ОГЛАВЛЕНИЕ

Теория и практика прокурорского надзора
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
А. МЕЛЬНИКОВ
Начальник управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ
Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ во взаимодействии с другими подразделениями центрального аппарата, учебными и научными учреждениями прокуратуры в ноябре-декабре 1997 г. организовало и провело в Иркутске и Москве два кустовых совещания-семинара с руководящими работниками органов прокуратуры по теме
<0 состоянии и совершенствовании надзора за исполнением законов и законностью правовых актов».
В семинарах-совещаниях приняли участие прокуроры (заместители прокуроров) территорий, курирующие эту работу, и начальники соответствующих отраслевых отделов, представители транспортных, военных и других специализированных прокуратур.
В докладах и сообщениях шла речь о наиболее актуальных вопросах исполнения законов субъектами РФ, органами местного самоуправления, контролирующими органами, должностными лицами, а также о возрастающей роли органов прокуратуры в обеспечении международно-правовых стандартов в области прав и свобод человека и гражданина. Значительное место было отведено обсуждению вопросов использования судебных процедур в лобщенадзорной» практике.
Предлагаем вниманию читателей статью А. Мельникова, подготовленную на основании его доклада на семинарах-совещаниях.
Прошло два года после принятия нового Закона.о прокуратуре. Для нее это было переломное время. Прокуратура конкретными действиями отстаивала одну из своих определяющих функций — надзор за исполнением законов. Еще со стадии разработки нового Закона о прокуратуре приходилось преодолевать мощное противодействие части депутатского корпуса Государственной Думы, судебной ветви власти и даже прямое давление на Россию в этом плане со стороны органов Совета Европы. Все наши оппоненты настаивали на одном — надо сворачивать функцию «общего» надзора, с их точки зрения, не вписывающуюся в модель демократических преобразований России и реформирования экономики.
С принятием нового Закона перед прокурорской системой возник ряд серьезных проблем: во-первых, необходимо было прекратить процесс сокращения аппаратов «общенадзорников», поднять престиж их деятельности; во-вторых, нельзя было не учитывать то, что законодатель существенно ограничил сферу прокурорского вмешательства в экономические процессы; наконец, в-третьих, в условиях продолжающегося кризиса законности следовало четко определить приоритетные направления работы. Это осуществлено в специальном отраслевом приказе № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Летом 1997 г. утверждены новые, соответствующие изменившемуся законодательству показатели учета работы, переработана инструкция по составлению отчетов.
Время подтвердило, что стратегические направления в работе прокуроров обозначены правильно. «Общенадзорная» деятельность в последние годы отличалась возрастающей активностью.
В результате глубокого анализа пра-воприменительной практики Генеральный прокурор поставил перед Президентом, Федеральным Собранием, Прави-
тельством России принципиальные вопросы укрепления законности и правопорядка (в области взаимоотношений федерального центра и регионов; защиты прав и свобод граждан; усиления борьбы с коррупцией; нарушениями законности в сфере приватизации государственной собственности, внешнеэкономической и кредитно-финансовой деятельности и др.).
Степень активности «общенадзорных» подразделений иллюстрируют следующие цифры. За 1996 г. и 1 полугодие прошедшего года выявлено и в основном устранено более 400 тысяч нарушений различных законов. Генеральной прокуратурой за этот период в руководящие органы страны направлено более 60 инициативных записок.
Значительные усилия были сосредоточены на работе по надзору за законностью издаваемых правовых актов. За последние два года по протестам прокуроров отменено более 120 тыс. противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти, должностных лиц. Это намного больше, чем в предыдущее двухлетие.
С учетом массового характера нарушений законности во властных структурах, контролирующих органах был начат процесс образования в крупных прокуратурах специальных подразделений по надзору за законностью правовых актов.
Это оправданно еще и потому, что законодатель подтвердил полномочия органов прокуратуры по надзору за законностью правовых актов субъектов РФ. Возникавшие по этому поводу до 1995 г. неопределенности (в связи с повышением самостоятельности субъектов РФ) сняты. Прокуроры получили мощное оружие в борьбе с региональным сепаратизмом.
За прошедшие полтора года опротестовано около 1400 не соответствующих Конституции РФ, федеральному законодательству правовых актов законодательных собраний, государственных советов, дум, президентов, правительств, глав ад-
министраций субъектов Федерации.
Прокурорская деятельность все чаще обнажает серьезные государственные проблемы. В ряде регионов четко обозначилось стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации.
Необходимо осознать прямую причастность прокуроров к обеспечению единства России. Главное — оперативно пресекать посягательства на федеральные интересы, Конституцию РФ, общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Речь идет о национальной безопасности государства, и промедление с принятием надлежащих мер прокурорского реагирования недопустимо. Тем более что суть дела порой заключается в попытках удовлетворения амбициозных претензий отдельных политиканов, политических группировок, продиктованных желанием бесконтрольного пользования всей полнотой власти для решения клановых, групповых и личных проблем.
