<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Целью Концепции и областью ее применения заявлены конкретизация и уточнение основных направлений деятельности органов государственной власти по становлению информационного общества в России, формированию Единого информационного пространства России и ее вхождению в мировое информационное сообщество. В связи с осознанием необходимости построения информационного общества в России как главного условия ее политического и социально-экономического развития и сохранения статуса мировой державы авторы проекта делают вывод о переходе от политики информатизации к государственной информационной политике, в рамках которой должны быть заложены основы для решения следующих задач:
формирование единого информационного пространства России и ее вхождение в мировое информационное пространство;
обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства;
формирование демократически ориентированного массового сознания;
становление отрасли информационных услуг;
расширение правового поля регулирования общественных отношений, в том числе связанных с получением, распространением и использованием информации.
По - видимому, следует обратить внимание на то, что перечисленные задачи совпадают с частью признаков информационного общества, что в свою очередь определяется заявленными целями информационной политики. Но ряд важных признаков информационного общества не нашел отражения в задачах государственной политики по его формированию, что делает этот проект Концепции неполным. Также нельзя, очевидно, согласиться и с выводом авторов проекта о том, что необходимость решения столь масштабных задач «требует управления всеми видами информационных ресурсов, элементами информационно-телекоммуникационной инфраструктуры» (выделено Л.В.Н.). В условиях современного роста информационных ресурсов и их объема требовать от государственной политики управлять всеми ресурсами просто невозможно и бесперспективно.
Таковы три основных подхода к формированию единого информационного пространства страны. По ряду позиций они совпадают, поэтому при дальнейшем рассмотрении понятия единого информационного пространства, его признаков и особенностей правовой защиты будем ссылаться на эти Концепции только при их различиях, именуя для краткости Концепция 1, 2, 3.
При определении понятия «единое информационное пространство» следует учитывать, что в настоящее время не существует такого устоявшегося единого правового понятия. Известны попытки определить его, исходя из определения информационной сферы (среды), данного в статье 2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене»: сфера деятельности субъектов, связанная созданием, преобразованием и потреблением информации. Но это определение носит, на наш взгляд слишком общий характер. Ниже приведено определение, данное автором в привязке к объектам и их основным признакам.
Под единым информационным пространством страны предлагается понимать совокупность информационных ресурсов и информационной инфраструктуры, позволяющая на основе единых принципов и по общим правилам обеспечивать безопасное информационное взаимодействие государства, организаций и граждан при их равнодоступности к открытым информационным ресурсам, а также максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства при сохранении баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечение национального информационного суверенитета.
Основными объектами единого информационного пространства являются:
1.информационные ресурсы – массивы документов, базы и банки данных, все виды архивов, библиотеки, музейные фонды и пр., содержащие данные, сведения и знания, зафиксированные на соответствующих носителях информации;
2.информационная инфраструктура, включающая в себя:
а) организационные структуры, обеспечивающие функционирование и развитие единого информационного пространства, в частности, сбор, обработку, хранение, распространение, поиск и передачу информации. Обеспечивающую часть составляют научно-методическое,
информационное, лингвистическое, техническое, кадровое, финансовое обеспечение.
б) информационно-телекоммуникационные структуры - территориально распределенные государственные и корпоративные компьютерные сети, телекоммуникационные сети и системы специального назначения и общего пользования, сети и каналы передачи данных, средства коммутации и управления информационными потоками;
в) информационные, компьютерные и телекоммуникационные технологии;
г) системы средств массовой информации.
Некоторые авторы предлагают в составе информационного пространства рассматривать также и другие компоненты:
- рынок информационных технологий, средств связи, информатизации и телекоммуникаций, информационных продуктов и услуг;
- систему взаимодействия информационного пространства России с мировыми открытыми сетями;
- систему обеспечения информационной защиты (безопасности);
- систему информационного законодательства.
С таким подходом, на наш взгляд, нельзя согласиться, поскольку перечисленные компоненты скорее являются качественными характеристиками, условиями, признаками, при наличии которых совокупность объектов системы образует единое информационное пространство.
К основным признакам единого информационного пространства страны можно отнести: - действие единых принципов и общих правил для всех субъектов информационного взаимодействия при разумном сочетании государственного регулирования и саморегулирующихся начал в формировании и развитии единого информационного пространства;
- обеспечение безопасного информационного взаимодействия государства, организаций и граждан;
максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства;
равнодоступность субъектов информационного взаимодействия к открытым информационным ресурсам и их правовое равенство;
- сохранение баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечение национального информационного суверенитета.
Формирование и развитие единого информационного пространства России имеет своими целями:
обеспечение прав граждан на информацию, провозглашенных Конституцией Российской Федерации;
создание и поддержание информационного потенциала на уровне, необходимом для устойчивого и безопасного развития общества;
обеспечение оперативного доступа к имеющимся информационным ресурсам и их включение в единое информационное пространство, при этом они должны быть на законном основании доступны органам управления государственной власти, хозяйствующим субъектам и гражданам;
преодоление информационного монополизма управленческих и коммерческих структур на открытые информационные ресурсы - переход от презумпции закрытости информации к презумпции открытости информации, так как именно информационный монополизм является основной питательной средой бюрократизма, волюнтаризма и коррупции;
повышение согласованности решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;
предоставление возможности контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления;
повышение уровня правосознания, деловой и общественной активности граждан путем предоставления им свободного доступа к правовым и нормативным документам, определяющим их права, обязанности и возможности; равной возможности пользоваться открытой научно-технической, социально-экономической, общественно-политической информацией, а также информационными фондами сфер образования, культуры и т.д.;
построение информационного общества в стране и его вхождение в мировое информационное сообщество.
Для определения приоритетов государственной политики по формированию единого информационного пространства страны и его защитой важно знать оценку сегодняшнего стартового состояния всех его основных объектов в соответствии с заявленной структурой.
Такая оценка достаточно полно дана в Концепции №2.
Информационное обеспечение органов государственного управления, хозяйствующих субъектов и граждан остается на низком уровне. Возможность доступа к информации, как правило, ограничивается ее ведомственной принадлежностью и обусловлена зачастую должностным положением и социальным статусом потребителя. Не решена проблема доступа к территориально удаленным информационным ресурсам. Большинство населения получает информацию в традиционном виде - печатные издания, радио, телевидение.
Информационно-телекоммуникационные системы функционируют, в основном, в интересах государственных органов власти и, как правило, без необходимого их взаимодействия. Такое положение дел приводит к дублированию работ, избыточности в сборе первичной информации, удорожанию разработок и эксплуатации систем. Кроме того, как отмечалось, ведомственная разобщенность затрудняет обмен информацией и доступ к ней.
Информационные услуги, ресурсы и программные продукты (информационный потенциал) распространены по территории России крайне неравномерно, причем в основном ими обеспечены центральные области. Это распределение соответствует распределению основных научных и информационных центров России и не учитывает потребности населения и органов управления. Именно поэтому требует скорейшего решения задача выравнивания информационного потенциала.
Действующие и разрабатываемые в настоящее время информационно-управляющие системы отдельных федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, ведомственные и межведомственные территориально-распределенные системы и сети сбора, обработки и распространения информации могут служить базой внедрения новых информационных технологий. Они должны обеспечить основу формирования единого информационного пространства России и гарантировать сопряжение новых средств информационных технологий с традиционными средствами распространения информации и организации доступа к ней: печатными и электронными средствами массовой информации, журнальными и книжными изданиями, библиотеками и архивами, почтой, телеграфом и пр.
