ОГЛАВЛЕНИЕ









РЕФЕРАТ
на тему:
«МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»









МОСКВА 1999 г.
СОДЕРЖАНИЕ:
РЕФЕРАТ 1
1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА — НОВЫЙ ВИД СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3
2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 7
НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ 8
3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 15
4. ПОЛНОМОЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОБЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ. 22
Заключение. 24
Библиография. 27



1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА — НОВЫЙ ВИД СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Служба как один из видов социальной, общественно-политической деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества.
Служебная деятельность в современном обществе подразделяется прежде всего на два основных вида: государственную службу и негосударственную службу.
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее — Закон "Об основах государственной службы...") под государственной службой понимает профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2)2 . Однако не все лица, занимающие должности в органах государственной власти, являются государственными служащими. Закон в ст. 1 устанавливает государственные должности, не входящие в сферу государственной службы (государственные должности категории "А"). Эти государственные должности введены "для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие)". На них не распространяются нормы законодательства о государственной службе, к которой относятся должности категории "Б" (устанавливаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А"), а также должности категории "В", учреждаемые для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов. Должности категорий "Б" и "В" Закон определяет как "государственные должности государственной службы". Кроме того, в штатное расписание государственных органов могут включаться должности, не относящиеся к государственным: они необходимы для технического обеспечения деятельности государственных органов.
Функционирующие в обществе другие вида служб, среди которых прежде всего следует назвать муниципальную службу, законодательно отделены от государственной службы и нуждаются в специальном правовом регулировании.
Понятие "муниципальная служба" — сравнительно новое для нашего законодательства.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении — Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" — не использовали понятие "муниципальная служба".
Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия "государственный служащий" и "муниципальный служащий" были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий — это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах, определяя в учебнике "Административное право" 1993 г. государственную службу, отмечает, что используемые им понятия "государственная служба" и "государственный служащий" понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие. Хотя надо отметить, что в этом учебнике содержится исключительно важный для понимания природы местного самоуправления вывод о механизме публичной власти как совокупности государственных и муниципальных органов, который позволяет ставить вопрос о двух основных формах публичной власти, власти народа: государственной власти и власти муниципальной (местном самоуправлении), имеющих свою специфику, свои отличительные признаки.
Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением. Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение. Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть — это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления" . Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.
Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством призвано также обеспечить возможность муниципальным образованиям, "не нарушая более общих законодательных положений", как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, самим "определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление". В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы — нового вида служебной деятельности в нашем обществе.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1) содержится следующее определение муниципальной службы: "Муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий".
Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.
1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная — формы публичной власти. У них единый источник — власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.
2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность — одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.
Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.
2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Конституция РФ, к сожалению, не использует понятия "муниципальная служба", "муниципальный служащий". Одно из первых упоминаний о муниципальных служащих в федеральном законодательстве встречается в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г." Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" '°, ныне утратившем силу в связи с принятием 19 сентября 1997 г. нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. (ст. 22) закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе.
Вместе с тем муниципальная служба должна быть предметом конституционного регулирования. Во-первых, право равного доступа граждан к муниципальной службе, как и право на участие в местном самоуправлении (одним из проявлений, гарантией которого является право равного доступа граждан к муниципальной службе), представляет собой один из важнейших элементов правового статуса гражданина. Право гражданина на участие в местном самоуправлении вытекает из ряда конституционных положений". Этот вывод справедлив и в отношении права равного доступа граждан к муниципальной службе. Статья 130 Конституции признает за гражданами право осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления предполагает возможность граждан в качестве муниципальных служащих заниматься профессиональной деятельностью на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления, что вытекает из их конституционного статуса: государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции).
Во-вторых, муниципальная служба как предмет регулирования представляет интерес для Конституции с точки зрения разграничения полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления, не упоминая при этом муниципальную службу. Однако, будучи необходимым элементом организационной структуры местного самоуправления, муниципальная служба, как и общие принципы организации местного самоуправления, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Можно заключить, что на федеральном уровне должны закрепляться лишь общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, ее основы.
Проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне выдвигает две основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным. Свидетельством того, насколько актуальна эта проблема, является тот факт, что Президент Российской Федерации в свое время отклонил Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", поскольку, как констатировалось в обращении Президента по этому поводу к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания от 23 марта 1996 г., ряд положений Закона "является вторжением федеральных органов государственной власти в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как законодательство о муниципальной службе относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Федеральный закон "Об общих принципах..." (ст. 4) относит к ведению Российской Федерации "регулирование основ муниципальной службы", что предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положения в настоящее время закреплены в Законе "Об основах муниципальной службы...
Закон "Об общих принципах..." не только устанавливает полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области муниципальной службы, но и содержит ряд принципиальных положений, послуживших основой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере. В нем дается прежде всего понятие муниципальной службы. Определяя муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, Закон тем самым устанавливает четкие границы между муниципальными служащими и иными служащими, работающими в органах местного самоуправления. Речь идет прежде всего о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах, работающих в органах местного самоуправления не на постоянной основе. Из этого определения следует и то, что руко-водатели и иные служащие муниципальных предприятий, учреждений и организаций (которые не относятся к органам местного самоуправления) муниципальными служащими также не являются.
Закон "Об общих принципах..." не содержит понятия муниципальной должности, но различает две категории должностных лиц местного самоуправления в зависимости прежде всего от характера их полномочий. Во-первых, это выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Такие должностные лица несомненно относятся к категории муниципальных служащих. Во-вторых, это выборное должностное лицо местного самоуправления, которое избирается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и наделено, согласно уставу муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения. Имеются в виду прежде всего глава муниципального образования, возможность введения должности которого в уставе муниципального образования предусматривается ст. 16 Закона, а также иные выборные должностные лица, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом образования. Ответа на вопрос, относятся ли данные выборные должностные лица к категории муниципальных служащих, Закон "Об общих принципах..." не дает.
Этот Закон дает следующее определение муниципальной должности: муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Кроме того, к муниципальной должности Закон относит должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ст. 1).
Закон от 8 января 1998 г. в ст. 1 подразделяет муниципальные должности на две категории: а) выборные муниципальные должности (выборные должностные лица, депутаты и др.); б) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
При этом к муниципальной службе относится только та профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к категории муниципальных служащих. Статус этих выборных лиц Закон не определяет.
На федеральном уровне теперь законодательно закреплены основные принципы муниципальной службы, к которым относятся: а) верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; б) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; в) самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; г) равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; д) единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учет исторических и иных местных традиций и др. (ст. 5). Закон определяет также принцип финансирования муниципальной службы за счет средств местного бюджета. При этом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, определяя минимальные местные бюджеты, должны учитывать минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу.
В соответствии с Законом "Об основах муниципальной службы..." (ст. 7) муниципальным служащим признается гражданин Российской Федерации, который исполняет обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. К категории муниципальных служащих не относятся лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.
Закон 1998 г. закрепил основы статуса муниципального служащего, которые содержат черты, сближающие статусы муниципального и государственного служащих. Он предусматривает, что субъекты РФ своими законами устанавливают соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации. При этом обязателен учет квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы (ст. 8). Эти положения Закона развивают положения ст. 21 Закона "Об общих принципах...", которая тесно связывает институт муниципальной службы с институтом государственной службы. Речь идет не только о приравнивании муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и о вытекающей отсюда возможности безболезненного перехода из одной системы службы в другую, что важно для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы.
Законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством должны устанавливаться квалификационные разряды муниципальных служащих, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы.
Закон "Об основах муниципальной службы..." устанавливает, что квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы (ст. 9).
Основным элементом статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Закон "Об основах муниципальной службы..." не содержит конкретного перечня прав и обязанностей муниципального служащего. Согласно ст. 10 Закона, права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем на федеральном уровне закрепляются ограничения, связанные с муниципальной службой. Это объясняется тем, что, согласно ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.