Нужно откровенно признать, что конституционные законы ряда республик в составе России приняты без учета положений Конституции РФ и других федеральных законов. Дело порой доходит до парадоксов.
Компетенцией отдельных субъектов РФ объявлены вопросы войны и мира, обороны, дислокации и перемещения воинских частей, введения в регионах чрезвычайного положения. Все это напрямую нарушает основы распределения полномочий федерального центра и регионов, подрывает стратегические позиции России.
Активно влияют на правотворческую деятельность органов власти прокуроры Брянской, Калужской, Московской, Тульской областей, Республики Саха (Якутия) и ряда других субъектов РФ. Они не ждут по этому поводу каких-либо особых указаний из Генеральной прокуратуры.
Например, прокурор Республики Саха (Якутия) издал специальное распоряжение об организации надзора за исполнением законов представительными и исполнительными органами и образовании специальной рабочей группы в аппарате. Внимательно проанализирован весь массив принятых за последние два года нормативных актов республиканского Парламента (Ил Тумана), Президента и Правительства Республики.
О серьезном подходе к работе свидетельствуют дальнейшие действия этой прокуратуры. По ее инициативе в Якут-ске проведено совещание руководителей министерств, ведомств, общественных организаций, на котором выработаны совместные подходы к проблеме совершенствования нормативно-правовой базы.
Одновременно достигнута договоренность о том, что соответствующие министерства и ведомства представят в прокуратуру предложения об отмене, изменении актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, что и было сделано в последующем. Эти материалы и стали частично поводом для принятия мер реагирования (направления писем, протестов, представлений, заявлений в суды).
Всего за полтора года этой прокуратурой в связи с принятием незаконных правовых актов республиканским Парламентом, Президентом и Правительством принесено 13 протестов, направлено в суды общей юрисдикции, арбитражные и конституционные суды 9 заявлений, внесено 10 представлений. В результате прокурорского вмешательства отменено, изменено и признано недействительными более 30 правовых актов указанных органов.
Спектр нарушений, на которые среагировала прокуратура Саха (Якутии), оказался весьма разнообразным и любопытным. Среди опротестованных — акты, ущемляющие права хозяйствующих субъектов на свободу предпринимательства, а также права граждан по распоряжению принадлежащим им имуществом и многие другие.
Однако, к сожалению, наблюдается и другое. Далеко не все прокуроры эффективно используют предоставленные им возможности для противодействия антиконституционному правотворчеству субъектов Федерации, порой кивают на Конституционный Суд страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые вопросы.
Некоторые работники просто смирились с практикой издания органами власти регионов нормативных актов, не соответствующих федеральному закону' Они либо совсем не используют полномочия по опротестованию таких актов, либо применяют их только в связи с настойчивыми требованиями граждан и должностных лиц или по прямому указанию Генеральной прокуратуры.
В отдельных республиканских прокуратурах дал о себе знать рецидив времен административно-командной системы — отказ от опротестования незаконных правовых актов по мотивам нецелесообразности. Порой это подкрепляется ссылкой на малоубедительные заключения местных «знатоков права», подыгрывающих непомерным амбициям отдельных руководителей территорий. Такое наблюдалось в Республиках Башкортостан, Карелия, Удмуртской Республике.
Деятельность прокуроров носила иногда откровенно жалкий характер. Вместо опротестования незаконных правовых актов законодательных и исполнитель-
ных органов некоторые прокуроры в большинстве случаев ограничивались направлением писем региональным руководителям, причем не всегда убедительных, не реагировали в последующем на оскорбительные ответы. И что самое главное, практически не использовали судебные процедуры для защиты публичных интересов.
Прокурорами практически не принимаются в расчет поступающие в регионы заключения Министерства юстиции РФ о несоответствии законов и постановлений субъектов федеральному законодательству. Конечно, не со всеми из них можно согласиться. И в этом плане замечания ряда региональных прокуроров обоснованны, в связи с чем Генеральная прокуратура намерена проанализировать юридические ошибки, допускаемые Мин-юстом, и войти с конкретными предложениями в Правительство РФ. Однако нельзя отрицать, что обоснованные заключения Минюста тоже остаются без должного реагирования.
Только в прошлом году Генеральная прокуратура на основании заключений Минюста России была вынуждена потребовать от подчиненных прокуроров опротестования 50 законов и других нормативных актов субъектов Федерации.
Можно ли настаивать на сохранении функции «общего надзора» прокуратуры в дальнейшем, если она не будет соответствовать своему предназначению и займет позицию выжидания и лавирования в отношениях с органами власти субъектов РФ, игнорирующих требования федеральных законов?
