ОГЛАВЛЕНИЕ

Правительство в государственно-правовом механизме преодоления последствий чернобыльской катастрофы: На примере Республики Беларусь
№ 2
01.04.1996
Демичев Д.М.
10 лет назад, 26 апреля 1986 г., произошла одна из самых страшных трагедий за всю историю человеческой цивилизации - техногенная авария на Чернобыльской АЭС (далее - ЧАЭС), которая переросла в катастрофу и по совокупности последствий является самой беспрецедентной и масштабной. Она нанесла человечеству огромный экономический, социально-нравственный, генетический, экологический ущерб, и ее воздействие будет отражаться как на нынешнем, так и на будущем поколениях человеческой популяции.
В первые дни после аварии из четвертого энергоблока Чернобыльской АЭС, содержащего 190-192 т ядерного горючего, в окружающую среду было выброшено 4 т топлива (не менее 180 млн Кюри техногенных радионуклидов). Около 130 т поступило в атмосферный воздух, почву, поверхностные и слабозащищенные подземные воды в последующий период.1 Всего природные экосистемы приняли от 400 до 600 видов радионуклидов с периодом полураспада от нескольких часов до 24 390 лет, в том числе: цезия-137 - до 1 млн Ки; стронция-90 - 0,2 млн Ки; плутония-239, 240 - 0,003-0,005 млн. Ки.2
Радиационно-экологические, социальные и экономические последствия чернобыльской катастрофы выразились в загрязнении радионуклидами обширных территорий, облучении радиацией миллионов людей, массовом отселении их из наиболее опасных в радиационном отношении регионов, резком увеличении различных заболеваний, и прежде всего онкологических. Около 70 % радионуклидов чернобыльского выброса, поступивших в окружающую среду Европейской части бывшего СССР, пришлось на территорию Беларуси.3 Под радиацией оказалось 23 % территории республики, где до переселения проживало свыше 2,2 млн человек, расположено 53 города и около 4 тыс. иных населенных пунктов.4 Радиационное загрязнение лесных фитоценозов выявлено на 25 % лесного фонда республики, на котором в течение длительного времени будут невозможны обычное ведение лесного хозяйства и многоцелевое использование леса.
Украина приняла от 25 до 30 % глобального выброса Чернобыльской АЭС (до 230 - 280 тыс. Ки). Загрязнению территории республики подвергнуто цезием-137 (свыше 1 Ки / кв. км) около 5 %. Аналогичное радиационное загрязнение установлено на 54,1 тыс. кв. км территории России, или 0,5 %.5 Авария на ЧАЭС нанесла государствам ближнего и дальнего зарубежья, и прежде всего Беларуси, Украине и Российской Федерации, большой экономический ущерб. Только по Беларуси суммарный ущерб за период с 1986 по 2015 г. оценивается в 32 годовых бюджета. По расчетам японских ученых, этот ущерб составляет не менее 200 млрд долл. США.6
Серьезными и многообразными оказались и медико-биологические последствия чернобыльской катастрофы. Накопленные данные по соматостохастической заболеваемости пострадавшего населения свидетельствуют о ежегодном росте заболеваемости по широкому спектру болезней, их «омоложении», своеобразном развитии и течении патологических процессов. Обращает на себя внимание непрерывный рост показателей заболеваемости у непосредственных участников ликвидации последствий аварии всех трех государств по злокачественным новообразованиям. Резко возросла заболеваемость у детей. Только в Беларуси за 5 лет после катастрофы число детей, заболевших раком щитовидной железы в течение года, возросло в 50 раз. На фоне роста частоты рака щитовидной железы, который официально признан международными организациями (ООН, ВОЗ, МАГАТЭ) как прямое следствие чернобыльской катастрофы, увеличилось количество больных злокачественными новообразованиями других локализаций. При общем росте в республике частоты заболеваний злокачественными опухолями в 1,3 - 1,5 раза, по сравнению с 1986 г., у контингента чернобыльской зоны этот рост составляет 2 - 2,4 раза.7 Частота врожденных пороков развития у новорожденных республики возросла в 2 раза, распространенность цереброваскулярных болезней - в 3 раза.8
В результате катастрофы сформировался новый, социально-политический и биохимический регион - чернобыльская провинция, характеризующийся повышенным содержанием радионуклидов в верхней зоне геологической сферы, в сообществах и особях животного мира. К началу 1996 г. в данной провинции (включая территории Беларуси, Украины, России) продолжают проживать более 4 млн человек, в том числе около 1 тыс. человек в зоне отчуждения Киевской и Гомельской областей.
