ОГЛАВЛЕНИЕ

Разграничение предметов ведения и полномочий — важнейший принцип федеративного устройства России
№ 1
05.01.1998
Громова О.Н.
Последовательная реализация принципа разделения властей по вертикали (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие в установленных границах государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.
Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ 1993 г. взяла за основу следующие способы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. 1) В ст. 71 закреплено, что именно находится в ведении Российской Федерации. При этом предполагается, что и все полномочия по указанным предметам ведения входят в компетенцию Федерации. 2) В ст. 72 определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. 3) В ст. 73 формулируется общий принцип: вне предметов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации «обладают всей полнотой государственной власти».
Наибольшие сложности вызывает толкование ст. 72 Конституции РФ, закрепляющей предметы совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Приходится отметить, что текст ст. 72 Конституции, к сожалению, сохранил многие недостатки соответствующих формулировок Федеративного договора. К примеру, в ст. 72 Конституции в одном ряду перечисляются как отдельные правовые институты (охрана окружающей среды), так и целые отрасли законодательства, составляющие сложные и разнообразные системы правовых норм, образуемых актами законодательной и исполнительной властей различных уровней (административное законодательство). При этом пределы того, что конкретно «причитается» по данным вопросам именно Российской Федерации, а что — ее субъектам, данная статья не определяет. Для разграничения же компетенции нужно указать на полномочия Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов — с другой, в каждой сфере совместного ведения.1
Провести подобное разграничение достаточно сложно. Сомнительно, что проблема может быть решена даже путем создания федерального закона, устанавливающего общие для всех правовых институтов и отраслей законодательства принципы отнесения их к ведению либо федеральных органов, либо органов субъектов Федерации.2
Возможность уточнения положений ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осложняется тем, что в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется не только Конституцией РФ, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Возможно, «иные договоры», упомянутые в п. 3 ст. 11, так и остались бы лишь гипотетической возможностью, не востребованной практикой, если бы в отношениях с отдельными субъектами Федерации не возникло серьезных проблем.
Первыми субъектами, реализовавшими эту идею, стали республика Татарстан и Кабардино-Балкарская республика, чуть позже — Республика Северная Осетия — Алания. Договоры, заключенные с ними, как бы подтверждали «особые связи» федеральных властей с данными субъектами.
Следующий этап договорного процесса характеризуется заключением договоров с краями и областями, направленных на «подтягивание» их прав и возможностей до уровня республик России. В основном эти договоры носят всеобъемлющий характер, так как охватывают большинство предметов совместного ведения и регулируют взаимоотношения между федеральным Центром и органами власти края или области.
В настоящее время договорный процесс набирает силу. Готовится еще целый ряд договоров между Российской Федерацией и субъектами РФ, в том числе областями.
Процесс заключения договоров нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, они позволяют учесть специфику субъекта Федерации, осуществить разграничение полномочий в соответствии с конституционными предписаниями, смягчить противоречия между конституциями РФ и субъекта. С другой стороны, с расширением договорной практики происходит отход от конституционной модели построения Федерации, все большее размывание предметов ведения Российской Федерации, снижение универсального характера конституционного регулирования.3
Возможно, на данном исключительно сложном этапе развития нашего общества двусторонние соглашения действительно призваны способствовать укреплению стабильности в стране, преодолению кризисных явлений, устранению или предупреждению нежелательных коллизий, разногласий, вызывающих протесты, претензии друг к другу. Хорошо известно, что стремления центра и мест не всегда совпадают и их приходится согласовывать, в том числе и путем заключения двусторонних договоров.4
Однако вполне вероятно, что впоследствии, когда в России сложится целостная система федерального и регионального законодательства, когда стабилизируется экономическая и политическая ситуация, необходимость в такого рода договорах просто отпадет. Разграничение предметов ведения и полномочий будет регулироваться законодательным путем — как и в других федеративных государствах.5
Учитывая все сложности, возникающие в процессе заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, становится очевидной необходимость законодательного регулирования договорного процесса, четкого определения принципов разграничения предметов ведения и полномочий, порядка их взаимного делегирования, а также законодательной фиксации «неотчуждаемых» полномочий Федерации, которые не могут быть переданы субъекту Федерации.
* Аспирантка Саратовской государственной академии права.
1 Сыродоев H.A. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. 1995. № 3. С. 43.
2 Российское законодательство: Проблемы и перспективы / Гл. ред. Л.А. Окуньков. М., 1995. С. 110.
3 Федерализм: Система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1996. С. 61.
4 Матузов Н.И. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. Саратов, 1997. С. 15.
5 Лысенко В. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Асимметричность Федерации. М.,



ОГЛАВЛЕНИЕ