ОГЛАВЛЕНИЕ

О нормативных актах США, регулирующих захоронение высокорадиоактивных отходов в геологических формациях
№ 3
01.06.1996
Ваганов П.А., Иейтс Э.Дж.
Проблема захоронения отработанного ядерного топлива и вообще высокоактивных отходов (далее - ВАО) стоит перед каждой страной, обладающей ядерным оружием и развивающей атомную энергетику. Особое значение эта проблема имеет для США и России, где масштабы накопления ВАО характеризуются астрономическими цифрами.
В настоящее время в США функционируют 109 энергетических ядерных реакторов, они расположены в 34 штатах, главным образом, на востоке страны. Отработанное ими ядерное топливо хранится на временных площадках вблизи АЭС. К этому топливу добавляются многие тысячи тонн высокорадиоактивных отходов, полученных в процессе создания ядерного оружия. Ядерные отходы американского военно-промышленного комплекса также находятся на временном хранении. Действия (транспортировка, переупаковка и т. д.) с ними уже привели к широкомасштабному радиоактивному загрязнению окружающей среды. По последним оценкам, загрязнением охвачены десятки миллионов кубических метров почвы и несколько миллиардов кубических метров грунтовых вод. Стоимость работ по их дезактивации и очистке составит не менее 200 млрд долларов, а, по некоторым данным, достигнет 500 млрд долларов.1
До настоящего времени в научной литературе обсуждаются различные пути захоронения или ликвидации ВАО, включая такие, как сброс их в океанские впадины, космический запуск за пределы Солнечной системы или трансмутацию (превращение радиоактивных ядер в стабильные с помощью пока еще не созданных технологий). Наиболее реальным и надежным способом признано помещение ВАО в глубокие геологические формации. Этот способ потребовал соответствующего правового обеспечения, работа над которым встретила большие трудности.2 Настоящая статья является попыткой краткого обзора современного состояния законодательства США, регулирующего геологическое захоронение ВАО.
Первым нормативным актом США, регулирующим действия с ВАО, был Закон о политике в области ядерных отходов (Nuclear Waste Policy Act. Далее – NWPA), принятый Конгрессом в 1982 г. Этот Закон был выработан после длительных дискуссий между представителями деловых кругов и правительства, с участием многочисленных сторонников защиты окружающей среды. Он отражал достигнутый компромисc по широкому спектру сложных вопросов, рассмотренных рядом специально сформированных комитетов и комиссий.
Согласно NWPA, федеральным ведомством США, ответственным за проектирование, строительство и эксплуатацию будущих хранилищ ВАО в особых горных массивах, назначался Департамент энергии (Department of Energy). Закон предусматривал сооружение двух геологических хранилищ ВАО – Западного и Восточного – и устанавливал сроки ввода их в действие: хранилище на западе США должно было войти в строй в 1998 г., а на востоке – в 2003 г. В соответствии с NWPA Департаменту энергии предписывалось детально исследовать в уже намеченных регионах комплексы основных типов горных пород, пригодных для размещения в них ВАО: туфов, базальтов и каменных солей.
NWPA определял принципы и порядок правовых действий, касающихся создания геологических хранилищ ВАО. Департамент энергии обязывался подготовить все документы, необходимые для получения разрешений на строительство хранилищ ВАО и лицензий на их эксплуатацию, и представить их Комиссии по ядерному регулированию (Nuclear Regulatory Comission). На эту Комиссию, помимо рассмотрения документов и, в случае их одобрения, выдачи соответствующих разрешений и лицензий, возлагалось правовое регулирование действий, связанных с будущей эксплуатацией хранилищ. Следует отметить, что юридические функции Комиссии базируются не только на статьях NWPA, но и на принятом еще в 1974 г. Законе о реорганизации управления энергией (Energy Reorganization Act. Далее – ERA). Так, в соответствии с ERA, Комиссия по ядерному регулированию обеспечивает правовую сторону эксплуатации всех коммерческих атомных электростанций США.