В условиях чрезвычайных ситуаций всегда резко возрастает роль государственных органов, и прежде всего органов управления.
Полномочиями высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти к моменту аварии на ЧАЭС согласно действующей Конституции Белорусской ССР 1978 г. обладало правительство республики, и поэтому оно с первых дней катастрофы являлось ключевым звеном в государственно-правовом механизме преодоления ее последствий. По нашему мнению, государственно-правовой механизм преодоления последствий чернобыльской катастрофы представляет собой целостную совокупность организационных, нормативно-курсовых и иных средств, обеспечивающих осуществление мер по минимизации долгосрочных последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь 1994 г. Кабинет Министров является центральным органом исполнительной власти, создаваемым при Президенте для реализации полномочий исполнительной власти в различных сферах государственного управления, в том числе и по проблемам минимизации последствий чернобыльской катастрофы.
Исходя из данной посылки, попытаемся осветить деятельность Правительства по локализации, минимизации и преодолении последствий чернобыльской катастрофы с организационно-правовой точки зрения. Полномочия, предоставленные Правительству Конституцией 1978 г. и Законом от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров Белорусской ССР»,9 охватывают важнейшие области, сферы и отрасли жизнедеятельности государства, которые в целом достаточно эффективно использовались правительственным механизмом, и особенно на первоначальном этапе ликвидации последствий аварии на ЧАЭС. Правительственная исполнительно-распорядительная деятельность Совета Министров, свидетельствующая об осуществлении им соответствующих форм республиканской государственной власти после апреля 1986 г., характеризовала его, как и в докатастрофный период, с двух сторон: 1) орган правительственного руководства; 2) высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти.
Закрепленные в конституционных нормах и конституционных законах признаки деятельности правительства (до принятия и вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 г.) подчеркивали наличие у него правительственной власти, направленной на реализацию основных функций государства, в том числе и функций преодоления последствий чернобыльской катастрофы.
Государственная функция преодоления последствий чернобыльской катастрофы - это специфическое направление деятельности государства по локализации и минимизации ее последствий, в котором проявляются и концентрируются содержание и формы функционирования государственно-правового механизма, а также обязанность, способность и возможность государства в достижении целей данной деятельности. Развитие данной функции в настоящее время делят на три этапа - первый этап: начало катастрофы (26 апреля 1986 г.) - 1988 г.; второй этап: 1989 г. - август - декабрь 1991 г.; третий этап: конец 1991 г. - современный период.
Осуществляя в соответствии со ст. 118 Конституции БССР правомочия по решению всех вопросов государственного управления, отнесенные к ведению республики, Совет Министров, министерства, ведомства, а также подотчетные ему исполкомы местных Советов руководили всеми основными мероприятиями по обеспечению радиационно-экологической безопасности граждан, бесперебойного и эффективного функционирования народнохозяйственного комплекса. Первоочередными правительственными мерами были: выявление радиационной обстановки и организация радиометрической разведки; уточнение масштабов воздействия последствий аварии и поражающих факторов с целью принятия обоснованных решений; защита и спасение людей и животных; обеззараживание очагов радиоактивного загрязнения.