Современное состояние информационного пространства России препятствует равноправному включению ее в мировое информационное сообщества.
Как уже отмечалось, информационные ресурсы являются одним из важнейших объектов и компонентов информационного пространства и их формирование и использование - одна из ключевых проблем создания единого информационного пространства. Неслучайно поэтому во всех Концепциях создание единого информационного пространства тесно связано с формированием и развитием самих информационных ресурсов: в концепции №1- через приоритетное развитие государственных ресурсов правовой информации, в концепции №2 – государственные ресурсы заявляются, как «основа единого информационного пространства страны».
В последнем случае с позиций системного подхода представлена, на наш взгляд, достаточно полная и оригинальная теория построения единого информационного пространства страны через развитие информационных ресурсов, суть которой сводится к следующему:
1. Основу единого информационного пространства России составляет единое информационное пространство органов государственной власти.
2. Основу единого информационного пространства органов государственной власти составляют информационно-телекоммуникационные системы, способные обеспечить информационную поддержку принятия решений как в сфере управления экономикой, так и в области безопасности личности, общества, государства: информационно-телекоммуникационная система специального назначения (ИТКС), информационно-коммуникационная система (ИКС), информационно-телекоммуникационная система Министерства по чрезвычайным ситуациям, единая телекоммуникационная система Минобороны РФ "Широта".
3. Основу интегрированной системы составляют государственные информационные ресурсы. К ним относятся ресурсы, создаваемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и вырабатываемые в результате этой деятельности; ресурсы, создаваемые негосударственными организациями по заказам и в интересах органов государственной власти. На данном этапе развития к приоритетным государственным информационным ресурсам следует отнести:
правовую информацию, связанную с построением правового государства;
информацию о деятельности органов государственной власти, в том числе о бюджетных расходах, обеспечивающую возможность демократического контроля их деятельности;
информацию о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическую, санитарно-эпидемиологическую и др., необходимую для безопасного существования граждан, населения в целом, а также производственных объектов;
открытую информацию о предприятиях и организациях, поставляемую ими в соответствии с законодательством в государственные органы;
информацию, составляющую научный потенциал и культурное наследие общества (просветительскую, научно-техническую, литературно-художественную, музейную, архивную и пр.);
государственный информационный регистр, содержащий сведения об организациях - держателях государственных, негосударственных и смешанных информационных ресурсов.
4. Основой для формирования государственных информационных ресурсов могут служить информационно-управляющие системы органов государственной власти, которые располагают развитыми территориально распределенными инфраструктурами, ориентированными на сбор информации на всей территории России и ее обработку в интересах федеральных и региональных органов власти, а также всех организаций и граждан Российской Федерации. К ним относятся Государственный комитет Российской Федерации по статистике, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба занятости России, Государственной таможенный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Государственная налоговая служба Российской Федерации и др. К таким структурам относится также координируемая Министерством науки и технической политики сеть научно-исследовательских институтов и центров научно-технической информации, включая организации, действующие в составе Российского объединения информационных ресурсов научно-технического развития.
5. Информационные ресурсы информационного пространства органов государственной власти подразделяются на:
А.) по периоду (времени) управления:
информационный ресурс для оперативного управления в мирное время (экономико-статистические банки данных Госкомстата России, специализированные базы данных для чрезвычайных ситуаций, а также информационные ресурсы министерств и ведомств);
информационный ресурс проблемно-ориентированной информации (в настоящее время только формируется);
информационный ресурс особого периода:
государственная база экономической информации мобилизационного назначения – задания мобилизационного плана страны на расчетный период, разрабатываемые Минэкономики РФ, паспортные данные об объектах народного хозяйства, городах и регионах, банк экономико-географической информации (может эффективно использоваться в мирное время в интересах организаций различных форм собственности и граждан);
ресурс специальной информации, формируемый Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, Главным разведывательным управлением Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации;
база военного времени и совокупность баз данных Минобороны.
Б.) по форме собственности:
государственные;
межгосударственные;
негосударственные (в том числе муниципальные, частные) ;
совместные (смешанные).
Наряду с этим, в Концепции №1 предлагается еще несколько видов классификации государственных информационных ресурсов. В процессе создания системы правовой информации предполагается осуществить интеграцию информационных фондов, банков и баз нормативных актов в общем информационно-правовом поле.
А) По степени репрезентативности банков нормативных актов предлагается выделить 5 уровней:
1-й уровень - эталонные банки правовых актов федеральных органов государственной власти;
2-й уровень - эталонные банки правовых актов центральных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации;
3-й уровень - эталонные банки правовых актов государственных органов субъектов Федерации;
4-й уровень - локальные банки правовой информации региональных органов власти;
5-й уровень - локальные, тематические и иные банки и базы данных отдельных организаций, предприятий и учреждений, представляющих широкий круг пользователей.
Б) По характеру информации правовые информационные ресурсы подразделяются на:
территориально распределенную сеть полнотекстовых банков законодательных и других нормативно-правовых актов;
тематические банки правовой информации (например, о госпредприятии, о кооперации, об аренде, о налогообложении, о предпринимательской деятельности, об акционерных обществах, об экологии, о пенсионном обеспечении и т.п.). Эти банки являются основой региональных информационных центров;
оперативные банки материалов судебной практики и постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, материалов арбитражной практики, статистической информации и т.п.;
банки ведомственных нормативных актов;
нормативно-правовые документы государств-участников СНГ;
банки зарубежного законодательства;
банки регистрационных данных о состоянии и движении гражданских, уголовных, арбитражных дел;
оперативные базы данных.
В) По числу пользователей информационные ресурсы подразделяются на:
общесистемные базы данных (должны формироваться в виде интегрированного информационного поля на основе документальных (в том числе полнотекстовых) и
фактографических баз данных);
локальные базы данных (содержат информацию, необходимую для работы одного или группы пользователей).
В то же время эти концепции не лишены недостатков. Как справедливо замечает Антопольский А.Б., стратегия создания и внедрения универсальной и обязательной к применению системы классификации и кодирования, сопряжения всех государственных информационных ресурсов в нынешних условиях бесперспективна . По его мнению, эту проблему необходимо конкретизировать применительно к определенным видам информационных ресурсов, например, библиотечно-информационные фонды, статистическая информация или данные первичного учета населения и т.п. Кроме того, в Концепции № 2 содержится ряд противоречий. Так, например, информационные ресурсы в одном случае заявляются как самостоятельные объекты информационного пространства наряду с информационно – телекоммуникационными структурами, а в другом – включаются в состав последних. Безусловным общим недостатком для всех концепций является слабая проработка (или вообще отсутствие) вопроса негосударственного участия в формировании единого информационного пространства, что при отсутствии у государства достаточных средств и эффективной координации, крайне неоправданно. Интересно, что в Концепции №1 эта задача даже и не ставилась, а, наоборот, заявлено, что «информационное обеспечение систем правовой информации государственных структур должно разрабатываться с учетом баланса государственных и ведомственных интересов», то есть без учета интересов общества и граждан. Такой подход противоречит общему принципу баланса интересов личности, общества и государства как в теории, так и в продекларированной современной политике обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации.
