы.
Ниже приведены некоторые меры, о щие для антикоррупционной и других пр грамм, как уже осуществляемых, так и п которые должны реализовываться в бул щем. Поскольку весьма распространи представление о том, что главное среде во борьбы с коррупцией — преследован! коррупционеров, перечисляемые ни) меры снабжены необходимыми коммент риями.
Экономика и сфера финансов Приведенный в первой части анал! должен убеждать в том, что совершенств вание механизмов и разумное определ ние сфер государственного присутствия экономике должны сужать почву, на кот рой процветает коррупция. Тот же эффе дает наведение порядка в сфере госуда ственных финансов. Ниже это иллюстр руется несколькими примерами.
1. Переход к реальным и реализуемь бюджетам ликвидирует ситуацию дефиц та бюджетных средств, при которой рез! расширяется сфера "личного усмотрени при принятии решений чиновниками (ко> давать, а кому нет, кому раньше, а ко» позже).
2. Обеспечение реализации контрак ных прав, прав собственников и акцион ров, установление прозрачности деятеп ности предприятий для акционеров (и др гие подобные меры) дают возможное предпринимателям апеллировать к зако! и уменьшают шанс появления поводов использованию взяток чиновникам к. средства защиты своих коммерческих и тересов.
3. Совершенствование налогового э конодательства уменьшает теневую ( следовательно, в более высокой степе1 зараженную коррупцией) зону экономия ограничивает возможности попадаш предпринимателей в тиски шантажа i стороны служащих налоговых органов.
4. Уменьшение наличного o6opoi расширение современных электронш средств расчета, внедрение современм форм отчетности облегчают контроль движением средств, затрудняют возмо: ности дачи взяток в наличном виде. Э
1КАЦИИ
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 19 февраля 1998 года
13
особенно важно для ограничения низовой коррупции. Социальная сфера 1, Коммерциализация части социальных (в том числе коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг.
2. Расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию.
3. Делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) — одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не на укрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, укрепляется общественное доверие к власти. Укрепление судебной системы Это одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь понадобится:
• гарантировать достойное обеспечение судей и всей судебной системы;
• усовершенствовать систему подготовки и отбора кадров;
• укрепить арбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и информационную надежность; • развить административную юстицию. Одновременно необходимо резко снизить возможности для проникновения коррупции в судебный корпус, о чем подробнее говорится ниже.
Укрепление местного самоуправления
Можно сильно потеснить низовую коррупцию, вводя реальную зависимость системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления. Практика показывает, что, например, местная дорожная полиция, находящаяся в ведении избираемых населением органов местного самоуправления, несравненно менее коррумпирована, нежели автоинспекция, входящая в систему органов внутренних дел.
Однако местное самоуправление должно развиваться параллельно борьбе с коррупцией и организованной преступностью. В противном случае местное самоуправление попадет под контроль преступности.
Укрепление независимых контрольных структур
Самый независимый орган в нашей стране — Федеральное Собрание. Пока Конституция ограничивает его контрольные функции. Однако их можно вводить и законодательным путем, но только при од-
ном условии — жесткая процедурная регламентация при осуществлении контрольных функций. В противном случае сами эти функции могут стать источником коррупции.
Счетная палата — в некотором смысле уникальный орган в системе властных институтов России. Он практически не зависит от Президента и исполнительной власти", поскольку имеет самостоятельное финансирование. Этот орган по праву может считаться вторым по степени независимости от исполнительной власти. Уже сейчас его активность приносит казне в 20 раз больше, чем затрачивается на его финансирование (только по "прямому" счету).
Но, к сожалению, Счетная палата еще не стала по-настоящему действенным и авторитетным инструментом контроля. Среди причин — отсутствие жестких механизмов применения санкций по материалам заключений Счетной палаты и недостаточная численность — 700 человек. Для сравнения — в аналогичных органах США и Польши соответственно 3500 и 1500 человек персонала.
Целесообразно расширять полномочия Счетной палаты. В частности, можно ввести должность специального контролера за распределением государственных заказов, их конкурсностью, когда это возможно, и соответствием спецификациям и стандартам, если конкурс невозможен.
Из-за политических баталий в Государственной Думе уже четыре года не работает институт Уполномоченного по правам человека. Между тем он также может использоваться в ограничении коррупции. Очевидный пример, относящийся к его сфере ведения, — обеспечение прав граждан на информацию о деятельности государственных органов. Реформа исполнительной власти 1. Получение населением информации о планах, решениях и действиях властей. Цель — налаживание общественного контроля за властью. Возможности населения получать информацию должны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и неукоснительными санкциями за нарушение этих обязанностей.
2. Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг. Сейчас многие правительственные ведомства совмещают выполнение этих функций. Это не только снижает эффективность управления, но и способствует коррупции.
3. Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинства других стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально: Правительством или всевозможными комиссиями. Коллективная безответственность — замечательный щит для коррупции.
4, Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны вводиться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги.
5. Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг. Рынок коррупционных услуг функционирует по законам "экономики дефицита", поэтому необходимо всячески
облегчать доступ граждан к государственным услугам.
6. Избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Бюджетное недофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создавать внебюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связанных, как правило, с выполнением ведомством своих функций, — платежей, штрафов и т.п. Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует коррупции.
Реформа государственной службы 1. Существенное увеличение денежного содержания государственных служащих (что особенно важно для низшего и среднего звена). Здесь нужно преодолевать естественный комплекс неполноценности "как можно повышать, когда в стране плохо!". В Сингапуре, успешно реализовавшем антикоррупционную программу, постепенное повышение заработной платы началось задолго до начала экономического процветания страны и в условиях крайне распространенной коррупции.
Одновременно с увеличением денежного содержания и введением мощной системы социальных гарантий необходимо избавляться от устаревшей системы ведомственных льгот, связанных с бытом чиновников.
2. Отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических назначенцев". Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных "политических назначенцев" дает полезный эффект. Присутствие в окружении начальника карьерных чиновников, меньше зависимых от воли этого начальника, уменьшает возможность его коррупцион-ного поведения.
3. Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать моральную обстановку на государственной службе, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий.
4. Усиление роли законов в действиях чиновников неизбежно способствует ограничению коррупции. Для этого могут понадобиться, в частности, следующие меры:
• разграничение компетенций и защита компетенции чиновников;
• уменьшение сферы действия личного усмотрения;
• установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников;
• ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения.
5. Повышение престижа государственной службы. Необходимо избавляться от распространения вредного мифа — "воруют все", создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Средствам массовой информации нужно помогать отличать "зерна от плевел". Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 19 февраля 1998 года ^
ПУБЛ
бюрократии. Здесь могут быть полезны как государственные усилия, так и активность негосударственных организаций.
Поддержка институтов гражданского общества
Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьезного отчуждения власти и общества. Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей.
Без привлечения общественности нельзя обуздать низовую коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, но может быть потеснена только при напоре снийу, усилиями граждан и институтов гражданского общества.
Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги, в первую очередь — предпринимательские, и независимые средства массовой информации. Особое внимание должно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и получению навыков поведения в демократическом правовом обществе, в том числе — навыков антикоррупционного поведения.
ИиституцимаАЬИые меры
Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией, подчиненное непосредственно Президенту страны. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при этом максимальную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента. Задачи Агентства:
• разработка конкретных проектов в рамках антикоррупционной программы;
• сбор и анализ данных о коррупции в стране;
• участие в работе комплексных бригад по расследованию наиболее важных случаев коррупции;
• создание службы юридической защиты жертв коррупции, включающей постоянно действующие "горячие линии";
• информирование общественности о ходе реализации антикоррупционной программы;
• организация взаимодействия с институтами гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией.
Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п. Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного
совета по борьбе с коррупцией, в который вошли бы представители наиболее значимых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией. В функции этого органа могли бы входить:
• выработка единой политики общественных организаций;
• координация активности общественных организаций;
• общественный контроль над реализацией антикоррупционной программы;
• подготовка и реализация антикоррупционных соглашений между корпоративными ассоциациями и органами власти;
• работа с населением в рамках антикоррупционной программы.
Следует учитывать, что создание подобной структуры — не веяние политической моды, а одно из необходимых условий успешной реализации антикоррупционной программы.
Прямые антмюррулцмоиные меры
Ослабление влияния коррупции на политику
Первая задача — уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Борьба за чистоту и прозрачность выборных процедур, прежде всего — финансирования избирательных кампаний, абсолютно прагматична. Ее цель — предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан.
Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику, с тем чтобы решить следующие задачи:
• повысить государственный и общественный контроль над выборными процедурами;
• увеличить допустимый размер избирательных фондов, приведя его в соответствие с реальными затратами на проведение избирательных кампаний;
• разрешить заблаговременно формировать партийные или избирательные фонды для сбора взносов граждан (за три месяца сформировать значительные фонды из подобных взносов нереально, поэтому кандидаты часто идут в обход закона);
• ужесточить контроль над соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний, наказания за соответствующие нарушения должны быть не меньшими, чем наказания за нарушения традиционных экономических "правил игры";
• повысить роль и независимость системы избирательных комиссий, одновременно увеличив их прозрачность для общественного контроля.
Вторая задача — уменьшить влияние коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к-уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.