Силами гражданской обороны республики, Гомельской области, а также Брагинского, Наровлянского, Хойникского районов, оказавшихся в первые часы после аварии в зоне наибольшего радиационного воздействия, 27 апреля 1986 г. были развернуты 62 поста радио- и химического наблюдения. Как наиболее эффективная мера снижения воздействия радиации на человека и животных с 3 по 5 мая была проведена эвакуация населения и скота из 30-километровой зоны АЭС, проходящей по территории Беларуси.
Советом Министров БССР в мае 1986 г. была образована рабочая группа Совмина по оперативному решению вопросов ликвидации последствий авиации на ЧАЭС. Эта группа во главе с заместителем Председателя правительства осуществляла непосредственное руководство ведением радиационной разведки и дозиметрического контроля, проведением работ по дезактивации и благоустройству населенных пунктов, организацией медицинского обеспечения, решением вопросов жизнеобеспечения населения, в том числе эвакуированного, строительством жилья и объектов соцкультбыта, обеспечением устойчивости работы промышленных и сельскохозяйственных объектов. Эти задачи осуществлялись через представителей министерств и ведомств, через местные советские и хозяйственные органы.
Первый этап деятельности органов государственного управления в преодолении последствий чернобыльской катастрофы оказался наиболее эффективным. В Беларуси, России, на Украине проделана сложная работа по определению опасных в радиационном отношении зон и их дезактивации, по оказанию медицинской помощи пострадавшему населению, его эвакуации, трудоустройству и жизнеобеспечению людей. В течение 1986 - 1988 гг. только в Беларуси для эвакуированного населения построено и введено в эксплуатацию 9770 квартир в домах усадебного типа, свыше 600 объектов социально-культурного и бытового назначения. На создание безопасных условий жизни и быта пострадавших граждан затрачено 906 млн рублей, в том числе 774 млн рублей - на строительно-монтажные работы (в ценах 1988 г.). В зоне радиоактивного загрязнения Гомельской и Могилевской областей за этот период проведена дезактивация 432 населенных пунктов, благоустроенно 214 животноводческих ферм и 96 механизированных дворов, снесено более 4 тыс. ветхих строений, заменено более 1 млн кв. м кровли.10 Большой объем аналогичных и других работ выполнен в России и на Украине. В частности, на пострадавших территориях Российской Федерации после 1986 г. построено: больниц - на 4 тыс. коек, поликлиник - на 12 тыс. посещений, открыто 10 радиологических лабороторий; на Украине для эвакуированного населения построено 11 тыс. домов усадебного типа, 25 многоквартирных домов, более 600 объектов социально-бытового назначения, проложено 360 км газопровода.11
Однако органами государственного управления Беларуси, равно как России и Украины, были допущены крупные ошибки, в том числе и в первоначальный период: с опозданием как минимум на 5-7 дней осуществлялась эвакуация людей из 30-километровой зоны ЧАЭС, несвоевременно и не везде было проведено блокирование щитовидной железы методом введения стабильного йода у попавшего под радиационный удар населения. Не были научно проработаны экологические, социальные и психологические критерии выбора новых мест застройки для эвакуированного населения и нового поселения атомщиков - г. Славутича в Киевской области. Органами государственного управления как в центре, так и на местах осуществлялся недостаточный контроль за дезактивационными работами; серьезные просчеты были допущены в процессе выбора места строительства, а затем и эксплуатации пунктов захоронения радиоактивных отходов (могильников).12
Ошибки и просчеты в деятельности правительственных структур, местных органов власти и управления отразились на качественной стороне реализации комплекса мер по локализации и минимизации последствий катастрофы.
На втором этапе развития функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы (1989 г. - август-декабрь 1991 г.) деятельность Правительства была сконцентрирована на реализации Государственной программы по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС на 1990-1995 гг., предусматривающей проведение большого объема работ по комплексному строительству и благоустройству поселков для переселенцев, дезактивации загрязненных радионуклидами территорий, введению дифференцированной оплаты труда по повышенным тарифным ставкам и расширению льгот для работающих в зонах радиоактивного загрязнения.