В соответствии со ст. II Закона "Об основах муниципальной службы..." муниципальный служащий не вправе: а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; б) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией^; д) принимать участие в забастовках; е) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. В ст. 11 Закона закреплены и некоторые другие ограничения, связанные с муниципальной службой.
В целях обеспечения единства основ правового статуса муниципальных служащих Закон "Об основах муниципальной службы..." закрепляет также систему федеральных гарантий для муниципального служащего. Каждому муниципальному служащему гарантируются: а) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; б) денежное содержание и иные выплаты; в) ежегодный оплачиваемый отпуск; г) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; е) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей; и др. (ст. 15). При этом законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.
Решение вопросов, связанных с денежным содержанием муниципального служащего, Закон относит к компетенции органов местного самоуправления, которые должны основываться на законах субъекта Российской Федерации.
Закон распространяет на муниципального служащего права государственного служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме (ст. 18). Он также предусматривает, что стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. При этом необходимо учитывать, что Закон в стаж муниципальной службы включает не только время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, но и время работы на выборных муниципальных должностях и государственных должностях (ст. 19).
Виды и порядок применения поощрений муниципального служащего, его ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок) устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами ц законами субъекта Российской Федерации.
Вопросы прохождения муниципальной службы Закон "Об основах муниципальной службы..." решает следующим образом: 1) поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде; 2) порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации (ст. 20).
3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Закон "Об общих принципах..." относит к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления "законодательство о муниципальной службе" (ст. 5). Некоторые субъекты РФ (Воронежская, Московская области и др.), не дожидаясь принятия соответствующего федерального закона, приняли свои собственные законы о муниципальной службе. Отсутствие федерального закона не препятствовало субъектам РФ принимать собственные нормативные акты о муниципальной службе, ибо это вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Закон "Об основах муниципальной службы..." от 8 января 1998 г. предусматривает приведение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам муниципальной службы в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу и предлагает законодательным (представительным) органам субъектов РФ не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять законы о муниципальной службе (ст. 21).
В качестве основы для рассмотрения вопроса о законодательстве о муниципальной службе субъектов Российской Федерации нами взяты законы двух субъектов РФ: Воронежской и Московской областей.
Прежде всего обращает на себя внимание, что их законы различаются по названию. В Воронежской области Закон от 28 марта 1996 г. называется "О муниципальной службе в Воронежской области" , в Московской области действует Закон "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области", который принят Московской областной Думой 16 июля 1997 г." Это связано, видимо, с тем, что законы по-разному решают вопрос о регулировании статуса лиц, занимающих муниципальные должности, устанавливаемые в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления (выборные должностные лица местного самоуправления, депутаты и др.), — муниципальные должности категории "А".
В Законе Московской области в отличие от Закона Воронежской области достаточно подробно закрепляется как правовой статус лиц, занимающих муниципальные должности категории "А" (гл. 2), так и правовой статус лиц, являющихся собственно муниципальными служащими (гл. 4), к которым Закон относит лиц, занимающих должности муниципальной службы (должности категории "Б" и "В", устанавливаемые в целях обеспечения исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления). Отсюда стремление законодателя уже в названии закона четко определить предмет его регулирования: муниципальные должности и муниципальная служба.
Правовой статус лиц, занимающих муниципальные должности (должности категории "А") и муниципальные должности муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В"), характеризуется следующим.
1. Муниципальная должность (должность категории "А") — это выборная муниципальная должность. Она устанавливается в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления и занимается путем выборов населением непосредственно или представительным органом муниципального образования . Данная муниципальная должность предполагает работу на постоянной основе.
Согласно Закону Воронежской области, муниципальные должности категории "А" устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и областными законами. Конкретный же перечень муниципальных должностей, которые замещаются в порядке выборов, а также порядок их проведения регулируются уставами или иными нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 6 и 8).
В прилагаемом к Закону Московской области Едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Московской области дан перечень должностей категории "А": глава муниципального образования; вице-глава муниципального образования; председатель Совета депутатов, работающих на постоянной основе; депутат, работающий на постоянной основе.