По-прежнему проявляет бездеятельность прокуратура Республики Башкортостан, хотя в прошлом году она уже подвергалась за это критике. В этом регионе продолжается издание правовых актов, вторгающихся в компетенцию РФ. Здесь по существу создается самостоятельная судебная система. Вопреки Конституции РФ, Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» судьи здесь избираются Государственным собранием Республики.
По имеющейся информации, незаконно избранными судьями в Республике вынесено более 400 приговоров, которые в соответствии со ст. 345 УПК РСФСР подлежат отмене.
Работники, перекладывающие свои обязанности по опротестованию незаконных актов субъектов Федерации на Генеральную прокуратуру, впредь будут строго наказываться, подвергаться досрочному переаттестовыванию, депреми-рованию.
В то же время призыв к улучшению этой работы вовсе не означает, что нужно отказаться от защиты законных ин-
тересов субъектов РФ. Поэтому, если в поле зрения прокуроров попадают правовые акты федеральных органов власти (прежде всего министерств и ведомств), посягающие на установленное распределение компетенции между федеральным центром и регионами, ущемляющие права последних, то о них следует незамедлительно доводить до сведения Генеральной прокуратуры.
О совершенствовании деятельности прокуроров по надзору за законностью правовых актов говорит приказ Генерального прокурора №42 от 18 июля 1997 г. «06 усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации». В чем его главная цель?
Во-первых, напомнить прокурорам, что опротестовываться должны все без исключения незаконные акты субъектов Федерации, несмотря на наличие процедур Конституционного Суда. Во-вторых, нужно отказаться от практики принесения протестов на такие акты, если очевидно, что соответствующий представительный или исполнительный орган добровольно не удовлетворит требования прокурора. В этих случаях единственно правильный способ устранения нарушений — обращение прокурора в суд. Причем не только в суд общей юрисдикции, но и в конституционные и уставные суды регионов.
Наконец, третье. Прокуроры республик, краев, областей, автономных округов теперь лично ответственны за правильную постановку работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Федерации, а также за участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов общего значения, безотлагательное реагирование на допускаемые органами власти правонарушения. Одновременно они обязаны эффективно использовать право законодательной инициативы, другие дополнительные полномочия, которыми наделены региональным законодательством.
Назрела необходимость поставить вопрос об улучшении взаимодействия Конституционного Суда с правоохранительными органами, в частности, об информировании Конституционным Судом центральных правоохранительных органов о принятых им к рассмотрению запросах, обращениях, а также об отказах в принятии таких материалов или их отзыве. Делается это для более рациональной организации разрешения сходных вопросов. Если это предложение будет принято, центральный аппарат Генеральной прокуратуры намерен систематически информировать прокуратуры субъектов РФ о намеченных к рассмотрению в Конституционном Суде страны запросах и обращениях, их содержании.
Не меньшие требования должны предъявляться к качеству работы городских и районных прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. В отдельных регионах политика невмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления привела к невиданному разгулу беззакония. За последние полтора года по протестам прокуроров в системе местного самоуправления отменено более 27 тыс. незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых носило нормативный характер.
Недавно Конституционный Суд РФ, рассмотрев запрос Народного Хурала Республики Бурятия, признал конституционным п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий принудительный порядок досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления по инициативе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
Отсюда вывод: используя богатую информацию о систематических нарушениях законодательства органами местного самоуправления, а также выборными должностными лицами, прокуроры должны инициировать в необходимых случаях постановку вопросов о досрочном прекращении их деятельности. Эту возможность прокуроры до последнего времени не использовали.
Теперь остановимся на другой проблеме. Основным законом жизни городов, районов, сельских поселений становятся в последние годы уставы муниципальных образований.
Надо подчеркнуть, что многие городские и районные прокуроры по существу устранились от участия в подготовке этих основополагающих актов. Крайне редко опротестовывали их незаконные положения, ожидая, видимо, указаний сверху, а такие указания длительное время не поступали. В результате формирование уставов муниципальных образований проходило под явным влиянием административного произвола. В ряде регионов муниципальные образования присвоили явочным порядком полномочия государственных органов и в то же время отказались от выполнения их прямых обязанностей по отношению к населению территорий.
Практика прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, должна ежегодно обобщаться. Результаты работы нужно оценивать не столько по количественным показателям (больше или меньше принесено протестов, представлений), а а первую очередь увязывать с фактическим
10
состоянием законности в деятельности конкретных органов местного самоуправления. Эту работу следует чаще проверять с выездом на место. В условиях трудного становления системы местного самоуправления и исходя из складывающейся обстановки эта работа прокурора — сегодня, пожалуй, единственный способ корректировки нормотворческой деятельности местных органов власти, приближения ее к общефедеральным стандартам.