Вследствие снижения в тот период общей дисциплины как в бывшем СССР, так и в Беларуси многие вопросы чернобыльских проблем решались неудовлетворительно. В целях ускорения реализации Госпрограммы, повышения исполнительской дисциплины предприятий, организаций, объединений, работающих под чернобыльский заказ, обеспечения выполнения ими договорных обязательств Совет Министров БССР Постановлением от 11 июля 1991 г. № 27413 определил дополнительные меры по усилению имущественной ответственности за ненадлежащее исполнение договорных обязательств по поставкам продукции и товаров народного потребления (выполнению работ) для нужд, связанных с преодолением последствий катастрофы на ЧАЭС. Так, за просрочку поставки или недопоставку продукции (включая сельскохозяйственную) поставщик должен был уплатить покупателю (потребителю) неустойку в размере до 40 % стоимости продукции.
Обладая определенным объемом дискреционных полномочий в силу ряда соответствующих конституционных статей, Совет Министров был правомочен регулировать широкий круг общественных отношений. В ст. 118 Конституции БССР 1978 г. определялся один из видов правительственных полномочий по первичному правовому регулированию внутриорганизационных отношений, по установлению первичных правовых норм, регулирующих организацию собственных субъектов государственного управления (п. 7). Данный вид первичного правового регулирования внутриорганизационной деятельности правительства был расширен в ст. 2, 6, 20 Закона от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров Белорусской ССР». Согласно Закону, правительство в случае необходимости должно образовывать комитеты, главные управления и другие ведомства.
Исходя из этого в 1990 г. Совет Министров в целях координации и контроля работы министерств, ведомств, исполкомов местных Советов депутатов, объединений, предприятий и организаций республики по преодолению последствий чернобыльской катастрофы и выполнению соответствующей Госпрограммы вошел в Верховный Совет с предложением об образовании Государственного Комитета БССР по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (Госкомчернобыль). Комитет был создан с правовым статусом республиканского органа государственного управления, осуществляющего координацию и контроль работы министерств, ведомств, исполкомов местных Советов, объединений, предприятий, организаций по преодолению в Беларуси последствий катастрофы на ЧАЭС и выполнению соответствующих государственных программ.
Однако на втором этапе развития функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы усилия Правительства республики по ряду проблем были малоэффективны: медленно строилось жилье для переселенцев; жители пострадавших районов не обеспечивались в необходимом объеме чистыми продуктами питания, товарами первой необходимости, лекарствами, надлежащим медицинским оборудованием; плохо решались вопросы оздоровления населения, особенно детей. Как отмечалось на первой сессии Верховного Совета БССР двенадцатого созыва (июнь-июль 1990 г.), принимаемые меры по минимизации последствий чернобыльской катастрофы оказались недостаточными, а подчас - непоследовательными. Работа Правительства в этом направлении была признана неудовлетворительной.14
На третьем этапе развития функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы (конец 1991 г. - современный период) правительство сделало шаг в сторону ускорения реализации как Государственной программы ликвидации последствий аварии на ЧАЭС, так и впервые принятых законодательных актов по чернобыльским проблемам.15 В результате усилий Правительства республики, других государственных органов, местных органов управления и самоуправления для переселенцев из радиационных регионов к 1995 г. было построено: 58 тыс. квартир; школ - на 37,6 тыс. мест; дошкольных учреждений на 15,9 тыс. мест; больниц - на 2,4 тыс. коек; других объектов социальной сферы.