2. Должность муниципальной службы — это штатная должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления и денежным содержанием за счет средств местного бюджета, замещаемая на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора, а также с ответственностью за выполнение этих обязанностей (ст. 1 Закона Московской области).
Законы Московской области и Воронежской области подразделяют должности муниципальной службы на две категории:
Во-первых, должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", — должности муниципальной службы категории "Б". Закон Московской области в едином реестре относит к данной категории следующие должности: помощник главы муниципального образования; помощник заместителя главы администрации муниципального образования; советник главы муниципального образования; консультант главы муниципального образования; пресс-секретарь главы муниципального образования.
Во-вторых, должности муниципальной службы включают должности категории "В" — учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления. Единый реестр в Московской области относит к категории "В" следующие должности муниципальной службы: высшие должности (первый заместитель главы администрации муниципального образования, заместитель главы администрации муниципального образования и глава муниципального образования (назначенный); главные должности (начальник управления, департамента, председатель комитета, начальник (заведующий) отдела, службы и др.); ведущие должности (заместитель начальника управления, заместитель начальника (заведующего) отдела, службы, заместитель председателя комитета и др.); старшие должности (главный специалист, ведущий специалист); младшие должности (специалист 1-й категории, специалист 2-й категории, специалист).
Закон Воронежской области этот вопрос решает иначе. В нем нет перечня конкретных должностей муниципальной службы, хотя они и подразделяются на следующие группы и классы: а) высшие муниципальные должности 1 — 3 классов; б) главные муниципальные должности 1 — 3 классов; в) ведущие муниципальные должности 1 — 3 классов; г) старшие муниципальные должности 1 — 3 классов; д) младшие муниципальные должности 1 — 3 классов.
При этом Закон Воронежской области предусматривает, что реестр (перечень) муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования устанавливается представительным органом местного самоуправления. На его основе формируются структура и штаты муниципальных органов.
В соответствии со ст. 8 Закона "Об основах муниципальной службы..." муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
3. Лица избираются на должности категории "А" на срок, установленный уставом муниципального образования 9 соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Федерации должны при этом учитывать ст. 18 Закона "Об общих принципах...", согласно которой срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав...", кроме того, предусматривает, что устанавливаемый срок полномочий органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет (ст. 8). При этом срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.
Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.
Закон Московской области предусматривает, что временное осуществление полномочий муниципальной должности (должность категории "А") возможно исключительно в случаях и в порядке, определяемых законом области, если это установлено уставом муниципального образования.
4. Служба на должностях муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих выборные муниципальные должности, ограничена сроком, на который избираются указанные лица. Это предусмотрено ст. 1 Закона Московской области. Закон Воронежской области решает вопрос иначе: согласно ст. 26, со всеми муниципальными служащими заключается письменный трудовой договор (контракт) на неопределенный срок или на определенный срок не более 5 лет в порядке, предусмотренном федеральным и областным законодательством.
5. Законами субъектов Российской Федерации может быть установлен минимальный возраст кандидата на выборах в органы местного самоуправления, который, однако, не должен превышать 21 года. Ограничения же, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации^. Что же касается вопроса о предельном возрасте для занятия должности категории "А", то законодательство о муниципальной службе субъектов Федерации должно учитывать положение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", закрепляющее запрет на установление максимального возраста кандидата на выборах в органы местного самоуправления (ст. 4).
Предельный для нахождения на должностях муниципальной службы возраст — 60 лет. Законом Московской области предусмотрено продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, однако такое продление по достижении муниципальным служащим возраста 65 лет уже не допускается.
Обращает на себя внимание, что Закон Московской области установил предельный возраст для нахождения на должности муниципальной службы общий для мужчин и для женщин. Закон Воронежской области предусмотрел, что после достижения муниципальным служащим возраста 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин он может привлекаться к работе лишь на условиях срочного трудового договора (контракта).
