стр. 1
(из 3 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Современная Россия на пороге XXI века переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России.
Исследования процессов становления федерализма в современной России предполагает ретроспективный подход к анализу истоков государственного строительства и управления в России. Федерализм в России имеют свою историю развития. Анализ позитивных и негативных сторон является весьма актуальным для становления современного российского федерализма.
90-е годы ознаменовались формированием новых федеративных отношений в России. Выход из острого политического, государственного кризиса в известной степени определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. В последующем Федеративный Договор стал составной частью новой Конституции, которая провозгласила федерализм в качестве одного из основополагающих принципов государственного устройства, принцип разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также равноправие субъектов Федерации в отношениях с федеральной властью, что явилось важным шагом по пути продвижения к реальному федерализму. Потребовался сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили юридически равные права. Но говорить о фактическом равенстве субъектов Федерации еще рано, так как прежде всего не завершено формирование политико-правовых основ разграничения полномочий и предметов ведения в частности, в бюджетной сфере.
Именно в бюджетной сфере сосредотачиваются основные противоречия и конфликты между субъектами Федерации и федеральным центром, что отрицательно сказывается на благополучии народов и территорий. Поэтому от решения этой проблемы во многом зависит жизнеспособность самой Федерации. Сбалансированность федеративных отношений позволит достичь подлинного равноправия субъектов Российской Федераций и упрочить целостность Российского государства. Способствовать этому может создание эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти, и прежде всего между федеральным центром и субъектами Федерации.
Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "незавершенность формирования федеративных отношений наиболее ярко проявляется в нечетком разграничении предметов ведения РФ, субъектов Федерации и предметов их совместного ведения, в неопределенности финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий.
Экономический, бюджетно-налоговый федерализм, по мнению российских ученых и политиков, занимающимися этими вопросами, является главным рычагом нормального функционирования Федерации. Если не решены вопросы бюджетные, финансовые, экономические, то фактически все остальное будет пустая политизация, и это по содержанию, по сути не приведет к нормализации федеративных отношений.
Разработка эффективной системы бюджетных отношений между всеми уровнями власти выступает одним из решающих условий осуществления реформ в России как в области экономики, так и в области политики.
Сбалансированность бюджетов и стабильность межбюджетных отношений способствует обеспечению экономической стабильности. Поэтому сегодня следует обратить внимание на то, что политические аспекты функционирования федеративной системы детерминированы созданием устойчивой финансовой модели, которая позволила бы эффективно развивать производство, сочетать широкомасштабные инвестиции в общегосударственные программы с экономическими и социальными интересами отдельных регионов.
Требует своего решения проблема выравнивания уровней социально-экономического развития регионов в Российской Федерации. Разница в уровне обеспеченности стандартами социальных благ между субъектами Федерации сильно различается, что крайне опасно для федеративного государства.
Сегодня из 89 субъектов Федерации только 10 обеспечивают более половины поступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же время многие территории не только не в состоянии перечислять сколько-нибудь значительные суммы в федеральный бюджет, но и сами оказываются во все большей зависимости от финансовой поддержки центра. В связи с этим должны быть разработаны научно-обоснованные программы преодоления этих противоречий, прежде всего путем устранения различий в социально-экономическом развитии территорий.
Мировая практика бюджетного регулирования федеративных отношений не дает стандартных решений, однозначно применимых для России. Тем более что Россия является страной с большим числом субъектов Федерации; их статус, природно-климатические условия, структура экономики настолько разнообразны, что аналогов в мире не существует. Поэтому разработка эффективной, и именно российской, системы бюджетных взаимоотношений между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления является исключительно актуальной. Поиск общих, типичных форм взаимосвязей бюджетов субъектов Федерации с федеральной бюджетной системой, представляет несомненный научный и практический интерес.
Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы исследования, которая требует поиска новых подходов к решению вопросов регулирования финансово-экономических основ федерализма, опирающихся на теоретическую базу и эмпирический материал.
Степень разработанности проблемы. Оценивая степень разработанности данной проблемы, необходимо отметить, что вопросы федеративного устройства в России отечественной наукой рассматривались и ранее, однако в основном лишь с узко-классовых позиций.
Политико-экономические же аспекты, вопросы управления и самоуправления, то есть взаимоотношения между федеральными органами власти и субъектами Федерации фактически выпадали из поля зрения исследователей.
Так, в конце XIX начало XX вв. внимание обществоведов и государствоведов привлекало проблема применимости федеративной модели к устройству Российского государства в целом (см. работы Костомарова Н., Кропоткина П., Куницына А., Данилевского И., Бакунина М., Ященко А.). В годы советской власти федерализм уже рассматривался в основном как одна из форм национально-государственного устройства (см. работы Ленина В., Сталина И., Лепешкина А., Архипова К. и т.д.). С началом демократических преобразований российское общество получило возможность не формально, а по сути рассматривать и внедрять в государственное строительство идеи федерализма. В связи с этим, заметное место в публикациях ученых, политиков, публицистов занимают политико-правовые вопросы федерализма, вопросы преемственности в развитии российского федерализма, этапы становления и его перспективы.
Различные аспекты федерализма и федеративных отношений исследованы в работах Абдулатипова Р.Г., Алексеева С.А., Атаманчука Г.В., Болтенковой Л.Ф., Златопольского Д.Л., Ковлера А.И., Королевой-Конопляной Г.И.; Крылова Б.С., Лысенко В.Н., Медведева Н.П., Пастухова В.Б.. Топорнина Б.Н., Ярова Ю.Ф. и других.
В последнее время особое внимание уделяется вопросам, связанным со становлением бюджетного федерализма. Появилось много публикаций в периодической печати (см. работы Абалкина Л., Богачева О., Валентея С., Дробозина Л., Куликова А., Кокова В., Лыкова Н., Любимцева Ю., Павлова Л., Подпорина И., Родионова В., Хурсевич С., Шумейко В. и другие).
Повышенный интерес к проблеме федерализма не является случайным, ибо уже давно федерализм превращается в важнейшую составную часть мировой политической жизни. Тем не менее указанная проблема относится к числу наименее разработанных в России. До последнего времени имеющиеся по этой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопросы отношений власти по вертикали и управления "федеральный центр- субъекты Федерации- местное самоуправление". И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту управления, имеющему федеративную природу.
Современное состояние проблемы потребовало глубокого комплексного подхода к анализу этнополитологических вопросов бюджетного федерализма, чем и определили цели и задачи диссертационной работы.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного историко-политологического анализа развития федерализма в России раскрыть наиболее актуальные проблемы современных федеративных отношений, через призму характера развития бюджетных отношений, разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации в бюджетной сфере, определить возможные механизмы выравнивания уровней социально-экономического развития регионов РФ.
Данная цель реализуется решением следующих задач: - раскрыть сущность федерализма, генезис и особенности его в России;
- показать процесс становления современного федерализма в демократической России, взаимосвязь политико-правовых и экономических аспектов федерализма;
- определить понятие бюджетного федерализма, его значение в совершенствовании федеративных отношений;
- выявить возможные условия оптимизации бюджетных отношений между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, социально-политической стабилизации российского общества через механизмы выравнивания уровня социально-экономического развития регионов;
- представить выводы и рекомендации о механизме совершенствования межбюджетных отношений между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.
Предметом исследования являются комплекс процессов становления и развития федерализма в России, совершенствование политико-правовых и бюджетных отношений в условиях формирования современного российского федерализма.
Теоретическую и методологическую базу исследований составляют труды российских и зарубежных ученых по вопросам федерализма, политико-правовые документы регулирующие федеративные отношения как на уровне федерального центра, так и субъектов Федерации. Автор использовал сравнительно-исторический метод, применяемый в исследовании политических процессов; метод системного анализа, ориентирующего на комплексное исследование процесса становления федерализма в России в экономической сфере, а также экономико-статистический метод.
Эмпирическую базу исследования составили официальные документы и материалы органов государственной власти Российской Федерации, Конституция РФ, Федеративный Договор, законы и подзаконные акты, методические и нормативные материалы министерств и ведомств по вопросам бюджетно-налогового регулирования экономики, Концепция государственной национальной политики РФ, Послания Президента РФ Федеральному Собранию. В работе использовались статистические данные Госкомстата РФ, Госналогслужбы РФ, материалы Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы РФ, международных и российских конференций, обширный фактический материал из периодической печати.
Научная новизна исследования. Исследование многомерных процессов, сопровождающих становление российского федерализма, во взаимосвязи с процессами демократических преобразований и экономического реформирования в России идет не просто, преодолевая глубокие противоречия. Они затрагивают все сферы общественной жизни, в том числе и межнациональные отношения. Данная проблема сама по себе представляет научную ценность и новизну.