Наряду с концепциями, носящими теоретико – правовой характер, известны проекты концепций построения единого информационного пространства в привязке к открытым информационным системам, прежде всего – Internet. Их можно отнести к технократическим, а не правовым. Но поскольку в приведенных выше концепциях не содержится положений относительно особенностей использования возможностей Internet при построении единого информационного пространства даже на корпоративном уровне, то для примера остановимся на одной из них. В соответствии с ней под единым информационным пространством понимается корпоративное объединение информационных ресурсов на основе информационно-коммуникационного взаимодействия информационных систем (куда эти ресурсы входят). В другом положении концепции уже системы должны входить в состав информационных ресурсов, так как иначе «понятие единого информационного пространства сужается до понятия единого пространства данных, а информационные системы выступают в роли клиента и сервера, взаимодействуя друг с другом» и решение проблемы построения единого информационного пространства сводится к организации доступа к удаленным базам данных.
Изначально WWW создавался только как средство, предоставляющее графический интерфейс в Internet и упрощающее доступ к информации, распределенной по миллионам компьютеров во всем мире. При этом основными компонентами являлись страницы, узлы, броузеры и серверы Web. Пользователям была предоставлена возможность навигации по Internet с использованием технологии гипертекста, поддерживаемой протоколом HTTP (Hypertext Transfer Protocol) и стандартом языка HTML (Hypertext Markup Language). Появление CGI (Common Gateway Interface) решило проблему обмена информацией между сервером Web и такими программами как базы данных, которые не могут непосредственно обмениваться данными с броузерами Web. В результате появилась возможность реализации интерактивного взаимодействия конечного пользователя с программами стороны Web-сервера, которые обрабатывали информацию, введенную пользователем в броузере, и в качестве результата возвращали сформированную HTML-страницу. Многие из существующих решений доступа к базам данных в среде Internet и основаны на данном подходе. Вот же время авторы делают вывод, что возможности, предоставляемые WWW-технологией, безусловно, расширили спектр решений, но они не способны решить проблему единого информационного пространства. В отличие от рассмотренных подходов, в этой концепции единого информационного пространства предлагается переход от двухуровневой архитектуры с интеллектуальным сервером к распределенной, одноранговой архитектуре взаимодействия, когда в роли информационных ресурсов (по отношению к рассматриваемой информационной системе) выступают не только данные, но и различные приложения информационных систем. Тогда в каждой из информационных систем часть методов обработки данных реализуется в виде приложений, доступных из других информационных систем. Например, при взаимодействии двух информационных систем первая пользуется сервисами, предоставляемыми второй, и как результат получает уже обработанные данные, которые могут быть подвергнуты дальнейшей обработке компонентами первой системы.
На региональном уровне. Сегодня во многих субъектах Российской Федерации принимаются свои региональные Концепции, законы, программы по построению единого информационного пространства в рамках своей административной территории. При этом разработчики и авторы этих документов нередко стоят на разных позициях, даже если они опираются в своей работе на принятые в этой сфере федеральные нормативные акты (о чем шла речь выше) или делают ссылку на них. Остановимся на анализе нормативных документов двух регионов - Новосибирской области и города Москвы, что связано, прежде всего с глубокой проработкой на региональном уровне этих вопросов.
В Новосибирской области построение единого информационного пространства осуществляется в соответствии с Концепцией и Программой информатизации и создания единого информационного пространства Новосибирской области, а также областным законом «О функционировании единого информационного пространства Новосибирской области», подготовленными временной комиссией при Администрации области
во исполнение распоряжения Главы Администрации области от 3 сентября 1996г. N 519 - р.
Под единым информационным пространством региона в этих документах предлагается понимать - совокупность информационных ресурсов в виде баз и банков данных, информационных хранилищ, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем, в том числе WWW-серверов, и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей.
Это определение, во многом совпадающее с понятием, закрепленным в Концепции №2, в то же время не отражает в полной мере ни объектный состав единого информационного пространства, ни его правовые признаки. Это противоречие отражено и в самом законе, где к объектам отнесены: единое информационное пространство; информационные ресурсы; сети электросвязи; телекоммуникационные ресурсы; информационные продукты; информационные услуги; средства информационного обмена. Так, на пример, в перечисленном составе объектов отсутствуют телекоммуникационные системы, хотя они указаны в объектном составе, данном в определении. Более того, это различие было закреплено там же еще в одной статье, где записано, что закон регулирует отношения, возникающие в едином информационном пространстве при:
формировании информационных ресурсов (сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, защита, создание) и их использовании (передачу, распространение, предоставление);
создании и использовании информационных технологий;
защите информации и прав субъектов единого информационного пространства.
Как видим, и здесь исключены из предметной области права в этой сфере отношения, возникающие в связи с созданием, развитием информационных систем и их защитой. Последнее обстоятельство крайне важно, так как защита информационных систем и отношения, возникающие в этой связи, являются также объектом права в области информационной безопасности наряду с защитой информации и защитой от информации основных субъектов этой сферы. Не учитывать это обстоятельство и необоснованно ограничивать число объектов права в этой области общественных отношений – значит, на наш взгляд, допускать грубую методологическую ошибку.
Среди особенностей данной региональной концепции можно выделить как положительные, так и отрицательные моменты.
К числу положительного безусловно можно отнести следующие достижения:
1. Представлен новый срез структуры единого информационного пространства в виде интегрированной информационной среды региона, выступающей, с одной стороны -как основа единого информационного пространства области, с другой - как комплекс взаимоувязанных и взаимодействующих отраслевых корпоративных и проблемно-ориентированных информационных систем, в том числе:
органов государственной власти и местного самоуправления;
социальной, индивидуально-бытовой и правовой сферы (наука, высшая школа, образование, культура, средства массовой информации, здравоохранение, социальное обеспечение, занятость, почта, жилищно-коммунальные службы, юридические консультации и т.д.);
сферы производства и производственной инфраструктуры (сельское хозяйство, промышленность, энергетика, связь, транспорт, строительство и т.д.);
сферы рыночной инфраструктуры (банки, фонды и т.д.).
Можно согласиться с авторами с таким употреблением термина «информационные системы» при условии его понимания в широком смысле значения данного понятия. При этом каждая из систем, в свою очередь, включает в себя следующие компоненты:
телекоммуникационную среду,
информационные ресурсы, информационные системы и механизмы предоставления услуг на их основе,
организационную инфраструктуру, обеспечивающую функционирование и развитие информационной среды,
систему подготовки и переподготовки специалистов и пользователей информационной среды.
2. Исходя из предложенной структуры информационного пространства, определены пять уровней информационной политики в России: государственный (федеральный); отраслевой; региональный; отдельного хозяйствующего субъекта; индивидуальный. В то же время в данной классификации отсутствует муниципальный уровень, что, на наш взгляд, неправильно, исходя из системного подхода в построении единого информационного пространства.
3. Раскрыто содержание информационных технологий как одного из элементов информационного пространства. С учетом складывающихся мировых тенденций в рассматриваемой предметной области предлагается при реализации концепции опираться на следующие современные информационные технологии:
базовые технологии Internet (WWW, Gopher, ftp, IRC,E-mail и т.д.);
информационную службу Х.500;
идеологию информационных хранилищ и архитектуру "клиент-сервер";
SQL - ориентированные инструментальные системы (СУБД ORACLE, INFORMIX и т.д.);
CASE - технологии проектирования информационных систем и баз данных;
ГИС - технологии;
технологии создания и распространения информации на CD-ROM носителях;
развитие системы графических и текстовых редакторов;
мультимедиа технологии и технологии создания виртуальной реальности;
интранет-идеологии при создании корпоративных и учрежденческих информационных систем.