6. Прекращение полномочий лиц, занимающих муниципальные должности (должности категории "А"), осуществляется со дня истечения срока полномочий выборного должностного лица, выборного органа местного самоуправления (депутата). Кроме того, возможно досрочное прекращение этим лицом своих полномочщ1, основание которого устанавливают законы субъектов Федерации. Так, согласно ст. 6 Закона Московской области, досрочное прекращение полномочий лица, занимающего муниципальную должность (должность категории "А"), возможно в случаях: а) личного заявления о добровольном сложении им полномочий; б) невозможности выполнения им своих обязанностей; в) при утрате гражданства Российской Федерации; г) освобождении его от муниципальной должности в соответствии с уставом муниципального образования; д) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, занимающего муниципальную должность, или решения суда о признании его недееспособным; е) в других случаях, предусмотренных федеральными законами, законами Московской области и уставами муниципального образования.
Основанием для прекращения муниципальной службы (в должности категории "Б" и "В") являются, во-первых, выход муниципального служащего на пенсию, во-вторых, увольнение муниципального служащего в соответствии с законодательством о труде. Кроме того, увольнение может быть осуществлено и в других случаях, устанавливаемых законодательством о муниципальной службе (прекращение гражданства Российской Федерации, достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, и др.). Необходимо также учитывать, что законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено прекращение полномочий муниципальных служащих категории "Б" в связи с истечением срока полномочий лиц, занимающих муниципальные должности категории "А". Как уже отмечалось, Закон Московской области ограничивает муниципальную службу на должностях категории "Б" сроком, на который избираются лица, для непосредственного обеспечения полномочий которых учреждаются муниципальные должности муниципальной службы категории "Б".
7. Законодательство о муниципальной службе субъектов Российской Федерации на основании Конституции и федеральных законов устанавливает ограничения для лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. Выше уже отмечалось, как сегодня решается этот вопрос на федеральном уровне.
Вместе с тем представляет интерес такой вопрос: вправе ли лица, занимающие муниципальные должности категории "А", быть депутатами представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации.
Закон "Об основах муниципальной службы..." не решает данный вопрос, отмечая, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления им не устанавливается (ст. 2).
Закон Московской области в перечне ограничений для лиц, занимающих муниципальные должности, устанавливает, что эти лица не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также не вправе занимать государственные должности Российской Федерации, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами и законом Московской области (ст. 9). Закон Московской области "О государственных должностях Московской области"", принятый Московской областной Думой 26 февраля 1997 г., в ст. 6 предусматривает, что лицо, занимающее государственную должность Московской области (в реестр государственных должностей Московской области входят и депутаты Московской областной Думы), не может быть депутатом представительного органа местного самоуправления или осуществлять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, Устав Московской области, законодательство Московской области о государственных должностях, о государственной службе не называют случаев, когда лица, занимающие муниципальные должности, вправе занимать и государственные должности.
Законодательство субъектов Российской Федерации о муниципальной службе устанавливает права и обязанности, виды поощрений и ответственности, гарантии для лиц, занимающих муниципальные должности (категории "А"), и лиц, занимающих должности муниципальной службы (категории "Б" и "В"), а также порядок проведения аттестации муниципальных служащих. Законодательство предусматривает формирование органов управления муниципальной службой, включая создание специальных подразделений в органах управления государственной службой субъекта Федерации.
4. ПОЛНОМОЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОБЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ.
Статья 6 Закона "Об общих принципах...", устанавливающая предметы ведения местного самоуправления, прямо не относит к ним вопросы муниципальной службы. Вместе с тем содержание этой статьи в совокупности с другими статьями Закона (ст. 8, 21 и др.), а также положениями Закона "Об основах муниципальной службы..." позволяет сделать вывод, что муниципальные образования обладают существенными полномочиями в области муниципальной службы.
Согласно ст. 6 Закона "Об общих принципах...", к вопросам местного значения (которые входят в предмет ведения местного самоуправления) относится принятие и изменение уставов муниципальных образований. В соответствии со ст. 8 Закона, посвященной уставу муниципального образования, в уставе указываются "условия и порядок организации муниципальной службы". Кроме того, вопросы муниципальной службы затрагиваются, когда муниципальное образование определяет в уставе: структуру и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. Право правовой регламентации муниципальной службы в уставе муниципального образования закреплено также в ст. 21 Закона "Об общих принципах...". Конечно, правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Заключение.