Анализ совокупности факторов, влияющих на развитие и совершенствование федеративных отношений в России, динамика их проявления позволяет определить несущий известную новизну вывод, что именно несовершенные федеративные отношения "базисного" характера подмывают основы федерализма, зачастую порождая конфликты между Российской Федерацией в целом и ее составляющими субъектами.
В диссертационном исследовании обращается особое внимание на то, что построение Российского государства на подлинно федеративных началах предполагает безотлагательное решение задачи создания финансово-экономических механизмов федеративных отношений, и прежде всего стройной системы бюджетного федерализма, разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации в этой сфере.
Именно эти сущностные политико-правовые и финансово-экономические аспекты современных федеративных отношений в их взаимосвязи и взаимообусловленности недостаточно исследованы. Теоретическая и практическая их значимость исключительно велика, ибо в реальной жизни они неотрывно связаны друг с другом.
Исследование показало большую и насущную актуальность выравнивания уровней социально-экономического развития регионов в Российской Федерации при опоре на бюджетный федерализм как основной механизм решения этих задач.
Анализ литературы свидетельствует, что созданию социально-экономических отношений, структура и содержание которых соответствовали бы именно федеративному устройству государства, уделяется пока явно недостаточное внимание.
Автором сформулированы выводы, касающиеся условий оптимизации отношений между федеральными центром и регионами, наиболее рационального соотношения полномочий центра-регионов, и раскрыто их значение для укрепления российской государственности, стабилизации всего комплекса национальных и федеративных отношений.
В диссертации содержатся оценки и выводы, которые могут представить практическую значимость для анализа еще неисследованных аспектов процесса формирования федерализма в России. Материалы исследования могут быть использованы в целях совершенствования российского федерализма через дальнейшее реформирование бюджетно-налоговой системы, а также в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Апробация работы.
Основные положения и выводы диссертации изложены в ряде статей и выступлениях на научно-практических конференциях по проблемам бюджетного федерализма в г. Пскове в сентябре 1996 года, в г. Самаре 30 октября 1996 года и в г. Махачкале 10-11 января 1997 года и нашли отражение в научных публикациях автора. Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников и использованной литературы.

Глава 1.
ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
1.1. Сущность федерализма, его признаки и особенности.
Федерализм как принцип и как форма организации государственной власти находит все большее признание в мире. Как отмечают специалисты, с конца 60-х годов в мире нарастают тенденции к усилению децентрализации и федералистских начал. Это вполне закономерный процесс. Федерализм, предполагающий определенную децентрализацию власти и разделение полномочий, обеспечивающий единство и целостность государственно-правовой структуры с автономностью составляющих ее частей, становится велением времени. Более того, вопросы федеративного устройства, слившись в единый и болезненный клубок с этнонациональными проблемами, сейчас находятся в самом центре внимания государственных деятелей и парламентариев, политиков и ученых не только России, но и многих стран мира.
В связи с этим резко возрос интерес к проблемам федерализма со стороны ученых разных стран. Особую актуальность приобрели проблемы федерализма и в нашей стране, ибо сейчас федерализм превращается в важнейшую составную часть обустройства новой России, политической жизни крупных сообществ в мире.
Прежде чем исследовать специфические особенности федеративного устройства России, необходимо определить содержание понятия федерализма. Федерализм понимается в науке далеко не одинаково.



республик, автономных областей, автономных округов - было первым шагом в становлении новых федеративных отношений.
Документом, который заложил основы этих отношений, явился Федеративный Договор, заключенный 31 марта 1992 года между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации. Он знаменовал собой начало перехода от унитарного к федеративному устройству Российской Федерации.
Таким образом, анализ эволюции федеративного устройства позволяют сделать вывод, что для России федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой формой экономических взаимоотношений территорий и центра, лучший способ политического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, а также между центральной и местной властью, способствует урегулированию проблем межнациональных, межреспубликанских, "межвластных" взаимоотношений.
1.3. Современный этап развития федерализма: конституционные основы и практика.
Федеративный Договор фактически предотвратил процесс распада Российской Федерации, закрепил государственную целостность, четко разграничив полномочия по всей вертикали власти и управления, тем самым определив процесс формирования Российской Федерации.
"Подписание Федеративного Договора обозначило исторический важный этап перехода страны от федеративного-фасадного федерализма к федерализму реальному, подлинному".
Одновременно этот документ дал импульс к становлению новых форм организации государственности и управления страной.
По своей форме Федеративный Договор весьма своеобразен и включает три взаимосвязанных документа: "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации", "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации".
Основная проблема, которая решалась Федеративный Договор, -это разграничение полномочий между центром, с одной стороны, и республиками, областями, краями и автономиями - с другой. Вместе с тем, Договор затрагивал и многие другие важные вопросы государственного устройства Российской Федерации, создав тем самым базу для реформирования российского федерализма, в том числе путем издания актов федерального законодательства.
С подписанием Федеративного договора, как нам кажется, был сделан крупный шаг вперед в укреплении всего нашего государства, в осуществлении экономической и государственно-правовой реформы, в строительстве демократического общества. Основные идеи и принципы, содержащиеся в Федеративном Договоре, применительно к республикам следующие:
Этот документ свидетельствует прежде всего о переходе на новый, договорный метод регулирования отношений между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации;
Федеративный Договор совершенно четко и открыто признал Декларации о государственном суверенитете республик. Уже в его преамбуле зафиксировано, что полномочные представители России и суверенных республик договорились руководствоваться Декларацией о государственном суверенитете РФ и Декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации;
Федеративный Договор впервые в истории российского законодательства признал республики в своем составе суверенными государствами.
Было отмечено, что они обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с Договором;
Федеративный Договор закрепил добровольность в распределении полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти республик, которая открывает путь к новому качественному реформированию государственного устройства России, к отказу от отношений "власть-подчинение" между центром и республиками. Важно отметить, что признание добровольности распределения полномочий между центром и республиками означает на деле признание добровольности самого пребывания республик в составе Российской Федерации, что является важнейшим залогом ее прочности.
По-новому решен вопрос о субъектах Российской Федерации, которыми сейчас являются республики, области, края, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа. В Федеративном Договоре признан принцип, согласно которому субъекты Федерации и федеральный центр проводят взаимное разграничение полномочий. В пользу такого вывода свидетельствует то, что подписан именно Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.
Следовательно, Федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в России. С одной стороны он позволил сохранить единство Российского государства, открыть путь развитию федеративных отношений в России. С другой стороны, договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации (при этом впервые признав в качестве субъектов Федерации не только республики, но и края, области, города федерального значения и автономии)^.
Следует подчеркнуть, что к настоящему времени подписано 12 договоров и свыше ста соглашений о разграничении полномочий в конкретных областях между федеральными органами власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Подписантами стали как республики (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Бурятия, Удмуртия, Коми), так и области (Калининградская, Оренбургская, Свердловская, Ростовская, Ленинградская), края (Краснодарский, Хабаровский), города федерального значения (Санкт-Петербург), а также области и входящие в их состав автономные округа (Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский округ; Пермская область и Коми-Пермяцкий округ)...
Так как, ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные законы пока не могут учесть особенности каждого из 89 субъектов Федерации, поэтому и заключаются отдельные договоры и соглашения. Договора дают возможность подойти дифференцированно к каждому субъекту Федерации учитывая при этом как его интересы, так и интересы государства в целом.
Для того, чтобы соблюдался баланс интересов, в ряде случаев необходимо установление дополнительных предметов ведения Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации. Таким образом достигается
" См.: Лысенко В.Н. Какую федерацию мы построили // Независимая газ. -1997.28 марта.

56
компромисс между федеральным центром и субъектами Федерации. Необходимость такого компромисса очевидна, ибо это один из самых надежных путей снятия социального напряжения.
Однако, несмотря на положительные стороны договоров, существуют ряд противоречий. Так, возникли негативные процессы в налоговой сфере, крайней важной для любого государства. Здесь республики стремятся закрепить одноканальную систему, которая означает, что все налоги, сборы и обязательные платежи вносятся как юридическими, так и физическими лицами, находящимися на территории республики, только в бюджетную систему республики, а уже республика производит взносы в бюджет Российской Федерации сама. Их. размеры, как это, например предусмотрено в Конституции Республики Башкортостан, определяются ежегодно соглашением сторон "для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и осуществления иных расходов в интересах обеих сторон".