Необходимо осознать простую истину — надзор за законностью правовых актов остается стержнем проверочной деятельности прокуроров на всех направлениях. Через эту работу в первую очередь реально достигается защита публичного интереса. И прежде всего — через инициативные действия в защиту правового статуса личности в РФ, основы которого закреплены в ст. ст. 17—63 Конституции России. Другая сторона публичного интереса заключается в охране конституционного строя России, ее федеративного устройства, единства правового и экономического пространства, стратегических интересов государства (вопросы обороноспособности, использования федеральной собственности и др.).
В поле зрения прокуроров должныыпопадать преимущественно законыы(федеральные, а также законы субъектов Федерации). Обращаться к указам Президента и постановлениям Правительства РФ, анализировать практику их выполнения необходимо в тех случаях, когда они определяют конкретные механизмы исполнения принятых законов. Это принципиальная установка, основанная на определенных законодательством полномочиях прокуратуры.
Работа по надзору за соблюдением прав и свобод граждан. Уччтывая трудности переходного периода, законодатель несколько расширил сферу правозащитной деятельности прокуратуры. В Законе о прокуратуре есть специальный раздел «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это ко многому обязывает. Правовые и организационные предпосылки для активизации этой работы есть. В стране сформирован блок законов, ориентированный на международные правовые стандарты в области прав и свобод человека и гражданина. Решением коллегии Генеральной прокуратуры от 3 октября 1996 г. определены основные задачи в правозащитной деятельности прокуроров. Акцент сделан на охрану прежде всего законных интересов больших групп населения, а также на вмешательство в наиболее неблагополучные сферы общественных отношений (трудовые, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инва-
лидов). И это оправданно. Судя по статистике, каждое третье из выявляемых прокурорами правонарушений — несоблюдение трудового, жилищного законодательства, законов об охране прав ветеранов и инвалидов.
Необходим глубокий анализ эффективности принимаемыы по этим вопросам мер прокурорского реагирования. Здесь нужны комплексный подход и совместная работа с управлениями (отделами) по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам.
Анализ результатов исковой работы указывает на смещение внимания прокуроров из сферы защиты государственных интересов в сферу защиты прав и свобод граждан. Во многом это резуль' тат экономических реформ и роста самостоятельности хозяйствующих субъектов. Во всяком случае, в 1996 г. заметно больше — в 2,3 раза — предъявлено исков в интересах граждан в суды. Всего их предъявлено более 105 тыс. Абсолютное большинство — почти 97 % — удовлетворено. Согласитесь, здесь есть большие возможности для профилактики нарушений прав граждан.
Работа по надзору за соблюдением прав и свобод граждан должна носить избирательный характер и не подменять органы правосудия при разбирательстве гражданских споров. Эту деятельность следует осуществлять в тесном взаимодействии с правозащитными организациями (аппаратом уполномоченного по правам человека — по закону такие лица могут назначаться и в субъектах Федерации, комиссиями по правам человека и другими). Вмешательство прокуроров в защиту прав и свобод граждан должно носить в основном компенсационный характер, когда возможности других органов контроля для воздействия на ситуацию исчерпаны.
Как никогда ранее сегодня прокурорам необходимо глубоко вникать в причины острых социальных конфликтов и присущими им средствами (там, где есть правовое поле) устранять их, привлекать виновников к уголовной и иной ответственности. В первую очередь речь идет об ответственности работодателей, уклоняющихся от оплаты труда работников, не обеспечивающих безопасных условий работы. Не менее важно своевременно пресекать злоупотребления свободой слова и печати, выражающиеся в пропаганде межнациональной и социальной розни, призывах к насильственному свержению существующего государственного строя.
Пора покончить с вакханалией в некоторых общественных организациях, допускающих порой подкуп избирателей в период выборов в органы власти или нарушающих элементарные права граж-
В прошлом году «Российская газета» опубликовала заметку «Начали пороть. Прокурор молчит», в которой сообщалось о массовой порке казаков в Оренбургской области, что вызвало большой резонанс. Ведь бить человека даже по решениям атаманов, пусть и согласованным с полковым священником, не позволяет ни один российский закон. Неписаные же нормы казачьего общежития применимыыв той мере, в какой они не противоречат законодательству правового государства.
Надзор за исполнением законов в сфере экономики. Отдельные прокуроры все еще не уяснили простую истину: прокурорское воздействие на процессы в экономике должно осуществляться отныне только через оценку полноты и законности мер, принимаемых органами управления и контроля, а также сквозь призму защиты экономических прав граждан. К сожалению, непонимание этого требования подтверждают планы ряда прокуроров субъектов Федерации.
Достаточно сказать, что прокуроры Республики Тыва и Ставропольского края продолжают планировать проверки исполнения законов об охране скота, сохранности нового урожая без учета того, что скот и посевы сельскохозяйственных культур находятся в основном в собственности негосударственных предприятий, фермеров, иных частных лиц. Таким образом, в планах этих прокуратур сразу закладывается необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность. Аналогичным образом поступает прокурор Ненецкого автономного округа, планирующий проверки «обоснованности закупки и реализации рыбы».