Важнейшая особенность NWPA состояла в том, что он вовлекал в сферу регулирования вопросов, связанных с захоронением ВАО, еще одно федеральное ведомство – Агентство по защите окружающей среды (Environmental Protection Agency). Последнему вменялась в обязанности разработка экологических нормативов, обеспечивающих снижение до минимального, пренебрежимо малого уровня радиационной опасности для населения со стороны подземных хранилищ ВАО.
NWPA гарантировалось материальное обеспечение всех работ по сооружению хранилищ ВАО в глубоких геологических формациях и создавался специальный Фонд ядерных отходов (Nuclear Waste Fund), в который начали отчисляться поступления по новому федеральному налогу на электроэнергию. NWPA устанавливал размер этого налога – 0,1 цента с каждого киловатт-часа электроэнергии, вырабатываемой на атомных электростанциях США.3 
C 1982 по 1986 г. Департамент энергии выполнил большой объем изыскательских и научно-исследовательских работ в ряде штатов, в результате чего были выбраны три территории для дальнейшего изучения: Юкка Маунтин (штат Невада, вмещающие породы – туфы), Хэнфорд (штат Вашингтон, базальты) и Дэф Смит Каунти (штат Техас, каменная cоль). Ссылаясь на недостаточное финансирование, Департамент энергии сообщил в начале 1986 г., что вынужден прекратить работы по поиску места для хранилища ВАО на востоке США.4 
28 мая 1986 г. Президент Рейган объявил об утверждении трех названных территорий на западе США в качестве вариантов локализации первого национального хранилища ВАО. Выбрать окончательный вариант должен был Конгресс США. Одновременно Президент заявил о переносе на неопределенный срок ввода в действие подземного хранилища на востоке страны.
В 1987 г. Конгресс США принял Свод поправок к Закону о политике в области ядерных отходов (Nuclear Waste Policy Amendments Act. Далее – NWPAA), по которому территория Юкка Маунтин в штате Невада становилась единственным местом в Америке, где продолжалась подготовка к строительству хранилища ВАО. Фактически это был второй федеральный закон, регулирующий действия с ВАО. Были утверждены основные технологические параметры объекта, включая общую вместимость – 70 тыс. тонн ВАО.5 Поправки закрепляли за штатом Невада право на получение финансовых компенсаций за предоставление своей территории для размещения этого сооружения. Свод поправок NWPAA утверждал пересмотренный Департаментом энергии срок ввода в эксплуатацию хранилища Юкка Маунтин – 2003 г. (в 1990 г. этот срок был отодвинут еще на семь лет, его перенесли на 2010 г.).
Чтобы снять общественное напряжение, возникшее после прекращения изысканий на востоке страны, NWPAA законодательно вводил альтернативу геологическому способу захоронения ВАО – обустройство жестко контролируемых складов длительного хранения ВАО на земной поверхности (в непосредственной близости от АЭС). Заинтересованным ведомствам, в том числе создаваемой Сводом NWPAA Коллегии по ядерным отходам при Национальной академии наук, предписывалось изучить и обосновать необходимость возведения таких складов с максимальной вместимостью каждого на 10 тыс. тонн ВАО.
Итак, Департамент энергии США должен был подготовить такой проект геологического хранилища ВАО в штате Невада, который, с одной стороны, удовлетворял бы нормативам (стандартам) Агентства по защите окружающей среды, а с другой – отвечал бы критериям Комиссии по ядерному регулированию. Ясно, что решение проблемы захоронения ВАО во многом определяется эффективностью взаимодействия между тремя федеральными ведомствами США.