Республики стремятся различными мерами упрочить свою экономическую самостоятельность. В этих целях, например, от положения бывшей российской Конституции, согласно которому земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются "достоянием народов, проживающих на соответствующей территории", в Республике Саха (Якутия) перешли к формуле "являются собственностью Республики и неотъемлемым достоянием народа Республики". Кроме того, собственностью Республики Саха и неотъемлемым достоянием ее народа объявлен континентальный шельф на территории Якутии, что прямо противоречило ст. 11 Конституции РСФСР, устанавливавшей, что ресурсы континентального шельфа - это государственная собственность Российской Федерации^.
" См.: Конституция Российской Федерации. -М., 1995.-С. 7.

57
А для республики Татарстан федеральный центр передал ряд "неотчуждаемых" предметов ведения и полномочий Федерации и совместных предметов ведения и полномочий. Более того, целый ряд соглашений как по форме, так и по содержанию не являются соглашениями о разграничении полномочий. Это соглашения "По вопросам собственности", "О реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки", "О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан", "В военной области" и другие.
Тем самым был создан прецедент фактического повышения статуса субъекта РФ, выходящего за рамки, установленные Конституцией РФ^.
Необходимо отметить, что несмотря на определенное несовершенство, противоречивость первых договоров, факт остается фактом - они позволили развязать многие узлы. Это то, что касается вопроса определения государственно- правового статуса республик, порядка действия на этих территориях федеральной Конституции, федеральных законов, их участия в международных связях и отношениях.
Надо иметь в виду, что первые договора в известной мере были уступкой центра политическому давлению со стороны субъектов Федерации. В заключении договоров и соглашений ряд субъектов Федерации видят прежде всего получение односторонних преимуществ, причем нередко за счет других. Объективно это оправдано тем, что регионы- доноры не хотят мириться с тем, что львиную долю своих доходов вынуждены отдавать центру. К примеру. Тюменская область, дающая стране около 70 проценнтов нефти, практически ничего от этого не имеет. Это, безусловно, стимулирует ее к подписанию договора. Подписав договор с центром, Свердловская область, обладающая весьма солидным экономическим потенциалом и постоянно входившая в число доноров, получила право
^ См.: Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федера-лизм.-1996. -JV” 3.

58
оставлять для своих нужд около четверти всей прибыли. А обретенные ею права в области внешнеэкономических связей ставят ее практически на уровень республик^. Это можно расценивать как серьезный прецедент, который безусловно, повлечет за собой аналогичные амбиции других соискателей.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституции РФ закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью.
1-я статья Конституции РФ провозглашает федерализм принципом ^государственного строя: "Российская Федерация - Россия, есть демократическое правовое, федеративное государство"^. Основы федерализма закреплены в отдельных статьях, а также в самостоятельной главе "Федеративное устройство" Конституции РФ.
Основные особенности федеративного устройства, закрепленные в Конституции Российской Федерации, следующие:
асимметричность Федерации (в состав Российской Федерации входят республики (государства), имеющие свою конституцию и законодательство, края, области, города федерального значения , автономные области, автономные округа, имеющие свой устав и законодательство);
правовая основа отношений субъектов Российской Федерации и центра (разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Федерации: точно определено, что относится к исключительному ведению Российской Федерации и ее субъектов);
полнота государственной власти (вне пределов ведения РФ и совместных полномочий Федерации и ее субъектов);
•" См.: Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федора* лизм. -1996. - №3. *• Конституция Российской Федерации. - М. - 1993. С.4.

59
принцип сохранения целостности государства, который может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации;
(Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства).
единство системы государственной исполнительной власти в стране (в пределах ведения Российской Федерации)^.
В новой Конституции Российской Федерации в системе распределения полномочий между центром и субъектами Федерации все более заметно применяется принцип субсидиарности, то есть приближение власти к народу. В рамках Федерации одновременно идут два взаимосвязанных процесса. С одной стороны, расширяется самостоятельность субъектов, растет их экономический потенциал и, соответственно, децентрализуются функции управления; с другой - появляются новые общие интересы, совместные программы, внешние обстоятельства, в первую очередь экономические, порождающие интегративные функции, которые тесно связаны с необходимостью сохранения исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности территорий.
Исходя из этого, следует отметить, что новая Конституция России закрепила федерализм в качестве одного из основополагающих принципов государственного устройства. И это закономерно. Сохранение единства страны, обеспечение всероссийского согласия и взаимодействия всех компонентов общества, развитие и защита прав и свобод человека достижимы сейчас не иначе как на путях федерализации. Федерализм •представляет собой универсальный инструмент организации государства,
^ См.: Филатов С. Конституция как гарант демократии //Известия. -М., -1993. -12 нояб.

60
который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов федерации.
Подписание Федеративного Договора лишь заложило фундамент, на котором надо создавать и развивать Федерацию, обустраивать российское пространство.
Надо отметить, что пока еще новый федерализм в России трудно укладывается в привычные рамки и конструкции, разработанные в отечественной и мировой юридической и политической науке. Попытки воспользоваться опытом советской власти нередко терпели неудачу по той простой причине, что реалии современности отвергают централистские, дуалистические (партийно-государственные) модели управления. Не подходили и трафареты классического западного федерализма. Своеобразие российского федерализма состоит в том, что он сочетает в себе как территориальный, так и национальный принципы, и это своеобразие столь уникально, что ни один исторический прецедент не может рассматриваться как достаточный достойный опыт для нашей страны. И поэтому самый верный и надежный путь выработки принципиального подхода к решению проблем федеративного устройства - глубокий и тщательный анализ жизненных реалий. В условиях России, где проживают более 100 различных национальностей, необходимо учитывать все исторические, экономические и социокультурные факторы.
По-прежнему одной из важнейших задач федерализма на наш взгляд остаются:
разграничение полномочий и компетенции между Федерацией и ее субъектами;
национальное равноправие и защита национальных меньшинств; создание системы местного самоуправления; регулирование экономических основ федерализма.

61
Разграничение полномочий и компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Практика федеративных государств показывает, что вопрос компетенции Федерации и ее субъектов решается на основе трех принципов:
принцип исключительной компетенции Федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. В новой Конституции РФ эти предметы ведения Российской Федерации закреплены в ст. 71;
принцип совместной компетенции, т.е. установление перечня предметов общего ведения как Федерации, так и ее субъектов. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов Федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые устанавливаются в Конституции и иных законах. В Российской Конституции совместные предметы ведения закреплены в ст. 72;
принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий субъекта Федерации и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта Федерации и самой Федерации.
В практике Российской Федерации появился и такой способ распределения компетенции между Федерацией и ее частями, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта Федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.
В Конституции РФ закреплен важнейший принцип равноправия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. В СТ.74 прямо указывается: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Рос-

62
сийской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Это констатация имеет принципиальное значение. Она означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и во-вторых - все то, что не отнесено к ведению Федерации.
Таким образом, перечни полномочий, содержащиеся в ст. 71 и 72 Конституции, и определение полновластия субъектов РФ, приведенное в ст. 73, позволяют определить пределы полномочий федеральных и региональных органов власти и тем самым очертить рамки, границы федеративных отношений.
Относительная самостоятельность и равноправие федеральных, региональных и местных органов власти - краеугольный камень федеративных отношений, правовая основа их поступательного развития. Национальное равноправие и защита национальных меньшинств. Необходимо, чтобы представители всех национальностей на территории субъектов Федерации пользовались равными правами.
Только тогда возможно достижение положения, при котором экономическое, социальное и культурное развитие национальной группы не будет зависеть от того, где она существует: в республике, крае или области. В экономике это означает прежде всего свободу предпринимательст.йа, равные права на собственность для граждан всех национальностей. В политике - поддержание разнообразных форм самоуправления национальных групп. При этом права человека выступают стержнем государства.
Кроме того, на наш взгляд необходимо создать новую систему республиканских и местных органов власти, которая позволила бы решить проблему этнических религиозных меньшинств. Создание системы местного самоуправления.

63
Одним из важнейших механизмов согласования интересов внутри региона является развитое местное самоуправление.
Переход к реальному местному самоуправлению, которое было бы основано на демократических выборах самоуправленческих структур, имеющих свой бюджет, свою собственность, собственные источники доходов, законодательно обеспеченные права их использования, позволит гражданам региона самостоятельно решать свои основные вопросы жизни и деятельности. Именно местное самоуправление взяло бы на себя решение главных национально-культурных, религиозных, духовно-нравственных и других проблем многонационального населения России.
Регулирование экономических основ федерализма. Становление современного федеративного государства в России, развитие федеративных отношений немыслимо без решения целого комплекса экономических проблем. В условиях, когда не закончено формирование федеративной государственности, создание эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти - ключ к решению многих политических, региональных и национально-культурных проблем. Быстрая и эффективная реализация идей бюджетной сбалансированности регионов по мнению автора, позволит сделать первый шаг к выравниванию социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а значит, наполнить реальным содержанием процесс федерализации Российского государства.