В то же время сейчас, когда повсеместно фиксируются широкомасштабные действия по незаконному завладению государственной собственностью (в том числе в ходе ее разгосударствления), совершаются крупные противоправные сделки по вывозу за рубеж сырьевых, энергетических и других невосполнимых ресурсов, надзор прокуроров за исполнением законов в сфере экономики (впрочем, как и деятельность других правоохранительных органов) серьезно отстает от предъявляемых временем требований. На это справедливо обратил внимание в своем послании Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране» Президент России.
По-прежнему серьезные нарекания вызывает практика приватизации государственных предприятий. Многочисленны факты занижения стоимости приватизируемого имущества, распродажи объектов социальной сферы, продажи имущества вне конкурса, нарушений антимонопольного законодательства и т. д.
11
Нет должного порядка и в деле управ' ления государственным имуществом, которое повсеместно противозаконно передается в аренду, залог и даже в уставные капиталы коммерческих структур при явном бездействии территориальных управлений Министерства по управлению государственным имуществом.
В результате контроль за правомерным использованием этого имущества и за поступлением доходов в федеральный бюджет не осуществляется, что наносит непоправимый ущерб государственным интересам. Причем получают широкое распространение злоупотребления государственных чиновников, стремящихся погреть руки в сложившейся обстановке вокруг государственной собственности. В их числе представители государства в акционерных обществах и назначенные на обанкротившихся предприятиях внешние управляющие.
Принимаемые в связи с этим меры прокурорского реагирования не всегда своевременны и зачастую неадекватны совершенным правонарушениям. Из-за бездеятельности отдельных региональных прокуроров пришлось вмешаться Генеральной прокуратуре, которая за последнее время предъявила ряд исков в арбитражные суды по поводу-призна-ния недействительными документов акционерных обществ (например, АО «Лензолото»), результатов чековых аукционов. Вместо предъявления инициативных исков в суды о расторжении договоров, нарушающих интересы государства, некоторые прокуроры вносят представления. Это ведет к волоките, бесплодной перелиске, затягивает процесс восстановления нарушенных прав.
Серьезную угрозу национальной безопасности представляет неконтролируемый выпуск ценных бумаг.
Администрация Сахалинской области под залог материальных ресурсов острова Сахалин и без регистрации в Минфине России незаконно выпустила облигации на общую сумму 5 млрд. долларов, ко' торые размещены в швейцарском банке. Можно предположить: в случае невыполнения обязательств по оплате дивидендов по этим облигациям Россия вообще потеряет Сахалин. Поскольку указанными действиями причинен вред стратегическим интересам государства, в отношении виновных возбуждено уголовное дело. Ведется следствие.
Неупорядоченный массовый выпуск ценных бумаг, используемый в целях привлечения денежных средств как юридических, так и физических лиц, создает все условия для построения вексельных «пирамид». Он же позволяет обанкротившимся предприятиям скрывать просроченную и безнадежную задолженность, уходить от налогообложения.
12
Следует признать, что прокуроры практически не проверяют законность регистрации и выпуска ценных бумаг.
Много недостатков в работе прокуроров по надзору за исполнением законов а области внешнеэкономических отношений, финансово-банковской деятельности.
Для защиты государственных интересов необходимо больше использовать материалы уголовных дел, процедуры арбитражных судов. Можно привести такой пример: на счетах коммерческих банков находится несколько триллионов рублей, арестованных по сотням приостановленных уголовных дел, связанных с фальшивыми авизо. Несмотря на арест, эти средства используются недобросовестными банками в качестве кредитных ресурсов. Чтобы приостановить такую практику. Генеральная прокуратура по одному из уголовных дел предъявила иск в интересах государства на 2,6 млн. долларов США и 350 млн. руб. к ТОО «Валерия». Суд полностью удовлетворил его.
Усилия государства по реформированию экономики сегодня во многом парализуют коррупция и особенно взяточничество. Из опрошенных криминологами предпринимателей 60 "/а заявили, что давали взятки государственным чиновникам в целях решения производственных и иных вопросов. Предприниматели прибегают к подкупу, как правило, вынужденно. Их понуждают к этому бюрократизм, вымогательство, бесконтрольность, укоренившиеся во многих органах управления: министерствах, администрациях субъектов Федерации, городов, районов. Такому положению способствует слабый спрос с чиновников за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, фактический разгром контрольно-ревизионного аппарата.
Между тем многие прокуроры недооценивают опасность разложения в органах государственной и муниципальной служб, их сращивания с коммерческими структурами, неэффективно используют свои полномочия для выявления и пресечения нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе в части недопустимости совмещения работы в органах власти с занятием предпринимательской деятельностью.