Поскольку они ориентированы на длительный временнуй период – 10 тыс. лет, обусловленный скоростью распада долгоживущих радионуклидов. Эти нормативы лимитируют возможный выход радионуклидов из подземного хранилища, их поступление в биосферу, а также дозы того облучения, которым может подвергнуться в будущем население США в результате такого выхода. Установлено, например, что через 1000 лет после захоронения удельная активность грунтовых вод в непосредственной близости от хранилища ВАО не должна превышать 5.10-12 Ки/л. Активность радиоактивного газа (14СО2), ежегодно выходящего из хранилища, не может быть более 0,7 Ки/год. Совокупное воздействие на человека радионуклидов, покинувших хранилище, должно характеризоваться предельно допустимой дозой, равной 15 миллибэр в год.
В связи с тем, что приведенные нормативы ориентированы на весьма длительный срок существования хранилища ВАО, Агентство по защите окружающей среды придало ряду разработанных им норм вероятностный характер. Так, кумулятивное (суммарное за все время существования хранилища) высвобождение радионуклидов и вынос их в биосферу должны быть такими, чтобы вероятность превышения установленых нормативов составляла менее одного шанса из десяти, а вероятность десятикратного превышения этих нормативов – менее одного шанса из тысячи. Вероятностный подход Агентства к определению нормативов на свойства геологического хранилища обусловил серьезные противоречия между федеральными ведомствами США, ответственными за действия с ВАО.
В отличие от Агентства по защите окружающей среды, Комиссия по ядерному регулированию не использует вероятностную концепцию. Более того, она вообще не склонна использовать количественные нормативы, а стремится применять главным образом качественные критерии. К основным требованиям, предъявляемым к хранилищу ВАО, Комиссия относит следующие:
– ни конструкция, ни действие хранилища не должны приводить к появлению неразумного (unreasonable) риска, которому могут подвергнуться здоровье и безопасность людей;
– предельно допустимая доза облучения, связанная с выходом радионуклидов из хранилища, должна составлять лишь малую долю от дозы облучения за счет природного радиационного фона;
– целостность упаковки (контейнеров) ВАО должна быть гарантирована по крайней мере на 300 лет;
– гидрогеологические условия в месте расположения хранилища должны быть такими, чтобы время движения грунтовых вод от этого места до ближайшего водозабора было не менее 1000 лет.
Подчеркивая уникальный характер будущего сооружения и отсутствие юридической практики действий в далеком будущем, Комиссия по ядерному регулированию отмечает, что критерии безопасности геологического хранилища ВАО могут не пройти правовую экспертизу «в обычном ее понимании». Иными словами, Комиссия признает, что Департамент энергии может оказаться не в состоянии собрать необходимый комплекс данных, включающий количественные и вероятностные показатели, для доказательства безопасности планируемого объекта в Неваде. При этом Комиссия указывает на допустимость представления Департаментом энергии «приемлемых гарантий» того, что характеристики хранилища будут отвечать критериям радиационной безопасности.
Нормативные акты, разработанные обоими федеральными ведомствами – Агентством по защите окружающей среды и Комиссией по ядерному регулированию, вошли в Кодекс федеральных постановлений США (Code of Federal Regulations. Далее –CFR). В этом Кодексе каждый нормативный акт имеет собственный индекс, у которого цифры, стоящие перед аббревиатурой CFR, указывают область действия постановления (10 – «Энергия», 40 – «Окружающая среда» и т. д.), а цифры после букв CFR нумеруют данное постановление или его раздел. Нормативные акты Агентства по защите окружающей среды начинаются с числа 40 (например, постановление 40 CFR 190 регулирует все операции, связанные с урановым циклом, а постановление 40 CFR 191 содержит нормативы на обращение с ВАО). Индексы нормативных актов Комиссии по ядерному регулированию начинаются числом 10 – так, постановление 10 CFR 20 охватывает нормативы, относящиеся к радиологической защите действующих хранилищ мало- и среднеактивных отходов; постановление 10 CFR 60 содержит процедурные и технические критерии, связанные с лицензированием геологического хранилища ВАО; постановление 10 CFR 71 перечисляет требования, предъявляемые к упаковке и транспортировке радиоактивных отходов.