Эти технологии позволяют обеспечить сопряжение различных типов информационных серверов (SQL, WWW и т.д.) как в составе одного информационного узла, так и находящихся в различных информационных узлах региональной компьютерной сети. Тем самым создаются технологические предпосылки для построения территориально-распределенных, проблемно-ориентированных и корпоративных информационных сетей и систем в виде логических надстроек над единой телекоммуникационной средой Новосибирской области, а также органической интеграции в единое информационное пространство России и далее в мировое сообщество.
При этом основой инфраструктуры сетевого сервиса являются:
первичная сеть, обеспечивающая услуги по предоставлению выделенных магистральных каналов связи;
служба базового телекоммуникационного сервиса, включающая обеспечение узлов маршрутизации данных и коммутации сообщений;
служба конечного пользователя, реализуемая с помощью стандартного программного обеспечения и связного оборудования.
Хотя попытка характеристики информационных технологий в данном случае выгодно отличает документ от общероссийских концепций, в то же время она не учитывает в полной мере особенности применения отдельных современных технологий в открытых информационных системах и их возможные последствия.
К безусловным недостаткам данных документов относится то обстоятельство, что многие положения их прямо противоречат друг другу. Наряду с тем, что уже приводилось выше, приведем еще один пример. Так интеграция информационной среды Новосибирской области с единым информационным пространством России и мирового сообщества названа главным принципом региональной информатизации (здесь авторы отождествляют информатизацию с информационной политикой, что не совсем точно). В то же время первым из четырех принципов функционирования единого информационного пространства области назван приоритет интересов Новосибирской области. Такой подход, когда каждый субъект системы заявляет о приоритете своих интересов, делает малорелизуемыми заявленные цели интеграции в единое информационное пространство, создает основу для возникновения внутренней угрозы этому процессу, что вообще, на наш взгляд, недопустимо в рамках единого государства. Под внутренней угрозой - понимается возможность полного распада единого информационного пространства России, что означает возможность дальнейшего распада страны и утраты информационного суверенитета как важнейшего признака современной государственности.
Построение единого информационного пространства в г. Москве осуществляется на основе Концепции городской политики г.Москвы в области информатизации органов городского управления и началось в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 10 декабря 1991 года №237, когда была утверждена Концепция создания и функционирования единой общегородской межведомственной информационной системы, тем самым был сделан первый шаг в реализации политики информатизации города по формированию единого информационного пространства. Распоряжением Мэра от 31 мая 1995 года №576-РМ "Об упорядочении работ по информатизации московской городской администрации" были определены организационные меры по обеспечению создания информационных и автоматизированных систем в Комплексах городского хозяйства в рамках единой общегородской информационной системы. В ежегодных Постановлениях Правительства Москвы по вопросам развития науки и технологий задачи информатизации города определены как основные в межотраслевых направлениях Городской программы.
Главной целью городской политики в этой сфере также провозглашается - создание единого информационного пространства на основе системного подхода и общих принципов административных, организационных и технических решений по эффективному внедрению и использованию современных компьютерных технологий в сферу городского административного и хозяйственного управления.
В данной концепции городской политики также есть свои особенности:
1. Ведущий принцип городской политики в области информатизации определен как распределенная обработка информации, создание территориальных и отраслевых баз данных с последующей интеграцией информации в единое информационное пространство.
2. Для интеграции городских информационных ресурсов создается Система Согласованного Взаимодействия (ССВ), которая является средством обеспечения сбора и передачи данных для оперативной информационно-аналитической поддержки процессов принятия решений и представляет совокупность:
нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок и состав предоставляемой информации по горизонталям и вертикалям структуры органов городского управления;
организационных и административных мер, определяющих технологию управления и распоряжения информацией;
технического обеспечения обработки информации на компьютерах различных платформ, передачи информации между территориально разнесенными организациями, комплексной обработки информации и коллективной работы сотрудников различных городских структур в единой информационной сети;
программно-методического, технологического и информационного обеспечения для согласованного ведения и кодирования информации в различных организациях и формирования городских информационных ресурсов, доступа к ним пользователей, обмена данными между информационными системами.
3. Состав городских информационных систем определяется в соответствии с основными функциями городского управления и выделенными Комплексами с учетом отраслевой ориентации и принятой иерархии системы административно-территориального управления
в условиях трехуровневой структуры городского управления:
Верхний уровень - уровень представительной власти, выполняющий законодательные функции и формирующий стратегию социально-экономического развития города.
Средний уровень- уровень исполнительной власти, принимающий решения для реализации поставленных стратегических задач.
Нижний уровень - уровень реализации решений, сбора и актуализации первичной информации территориальными и отраслевыми подразделениями в процессе предметной деятельности, направленной на выполнение принятых решений.
При этом, территориальные информационные системы обеспечивают информацией управление административно-территориальными единицами на уровне административных округов (пррефектур) и муниципальных районов.
Отраслевые информационные системы обеспечивают информацией управление городом на уровне отраслей (строительство, транспорт, жилищное и коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание, социальная защита, здравоохранение, народное образование и др.) с учетом территориальной привязки в рамках выделенных Комплексов управления городским хозяйством. В свою очередь информатизация каждого территориального и отраслевого подразделения городского управления должна осуществляться по двум направлениям:
внедрение информационных технологий для автоматизации собственной деятельности, в том числе решение административно-управленческих задач, делопроизводство, организация повседневной деятельности и рабочих мест специалистов, обеспечение их взаимодействия между собой;
информационно-аналитическое обеспечение принятия управленческих решений и формирование общегородских информационных ресурсов.
Как видно из приведенного анализа особенностей, если в Новосибирской области упор делается в построении единого информационного пространства на развитие информационных технологий и ресурсов, то в Москве предпочтение отдается инфраструктуре – развитию информационных систем. Интересно, что в этих условиях хронического запаздывания федеральных властей по координации информационной политики региональные власти стали договариваться самостоятельно о взаимодействии в рамках межрегиональных Ассоциаций в интересах создания единого информационного пространства. Примером этого может служить и тог, что в июне 1999 года Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия "Сибирское соглашение" (МАСС) приняла решение о формировании единого информационного пространства в сфере производства и реализации продукции и финансовых потоков на территории 19 субъектов федерации - членов ассоциации. Это решение было продиктовано необходимостью более полного задействования производственного потенциала восточных регионов России, усиления деловой активности с одновременным использованием информации для рационального налогообложения. .
На муниципальном уровне. Особенности участия муниципалитета в построении единого информационного пространства рассмотрим на примере Концепции информатизации города Перми, где в качестве конечной цели развития информационной технологии управления городом заявляется формирование сотового информационного пространства города, которое должно стать частью единого информационного пространства государства (правда, в концепции затем эти понятия употребляются в обратном порядке – единое информационное пространство города и сотовое информационное пространство государства).
В составе важнейших элементов городской информационной среды (авторы здесь отождествляют информационную среду с информационным пространством, хотя, на наш взгляд, целесообразнее было бы их различать, поскольку единое информационное пространство заявляется как конечная цель, к которой надо придти от нынешнего состояния информационной среды) перечисляются практически все основные объекты – информационные ресурсы, информационные системы и информационная инфраструктура. В то же время содержание объектного состава в этой концепции отличается от содержания объектов, приведенного в федеральных и региональных концепциях построения единого информационного пространства.