Сейчас проблема повышения эффективности управления и использования радиоактивно-загрязненных территорий, обеспечения радиацианной безопасности граждан республики на случай аварийных ситуаций на Хмельницкой, Игналинской и Смоленской атомных станциях является одной из важнейших. В апреле принята пятилетняя (1994 - 1998 гг.) Программа строительства и реконструкций объектов связи, коммунального хозяйства и автомобильных дорог, связанных с защитой и обеспечением безопасности населения Браславского района в случае аварии на Игналинской АЭС.16
В целях объединения усилий территориальных и ведомственных органов по повышению эффективности профилактической работы на потенциально опасных объектах всех отраслей экономики, обеспечения реальной готовности органов управления к оперативному осуществлению аварийно-спасательных и восстановительных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного, экологического и природного характера Совет Министров Беларуси создал Республиканскую автоматизированную информационно-управляющую систему экологического контроля и управления действиями в чрезвычайных ситуациях, которая предназначена для прогнозирования и территориального автоматизированного контроля за радиационной, химической и гидрометеорологической обстановкой, оперативного управления силами и средствами при решении задач предотвращения и ликвидации последствий экологических аномалий и других экстремальных ситуаций.
В условиях государственной независимости и суверенитета возникла необходимость установления и налаживания правительственных контактов, направленных на преодоление последствий чернобыльской катастрофы и эффективной координации деятельности органов управления государств, пострадавших от аварии. В этих целях Правительство Беларуси начиная с 1992 г. ежегодно подписывало с Правительством Российской Федерации Соглашения о совместных действиях по минимизации и преодолению последствий катастрофы и о сотрудничестве в области охраны окружающей среды. 9 сентября 1994 г. главы правительств 10 стран - членов СНГ (включая премьер-министра Республики Беларусь) подписали Соглашение о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате чернобыльской катастрофы, других радиационных аварий, а также ядерных испытаний.17
Тем не менее, несмотря на прилагаемые усилия, прежде всего центрального органа исполнительной власти - Кабинета Министров, социально-политическая обстановка в Беларуси в связи с неудовлетворительным ходом реализации чернобыльских программ остается напряженной. Практически ежегодно не выполняются госзаказы по строительству жилья, больниц, других объектов инфраструктуры для переселенцев. По этой причине на загрязненных радионуклидами территориях по состоянию на 1 января 1996 г. продолжало проживать более 1,7 млн человек. Дозовые нагрузки в отдельных населенных пунктах достигают 5 и более миллизавертов (мЗв) в год. На 113 тыс. гектаров сельскохозяйственных угодий, загрязненных цезием-137 и стронцием-90 с высокой плотностью, не удается получать чистое молоко и требуется внедрение технологически сложного откорма скота для получения чистого мяса.
Возможности республики оказались ограниченными для оздоровления пострадавшего населения. При ежегодной потребности в этом 800 тыс. человек оздоровляется только 80 % детей и 45-65 % взрослых. Медленно решаются вопросы обеспечения населения сбалансированным питанием и препаратами, повышающими адаптационные и защитные силы организма, не хватает средств на приобретение медицинского и другого, в том числе специального, оборудования для обследования и лечения населения, а также дозиметрических и радиометрических приборов, средств дезакцивации, очистки и переработки сельскохозяйственных продуктов и сырья. Из-за скудности бюджета удельный вес расходов по программе преодоления последствий катастрофы на ЧАЭС из года в год снимется. Если в 1992 г. на эти цели было израсходовано 19,9 % годового бюджета, то в 1993 г. - 16,1, в 1994 г. - 10,3 %.18
Как нам представляется, в республике допущен существенный просчет при реорганизации правительства в июле - сентябре 1994 г. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 1994 г. № 122 «Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь»19 Госкомчернобыль был присоединен к Министерству по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС с созданием в указанном Министерстве Комитета по проблемам преодоления последствий катастрофы на ЧАЭС.