Конечно, правовых средств для борьбы с коррупцией пока явно недостаточно. Однако законодательство позволяет все-таки реально воздействовать на зарвавшихся чиновников.
Два года назад с помощью прокуроров субъектов Федерации Генеральная прокуратура подготовила серьезный материал по этой проблеме Президенту РФ. Было проведено специальное заседание коллегии Генеральной прокуратуры, на
места направлено указание.
Казалось бы, прокурорам дан карт-бланш для активизации борьбы с незаконным совмещением должностей государственными служащими. Однако от этой работы некоторые прокуроры стремятся уйти. Отмечены факты, когда незаконным совместительством теперь уже занимаются ответственные работники федерального казначейства Минфина РФ на местах. Это печально, так как на указанное ведомство возлагаются большие надежды в работе по наведению порядка в бюджетной сфере.
Некоторые прокуроры по своей вине оказываются в тупиковом положении. В конце прошлого года Генеральная прокуратура разбирала жалобу губернатора Магаданской области на областного прокурора и признала претензии губернатора необоснованными. Вместе с тем вскрылась и подоплека конфликта. Оказывается, прокурор области еще задолго до этого получил информацию о том, что все областное руководство, включая губернатора, буквально завязло в предпринимательской деятельности, являясь учредителем многих коммерческих структур, в том числе занимающихся добычей золота и серебра.
К сожалению, действия прокурора области были весьма робкими. Первоначально он решил обсудить сложившуюся ситуацию на заседании координационного совета правоохранительных органов, что не имело смысла, так как никаких властных полномочий координационное совещание не имеет. Затем, когда проект постановления координационного совещания «случайно» попал на стол губернатора, направил ему, как указано в сопроводительном письме, в «конфиденциальном порядке» представление об устранении нарушений законодательства о государственной службе. В этом представлении почему-то уже не упоминалось о нарушениях, допущенных самим губернатором. На момент приезда в Магадан работника Генеральной прокуратуры представление не было рассмотрено.
Следует отметить, что прокурор области не использовал всех возможностей для устранения нарушений законности. Во-первых, не обращался в суд с заявлением об исключении руководителей областной администрации из числа учредителей коммерческих структур. Во-вторых, вопреки указанию Генеральной прокуратуры от 12 августа 1996 г. «О дополнительных мерах органов прокуратуры по обеспечению дисциплины в системе государственной службы» не представил сюда соответствующие материалы (проект представления Президенту России о грубом нарушении законодательства со стороны губернатора и его
заместителей), как это требует Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810. Работа по устранению отмеченных нарушений законов началась по существу только после вмешательства Генеральной прокуратуры в ноябре прошлого года.
При осуществлении надзора за использованием Федеральных законов «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «Об общих принципах организации местного самоуправления», иного законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, надо непременно обращать внимание на соблюдение порядка представления государственными служащими при назначении их на должность сведений о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также наличие у них обязательств финансового характера.
Экологическая безопасность. Печально сознавать, но внимание к этой проблеме снижено, хотя экологическая преступность по своим масштабам приблизилась к уровню экономической и насильственной. В последние годы к традиционным видам экологических преступлений (браконьерство, загрязнение водоемов и воздуха) добавились хищнические нелегальные разработки и использование минеральных ресурсов, в том числе континентального шельфа, ввоз в Россию и захоронение особо опасных токсичных, радиоактивных отходов, импорт опасных для здоровья населения продуктов питания, размещение на территории России «грязных» технологий и производств, экологический терроризм. Все это свидетельствует о том. что экологические правонарушения становятся угрозой национальной безопасности России.
Практика показывает, что прокуроры субъектов РФ уделяют недостаточное внимание правильной организации надзора за исполнением природоохранного законодательства.
Учебный семинар, проведенный в октябре прошлого года в Москве, показал, что некоторые природоохранные прокуроры не имеют четких представлений о приоритетах в надзорной деятельности применительно к обстановке в регионах. Бросается в глаза отсутствие взаимодействия, грамотного распределения обязанностей между природоохранными и территориальными прокурорами. В некоторых регионах и те и другие бездействуют, кивая друг на друга.
Взаимоотношения с органами вневедомственного контроля. В сентябре прошлого года на научно-практической конференции прокуроров в Республике Дагестан прозвучало предложение одного из
13
ее участников о передаче в ведение органов прокуратуры вопросов координации деятельности всех контролирующих органов. Это глубоко ошибочная позиция, так как координация — одна из функций управления вообще. Если бы это случилось, то прокуроры полностью стали бы ответственны за результаты работы контролирующих органов по борьбе с правонарушениями разных видов. Взваливать на себя еще и обязанности органов исполнительной власти — это совершенно непосильный труд.