1. Так создаваемая автоматизированная информационная система города (АИС), как основа единого информационного пространства и совокупность информационных систем города должна реализовываться на пяти уровнях:
- первый уровень, в виде автоматизированных рабочих мест (АРМ) с использованием одного компьютера;
- второй уровень, в виде локальных вычислительных сетей (ЛВС), связывающих от двух до нескольких десятков и сотен компьютеров (рабочих станций) и периферийные устройства в пределах ограниченной территории в единое целое с целью разделения доступа к общим ресурсам и взаимного обмена информацией, как правило, отраслевого характера;
- третий уровень, в виде муниципальной геоинформационной системы города;
- четвертый уровень, в виде корпоративной информационной системы города;
пятый уровень - интеграция в международные компьютерные сети Internet, FreeNet и сотовое информационное пространство России.
Перечисленные уровни, по - видимому, можно рассматривать и как определенные этапы построения единого информационного пространства.
2. В состав городской информационной сети предлагается включить городской информационный центр, глобальные городские сети, базы данных общего пользования, локальные вычислительные сети структурных подразделений, службы поддержки.
3. В составе основных информационных систем города выделяются:
Муниципальная географическая информационная система города (ГИС). Система обеспечивает хранение и отображение в графической форме объектов, имеющих определенное положение на местности. Для каждого объекта в базе данных должны храниться его координаты, размеры, правила отображения, наименование и код для связи с другими базами данных, содержащими дополнительную информацию об объектах. Известно, что в настоящее время 80% принимаемых решений связано с пространственной привязкой к местности. Установлено, что более 50% всех геоинформационных систем мира относятся к муниципальным объектам применения.
Автоматизированная система управления пассажирским транспортом.
Автоматизированная система учета населения г.Перми (АСУН), предназначенная для сбора, хранения и ведения данных о каждом жителе города.
Автоматизированная система управления жилищно- коммунальным хозяйством (ЖКХ).
Система земельного кадастра.
Единая система экологического обеспечения для решения задач экологического информирования, экологической профилактики, экологического восстановления.
Система образования. (В настоящее время на уровне Министерства общего и профессионального образования РФ, Министерства науки и технической политики РФ, Российской академии наук, Российского фонда фундаментальных исследований уже приняты десятки долгосрочных целевых финансируемых программ в области информатизации образования. К числу наиболее значимых проектов следует отнести:
* Создание региональной компьютерной сети для нужд науки и образования (Пермский государственный технический университет);
* Создание регионального центра Internet (Пермский государственный университет);
* Создание “Академсети” и реализация проекта “Европейские математические сети “EmNet” (Институт механики сплошных сред УрО РАН);
* Программа информатизации образования города Перми (комитет по образованию и науке администрации города Перми).
Налогово-финансовая система
Система правовой информатизации города Перми ( является частью программы “Правовая информатизация Пермской области” от 12 декабря 1997г.), в которой предусмотрено создание центра правовой информации в администрации города и пунктов правовой информации в районных администрациях.
Система управления городом для обеспечения процесса подготовки, моделирования и анализа последствий решений по всем вопросам, находящимся в компетенции администрации города.
4. Все обеспечение информационного процесса относится к понятию инфраструктуры информатизации, под которым понимается совокупность следующих элементов:
- приёмно-передающая среда и каналы связи;
- технические средства информатизации;
- совокупность баз данных (БД) и баз знаний (БЗ), в том числе государственных, ведомственных, отраслевых, муниципальных, кооперативных и т.д.;
- алгоритмическое обеспечение, имитационное моделирование, задачи искусственного интеллекта, в том числе экспертные системы, оптимизационные задачи и т.д.;
-программное обеспечение общекоммуникационных, общесистемных и пользовательских задач;
- лингвистическое обеспечение, в том числе машинные словари, кодификаторы, классификаторы, рубрикаторы, языки программирования, информационно-поисковые языки;
- кадровое обеспечение;
- организационное обеспечение;
- правовое обеспечение;
комплекс обслуживающих организаций.
Как видно из этого перечня, авторы Концепции включили в содержание инфраструктуры и информационные системы, и информационные ресурсы. Такая небрежность, на наш взгляд, является недопустимой. Ошибочным следует признать и подход к признанию муниципальными информационными ресурсами и муниципальной собственностью таких ресурсов, как базы персональных данных в автоматизированной системе учета населения г.Перми (АСУН), предназначенной для сбора, хранения и ведения данных о каждом жителе города. Это, тем более недопустимо, так как пользование такой информацией предполагается на основе городских соглашений между службами города о регламенте права собственности на обмениваемую информацию, информационные услуги, программную продукцию и т.д.
К принципиальным недостаткам можно отнести и отсутствие в документе положений о важном промежуточном звене интеграции в единое информационное пространство страны - единое информационное пространство региона (в данном случае- Пермской области).
Таким образом, несмотря на принятые федеральные нормативные акты, где заявляются основы и общие подходы к построению единого информационного пространства страны, в разных регионах и на разных уровнях сохраняются при всех отличиях в понятиях и названиях принципиальные особенности в подходах к построению единого информационного пространства на территории отдельного региона, муниципалитета (основные объекты, структура, принципы и приоритеты политики – в разных регионах разные не только по отношению к федеральным проектам и решениям, но и между собой). Очевидно, что здесь крайне важна функция координации усилий в регионах в этой сфере, с которой федеральный центр сегодня явно не справляется. При этом, как справедливо отмечается в Концепции №3, региональным проблемам информационного обеспечения вертикали управления, защиты информационных ресурсов и решения информационно-правовых проблем демократизации общественной жизни на местах должно быть уделено особое внимание, «необходимо учитывать реальную неравномерность процессов информатизации по регионам страны. Достаточно указать, что две трети всех используемых в стране баз данных приходится на четыре региона (Северо-Западный, Центральный, Уральский и Западно-Сибирский). Сколько-нибудь существенное выравнивание потенциала информатизации по регионам страны потребует значительного времени и серьезных изменений в социально-экономической политике федерального центра». Необходим мониторинг процессов, происходящих в регионах, и отражение его результатов в текущей государственной политике.
Проблемы правовой защиты единого информационного пространства страны и интересов государства по его формированию и сохранению.
Правовая охрана и защита прав и интересов субъектов при формировании и сохранении единого информационного пространства страны должна осуществляться в привязке к основным объектам защиты в области информационной безопасности: защита информации, защита от информации, защита информационных систем. Порядок и содержание такой правовой охраны и защиты рассматривается отдельно. Здесь же рассмотрим лишь особенности организации и осуществления защиты единого информационного пространства страны в целом, а также прав и интересов государства по его формированию и сохранению, то есть когда единое информационное пространство страны выступает одним самостоятельным объектом защиты.
К сожалению, во всех рассмотренных концепциях закреплен другой подход в решении данного вопроса, когда вместо единого информационного пространства страны защищается только совокупность его объектов и прав на них. Хотя в ряде случаев в перечне объектов защиты и называется единое информационное пространство, и этот термин даже присутствует в названии главы, посвященной вопросам защиты, но на деле содержание защиты не раскрывается, прежде всего, по – видимому, в силу недостаточного теоретического осмысления и нормативной неразработанности этого вопроса.
Так в Концепции №2 делается вывод, что правовая основа единого информационного пространства призвана регулировать отношения производителей и потребителей информации, обеспечивать координацию действий органов государственной власти в едином информационном пространстве и гарантировать соблюдение конституционных прав и свобод граждан и организаций, то есть «законодательное обеспечение формирования и развития единого информационного пространства (информационное законодательство), должно регулировать весь комплекс общественных отношений, связанных с информацией, ее производством, распространением и использованием». Сделав ошибочный, на наш взгляд, вывод о тождественности законодательного обеспечения формирования и развития единого информационного пространства и информационного законодательства авторы концепции развивают и закрепляют это положение дальше.