Анализ законодательства о муниципальной службе, действующего сегодня в Российской Федерации, показывает следующее.
1. Законодательство о муниципальной службе относит к правовой основе муниципальной службы не только уставы муниципальных образований, но и иные нормативные правовые акты муниципальных образований. Таким образом, муниципальные образования вправе на основе законодательства о муниципальной службе и положений своих уставов принимать специальные нормативные правовые акты, регулирующие муниципальную службу.
2. Финансирование муниципальной службы и деятельности лиц, занимающих муниципальные должности, осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих муниципальных образований. Согласно ст. 4 Закона Московской области, расходы на финансирование деятельности лиц, занимающих муниципальные должности, а также на финансирование муниципальной службы: а) включаются в состав затрат на содержание органов местного самоуправления; б) формируются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по содержанию органов местного самоуправления из расчета в рублях на одного жителя муниципального образования; в) являются отдельными строками бюджетной классификации доходных и расходных статей нормативного правового акта о местном бюджете на текущий календарный год. При этом расходы на финансирование денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности, и лиц, занимающих должности муниципальной службы, включаются в состав защищенных статей местного бюджета. Порядок определения размера должностного оклада, надбавок и премий устанавливается нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
3. Муниципальные образования самостоятельно формируют личный состав муниципальной службы.
Согласно ст. 20 Закона "Об основах муниципальной службы...", поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. Однако порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Согласно Закону Московской области, поступление на муниципальную службу (назначение впервые или вновь поступающих) осуществляется соответствующими должностными лицами местного самоуправления. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе обеспечивает конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы. О проведении конкурса в муниципальном образовании объявляется при наличии вакантной должности муниципальной службы и отсутствии резерва муниципальных служащих на замещение соответствующей вакантной должности. Конкурсные комиссии формируются муниципальными образованиями в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Федерации и муниципального образования. Порядок проведения конкурса определяется нормативным правовым актом муниципального образования в соответствии с законодательством о муниципальной службе.
В целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия лица занимаемой должности либо должности, на которую он претендует, а также для решения вопроса о сохранении, понижении или присвоении муниципальному служащему очередного квалификационного разряда, для включения муниципального служащего в резерв для замещения вышестоящей должности муниципальной службы проводится аттестация муниципальных служащих.
Квалификационный экзамен для присвоения квалификационного разряда проводится в следующих случаях: а) по инициативе муниципального служащего без последующего его перевода на другую должность муниципальной службы; б) при переводе муниципального служащего на иную должность муниципальной службы; в) при назначении впервые на должность муниципальной службы.
4. Муниципальные образования создают свою кадровую службу, которая осуществляет следующие полномочия: а) обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации муниципальных служащих, квалификационных экзаменов; б) ведение реестра муниципальных должностей и должностей муниципальной службы; в) ведение личных дел лиц, замещающих муниципальные должности, должности муниципальной службы, и др.
5. Устав муниципального образования, иные нормативные правовые акты муниципального образования могут устанавливать: а) дополнительные гарантии, льготы для лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы (льготы по оплате коммунальных услуг и др.); б) другие (помимо тех, что устанавливает законодательство о муниципальной службе) виды поощрений муниципальных служащих; в) иные права (помимо тех, что устанавливает законодательство о муниципальной службе), не противоречащие Конституции, законодательству Российской Федерации и ее субъекта.
Муниципальные служащие — один из самых многочисленных контингентов в системе служб нашего общества. Формирование и развитие муниципальной службы требуют не только создания прочной правовой базы, но и решения вопросов подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

Библиография.

Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 3—7.
СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2290.
Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 102.
Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. II, ч. 1. С. 46—47.
СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России.Учебн. пособие. М., 1997. С. 208.
СЗ РФ. 1996. №2. Ст. 121.
Подмосковные известия. 1997. 4 сент.
Вестн. Моск. обл Думы. 1997. №1. С. 12—13.
Вестн. Моск. обл. Думы. 1997. №3. С. 30.





ОГЛАВЛЕНИЕ