Как же выглядит ситуация в контролирующих органах сегодня? Она во многом отражает несовершенство государственного контроля, так как соответствующие органы неэффективно используют свои полномочия. Существующая система отчетности в контролирующих органах примитивна, порой даже не позволяет судить о реальном исполнении их функций, не отражает истинного положения дел. Между тем непресечекие экономических правонарушений — питательная среда для формирования теневого сектора экономики. По неполным данным, образовавшийся теневой капитал составляет около ста триллионов рублей.
Особенность деятельности многих контролирующих органов — несоблюдение существующего порядка наложения санкций, порой откровенный произвол по отношению к хозяйствующим субъектам и гражданам, что еще больше дискредитирует государственную власть. Причем количество выявляемых прокурорами правонарушений в контролирующих органах ежегодно растет. Только за последние полтора года вскрыто более 24 тыс. нарушений, из которых каждое четвертое было напрямую связано с изданием незаконных правовых актов, ущемлявших права граждан и должностных лиц. Все это указывает на распространенность фактов превышения власти в контролирующих органах и слабую юридическую подготовку их работников.
Наиболее часто попадают в поле критики налоговые, земельные, финансовые органы, органы, призванные защищать права потребителей, природоохранные, санитарные, трудовые янспекции.
Соблюдение законности в этих органах должно находиться у прокуроров на особом контроле.
Первоочередные задачи прокуроров на этом направлении. Первое. Необходимо разобраться в причинах роста количества незаконных правовых актов, издаваемых контролирующими органами, и принять адекватные меры реагирования. Эта работа должна проводиться систематически, вне зависимости от поступления сигналов о допускаемых контролирующими органами нарушениях закон-
14
ности.
Второе. Взаимодействие с контролирующими органами должно осуществляться в основном с целью выработки комплексных мер по предупреждению правонарушений. Поэтому следует чаще привлекать руководителей контролирующих органов к рассмотрению результатов прокурорских проверок и обобщений.
К прокурорским проверкам нужно привлекать представителей контролирующих органов преимущественно в качестве специалистов и ни в коей мере не подменять контролирующие органы в борьбе с правонарушениями отдельных видов.
На практике наблюдается иное. Совсем недавно в одном из дальневосточных регионов, например, выявлены факты, когда координационное совещание правоохранительных органов ориентировало прокуроров и органы внутренних дел на проведение совместных проверок соблюдения правил противопожарной безопасности на народнохозяйственных объектах. Это — полная профанация прокурорского надзора, перевод его на рельсы работы органов исполнительной власти.
Учитывая нынешнее состояние государственного контроля, Генеральный прокурор поставил вопрос о выработке унифицированных форм статистической отчетности, в которых бы обязательно фиксировались выявляемые контролирующими органами правонарушения и применяемые санкции. Одновременно предложено поручить Правительству утвердить единый порядок передачи материалов в правоохранительные органы о выявляемых контролирующими органами правонарушениях, сделать эту работу для контролирующих органов обязательной.
Из поступающих писем видно, что не везде складываются нормальные отношения прокуроров с полномочными представителями Президента России, а также структурными подразделениями контрольного управления Президента в регионах.
Бесспорно то, что это важные структуры современной власти. Однако и они не вправе требовать от прокуроров отчетов о выполнении указов Президента, результатах кадровой политики, проведения проверок по планам контрольного управления (как бывает в отдельных регионах), так как это нарушает требования закона о независимости прокуратуры от других государственных органов и местных влияний и недопустимости вмешательства в ее деятельность. Но этому поводу недавно достигнуто взаимопонимание с руководством администрации Президента. Всем прокурорам субъектов Федерации направлено соот-
ветствующее разъяснение.
В то же время следует установить деловые контакты с указанными структурами, в частности, ввести в обязательную практику обмен информацией и материалами о нарушениях законов, о безответственности должностных лиц органов государственной власти, случаях их необоснованного премирования и награждения.
Нужно учитывать два важных обстоятельства, связанных с изданием Указа «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации». Этим Указом полномочные представители Президента наделены более широкими правами, в частности, они могут вносить представления в законодательные органы государственной власти субъектов РФ в случаях нарушения ими законов и указов Президента России, направлять предложения Президенту об обращении в Конституционный Суд РФ, а также о приостановлении действия незаконных правовых актов, изданных органами исполнительной власти субъектов РФ.
При правильном взаимодействии с указанными должностными лицами прокуроры могут усилить свое влияние на складывающуюся правоприменительную практику, получать в этом деле большую поддержку со стороны президентской власти в регионах.
Одновременно должен, естественно, существовать и надлежащий прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых полномочными представителями Президента России, так как никаких изъятий применительно к этим должностным лицам закон не делает.
Профилактика преступности. Учитывая широкий диапазон «общенадзорной» деятельности, нельзя выпускать из виду работу по предупреждению корыстных преступлений в государственном секторе экономики, распространения наркомании, бродяжничества, рецидивной преступности, нарушений порядка приобретения и использования оружия. На это прямо ориентирует приказ Генерального прокурора №34 от 26 июня 1997 г.