В результате реорганизации у данного Комитета как правопреемника Госкомчернобыля оказались значительно ограничены функции и компетенция. Фактически из органа межотраслевого управления он превратился в подразделение в структуре Министерства по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на ЧАЭС, в лучшем случае находящееся на правах главка, не имеющего до 1995 г. даже правового статуса. В результате Комитет стал органом, по существу только фиксирующим чернобыльские проблемы, но не решающим их и не влияющим сколь-либо серьезно на их решение. Более того, Постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 13 февраля 1995 г. № 86 Комитет по проблемам последствий катастрофы на ЧАЭС был вообще исключен из структуры Министерства.20
Учитывая исключительно сложное социально-экономическое положение в Беларуси, вызванное последствиями неудачно проводившихся реформ, и необходимость долговременного преодоления последствий чернобыльской катастрофы, было бы нецелесообразно восстановить в структуре Кабинета Министров Госкомчернобыль как центральный орган межотраслевого управления с приданием ему компетенции структурного подразделения Правительства, которое могло бы нести всю полноту ответственности перед Президентом, Кабинетом Министров за реализацию комплекса чернобыльских проблем, организацию защиты населения и среды его обитания от последствий радиоактивного облучения.
Согласно ст. 117 Конституции БССР 1978 г. деятельность Правительства была подотчетна и подконтрольна Верховному Совету. Как показывают наши исследования, в течение 1986-1989 гг. Совет Министров БССР, будучи ключевым звеном государственно-правового механизма преодоления последствий чернобыльской катастрофы, ни разу не отчитался о своей деятельности в этом направлении не только перед Верховным Советом республики, но и перед его Президиумом. Невыполнение конституционного требования о регулярной отчетности Правительства, с одной стороны, было связано с отсутствием в нормативных актах конкретных видов, периодичности и сроков таких отчетов, с другой - с завесой секретности вокруг чернобыльских проблем, существовавшей до 1989 г. И даже в более поздний период, после обнародования всех данных, касающихся Чернобыля, в открытой печати, в прямой форме отчеты Правительства Беларуси, других пострадавших республик по поводу катастрофы на сессиях Верховных Советов не ставились.
В последующие годы, уже после исключения из Конституции БССР ст. 6, провозглашающей КПСС руководящей и направляющей силой общества, когда вся полнота власти в государстве перешла к Верховному Совету, на его заседаниях после 1991 г. так и не было заслушано ни одного отчета Правительства Республики Беларусь о его деятельности по ликвидации и минимизации последствий аварии на ЧАЭС.
В этой связи было бы нецелесообразно включить в Закон о Кабинете Министров республики Беларусь положения, которые бы законодательно закрепляли периодичность, виды и сроки отчетов Кабинета Министров, устанавливали подотчетность премьер-министра, заместителей премьер-министра, курирующих различные направления государственного управления, хозяйственного и социально-культурного строительства не только Президенту, но и Верховному Совету. Важно также усилить юридическую самостоятельность министров, руководителей других республиканских ведомств, конкретизировать в законодательном порядке их ответственность перед Кабинетом Министров, Президентом и Верховным Советом как по проблемам чернобыльской катастрофы, так и по другим вопросам.
В отличие от других органов государственного управления, обладающих функциями специальной компетенции и выступающих в качестве органов отраслевого или функционального назначения, Совет Министров республики как исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, реализуя функцию преодоления последствий чернобыльской катастрофы, в пределах своих полномочий издавал соответствующие нормативные и другие акты, обязательные к исполнению на всей территории республики. Особенности актов Совета Министров республики (до преобразования его в 1994 г. в Кабинет Министров) по проблемам чернобыльской катастрофы определялись его правовым положением в системе органов государства. По своему характеру акты Совета Министров относятся к числу подзаконных. Они издавались на основе и во исполнение положений ст. 120 Конституции Республики Беларусь. Основной конституционной формой выражения правительственных полномочий Совета Министров БССР, Кабинета Министров Республики Беларусь как до, так и после аварии на ЧАЭС были постановления. Наряду с ними в практической деятельности Правительства в преодолении последствий катастрофы по оперативным и другим текущим вопросам использовался и другой вид нормативных актов - распоряжения. Оба вида актов носили общегосударственный характер и были обязательны для выполнения на всей территории республики, всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами в силу ст. 1 Закона о Совете Министров БССР и ст. 1 Закона о Кабинете Министров Республики Беларусь. По юридической силе распоряжения Правительства приближаются к законам государства, указам Президента и значительно отличаются от актов всех других органов государственного управления.