В связи с этим, на наш взгляд необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств, с целью достижения определенных стандартов государственных услуг на всей территории страны. Соответствен-

64
но, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам следует проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.
Безусловно, в процессе становления российского федерализма главной проблемой финансовой политикой является оптимизация взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами регионов. От того, как регионы участвуют в образовании доходов госбюджета, в распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и дезин-теграционных тенденций в Российской Федерации.
Сегодня из 89 субъектов Российской Федерации только 10 являются прибыльными и самоокупаемыми, а остальные 79 - дотационными. В связи с этим, мы считаем, должны быть разработанны научно обоснованные программы преодоления этих противоречий, прежде всего путем преодоления различий в социально-экономическом развитии территории и народов.
В то же время необходимо активное вовлечение всех субъектов Федерации, их ресурсов, их предприятий и организаций самого различного характера в реализацию совместных федеральных и межрегиональных проблем.
Эта работа должна быть свободной как от ущемления прав регионов, так и от проявлений экономического сепаратизма. Вместе с тем регионы вправе рассчитывать на обоснованную помощь со стороны федеральных органов власти в реализации их насущных проблем, в том числе в обеспечении минимально необходимого уровня поддержки систем образования и здравоохранения, институтов рынка труда.

65
Сейчас Россия проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, при которой субъекты Федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны. Потребовался сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили равные права. Однако еще рано говорить о фактическом равенстве субъектов Федерации, так как прежде всего не завершено формирование соответствующей бюджетной системы, нет бюджетного федерализма.
Именно на почве бюджетного федерализма возможны конфликты между субъектами и Федерацией. И поэтому решение этого вопроса, как мы полагаем, (формирование подлинного бюджетного федерализма) даст возможность говорить о подлинном равноправии субъектов Российской Федерации, создаст условия для упрочения российской государственности, укрепления самостоятельности территорий и целых регионов.


Глава 2.
ПРИНЦИП РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ.
Термин "бюджетный федерализм" употребляется для характеристики устройства бюджетной системы государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Стандартная бюджетная методика Организации Экономического Сотрудничества и развития (ОЭСР) выделяет три уровня власти -центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, префектуры в Японии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы власти (объединяющие все более мелкие административно-территориальные образования). Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней и их взаимодействие называется бюджетным федерализмом. Таким образом, бюджетный федерализм в идеале предполагает самостоятельность каждого бюджета, которая обеспечила бы высокую степень автономии местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения при решении важнейших вопросов государства.
Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных (или налоговых) полномочий субъектов Федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако идеал достижим лишь теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. В результате возникает "вертикальный дисбаланс", или "вертикальный финансовый разрыв", который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня государственной власти.
Параллельно с этим независимо от масштабов страны и ее территории всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным регионам или районам страны. Соответственно может существенно различаться доходный потенциал различных регионов или субнациональных образований. По этой причине во всех государствах, как федеративных, так и унитарных, существует горизонтальный финансовый дисбаланс между доходными, в том числе налоговыми, возможностями различных регионов.
Каждое государство со временем находит собственный способ корректировки обоих дисбалансов с большей или меньшей степенью эффективности. Российская Федерация находится в стадии формирования своего подхода к решению этих проблем, учитывающего специфику ее экономического и исторического развития.
Федерализм отнюдь не требует полной симметричности в бюджетной сфере. История знает достаточно примеров, когда федерации носили (или носят) асимметричный характер, то есть когда отдельные субъекты Федерации обладали (или обладают) различным статусом, имели (или имеют) неодинаковые права, в том числе и в сфере межбюджетных или межправительственных отношений.
Могут быть выделены следующие правовые формы асимметричных федераций.
Во-первых, это структурно асимметричные федерации. В составе таких федераций имеются как образования, имеющие статус субъекта Федерации, так и образования, не имеющие этого статуса. Так, в составе Канадской федерации входят 10 провинций и 2 федеральные территории (Юкон и Северо-Западные территории), в Пакистане существуют 4 провинции и федерально управляемая Полоса племен, в США - 50 штатов и 7 других различных административно-территориальных единиц. Обычно число несубъектов федерации невелико.
Во-вторых, в составе федерации могут выделяться две (или более) категории субъектов Федерации. Примером такой Федерации является Россия, в число 89 субъектов которой входят республики, края области, автономная область, автономные округа и города федерального значения. В Канаде, например, до 1981 года из десяти ее провинций две (Квабек и Онтарио) обладали правом вето при принятии решений, что было законодательно закреплено.
В-третьих, может иметь место скрытая асимметричность Федерации, при которой ее субъекты, формально обладая равным статусом, в некоторых сферах деятельности рассматриваются неодинаково (например, неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, неодинаковое представительство субъектов ОАЭ в консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами).
Многие федерации имеют более чем одну из перечисленных выше форм асимметрии. Некоторые из перечисленных форм асимметрии могут сказываться на финансовом положении субъектов и несубъектов Федерации, а некоторые в строгом значении не имеют сколь-либо существенных финансовых последствий.
Основу бюджетного федерализма всегда составляет конституционное разграничение полномочий или предметов ведения между центром и субъектами Федерации. Разграничение предметов ведения имеет принципиально важное значение для формирования модели бюджетного федерализма, поскольку именно оно фактически определяет расходную ответственность или ответственность по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета.
Такое разграничение предметов ведения может осуществляться в виде закрепления тех или иных сфер компетенции за правительством соответствующего уровня.
В этом случае законодательно фиксируется исчерпывающий перечень предметов ведения Федерации и предметов ведения ее субъектов. Разграничение может также осуществляться в форме, когда однозначно определяются сферы исключительной компетенции одного из уровней и сферы совместного ведения. Так обстоит дело в Российской Федерации.
Рассмотрим, как производится разграничение предметов ведения в различных (федерациях.
Обычно Конституции включают в предметы ведения Федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, налогообложение, денежное обращение, организацию высших органов государственной власти, регулирование торговли, транспорт и коммуникации.
К исключительному ведению субъектов Федерации (а значит, и к объектам финансирования за счет средств бюджетов субъектов Федерации), как правило, относятся: местное самоуправление; регулирование деятельности местных предприятий и малого бизнеса; сельское хозяйство; местные налоги и сборы; вопросы общественного порядка; культура; здравоохранение; коммунальное обслуживание; пособия престарелым и инвалидам; вопросы городского устройства; организация местной полиции и некоторые другие.
В рамках Федерации различными способами решается вопрос о принадлежности природных ресурсов и, соответственно, о праве на регулирование и получение доходов от этих объектов. Под юрисдикцию Федерации природные ресурсы попадают в Швейцарии и Мексике, под юрисдикцию субнациональных образований - в Канаде и Австралии. Теоретически именно разграничение предметов ведения должно лежать в основе распределения доходных (или налоговых) полномочий и расходной нагрузки.
Главная проблема заключается в том, что распределение налоговых полномочий либо объектов налогообложения, проведенное с точки зрения экономической эффективности, далеко не всегда совпадает с требованием обеспечить уровню государственной власти субъекта федерации доходы, необходимые для финансирования закрепленных предметов ведения, в результате чего возникает "вертикальный дисбаланс".
Другая трудность связана с противоречивостью критериев распределения налоговых полномочий. С одной стороны, считается, что чем менее мобильна налоговая база, тем ниже уровень государственной власти, на которой принимается решение о ее обложении (например, налогообложение имущества); с другой - чем неравномернее распределена налоговая база по территориям (например, природные ресурсы или имущество) , тем выше должен быть уровень государственной власти, устанавливающий соответствующие налоги.
Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования:
- на четком разграничении полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти по расходам;
- на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
- на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
Как показывает мировой опыт, не существует единой идеальной модели фискального федерализма, пригодной для всех стран. Напротив, сфера бюджетных отношений являет огромное разнообразие национальных систем, которые часто противоречат стандартной теории оптимальной модели. Причины - сильное влияние политики, исторических особенностей формирования государств.
2.1. Бюджетный федерализм в государственном строительстве.
Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации в составе РФ, включая местные бюджеты.
С переводом российской экономики на рыночные рельсы изменились условия формирования федерального, республиканских и местных бюджетов. Бюджеты всех уровней все больше стали строиться как самостоятельные финансовые институты, базирующиеся на разграничении налогов и бюджетных расходов по звеньям бюджетной системы.
В связи с этим, наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве является бюджетный федерализм, то есть бюджетные взаимоотношения центра и регионов, а внутри регионов - межбюджетные связи с местными бюджетами.