Вся профилактическая деятельность немыслима без тесной связи с другими подразделениями руководящих органов прокуратуры. Целесообразно по каждому уголовному делу, связанному с приватизацией государственной собственности, осуществлением внешнеэкономической, банковско-финансовой деятельности, применять весь спектр «общенадзорных» мер с целью устранения причин и условий, способствовавших этим преступлениям, а также возмещения причиненного государству ущерба.
Несколько замечаний об организации «общенадзорной» деятельности вооб-
Прежде всего о значении количественных показателей работы. Они, конечно, иллюстрируют степень активности надзорной деятельности. Однако не нужно слишком преувеличивать их значение. Следует иметь в виду, что некоторые работники поднаторели на показухе. В частности, на административный прессинг вышестоящих органов они с готовностью отвечают искусственным наращиванием показателей. Благо, что многими вышестоящими прокурорами такая цифирь чаще всего воспринимается как достоверная без какой-либо проверки и анализа. При выездах представителей Генеральной прокуратуры на места постоянно вскрываются разночтения между отчетами прокуроров и реально выполненным ими объемом работ.
Есть и другие проявления формализма. Одно время прокурорские работники подвергались резкой критике в связи с недостаточным применением ими мер административной ответственности к правонарушителям. Некоторые прокуроры нашли вполне оригинальный выход. Они резко увеличили соответствующие показатели, вынося пачками постановления о возбуждении административных производств в отношении лиц, появившихся на работе в нетрезвом состоянии и подвергшихся дисциплинарным взысканиям со стороны работодателей. Благо сделать это было несложно — на основании приказов хозяйственных руководителей.
За ростом количества выявленных правонарушений должна стоять большая организаторская работа по их предупреждению, что зачастую не делается.
К сожалению, при выездах в подчиненные прокуратуры результаты «общенадзорной» деятельности нередко оцениваются без глубокого анализа, а только с позиции тех же цифр статистической отчетности. Между тем приказ № 30 установил четкие критерии оценки «общенадзорной» деятельности прокуроров;
— правомерность и своевременность вмешательства;
— полнота использования предоставленных прокурорам полномочий;
— принципиальность и настойчивость в устранении нарушений закона;
— реальное восстановление нарушенных прав;
— привлечение виновных к установленной ответственности.
Только с этих позиций можно объективно оценить результаты собственной деятельности, а также работы подчиненных прокуроров.
Еще об одном недостатке, присущем многим прокурорам. Вследствие недооценки значения «общенадзорной» деятельности в 1994-1995 гг. результаты
15
этой работы крайне редко обсуждались на заседаниях коллегий прокуратур субъектов РФ, что привело к переводу «общенадзорных» вопросов в число второстепенных, существенно сказалось на планировании работы.
Понимая это, управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры стремится переломить сложившееся в прошлом негативное отношение к «общенадзорным» мероприятиям, инициировать вынесение «общенадзорных» вопросов на рассмотрение коллегии Генеральной прокуратуры. Хочется надеяться, что руководители прокуратур субъектов Федерации будут проводить аналогичную линию.
Несколько слов о качестве проверок документов прокурорского реагирования, о методическом обеспечении надзорной деятельности.
Здесь отмечается большой разрыв в уровнях работы прокуратур субъектов Федерации и горрайпрокуратур. Повинны в этом прежде всего руководящие звенья органов прокуратуры, не обеспечивающие надлежащее состояние методических и учебных работ.
Опросы слушателей Институтов Генеральной прокуратуры показали, что в отдельных регионах до районного звена не доведены даже методические разработки, подготовленные Генеральной прокуратурой в 1996-1997 гг. А их было
направлено в регионы по наиболее актуальным вопросам «общенадзорной» деятельности — 17.
Несмотря на увеличивающийся поток методических рекомендаций, городские и районные прокуроры по-прежнему остро нуждаются в кратких, экономных памятках, материалах, комментирующих законодательство с учетом особенностей регионов. Их явно не хватает. Обстановка осложняется тем, что в ряде случаев прокуратуры субъектов Федерации дают подчиненным работникам не основанные на законе или неквалифицированные рекомендации.
Так, прокуратура Республики Карелия в 1997 г. ориентировала подчиненных прокуроров на принесение протестов не только на незаконные правовые акты, но и на действия должностных лиц, «наделила» горрайпрокуроров правом приостанавливать исполнение незаконных приказов, распоряжений, решений. В приложенных к методическим рекомендациям образцах документов прокурорского реагирования необоснованно расширялись основания прокурорского вмешательства. В частности, прокурорам предлагалось в своих представлениях указывать, что самостоятельным основанием для проведения проверок послужили планы их работы (а не сигналы о допускаемых правонарушениях, как это требует закон).



ОГЛАВЛЕНИЕ