Законодательное обеспечение формирования и развития единого информационного пространства (информационное законодательство), по мнению авторов Концепции, должно быть направлено на обеспечение:
соблюдения конституционного права каждого "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом", в частности, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;
возможностей контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов государственной власти;
защиту авторского права и права имущественной собственности на информационные ресурсы, информационные технологии и средства их обеспечения;
формирования и использования информационных ресурсов в условиях равенства всех форм собственности, путем создания информационного рынка и конкурентной среды, проведения государственной антимонопольной политики;
ответственности субъектов единого информационного пространства за правонарушения при формировании информационных ресурсов и их использовании, в частности, персональной ответственности руководителей органов государственной власти за качество формирования государственных информационных ресурсов и доступа к ним;
согласованности решений органов государственной власти в области создания и использования единого информационного пространства;
информационной безопасности;
тесного информационного взаимодействия со странами-членами СНГ и активного информационного обмена в системе международного сотрудничества.
В свою очередь, интересы формирования и развития информационного пространства государств участников СНГ, в соответствии с концепцией СНГ, обусловливают следующие первоочередные направления деятельности каждого из государств Содружества по развитию национальной нормативно-правовой базы в этой области:
- регулирование отношений собственности на информацию, информационные ресурсы, информационные структуры и технологии;
- регулирование доступа к информации;
- обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем;
- защита авторских прав субъектов на основе международного права.
Недостатком такого подхода к определению предметной области права в этой области, на наш взгляд, является рассредоточение объектов информационной безопасности по отдельным направлениям, что при невыделении здесь правового регулирования обеспечения информационной безопасности в качестве самостоятельного направления может привести к неполноте охвата общественных отношений в этой области нормами права. Аналогичный недостаток содержится и в Концепции №2, где определены основные направления разработки отечественного законодательства в этой области:
- защита интеллектуальной собственности на произведенную информацию;
- обеспечение информационной безопасности государства, общества, гражданина;
- реализация прав юридических и физических лиц на информацию;
- защита прав граждан в условиях информатизации;
- ответственность за правонарушения в сфере информации и информатизации.
Следует отметить, что в этом перечне отсутствует защита информационных систем и прав на них, что делает его с одной стороны неполным. В то же время, на наш взгляд, обеспечение информационной безопасности включает в себя многие из перечисленных направлений (в том числе защита прав граждан в условиях информатизации) и отдельное выделение последних в качестве самостоятельных также ведет к размытости содержания первого. Такой же подход содержится и в уже упоминавшемся докладе Председателя Комитета Государственной Думы РФ по информационной политике и связи на слушаниях, посвященных формированию единого информационного пространства (1997), где из 11 предложенных направлений развития законодательной базы в этой области только четыре можно напрямую связать с задачей формирования единого информационного пространства в целом и его защитой, а вопросы обеспечения информационной безопасности без выделения в качестве самостоятельного направления были распределены по семи другим направлениям законодательного регулирования.
В федеральной Концепции №2 в специальной главе «Основные принципы зашиты информации и обеспечения информационной безопасности субъектов единого информационного пространства» подобный эклектичный подход представлен наиболее выпукло. Хотя глава называется « Принципы…», но в ее содержании говорится об организационных и технических мерах защиты информации, которые должны предусматривать:
предотвращение утечки, утраты и подделки информации;
предотвращение угрозы информационной безопасности личности, общества, государства;
предотвращение несанкционированных действий по уничтожению, модификации, искажению, копированию, блокированию информации;
предотвращение других форм незаконного вмешательства в информационные ресурсы и информационные системы, обеспечение правового режима информации и документации как объекта собственности;
защиту конституционных прав граждан на сохранение личной тайны и конфиденциальности персональных данных, имеющихся в информационных системах;
сохранение секретности, конфиденциальности документированной информации;
обеспечение прав хозяйствующих субъектов в информационных процессах и при разработке, производстве и применении информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения;
сертификацию создаваемых средств и систем обеспечения информационной безопасности, используемых для создания единого информационного пространства;
подготовку кадров и их обучение для создания служб информационной безопасности в федеральных и региональных системах;
создание информационно-справочного фонда по проблемам информационной безопасности и информационно-аналитического обеспечения организаций, участвующих в разработке и создании единого информационного пространства.
В данном случае, наряду с предотвращением в целом угрозы (правильнее было бы – угроз) информационной безопасности личности, общества, государства тут же говорится об отдельных из них (утечка, утрата и подделка информации и т.п.); при обеспечении правового режима говорится об информации и документации, хотя существует правовая норма о защите только документированной информации; и т. п.
Если проанализировать решение вопросов защиты единого информационного пространства на региональном и муниципальном уровнях, то подобные недостатки также имеют место и там.
В одной из таких Концепций предлагается защищать любую документированную информацию, то есть «создавать в отношении ее условия хранения, предотвращения несанкционированного доступа и введение особого режима на распространение», хотя подобные меры возможны только по отношению к информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом. Такой подход прямо противоречит заявленному принципу равного и свободного доступа всех к открытой информации. Аналогичная попытка покушения на этот принцип прослеживается и в норме, когда регистрация пользователей единого информационного пространства (например - в Новосибирской области) выставляется как обязательное условие пользования его информационными ресурсами.
С учетом изложенного попытаемся суммировать общие проблемы формирования и сохранения единого информационного пространства страны и его защиты как единого целого, требующие нормативно- правового регулирования.
1. Нормативные акты, регулирующие формирование и сохранение единого информационного пространства страны и его защиту как единого целого, так и по отдельным объектам противоречивы и неполны. Это подтверждает и достаточно подробный анализ состояния информационных ресурсов и их защиты, сделанный в Национальном докладе Роскоминформа «Автоматизированные информационные ресурсы России. Состояние и тенденции развития», а также в исследовании А.Б. Антопольского. Стоить отметить, что за прошедшие после этого четыре года мало что изменилось. Этот вывод можно сделать и на основе уже нового Национального доклада Госкомитета РФ по связи и информатизации «Информационные ресурсы России», опубликованного в 1999 году. Необходимы единый понятийный словарь, единые концептуальные подходы в определении содержания объектного состава и структуры единого информационного пространства и его сопряжения на всех уровнях.
2. Необходимо определить основу, ось и приоритеты разноуровневой интеграции единого информационного пространства (ЕИП). Если в качестве основы такого построения брать информационные системы (в узком смысле этого слова), то возможна такая ось: мировое ЕИП (Интернет) – ЕИП СНГ (Автоматизированная система информационного обмена между государствами-участниками СНГ (АСИО СНГ) - ЕИП России (ИТКС, ИКС, ГИС) – региональное ЕИП (Автоматизированная информационная система (АИС региона) – муниципальное ЕИП (АИС города, района). Здесь наряду с едиными протоколами и сопоставимым оборудованием нужны единые правовые принципы и правила функционирования и взаимодействия. Нужно определить приоритеты видов государственных информационных ресурсов, к которым гарантируется доступ всем гражданам России и организации - депозитарии государственных информационных ресурсов в субъектах федерации, в органах местного самоуправления.
3. Необходимо нормативно-правовое закрепление ответственности за формирование ЕИП на каждом уровне за руководителями ведомств и администрацией регионов, а также назначение государственных заказчиков по важнейшим направлениям развития единого информационного пространства России и разработка ими проектов программ.