Унаследованные от бывшего Советского Союза бюджетное устройство и бюджетный процесс были неэффективными и не могли соответствовать рыночным условиям, поскольку при административно-распределительной системе основной объем (финансовых ресурсов концентрировался в руках центра, затем проводилось глобальное перераспределение их между отраслями народного хозяйства, предприятиями и регионами. В условиях становления рыночных отношений в России функции бюджетов заметно меняются, меняется и целевая направленность бюджетных средств, меняется и уровень взаимоотношений между бюджетами, т.е. формируется бюджетный федерализм.
В настоящее время российская система бюджетного федерализма включает в себя: два "полюса" бюджетных потоков ("полюс" федерального бюджета и "полюс" из 89 бюджетов субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций.
Особую подсистему межбюджетных отношений образует механизм межбюджетных связей, возникающих внутри субъекта Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от "полюса" бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного краевого, окружного) к "полюсу" местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления).
Поэтому в настоящее время как никогда остро стоит проблема создания принципиально новой системы межбюджетных отношений, которая должна заменить собой существующий сегодня набор разрозненных методов перераспределения бюджетных средств. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.
И поэтому необходимо создание нового механизма межбюджетных взаимосвязей, который должен быть сформирован как система взаимосвязанных форм межбюджетных отношений, основанных на принципах федерализма.
Сегодня в России есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65 процентов доходов. С другой стороны, имеются субъекты Федерации, покрывающие 85-95 процентов своих расходов за счет средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из федерального бюджета 40 процентов расходуемых средств, причем на 22 региона приходится более 60 процентов выделяемых дотаций. Так для республик Адыгея, Бурятия, Карачаево-Черкесия; автономные округа Коми-Пермяцкий, Чукотский, Эвенкийский доля поступлений из федерального бюджета превышает 60 процентов. Для республик Северная Осетия, Тыва, Кабардино-Балкария - свыше 70 процентов, для республик Горный Алтай, Дагестан, Калмыкия, автономных округов Агинский, Бурятский и Корякский -более 80 процентов.
Как правило, дотационными выступают республики и национальные автономии. Это существенным образом может усиливать противоречия между национально-государственными и национально-территориальными образованиями, с одной стороны, и административными образованиями, т.е. с краями и областями, - с другой. Так, согласно анализу, проведенным, например, исследователем В.Н.Лысенко, первое место занимает Республика Коми с разницей налогов и дотаций в расчете на душу населения - 59,00 тысяч рублей на человека, на втором -Северная Осетия - Алания (57,68), на третьем - Тыва (13,44), на четвертом - Татарстан (10,27). Столь очевидная дотационность республик имеет сложные причинно-следственные связи. Но со всей очевидностью она приводит к несанкционированному перераспределению созданного общими усилиями национального дохода в пользу населения отдельных территорий. В практике федеративных отношений эти "социально-экономические диспропорции" ведут к росту напряженности во взаимоотношениях между краями и областями, с одной стороны, и республиками, с другой. Заявление осенью 1994 года Пермской областной Думы о выходе области из Договора об общественном согласии в знак протеста против "льгот и преимуществ" Башкортостана в финансовой сфере - один из симптомов острых экономических противоречий в системе федеративных и национальных отношений, которые исходят из-за отсутствия четких механизмов регулирования этих отношений.
Регионами-донорами выступают лишь только некоторые области, края и республики Сибири, Урала и Центра России, а также два автономных округа, специализирующихся на нефтедобыче. Так основными "поставщиками" доходов (т.н. донорами) в федеральный бюджет являются Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская области, Красноярский, Приморский края, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа. Получается, что именно они обеспечивают 60 процентов налоговых поступлений в федеральный бюджет.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что ряд республик добились установления одноканальной налоговой системы. В связи с этим, доля поступлений из федерального бюджета в Башкортостане составляет около 3 процентов, сама же республика Башкортостан перечислила в 1996 году 12,6 процентов в федеральный бюджет. В Татарстане доля поступлений из федерального центра составила 9 процентов, сама республика перечислила в 1996 году 11,9 процентов. Республика Саха (Якутия) не перечислила в 1995 году ни одного рубля в федеральный бюджет, а доля поступлений из федерального бюджета составила 1 процентов. В 1996 году реальный вклад в федеральный бюджет республики Якутии - 8,2 процентов. Это ниже, чем по регионам Северного Кавказа (15,6 процентов) и Дальнего Востока (13 процентов). В то же время по Западно-Сибирскому району этот показатель составляет более 40 процентов.
Таким образом, налицо, с одной стороны, сохранение "ассиметрии" в межбюджетных взаимоотношениях, а с другой - определенное пусть и не столь заметное, выравнивание ситуации.
Сейчас наиболее острой проблемой является сокращение налогооблагаемой базы из-за продолжающегося спада производства. Это вынуждает федеральный Центр усиливать концентрацию в федеральном бюджете собираемых в стране налогов для обеспечения расходов государства. Этот вывод подтверждает динамика распределения собираемых налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации в последнее время.
Так, доля собранных на территории регионов и фактически перечисленных в федеральный бюджет налогов и других обязательных платежей в их общем объеме неуклонно возрастает: в 1994 году она составляла 35,2 процентов, в 1995 году - 40,6 процентов, а в 1996 году (1 полугодие) -43,7 процентов. В основном это произошло за счет увеличения поступлений в федеральный бюджет акцизов, налога на добавленную стоимость, подоходного налога и платежей за пользование недрами и природными ресурсами и др. -т.е. главным образом за счет федеральных налогов.
Одновременно с уменьшением доходов региональных бюджетов за счет повышения концентрации налогов в федеральном бюджете происходит сокращение его расходов на оказание финансовой поддержки субъектов Федерации. В 1994 году из федерального бюджета по всем направлениям межбюджетных расчетов было передано в территориальные бюджеты 71, процентов от поступивших в него внутренних налогов, в 1995 году - 30,3 процентов, а в 1996 году - 19,8 процентов. При этом за прошедшее время существенно изменилась структура передаваемых средств.
В результате - все большая часть налоговых поступлений из регионов безвозвратно остается в Центре.
Таким образом, можно сказать, что в стране происходит усиление централизации налоговых поступлений для финансирования государственных расходов, относящихся к предметам ведения и выполнению полномочий Федерации. В то же время идет процесс скорее расширения, чем сокращения полномочий, функций и задач, выполняемых субъектами Федерации и местным самоуправлением.
К "позитивным" сторонам этого процесса можно отнести повышение уровня "самообеспечиваемости" бюджетов территорий - доля собственных средств регионов в их суммарных бюджетных доходах постоянно увеличивается. В 1994 году она составляла 71,9 процентов, в 1995 году - 82,6 процентов, а в 1996 году - 86,7 процентов.
Негативная сторона роста такой "самообеспечиваемости" связана со значительным сокращением совокупных доходов территориальных бюджетов в реальном исчислении в расчете на душу населения.
В связи с этим, можно сделать вывод, что с одной стороны самостоятельность субъектов Федерации в планировании доходной и расходной части своих бюджетов расширяется. С другой - большая самостоятельность сопровождается реальным уменьшением финансовых ресурсов, которыми располагают и на которые могут рассчитывать регионы при планировании своих бюджетных расходов.
Поэтому на наш взгляд бюджетно-финансовые взаимоотношения с вышестоящими и нижестоящими уровнями власти, передача социальных функций с федерального на нижестоящие уровни и далее должна осуществляться только при передаче соответствующих средств, но при возложении гарантий соблюдения установленных социальных стандартов на вышестоящий уровень. Такой подход предполагает распределение функций (с полномочиями и ответственностью за их содержание) между различными уровнями государственной и местной власти на основании конкуренции между уровнями власти и передачу функций тому уровню, который готов оказать услугу в требуемом объеме за меньшую стоимость.
Из этого же подхода вытекает, что равенство субъектов Федерации заключается в том, что общие федеральные расходы (в том числе и взаимопомощь субъектов Федерации) распределяются по принципу равной относительной загрузки налогового потенциала субъектов. Перераспределение производится в целях достижения равной бюджетной обеспеченности (равного покрытия бюджетной потребности). При этом бюджетная потребность, гарантирующая исполнение установленных стандартов территорий, при прочих равных условиях тем выше, чем выше ее налоговый потенциал. Было бы разумным предоставить субъектам Федерации, имеющим больший налоговый потенциал и большую нагрузку федеральными расходами, особое влияние на решение некоторых экономических вопросов.
Кроме того, следует помнить, что отсутствие системы оценок потребностей расходов на уровне региональных и местных властей создает противоречия между разными властными уровнями при обсуждении бюджетных проблем, что может привести к негативным последствиям для внутригосударственных бюджетных отношений.
Во-первых, регионы, где численность населения возросла, получат меньший объем услуг из-за отсутствия норм, учитывающих рост численности населения, встроенных в механизм распределения бюджетных полномочий.