Нередко коррупция в законодательных органах используется для пополнения партийных касс. Поэтому на более поздних
стадиях целесообразно ввести общепринятую практику финансирования парламентских партий из государственного бюджета, сопрягая это с увеличением контроля государства за деятельностью партий в рамках Конституции и законов страны. Способы и источники финансирования политических организаций и политических акций должны быть абсолютно прозрачны для общества.
Необходимо стимулировать создание партий, ответственных перед избирателями, прозрачных для них, обладающих механизмами политической социализации своих выдвиженцев и несущих за них ответственность. При действующей Конституции это должно быть сопряжено с изменением избирательной системы. Выборы по спискам — атрибут парламентской республики. При отсутствии мандата на формирование Правительства для победившей партии или коалиции выборы по спискам только развращают партии имитацией актуальности политической борьбы.
Укрепление правоохранительной системы
Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, — в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей — одна из первоочередных задач. При ее решении необходимо:
• повышение заработной платы в первую очередь работников правоохранительных органов. В дальнейшем их содержание должно превосходить содержание работников "гражданских служб". К этой категории целесообразно относить, естественно, налоговые и таможенные службы;
• повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение современных информационных технологий;
• кадровое обновление правоохранительных органов, сопряженное с сокращением численности Вооруженных Сил страны при условии развертывания сети переподготовки увольняемых в запас военнослужащих, которые должны пополнять ряды правоохранительных органов;
• создание под эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации межведомственного научного и учебного центра. В его задачи должны входить анализ и обобщение опыта работы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и переподготовка кадров, занятых решением этой проблемы в различных ведомствах (включая внутренние службы безопасности);
• разработка и выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов;
• организация стажировок российских специалистов в странах, в которых были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией.
Чрезвычайно слабо сейчас используют ся антикоррупционные возможности су дов. В первую очередь это касается граж данского судопроизводства, специфик которого по сравнению с уголовным дел< ет его более эффективным инструменте борьбы с коррупцией. Необходимо ра< пространять практику применения гра
ИКАЦИИ
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» ^ 19 февраля 1998 года
15
дамских исков со стороны государства против чиновников, уличенных в коррупции, и со стороны фирм против своих конкурентов, если последние коррупционны-ми действиями нанесли ущерб потерпевшим. Возможно, понадобится внести соответствующие поправки в Гражданский кодекс.
Главная задача — поставить обе стороны коррупционных сделок в условия повышенного риска больших материальных потерь из-за противозаконной деятельности. Это можно сделать, используя недовольство потерпевших от коррупционных действий, которые могут стать энергичными союзниками при реализации антикорруп-ционных мер. Среди них могут оказаться проигравшие фирмы, представители органов власти, взяткодатели, которых вынуждают давать взятку. Таковыми могут считать себя общественные организации, конечно, в той мере, в какой они осознают, что каждая коррупционная сделка наносит ущерб всему обществу.
Ведомственные антикоррупционные программы
Каждому ведомству присущи определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы.
Реализация ведомственных антикор-рупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства и подчиненных напрямую Президенту (в конституционном статусе представителей Президента) при координирующей роли и методическом руководстве Агентства по борьбе с коррупцией.
Ведомственные антикоррупционные программы могут содержать наборы мер, формируемые в зависимости от задач и специфики конкретных ведомств. Список таких мер может включать, в частности:
• введение практики периодического перевода чиновников на новое место работы внутри ведомства или на сходное место работы в другом ведомстве (издержки на переобучение в любом случае меньше потерь от коррупции);
• повышение эффективности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими с помощью введения рандомизированных схем контроля и переноса акцента с формального контроля за исполнением на контроль соответствия действий подчиненного поставленным задачам;
• усиление контроля и мер ответственности за проволоччи при работе с гражданами;
• уменьшение дефицита доступа к государственным услугам;
• обеспеччние специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу).
Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикорруп-ционных программ — выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат вышестоящим чиновникам от нижестоящих).
Необходимо ввести практику периодического обновления ведомственных анти-коррупционных программ каждые три — пять лет.
К этой же сфере относится ревизия зараженных коррупцией государственных экономических и социальных программ. Цель — одни отменить, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации. Одновременно должны вводиться новые процедуры разработки, утверждения и реализации государственных программ. Эти новые процедуры должны включать в себя антикоррупционные принципы и механизмы.
Законодательные меры Представляется бессмысленным вводить юридическое понятие коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, взяткой), поскольку любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных действий окажется за пределами действия Уголовного кодекса или иного закона. По той же приччне нецелесообразно регулировать борьбу с коррупцией одним законом о коррупции. Более эффективно подойти к решению задачи системно, предусмотрев средства борьбы с коррупцией во всем комплексе законодательных актов.