4. Для координации этой работы назрела необходимость формирования авторитетного (как по составу, так и по полномочиям) общенационального Центра координации формирования и сохранения ЕИП страны (первым об этом заявила профессор, доктор юридических наук из ИГП РАН Бачилло И.Л.) , в том числе по причине полной неспособности, на наш взгляд, к выполнению этой функции со стороны ФАПСИ.
5. Организация полноценного мониторинга состояния информационного пространства страны на всех уровнях и по всему объектному составу (в том числе, организация государственной статистической отчетности по информационным ресурсам, по информатизации, производству информационных продуктов и услуг, состоянию российской информационной индустрии); а также информирование общества по результатам мониторинга ( в том числе, подготовка Национального доклада по информатизации России, включающего анализ состояния и тенденций развития ИР, ИТ и информационной инфраструктуры России).
6. Нужна разработка комплекса информационных стандартов (в том числе в области информационной безопасности), развитие системы сертификации информационных продуктов, систем и услуг; создание системы лицензирования деятельности организаций по отдельным направлениям формирования ЕИП и его защиты в соответствии с законодательством; экспертиза проектов государственных (федеральных и региональных) информационных систем и ресурсов.
7. Необходимо ограничить информационную экспансию крупных зарубежных фирм, их стремление навязать национальным информационным и телекоммуникационным системам собственные условия функционирования в мировом информационном пространстве, которые могут предоставить развитым западным странам односторонние политические и экономические преимущества. В то же время следует, по видимому, признать справедливым утверждение И. Яковенко о том, что переход к информационному обществу создает еще одну ось поляризации общества и мира - информационное неравенство. В результате Россия, с одной стороны, является объектом информационной экспансии со стороны развитых стран Запада, а с другой стороны, сама рассматривается как субъект информационной экспансии странами СНГ. И законодательные решения здесь надо принимать с учетом обеих тенденций.
Примером такого решения может быть принятое в феврале 2000 года Постановление Правительства РФ, которым утверждены Основные положения государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса, а также Положение о государственном регулировании допуска и использования иностранных систем спутниковой связи и вещания в информационном (телекоммуникационном) пространстве.
Государственная политика в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса осуществляется на следующих основных принципах:
- исключительное право государства на распределение, использование и защиту орбитально-частотного ресурса. При этом орбитально-частотные позиции не подлежат передаче в собственность, приватизации или постоянному бессрочному закреплению;
- разработка и реализация единой технической политики и процедур в области использования орбитально-частотного ресурса с учетом международных договоров РФ;
- обеспечение приоритета нужд президентской и правительственной связи, обороны, безопасности и охраны правопорядка;
- осуществление международной деятельности РФ в области радиосвязи в целях обеспечения национальных интересов, участие в международных организациях, а также в совместных проектах по исследованию и использованию космического пространства;
- внедрение экономических методов управления орбитально-частотным ресурсом.
Исходя из перечисленных проблем, для их правового разрешения в интересах формирования и развития единого информационного пространства России необходимо определить перечень и обеспечение разработки первоочередных законодательных и нормативных актов, создающих правовую основу формирования и развития единого информационного пространства России, определяющих требования к стандартизации технологических процессов и сертификации технических, программных средств и ин- формационных продуктов.
В этот перечень наряду с законопроектами в отношении отдельных объектов ЕИП могут быть включены следующие федеральные законопроекты: "О телевизионном вещании и радиовещании"; "Об обеспечении участия Российской Федерации в структуре международной электросвязи"; "Об электронной цифровой подписи"; "Об информационном обеспечении органов государственной власти"; « Об обеспечении информационного взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»; «О защите русского языка»; “Об информационной безопасности”, а также о внесении изменений в законодательство о СМИ, в том числе электронных, с целью ограничения как регионального сепаратизма , так и влияния зарубежных кампаний и государств и др.
Необходимо объединить усилия широкой общественности, профессионалов, государственных органов, делового мира для решения исключительно важной в настоящее время для национальной безопасности России задачи - эффективного и безопасного построения единого информационного пространства страны. Теоретическое осмысление этих проблем и правовое обоснование их решения является важнейшей задачей юридической науки и права, что, на наш взгляд, тесно связано со становлением информационного права.
Проблемы формирования информационного права и законодательства России.
Объективными свойствами права как социального института выступают системность и структурность, знание которых позволяет осуществить упорядочение, систематизацию законодательства и наиболее эффективную реализацию права. Под системой права понимают упорядоченное, как правило, по критерию единства предмета и метода правового регулирования множество норм ( правовые семьи, отрасли, подотрасли, правовые институты, общие и особенные части), которое формируется (складывается) для всестороннего регулирования общественных отношений. По оценке Ю.А. Тихомирова, нужно признать существование и взаимопроникновение "публичного" и "частного" как самостоятельных правовых семей для многих отраслей права и законодательства и находить баланс методов регулирования и способов обеспечения различных интересов. Постепенно формируется третья "правовая семья", которую называют гуманитарным или социальным, правом. Таковы и тенденции развития права в странах Совета Европы.
Из множества отраслей современного права в юридической литературе различают:
1. отрасли права, которые характеризует единство предмета и метода;
2. отрасли права, которые обособляются, пока что по своему (общественно значимому) предмету, а метод регулирования для этих отношений может еще вырабатываться, может быть смешанным (сочетание методов правового регулирования - диспозитивного и императивного) или вообще не иметь четкого содержания (А.Б. Венгеров к таким новым отраслям, например, относит космическое, экологическое, информационное (компьютерное) отрасли права и некоторые другие);
3. так называемые комплексные отрасли права (например, аграрное право), которые: охватывают несколько областей жизнедеятельности общества, т.е. имеют несколько связанных между собой предметов регулирования; в системе законодательства не имеют строго определенной отрасли законодательства для своего воплощения и выражения.
Если воспользоваться данной классификацией применительно к нормам права, регулирующим отношения в информационной сфере, то эти нормы могут быть размещены и в Конституции РФ (информационные права и свободы человека и гражданина), и в актах, регламентирующих государственную поддержку информатизации (бюджетно-финансовое законодательство), и в типовых договорах на охрану объектов интеллектуальной собственности (гражданское законодательство), и т. п., то есть по этим признакам право в этой сфере можно отнести к комплексным отраслям права. В то же время, уже отмечалось, выделяя информационное право как новую отрасль права, А.Б. Венгеров относил его к отраслям, обособленным только по своему предмету. На наш взгляд, это не совсем точно, также как было бы неправильно, по видимому, ставить знак равенства сегодня между информационным и компьютерным правом. Такое тождество было справедливым на заре компьютерной революции, которая послужила катализатором появления и развития информационных отношений. Сегодня информационные отношения, связанные с применением компьютерных технологий, составляют лишь часть отношений, возникающих в информационной сфере.
В работах Бачило И.Л., Копылова В.А. и ряда других ученых было положено начало исследованию истории этого вопроса. Еще в 1970-х гг. в работах А. Б. Венгерова был поставлен вопрос о выделении информационных отношений в качестве самостоятельной отрасли права. В наше время понятие «информационные отношения» достаточно укоренилось в терминологическом аппарате. Проблематика информационного права основывается на задачах правового регулирования именно информационных отношений. Ю. М. Батурин одним из первых ввел понятие «информационно-компьютерное право» в узком и широком смысле. Ю. А. Тихомиров относит «информационное право» к публичному праву и включает в его содержание информационные отношения как предмет правового регулирования, субъекты информационных отношений, правовой режим получения, передачи, хранения и использования информации, юридические режимы информации разного содержания, пользования банками и базами данных, информационные правоотношения, ответственность. А. Б. Агапов также применяет термин «информационное право».