Во-вторых, цены в некоторых регионах выше, чем в среднем по стране, однако возможности бюджетных полномочий таких областей ограничены, ибо индексы расходов на некоторые компоненты определяются из центра.
В-третьих, сдерживается перераспределение имеющихся средств на другие цели, поскольку действующие механизмы бюджетного выравнивания доходов основаны на расходах за предыдущий год.
Необходимо отметить, что федерализм в его классическом варианте исключает любое неравенство членов Федерации между собой и по отношению к центру. Сложившееся же в России фактическое неравенство прав между бывшими национальными автономными республиками и областями трансформировалось в неравенство их экономических потенциалов.
Диспропорции в распределении экономического потенциала по регионам России проявились в том, что отдельные регионы оказались как бы в привилегированном положении: на их территории расположены значительные сырьевые ресурсы, "выгодные" в сегодняшней рыночной конъюнктуре производства, соответственно бюджеты этих регионов имеют более устойчивую доходную базу. Другие регионы, ориентированные на развитие отраслей обрабатывающей промышленности и машиностроения, оказались, напротив, в крайне бедственном положении в результате резкого спада промышленного производства.
Таким образом, можно сказать, что на фоне относительно общего упадка "процветают" территории, производящие топливо и сырье (нефть, газ, цветные металлы, рыба, лес) на экспорт. И, наоборот, глубокий кризис переживают почти все районы, где основным видом деятельности была обрабатывающая промышленность, практически вся сельская местность и города - центры оборонных отраслей. То есть за годы реформ в основном разрушена прежняя региональная структура, основанная на доминировании районов с тяжелой и оборонной промышленностью. Вместо нее формируется новая структура, которую можно условно сгруппировать следующим образом: сырьевые регионы, аграрные и традиционно промышленные регионы. Безусловно, распределение экономического потенциала по этим регионам весьма неоднородно.
Таким образом, поиск оптимальной схемы федерализма в РФ проходит достаточно противоречиво. С одной стороны, она опирается на логику сохранения и укрепления государственного единства Российской Федерации, на демократические формы ведения и решения общих дел. А с другой - властные структуры отдельных регионов пытаются сформировать свою территориальную модель государственного устройства. При этом возникают реальные дезинтеграционные процессы, связанные не только и не столько с расширением прав отдельных субъектов Федерации, сколько с неразумным их использованием. За этой тенденцией стоят экономические, политические, этнические, религиозные, а порой и военно-стратегические факторы, выступающие одновременно как стимулы и как следствие дезинтеграции.
Это предопределяет необходимость общегосударственного подхода к решению региональных проблем и индивидуальной работы с регионами на принципах партнерства, которое учитывает, что по действующей Конституции все 89 субъектов Федерации получили широкие права для отстаивания собственных интересов, а также и то обстоятельство, что каждый субъект РФ имеет свой спектр сложных социально-экономических, а подчас политических, национальных и экологических проблем.
Надо понимать, что основные принципы государственной региональной политики формируются именно на федеральном уровне. Важность общегосударственного подхода диктуется тем, что именно на уровне федерации в целом требуется выработать и сформулировать единую концепцию развития государства, общенациональные цели, которые будут приемлемы для всех граждан, для всех субъектов Федерации. Разумеется, как нам кажется, достичь этого результата можно лишь в процессе совместных усилий центра и регионов на основе равноправного согласования позиций между федеральными и региональными органами государственной власти.
Проблема бюджетного федерализма " это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько, прежде всего, проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.
Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее улавливать возникающие противоречия, диспропорции.
Перестройка бюджетной системы на основе принципов федерализма касается не только взаимосвязей между федеральным и региональными бюджетами, но и отношения вышестоящих бюджетов к местным. При этом межбюджетные отношения на субфедеральном уровне должны в соответствии с принципами федерализма основываться на тех же принципах, что и отношения между федеральным и региональными бюджетами.
В соответствии с Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета Российской Федерации, сосредоточивают около 50 процентов бюджетных средств субъектов Российской Федерации. Местные бюджеты пополняются не только за счет местных налогов и сборов, но и за счет части федеральных и региональных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюджетного регулирования.
Таким образом, местные бюджеты, являясь частью бюджетной системы, аккумулируют финансовые средства, поступающие по разным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Вместе с тем, будучи частью бюджетной системы Российской Федерации, наиболее приближенной к населению, они призваны способствовать удовлетворению самых насущных потребностей человека. Соответственно, от того как они формируются и исполняются, зависят возможности федеральных властей проводить макроэкономическую политику, необходимые ее корректировки, а также возможности влияния на расходы местных бюджетов.
В то же время местные бюджеты являются финансовой базой местного самоуправления, которая в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входит в систему государственных органов власти. То есть государственные финансы безвозмездно используются негосударственными организациями. Поэтому одной из основных проблем в настоящее время является определение места местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.
Существовавший до апреля 1994 года порядок формирования бюджетов регионов исходил из обеспечения всем территориям примерно одинаковых возможностей в финансировании расходов; различия были обусловлены лишь объективными причинами, и прежде всего проводившейся в прошлом политикой размещения производительных сил, в результате которой сформировались чисто промышленные, сельскохозяйственные, научные и другие регионы. Естественно, что дифференциация в бюджетной обеспеченности существует не только между субъектами федерации, но и внутри них, на уровне местных сообществ. И причиной такой дифференциации является уровень промышленного развития территории, находящийся под юрисдикцией органов местного самоуправления. Действительно, развитый промышленный город областного подчинения имеет в своем распоряжении большое число источников бюджетных доходов, нежели сельский район, предприятия которого в основном относятся к АПК, а значит, в основном убыточны.
Все это предопределило различные условия формирования финансовой базы местного самоуправления: более развитые в промышленном отношении районы имели больше доходов, а, следовательно, и более стабильные бюджеты. В то же время сельскохозяйственные регионы, имели меньшую доходную базу и возможности их бюджетов обеспечивали более низкий, по сравнению с промышленными районами, уровень финансирования социальной сферы, науки и культуры и т.д. Где бы ни проживал человек, ему должны быть предоставлены равные возможности в обеспечении социальными благами. Система социальной защиты, которая в настоящее время передана на местный уровень, не может функционировать эффективно при недостатке средств у местных органов власти. Решить эту проблему можно, определив роль местного самоуправления в Российской Федерации.
В современных условиях упор на удовлетворение социальных потребностей качественно меняет ориентацию регионального развития, происходят радикальные изменения в механизме управления, значительно расширяются права органов местного самоуправления, возможности использования ими бюджетных рычагов для обеспечения комплексного развития территорий. Местные бюджеты становятся основным звеном бюджетной системы.
В связи с этим, сегодня речь должна идти о финансовом обеспечении самостоятельности бюджета и на уровне региона, и на уровне местного самоуправления; о создании своей системы доходов каждого уровня власти. С этой точки зрения важно помнить, что налоги сами по себе очень разные (есть чисто фискальные, а есть стимулирующие). При этом налоговая система должна строиться не механически, а исходя из того, какие налоги, на каком уровне будут работать более эффективно.
Формирование доходной части федерального бюджета на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений от налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет, безусловно, создает объективную основу бюджетной самостоятельности регионов.
В то же время это означает, что в механизме межбюджетных отношений одновременно присутствуют два принципа: принцип единообразного подхода ко всем регионам на стадии формирования бюджетных доходов, не учитывающий их территориальные особенности и реальное экономическое состояние; принцип дифференцированного подхода (субвенции и трансферты) на стадии формирования расходной части бюджета.
Это приводит к возникновению огромных встречных потоков. При этом в наибольшей мере страдают именно те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты. Тот временной разрыв, который возникает при движении средств сначала из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональный позволяет банковской системе использовать их как кредитные ресурсы, в то время как предприятия, нуждающиеся в финансовой поддержке, ожидая бюджетных трансфертов, вынуждены обращаться в те же банки за дорогими кредитами.
Поэтому применение единого норматива налоговых отчислений и для благополучных, и для нуждающихся регионов не ставит их в равные условия, напротив, усугубляет сложное положение регионов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства. В результате резко увеличилось количество дотационных бюджетов. Так, как уже было сказано, из 89 субъектов Российской Федерации в настоящее время только 10 в состоянии функционировать в режиме самофинансирования, а 79 являются дотационными. Регионами-донорами выступают Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская области, Красноярский, Приморский края, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа. Получается, что именно они обеспечивают 60 процентов налоговых поступлений в федеральный бюджет. Так, располагая сравнительно благоприятными природно-климатическими условиями, довольно мощным промышленным и сельскохозяйственным потенциалом, Северо-Кавказский регион, например, хронически испытывает нехватку денежных ресурсов для удовлетворения текущих потребностей и финансирования территориальных программ развития. В результате многие субъекты Российской Федерации вынуждены обращаться к федеральному бюджету, без поддержки которого они самостоятельно функционировать не могут.