Отрицательной особенностью правительственных нормативных актов являлось изменение их направленности в течение того или иного этапа развития государственной функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы. На первом этапе развития данной функции постановления и распоряжения правительства были направлены на проведение широкомасштабной эвакуации, медико-профилактических и других защитных мер, решение организационно-управленческих вопросов, связанных с трудоустройством и жизнеобеспечением населения, восстановлением нормального функционирования народно-хозяйственного комплекса, началом строительства жилья для переселенцев. В числе самых первоочередных нормативных актов, принятых правительствами бывшего СССР и трех пострадавших республик, были распоряжения подразделениям гражданской обороны регионов, оказавшихся в зоне радиоактивного загрязнения, об организации радиометрического и дозиметрического контроля, создании правительственных комиссий по оперативному руководству комплексом специальных мероприятий в связи с аварией в Чернобыле, а также по эвакуации населения и скота из 30-километровой зоны ЧАЭС.
Правительственные акты, принятые на втором этапе развития функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы, предусматривали прежде всего выработку общегосударственных мер минимизации последствий катастрофы. В марте 1989 г. было принято постановление Совета Министров БССР (совместно с ЦК КПБ) «О разработке республиканской комплексной программы на 1990-1995 годы по ликвидации на территории республики последствий аварии на Чернобыльской АЭС»,21 которая была представлена на одиннадцатой сессии Верховного Совета одиннадцатого созыва и утверждена 26 октября 1989 г. на двенадцатой сессии.22 В порядке контроля за ходом выполнения Государственной программы ликвидации последствий аварии на ЧАЭС Совет Министров принял в 1989-1990 гг. более 50 постановлений и распоряжений, которыми определялись дополнительные меры по ускорению реализации намеченных ранее заданий.
На третьем этапе развития функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы, характеризующемся распадом СССР, разрывом экономических связей между его республиками и, как следствие, резким спадом производства, нарастанием инфляционных процессов, снижением жизненного уровня людей, нормативные акты правительства были направлены прежде всего на осуществление мер социальной защиты пострадавшего населения, реализации национальной программы ликвидации последствий катастрофы. К этому времени во всех пострадавших республиках были сделаны первые шаги по пути создания правовой базы решения чернобыльских проблем, приняты законы о социальной защите пострадавших граждан. В этих условиях органы государственного управления действовали, исходя из существующих законодательных актов. В течение 1992-1995 гг. Советом Министров, а затем и Кабинетом Министров Республики Беларусь принято около 40 постановлений, предусматривающих меры социальной защиты населения республики в целом, в том числе более 20 нормативных актов, направленных на повышение размеров пособий и доплат населению, пострадавшему от катастрофы, детям-инвалидам, заболевания которых связаны с последствиями аварии на ЧАЭС.
Функции Правительства на третьем этапе реализовывались также путем принятия нормативных актов по совершенствованию государственного управления всем процессом преодоления последствий катастрофы. Особое значение рассматриваемых актов, принятых Правительством Беларуси после аварии 1986 г., определяется прежде всего содержанием его полномочий и деятельности. Компетенция Совета Министров охватывала все области государственной жизни, что обусловливало его исключительно важную роль в практическом осуществлении государственной политики, в реализации функций государства, в том числе и функции преодоления последствий чернобыльской катастрофы.