Это значит, что реализация антикор-рупционной программы по перечисленным выше направлениям должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, среди которых могут быть:
• закон о лоббизме:
• закон об ответственности за легализацию преступных доходов;
• закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт применения подобного законодательства в Италии);
• закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам;
• закон о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими. Задача этого закона — охватить механизмом декларирования судей и избираемых членов законодательных органов разных уровней наряду с чиновниками;
• дополнения в основы законодательства о государственной службе: введение ограничений для чиновников переходить на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были ему прежде подконтрольны или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;
• дополнения в действующее законодательство, в результате которых будут признаваться недействительными сделки, договора, полученные от органов власти лицензии и разрешения, если установлено, что они обязаны своим появлением коррупционным действиям;
• выборное законодательство (см. соответствующий раздел выше);
• развитие административного законодательства.
Особое направление законодательной работы — ревизия действующего законодательства, которая должна осуществлятьсяяпо следующим направлениям: •распутывание противоречий и прояс-
нение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;
• "закрытие" многочисленных отсылочных норм в действующих законах;
• ревизия шкалы наказаний за корруп-ционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;
• дифференцирование в Уголовном кодексе коррупционных действий;
• пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же неэффективны, как и слишком низкие, поскольку стимулируют уход от них с помощью взятки);
• ужесточение контроля над ведомственным нормотворчеством.
Целесообразно ввести постоянно действующую экспертизу законодательства на "антикоррупционность". Пропаганда и образование Этот комплекс мер должен реализовываться по следующим направлениям:
• популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах;
• борьба в средствах массовой информации с мифом обреченности России на коррупцию;
• стимулирование деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих получчнную ими информацию;
• разработка, постоянное применение и использование в средствах массовой информации индексов уровня коррумпированное™, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения ветвей власти и деятельность конкретных их представителей;
• создание системы "локальной гласности" для информирования населения о действиях наиболее выдающихся представителей низовой коррупции (главным образом — силами общественных организаций);
• постоянное информирование общества о ходе реализации антикоррупцион-ной программы (выпуск бюллетеней, информационных материалов и т.п.).
Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задачч — не только информировать общественность о конкретных случаяя коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать о ее успехах, учить граждан навыкам анти-коррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно. Возможно, целесообразно пересмотреть ряд действующих норм, в частности о раскрытии источников информации (или сузить сферу применимости действующей нормы).
Необходимо менять ситуацию с зависимостью государственных СМИ исключчтельно от исполнительной власти, которая, очевидно, не является единственным государственным институтом. В этих условиях нереально говорить о гласности при борьбе с коррупцией. Необходимо вводить паритетный контроль над государственными СМИ с участием Федерального Собрания.
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 19 февраля 1998 года
ПУБЛИ
Международное сотрудничество Если национальная коррупцияяобусловлена проявлением более общих проблем конкретной страны, то коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с несовершенством этого взаимодействия. Стало быть, необходимо предпринимать усилия, направленные на усовершенствование механизмов взаимодействия. Эта работа может осуществляться по следующим направлениям. 1. Юридические меры предполагают: • сближение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике;
• заключение соглашений со странами — партнерами по экономическим связям об отказе от коррупции как средства конкуренции вплоть до законодательного закрепления соответствующих принципов;
• введение международных стандартов бухгалтерского учета;
• введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток. 2. Полицейские меры могут включать: • налаживание международного информационного обмена (в частности о фирмах, практикующих использование взяток); • унификация представлений о доказа-
тельственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче уголовно преследуемых лиц);
• заключение двусторонних и многосторонних соглашений о совместных оперативных мероприятияя;
• заключение соглашений о взаимной помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским
счетам и наложением на них ареста.
Главная задача — существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны. 3. Партнерская помощь: • обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией;
• помощь в разработке антикоррупци-онных программ;
• помощь в разработке и реализации пропагандистских мер.
Нужно быть готовым к тому, что на первых стадиях реализации анти-коррупциоиной программы резко возрастут значения показателей, характеризующие уровень коррупции в стране. Это неизбежно из-за двух обстоятельств: введение четких методов учета, преодоление анемии правоохранительной системы.
Естественно ожидать, что реализация антикоррупционной политики может встретить сопротивление на разных уровнях административной иерархии.
Нельзя утешать себя тем, что повышение уровня коррупции всегда сопровождает глобальные переходные процессы. Есть страны, которые на стадии модернизации пережили всплеск коррупции, но смогли его побороть целенаправленными усилиями. Но существуют и другие примеры — страны, в которых реформы вызвали увеличение коррупции, а отсутствие целенаправленной и всесторонней борьбы с ней привели к ее укоренению.
Выбор за нами. Нам ясно, от чего мы уходим. Но то, к чему мы придем, зависит от совместных усилий по борьбе с коррупцией.
' Подписка-98

<< Предыдущая

стр. 2
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