ОГЛАВЛЕНИЕ

Совещание и Совет Государственной Думы: Традиции и современность
№ 1
05.01.1998
Шанин Ф.П.
Развитие парламентских институтов является одним из безусловных приоритетов правовой политики современной России. Успешная реализация этой задачи предполагает всестороннее изучение исторического опыта отечественного парламентаризма, ведь Государственная Дума как представительный орган власти берет свое начало еще в дореволюционной России. В этой связи представляет несомненный интерес исследование механизма функционирования Думы, и в частности, ее руководящих органов — Совещания Государственной Думы IV созыва дореволюционной России и Совета ныне существующей Государственной Думы на основе Наказа и Регламента этих органов власти.1 Эти учреждения ведали предварительной подготовкой деятельности Думы, т. е. решали те вопросы, которые составляли организационный фундамент для работы представительного органа государственной власти.
Место в системе органов государственной власти, отводимое прошлой и настоящей Думам, во многом определило сферу подлежащих их ведению дел, а тем самым и состав Совещания и Совета и предоставленный им объем полномочий.
Состав Совета более многочисленный, и при отборе его членов акцент сделан на обеспечении согласования политических интересов между фракциями депутатского корпуса и в отношениях Думы с другими институтами государственной власти, тогда как состав Совещания был призван обеспечивать решение вопросов технического характера. В Совет входят Председатель Думы, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса — и заместители Председателя, и Председатели комитетов. В заседаниях Совета вправе участвовать полномочный представитель Президента Российской Федерации, представители Правительства, представители субъектов права законодательной инициативы, депутаты Думы (ст. 13). Совещание же состояло из Председателя Думы, его Товарища (заместителя), Секретаря Думы и его Старшего Товарища. К участию в работе Совещания члены Думы могли привлекаться с правом совещательного голоса по приглашению Председателя, который признавал таковых «полезным привлечь к рассмотрению вопроса» (ст. 232).
Различный статус представительного учреждения определил ряд принципиальных отличий в предоставленной его руководящему органу компетенции. Законодательный характер современной Думы дает право Совету принимать решения о возвращении законопроектов субъектам права законодательной инициативы в случаях, если законопроект противоречит Конституции страны; не выполнены требования Регламента по приданию ему определенной формы; в Думу внесен альтернативный представленному законопроект, который не только рекомендован Советом, но уже рассмотрен и принят в первом чтении. Наряду с этим Совет разрешает вопросы о проведении парламентских слушаний (ст. 14); назначает к рассмотрению вопрос Председателя Правительства о доверии Правительству (ст. 145); разрешает выступления в Думе руководителям парламентов других стран, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций (ст. 183); определяет состав направляемых за рубеж официальных парламентских делегаций Думы, а также состав российских частей межпарламентских комиссий Думы по двухстороннему сотрудничеству с парламентами других стран и объем их полномочий, определяет кандидатуры из числа депутатов в состав делегаций и российских частей межпарламентских комиссий Федерального Собрания (ст. 186). Совещание Думы IV созыва не могло иметь таких прав даже в принципе ввиду ее законосовещательного характера.
Но в разработке проекта общей программы работы Думы и определении порядка направления поступающих для рассмотрения дел Совет и Совещание имеют практически одинаковый статус: представляют подлежащие рассмотрению вопросы и порядок их рассмотрения на утверждение Думы; определяют ответственный комитет по рассмотрению законопроекта; постановляют о создании и ликвидации соответствующих структурных подразделений системы обеспечения деятельности Думы, утверждают их руководителей, структуру, штаты. Разница, пожалуй, заключается лишь в том, что Совет в своих действиях ограничен обязанностью созывать внеочередные заседания по предложению Президента и Правительства и по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее, чем одной пятой голосов от общего числа депутатов (ст. 14). К тому же внеочередного рассмотрения требуют послания и обращения Президента, законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом и Правительством, проекты федеральных законов о бюджете и о бюджетной системе, федеральные законы, возвращаемые на повторное рассмотрение, проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, проекты Регламента, решение вопроса о доверии Правительству (ст. 46). Совет выступает также инициатором проведения пленарных слушаний. Наказом же правила созыва внеочередных заседаний и проведения пленарных слушаний вообще не предусматривались.
Наибольшее сходство Совета и Совещания усматривается в их отношениях с пленарным собранием Думы: по общему правилу положения Наказа и Регламента устанавливаются постановлениями Думы, что дает формальный повод отменить любое распоряжение руководящего органа представительного учреждения. Много общего и в практической деятельности Совета и Совещания, когда вопросы решались вне предусмотренных Наказом и Регламентом правил.2
Таким образом, несмотря на принципиальные отличия дореволюционной Думы и современной Думы, организация и функционирование их руководящих органов основывались на сходных принципах, что является подтверждением преемственности этих государственных институтов и служит проявлением общих закономерностей парламентаризма.
* Работа осуществлялась при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (Москва).
* * Аспирант Санкт-Петербургского государственного университета. © Ф.П. Шанин, 1998.
1 Наказ Государственной Думы. Пг., 1915; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания — парламента Российской Федерации. М., 1995. — Наказ Думы IV созыва примечателен тем, что в наибольшей степени отражает практический опыт организации работы парламента царской России.
2 См., напр.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. M., 1997; Наказ Государственной Думы (Доклады, замечания и другие материалы по проекту Наказа). Пг., 1915.



ОГЛАВЛЕНИЕ