Поэтому на наш взгляд необходим дифференцированный подход к субъектам Федерации, который позволил бы не только сократить встречные потоки финансовых ресурсов, довести до минимума взаимные расчеты, но и ликвидировать многие спорные вопросы.
Отсюда правомерен вывод, что принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральным и региональными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах. Это повысит их самостоятельность. Однако власти субъектов Российской Федерации должны в законодательном порядке наделяться собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средства и получать, в случае необходимости, финансовую помощь за счет перераспределения бюджетных средств. При этом во избежание налогового субъективизма на федеральном уровне следует устанавливать как перечень соответствующих налогов (федеральных, территориальных, местных), так и предельные квоты зачисления федеральных налогов в центральные и территориальные бюджеты.
Ни один орган исполнительной власти федерального и регионального уровня не вправе "сверху" изменять состав территориальных и местных налогов, корректировать законодательно установленные квоты распределения налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы, самостоятельно менять состав и размеры. налоговых надбавок в пользу местных бюджетов. Такой механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа власти и гарантирует осуществление целенаправленной политики на каждом уровне управления.
В современных условиях налоговая система призвана решать не только сугубо фискальные задачи, но и способствовать развитию предпринимательства, решению экономических и социальных задач. Для этого разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести с ориентиром на принципы бюджетного федерализма, т.е. таким образом, чтобы региональные и местные органы власти имели источники бюджетных полномочий, на которые они смогли бы реально влиять, а также те, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий. Например, преобладающая доля налога на прибыль и налога на имущество юридических лиц в соответствии с установленными квотами должна поступать в территориальные и местные бюджеты; государственная пошлина, подоходный налог и налог на имущество физических лиц - только в местные бюджеты.
В соответствии с вышеизложенными принципами федеральный бюджет следовало бы формировать в основном за счет косвенных налогов таможенных пошлин, преобладающей доли налога на добавленную стоимость, некоторых индивидуальных акцизов, отнесенных к федеральным налогам, наибольшей квоты платежей по налогу на прибыль и поступления доходов от эксплуатации объектов федеральной собственности; территориальные бюджеты - главным образом за счет территориальных налогов, квотирования ставок по наиболее крупным в фискальном отношении прямым налогам (на прибыль, на имущество юридических лиц и др.), поступления средств от эксплуатации объектов региональной собственности; местные - за счет местных налогов и сборов, соответствующих квот по федеральным и территориальным налогам. Реорганизовав таким образом налоговую систему, можно добиться значительного повышения доли закрепленных доходов в бюджетах субъектов Российской Федерации и повысить тем самым их самостоятельность.
При подведении итогов на наш взгляд представляется целесообразным: урегулирование и нормативное закрепление распределение полномочий и ответственности в области финансирования различных категорий расходов между Центром и субъектами Федерации;
расширение перечня налогов, находящихся в ведении субъектов РФ и местных органов власти и формирующих их собственную налоговую базу;
отказ от централизации на федеральном уровне части земельного налога, относящегося к местным налогам;
законодательная и методическая проработка механизмов установления местных надбавок к федеральным налогам.
Ныне действующему механизму распределения средств между бюджетами разных уровней в России присущи серьезные недостатки. Для их устранения можно было бы предложить:
сформировать единую и взаимосвязанную систему методов бюджетного субсидирования, включающую законодательно и методически оформленные механизмы предоставления субвенций, дотаций, взаимозачетов, ссуд вышестоящих бюджетов и трансфертов, определяющих сферу действия каждой из применяющихся форм, их сочетание, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов и т.д.;
пересмотреть методику формирования в федеральном бюджете Фонда финансовой поддержки регионов; расширив его налоговую базу за счет включения перечислений от налога на прибыль;
совершенствовать методику расчета трансфертов региональным бюджетам, имея в виду, что критерием выделения средств должен быть не среднедушевой бюджетный доход, а фактические финансовые ресурсы региона, а также процедуры выделения трансфертов и ответственности за результативное их использование;
обеспечить методическую проработку порядка предоставления бюджетных ссуд и контроля за целевым использованием этих средств;
предусмотреть дифференцированный подход к субъектам Федерации уже на стадии формирования доходной части федерального бюджета, что позволило бы не только сократить встречные потоки финансовых ресурсов, довести до минимума взаимные расчеты, но и ликвидировать многие спорные вопросы.
2.2. Пути совершенствования федеративных бюджетных отношений.
В организации нормального функционирования экономики стран с федеративным устройством значительную роль играет система взаимоотношений между центральным и провинциальными бюджетами. В число основных задач, решаемых в результате такого взаимодействия, входит обеспечение единого уровня государственных социальных услуг на всей территории страны, укрепление целостности федеративного государства.
Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.
Полного соответствия налогового потенциала потребностям местных органов власти почти не встречается, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать бюджетными субсидиями. Кроме того, такие субсидии могут использоваться с целью воздействия на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти (см. табл. 1 в Приложении). При этом самой распространенной ошибкой является попытка разработать такую систему субсидирования, которая одновременно способствовала бы решению всех вышеуказанных задач.
Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России построен на совмещении вертикальной и горизонтальной сбалансированности расходов. При этом суть вертикальной сбалансированности заключается в том, что центральное правительство имеет гораздо более широкие возможности получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти. Поэтому оно может и обязано за счет предоставляемых субсидий устранять дисбаланс территориальных бюджетов. То есть, на вышестоящий уровень накладывается обязательство: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования, выполнения возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.
Однако в случае, если налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования совокупных расходов местных бюджетов, между бюджетными балансами различных районов могут сохраняться различия (например, между крупными и мелкими городами, сильно урбанизированными административными единицами и сельскими населенными пунктами, богатыми и бедными районами). Здесь субсидирование используется для устранения такой горизонтальной диспропорции, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. К ним относятся сложные природно-климатические условия, особенности существующей инфраструктуры и т.д. То есть говоря обобщенно, это факторы, влекущие за собой завышенные, по сравнению с другими регионами затраты государства. Трансферты при этом компенсируют перечисленные различия, обеспечивая тем > самым горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.
В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна как ни в одной другой стране. Решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, продолжающийся экономический кризис, а также процессы приватизации, сопровождающейся массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, сокращением численности работников, которые обращаются за защитой к государству.
Эти факторы породили несколько направлений социальной дифференциации, которые следует учитывать в процессе горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.
Во-первых, необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню денежных доходов (См. табл. 2 в Приложении).
Численность граждан с денежными доходами ниже прожиточного минимума в мае 1996 года составила 24 процентов, или 34,9 млн. человек. Эта группа прежде всего нуждается в социальной поддержке со стороны государства. Однако практика горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности пока не учитывает эту социальную дифференциацию. Бюджетная поддержка распространяется на все слои населения, в том числе и на те 10 процентов граждан, в руках которых сосредоточено 30 процентов всех денежных доходов.
Во-вторых, имеются существенные региональные различия в размере прожиточного минимума. Так прожиточный минимум в расчете на душу населения по Российской Федерации составил 773,1 тыс. руб. (расходы 592,2 тыс. руб.), в том числе: Псковская область соответственно 465,2 тыс. руб. и 247 тыс. руб.; Тамбовская - 445,8 и 273,9; Саратовская -448, 5 и 265,0; Мурманская - 1134,5 и 690,5; Москва - 2539 и 2033; Томская обл. - 873,4 и 553,4; Тюменская - 1634,0 и 922,5 тыс. руб. и т.д.
Таким образом, бюджетное выравнивание представляет собой взаимодействие между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, позволяющее любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных социальных услуг независимо от того, на территории какого региона он проживает,
В настоящее время во многих случаях балансирование территориальных бюджетов производится с помощью дотаций и взаимных расчетов, в то время как эти территории имеют достаточный контингент доходов, который может исключать необходимость в дотации или субвенции при соответствующем изменении нормативных отчислений. Они должны быть такими, чтобы способствовали упорядочению межбюджетных отношений. Это приведет к устранению значительных финансовых потерь многих территорий.
В Российской Федерации в настоящее время используются следующие методы бюджетного субсидирования, обеспечивающие балансирование территориальных бюджетов: трансферты (совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств, с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны), бюджетные ссуды (выделение средств из вышестоящих бюджетов), дотации (безвозмездное выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета) и субвенции (безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих), расходы по формированию регионального фонда зерна и финансовая помощь (на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, из резервного фонда Президента и Правительства, по линии поддержки районов Крайнего Севера, финансирование мероприятий по ликвидации последствий радиационных аварий и др.). Почти все перечисленные средства предоставлены регионам на безвозвратной основе.