В. А. Копылов предлагает определять этот термин как систему охраняемых государством социальных норм и отношений, возникающих в информационной сфере - сфере производства, преобразования и потребления информации и относит к основным объектам правового регулирования здесь информационные отношения, как «отношения, возникающие при осуществлении информационных процессов - процессов создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации». М. М. Рассолов определяет информационное право как «совокупность юридических норм и институтов, регулирующих информационные отношения в информационной сфере». И.Л. Бачило приходит к выводу, что «для права в его доктринальной и нормативной частях объектами являются, с одной стороны, предмет - информация в доступных для права формах; а с другой - возникающиё по поводу данного предмета информационные отношения».
Наверное, неслучайно, многие ученые сходятся сегодня в том, что информационное право можно определить как комплексную отрасль права, представляемую системой охраняемых государством социальных норм и отношений (информационных отношений), возникающих в информационной сфере. Строение информационного права, особенности правомочий и обязанностей субъектов, принципы и методы регулирования, структура и состав определяются, в первую очередь, свойствами информации - основного объекта этого права и особенностями общественных отношений, связанных с ней.
Некоторые ученые, считая, что принципы информационного права позволяют формировать это право как самостоятельную отрасль и в этой связи являются системообразующими, понимая под ними основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни, предлагают выделить следующие основные принципы информационного права:
1) принцип информационных отношений как отношений, образующих комплексную отрасль информационного права, означает, что информационные отношения, возникающие, исходя из особенностей и юридических свойств информации и ее многофункциональности как основного объекта информационного права, обладают на этом основании спецификой, отличающей их от других общественных отношений, и составляют основу общественных отношений в информационной сфере;
2) принцип информационной собственности означает, что при передаче и распространении информации как основного объекта информационного права объективно существуют особые категории субъектов информационного права (создатели, обладатели и потребители информации) и их поведение реализуется на основании информационных правомочий - права знать, обладать и применять информацию;
3) принцип неотчуждаемости информации от ее создателя, обладателя и потребителя (невозможность лишить субъекта полученных знаний) означает, что механизм отчуждения информации должен заменяться механизмом добровольного отказа от определенных информационных правомочий через установление по договору прав, обязанностей и ответственности по использованию этой информации после ее передачи указанными субъектами;
4) принцип комплексного регулирования отношений информационной собственности (в смысле признания информации своей собственной), означающий, что такие отношения могут регулироваться и авторским правом, и правом вещной собственности, и правом инвестиционной собственности, в зависимости от конкретных условий;
5) принцип инвестиционной собственности, означающий, что механизм авторского права может быть распространен на создание любой открытой информации, представляющей для ее создателя интерес, в том числе и не относящейся к результату творчества. При этом защищаются только личные имущественные права создателя информации;
6) принцип информационной вещи, основанный на двуединстве материального носителя и информации, отображенной в нем, означает, что при обращении информационных вещей объективно существуют особые категории собственников информационных вещей (собственники-создатели информационных вещей, собственники-обладатели информационных вещей и собственники-потребители информационных вещей), которые реализуют традиционные правомочия собственников, однако при обязательном соблюдении ими информационных правомочий;
7) принцип типовых информационно-правовых норм означает, что такие нормы, вне зависимости от отрасли правового регулирования, обладают определенной спецификой, основанной на особенностях и юридических свойствах информации. Эта специфика выражается в том, что любая информационно-правовая норма обеспечивает регулирование отношений по поводу создания, обладания, передачи, распространения и применения информации через информационные правомочия субъектов, исходя из особенностей и функционального назначения конкретной информации.
На наш взгляд, с таким подходом согласиться трудно по нескольким основаниям. Принципы информационных отношений и типовых информационно-правовых норм не могут быть выделены и применены как принципы, поскольку в первом случае речь, скорее, идет о предмете, позволяющим выделить отношения по общему признаку или их совокупности, а в последнем, прежде всего, потому, что такие нормы есть во всех отраслях права и такое расширительное толкование позволяет все право назвать информационным, что верно в широком смысле слова, но не выделяет специфики отрасли в ее узком понимании. Попытка исследователя объяснить специфику через выделение наряду с отношениями вещной и интеллектуальной собственности также отношений информационной и инвестиционной собственности как институтов правовой охраны прав и интересов субъектов только запутывает и без того сложную ситуацию в определении системы общественных отношений в информационной сфере, подлежащих правовому регулированию.
Справедливое указание ученого на принцип неотчуждаемости информации от ее создателя, обладателя и потребителя, по сути, исключает возможность применения института вещной собственности для охраны их законных интересов в отношении информации (за исключением ее носителей, что не одно и тоже). Применение здесь диспозитивного метода, как основного, также делает слаборелизуемыми возможности защиты прав в случае их нарушения. Это следует, например, и из смысла и содержания Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года №8, где даны в том числе такие разъяснения арбитражным судам: «при разрешении споров следует иметь ввиду , что с момента внесения имущества в уставный (складочный) капитал и государственной регистрации соответствующих юридических лиц учредители (участники) названных юридических лиц утрачивают право собственности на это имущество» (пункт 2), а при фактическом незаконном владении имуществом его собственник вправе истребовать это имущество от этого лица, но при этом «иск об истребовании имущества, предъявленный к лицу, в незаконном владении которого это имущество находилось, но у которого оно к моменту рассмотрения дела в суде отсутствует, не может быть удовлетворен». Это требует дальнейшей работы по более четкому определению объекта права, специфики информационных отношений, подлежащих правовому регулированию, механизмов охраны и защиты основных прав и интересов их субъектов, в том числе с учетом практики решения этих вопросов в международном праве и зарубежном законодательстве.
Поскольку отношения, возникающие в связи с обеспечением информационной безопасности, можно отнести и к информационной сфере, и к сфере обеспечения национальной безопасности, можно считать, что право в сфере обеспечения информационной безопасности – это подотрасль информационного права, представляющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по защите национальных интересов в информационной сфере (жизненно важных интересов личности, общества и государства на сбалансированной основе) от угроз. Предметом здесь выступает информационная безопасность, а объектом - общественные отношения, связанные с ее обеспечением. В связи с этим, по- видимому, следует признать неточным утверждение М.М. Рассолова о том, информационная безопасность и государственная тайна являются институтами информационного права, хотя бы потому, что не может часть равняться целому. Институт тайны, куда входит и государственная тайна, является частью права информационной безопасности как подотрасли информационного права.
Изучает эти вопросы юридическая наука. Исходя из понимания юридической науки, как «общественной науки, изучающей право как особую систему социальных норм и различные аспекты правоприменительной деятельности» и подразделения юридической науки на ряд отраслей (теория права и государства, наука гражданского права, наука уголовного права и т. п. ), можно утверждать, что по мере формирования и развития информационного права как самостоятельной отрасли российского права будет развиваться в самостоятельную отрасль юридической науки - наука информационного права, где в качестве подотрасли юридической науки будет выступать наука права информационной безопасности. Наука права информационной безопасности – это, на наш взгляд, общественная наука, изучающая общественные отношения в сфере обеспечения информационной безопасности, их закономерности и отражение праве, правоохранительной и правоприменительной практике.

<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>