На современном этапе развития государственности в Беларуси, обусловленного необходимостью привлечения огромного экономического, интеллектуального потенциала общества для преодоления последствий чернобыльской катастрофы, одной из важнейших задач является совершенствование деятельности Правительства (Кабинета Министров) как органа, правомочного в соответствии с Законом Республики Беларуси от 30 января 1995 г. «О Кабинете Министров Республики Беларусь»23 самостоятельно решать все вопросы государственного управления, находящиеся в его ведении, в том числе в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности и других сферах. Кроме того, Закон (ст. 8) довольно четко предписывает Кабинету Министров следующее: организовывать работы по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС; проводить государственную политику по управлению территориями радиационного загрязнения и реализовывать меры по обеспечению безопасных условий проживания на них граждан; разрабатывать и осуществлять государственную программу по преодолению последствий чернобыльской катастрофы в области медицины.
Таким образом, предоставленные Правительству законодательными актами полномочия охватывают важнейшие области, сферы и отрасли жизнедеятельности государства, которые могут и должны эффективно использоваться для минимизации последствий чернобыльской катастрофы.
* Член-корреспондент Белорусской инженерной академии, кандидат юридических наук, доцент Белорусского государственного экономического университета, участник ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1986-1987 гг. в пределах ее 30-километровой зоны.
1 Чернобыльская катастрофа: Причины и последствия: Экспертное заключение: В 4 ч. Ч. 3. Минск, 1992. С. 14; Чернобыльская катастрофа, ее последствия и пути преодоления на территории Беларуси: Национальный доклад. Минск, 1994. С. 3; Народная газета. 1995. 16 мая. С. 2.
2 Чернобыльская катастрофа: Причины и последствия. Ч. 4. С. 11.
3 Чернобыльская катастрофа, ее последствия и пути преодоления на территории Беларуси: Национальный доклад. С. 3.
4 Чернобыльская катастрофа: Причины и последствия. Ч. 3. С. 12.
5 Там же. Ч. 4. С. 15,173.
6 Смоляр И. Беларусь и мировое сообщество после чернобыльской катастрофы // Народная газета. 1995. 24 янв. С. 2.
7 Набат. 1995. № 3.
8 Народная газета. 1995. 24 янв. С. 2.
9 СЗ БССР. 1979. № 18. Ст. 296.
10 Адзiнаццатая сесiя Вярхоўнага Савета Беларускай ССР адзiнаццатага склiкання, 28-29 лiп. 1989 г.: Стэнагр. справаздача. Мiнск, 1990. С. 296-298.
11 Чернобыль: Информационный бюллетень. М., 1991. Вып. 1. С. 22-28.
12 Уровень радиоактивности в г.Славутиче Киевской области составлял от 0,1 до 4 Ки / кв. км, а в лесных массивах вокруг города - до 19 Ки / кв. км (См.: Ярошинская А. Чернобыль с нами: Документальная повесть. М., 1991. С. 107); Адзiнаццатая сесiя. Вярхоўнага Савета Беларускай ССР адзiнаццатага склiкання. С. 309.
13 СП БССР. 1991. № 19-20. Ст. 248.
14 СЗ БССР. 1990. № 22. Ст. 409.
15 См., напр: Закон БССР от 22 февраля 1991 г. «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 10. Ст. 111; Закон Республики Беларусь от 12 ноября 1991 г. «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. № 35. Ст. 622.
16 СП РБ. 1994. № 12. Ст. 227.
17 Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1994. № 2. С. 85-87.
18 Информационные и справочные материалы о последствиях чернобыльской катастрофы, ходе и объемах работ по их преодолению (Гомельская область). Минск, 1995. С. 17.
19 Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1994. № 6 . Ст. 144.
20 Там же. 1995. № 5. Ст. 117.
21 Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 4. Оп. 160. Д. 931. Л. 2, 29-30.
22 СЗ БССР. 1989. № 31. Ст. 313.
23 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 13. Ст. 128.



ОГЛАВЛЕНИЕ