Действующему механизму бюджетного субсидирования присущи серьезные недостатки. Во-первых, этот механизм состоит из разрозненных, а не взаимосвязанных между собой форм перераспределения бюджетных средств и не регламентируется определенными нормами. Во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР и преследовал, по существу, одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Поэтому не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.
Совершенствование механизма бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов. Для достижения этих целей представляется целесообразным развивать систему регионального выравнивания в направлении объединения в трансфертный блок всех видов финансовой помощи, а не только самих бюджетных трансфертов. Это позволит изменить методологию трансфертов, понимаемых как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств для достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.
Компенсировать различия регионов (горизонтальная сбалансированность) призван прежде всего механизм трансфертов, который учитывается в процессе расходования бюджетных средств. Суть этого механизма заключается в том, что на федеральном уровне создается целевой Федеральный фонд финансовой поддержки регионов, средства которого предусмотрено расходовать в соответствий с едиными правилами на оказание финансовой помощи тем регионам, которые имеют душевой бюджетный доход ниже среднего душевого дохода по бюджетам всех субъектов Федерации.
Система бюджетного регионального выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должна корректировать "вертикальные" диспропорции (устранение несоответствий между расходными функциями местных органов власти и теми поступлениями, которые закреплены за данным уровнем власти), а также уменьшать "горизонтальные" диспропорции (выравнивание доходов между богатыми и бедными районами).
В нынешних условиях было бы неверным отождествлять систему трансфертов с формой оказания финансовой помощи. Вместе с тем сегодня - это пока форма системы бюджетного регулирования. Тот факт, что в настоящее время три четверти регионов получают трансферты - результат национального распределения доходных источников, который не соответствует распределению властных полномочий.
Министерством финансов разработано Положение о федеральном фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). Фонд формируется в размере 27 % от фактической суммы налога на добавленную стоимость на товары внутреннего производства, поступающей в бюджетную систему РФ, за счет его части, зачисляемой в федеральный бюджет (кроме НДС на драгметаллы и камни). В связи с этим Министерством финансов Российской Федерации была предложена формула расчета трансфертов из целевого душевого дохода по бюджетам всех регионов РФ.
Финансовая помощь (трансферты) из Федерального фонда предоставляется регионам, которые получают статус "региона, нуждающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающегося в поддержке". В связи с этим Фонд разделяется на две части в пропорции, определяемой Федеральным Законом РФ "О федеральном бюджете на 1997 год". Эти пропорции определены следующим образом: для регионов, нуждающихся в поддержке, - 37,19%; для регионов, особо нуждающихся в поддержке, -62,81%. Для сравнения: в федеральном бюджете на 1996 год планировалось направить 65,79 % названного фонда регионам, нуждающимся в поддержке, и 34,21 % - регионам, особо нуждающимся в поддержке.
Регионом, "нуждающимся" в поддержке, является регион, у которого по отчетным данным базового года в условиях планируемого года (с учетом новых налоговых ставок, налогов, нормативов отчислений от федеральных налогов и доходов) сумма доходов (закрепленных и регулирующих), поступающих в бюджет региона, в расчете на одного жителя (душевой бюджетный доход) ниже среднедушевого дохода за этот же период в этих же условиях по бюджетам всех субъектов РФ.
Регионом, "особо нуждающимся" в поддержке, является регион, у которого бюджетные доходы, исчисленные в указанном выше порядке, с учетом доведения душевого бюджетного дохода до среднего по Российской Федерации, не являются достаточными для покрытия текущих расходов базового года, скорректированных на соответствующие дополнительные расходы, предусматриваемые законодательством РФ в прогнозируемом периоде.
Пропорции между двумя частями Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (для нуждающихся и для особо нуждающихся) определяются на этапе планирования при расчетах совокупной величины плановых сумм поддержки и долей каждого из нуждающихся субъектов Федерации.
При расчетах из бюджетов регионов исключаются доходы и расходы бюджетов закрытых административно-территориальных образований, например, бюджета г. Сочи, формирование которых осуществляется в особом порядке.
Показатели численности населения включаются в расчеты по данным Госкомстата.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов на 1997 год образуется в размере 15 % от суммы налоговых поступлений федерального бюджета (за исключением подоходного налога с физических лиц и импортных пошлин).
В федеральном бюджете на 1997 год предусмотрено, что из 89 субъектов РФ 79 субъектов федерации будут получать финансовую помощь в виде трансфертов, из них 74 региона выделены в категорию "особо нуждающихся", в то время как в 1994 году трансферты поступали в 66 регионов, из них 23 региона получали помощь как особо нуждающиеся.
Наибольшая доля трансфертов приходится на такие регионы, как Приморский край (одновременно относится как к нуждающимся - 1,13 %, так и к особо нуждающимся - 7,58%); Кемеровская область (доля в общем фонде финансовой поддержки составляет 6,66"/о, причем этот регион относится только к особо нуждающимся); Республика Дагестан (этот регион относится как к нуждающимся - 6,80 %, так и к особо нуждающимся -1,40%); Хабаровский край (регион относится только к особо нуждающимся - 4,90%); Алтайский край (как нуждающийся регион - 4,50%, и как особо нуждающийся - 4,81 %); Московская область (этот регион включен только в группу особо нуждающихся с долей 6,36 %); Омская область (как особо нуждающийся - 2,85%).
Для расчета сумм трансфертов в течение двух лет (1994-1995) за базовый год принимался 1993 год. Но начиная с 1996 года (и в 1997 году такой же порядок остается) принимается за базу 1991 год. Этот год в сравнении с последующими годами был более благоприятным по сбалансированности бюджета, поэтому и база идет оттуда. В то же время, если на 1996 год при пересчете базового года принимались индексы цен, проектируемые в целом по стране, то сейчас проектируются в разрезе регионов.
Бюджетные данные базовых лет корректировались на условиях соответствующих планируемых периодов, то есть учитывались новый уровень ставок, нормативов отчислений от регулирующих доходов, изменения в распределении полномочий по финансированию расходов. В доходы региональных бюджетов включались все федеральные и основные виды местных налоговых доходов, а также доходы от приватизации. В расходы же региональных бюджетов включались только текущие затраты по годовому отчету об исполнении бюджета, то есть не учитывались капиталовложения и расходы, осуществленные за счет погашенных краткосрочных бюджетных ссуд, а также затраты на целевые программы, финансируемые из федерального бюджета. В региональные бюджеты не включались также бюджеты закрытых административно-территориальных образований Минобороны РФ.
Регион получает право на получение трансферта при условии, если по данным базового года, его душевой бюджетный доход оказался ниже среднего душевого бюджетного дохода по всем регионам России. При этом не ставится задача выравнивания регионов с низким налоговым потенциалом до среднего уровня - повышение доходности ограничивается 95 % среднего уровня. Кроме того, душевые доходы территорий не корректируются на уровень региональных цен, и теряется смысл в сопоставлении региональных и средних по стране душевых доходов.
Анализ получения трансфертов регионам позволяют сделать вывод, что в 1994 году 67 субъектов РФ были объявлены нуждающимися и получили помощь в виде трансферта из Федерального фонда поддержки. В Законе "О федеральном бюджете на 1995 год" уже 78 субъектов РФ были признаны нуждающимися в финансовой помощи, в том числе 54 субъекта РФ вошли в список особо нуждающихся. Причем 36 регионов от общего числа субъектов Федерации одновременно оценивались как нуждающиеся и как особо нуждающиеся. 60 регионов попали в категорию только нуждающихся. При этом более половины средств получили 27 регионов трех экономических районов - Центральный, Северо-Кавказский и Западно-Сибирский. В 1996 году финансовая помощь (трансферт) была предоставлена 75 регионам, из них 46 регионов были выделены в категорию "особо нуждающихся", а 60 регионов - в категорию "нуждающихся в поддержке". При этом 31 регион одновременно оценивались и как нуждающиеся, и как особо нуждающиеся. В Проекте Закона "О федеральном бюджете на 1997 год" право на трансферты получили 79 субъектов Федерации, из них уже 74 субъекта Федерации выделены в категорию "особо нуждающиеся" и 61 в категорию "нуждающиеся в поддержке". 56 субъектов Федерации одновременно оцениваются и как нуждающиеся и как особо нуждающиеся.
Таким образом, в представленном Правительством РФ Проекте бюджета на 1997 год трансфертные платежи выступают в качестве основного метода бюджетного выравнивания при оказании финансовой помощи из федерального бюджета.

стр. 1
(из 3 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>