В Кодексе федеральных постановлений США можно найти примеры того, когда нормативные акты, разработанные одним ведомством (в рассматриваемом случае – Агентством по защите окружающей среды) входят (инкорпорированы) в нормативный акт, которым руководствуется другое ведомство (Комиссия по ядерному регулированию). Так, нормативный акт 40 CFR 191 полностью инкорпорирован в постановление 10 CFR 60. Между тем именно в нормативном акте 40 CFR 191 содержатся вероятностные и количественные критерии, разработанные Агентством по защите окружающей среды, в то время как остальная часть постановления 10 CFR 60 включает в себя качественные ограничения, накладываемые на свойства и характеристики геологического хранилища ВАО. Это обстоятельство привело к внутренней противоречивости данного документа.
Поскольку нормативные акты, регулирующие действия по захоронению ВАО, содержат вероятностные нормативы, в соответствии с которыми должны рассчитываться предельно допустимые количества выходящих из хранилища радионуклидов, то логичен был бы особый, строго научный подход к оценке тех неопределенностей, которые обусловлены конструкцией сооружения, и к прогнозированию его способности удовлетворять нормативам. Однако акт 40 CFR 191 в части 13b признает, что критерии проверки того, насколько такие вероятности удовлетворяют нормативам, не обязательно должны представлять собой строго научные доказательства. Нормативный акт требует от Департамента энергии и от Комиссии по ядерному регулированию определить лишь «в достаточной степени разумное, подкрепленное документами каждого ведомства» обоснование того, что требования, предъявляемые вероятностными нормативами, будут выполнены.
Юридическая практика США показывает, что рамки экологического законодательства разрешают ведомствам исполнительной власти полагаться на их собственные документы, и тогда суды поддерживают административные решения этих ведомств, за исключением тех случаев, когда какое-нибудь решение квалифицируется как «произвольное и прихотливое». Тест на «произвол и прихоть»6 достаточно широко применяется в судах США, с его помощью рассматриваются действия ведомств тогда, когда не требуется проведения специальных слушаний или формальных проверок представленных документов, а также если нет оснований для привлечения иного теста. Можно сказать, что здесь присутствует презумпция поддержки судом решения ведомства, если это решение имеет «разумную основу». В процессе применения теста на «произвол и прихоть» суд должен определить, основывается ли данное решение на рассмотрении имеющих отношение к делу факторов и не содержит ли оно явной ошибки в суждении. Ряд прецедентов показывает, что наличие такой ошибки необходимо, но еще недостаточно для признания решения произвольным и прихотливым (примером может служить дело «Совет защиты природных ресурсов против Комиссии по безопасности», 1977 г.7 ). Если при этом суд находит, что решение ведомства имеет разумную основу, то это решение не отменяется (прецедент – в деле «Банк “Плаза” из Вест Порта против Совета управляющих Федеральной резервной системой», 1978 г.8 ).
Таким образом, в случае применения акта 40 CFR 191 суд скорее всего будет применять его часть 13b с целью поддержать соображения федерального ведомства, иллюстрирующие выполнение вероятностных требований этого акта, при условии, что ведомство представляет обоснование своих вероятностных расчетов и что последние не вступают в явное противоречие с данными, которые выдвигаются стороной, пожелавшей оспорить решение ведомства.
Если возникнет спор по поводу представленных вероятностных данных между экспертом федерального ведомства и каким-либо внешним экспертом, то ведомству должно быть дано право на презумпцию корректности научной базы его решения. В обязанности судов США не входит выносить суждение о степени научной обоснованности решений ведомств. Чтобы аргументировать утверждение о том, что научное исследование, на котором зиждется решение, является ошибочным, истцы должны показать, что в процессе научного обоснования своего решения федеральное ведомство действовало произвольно и прихотливо (ссылка на прецеденты при рассмотрении ряда экологических дел дана в статье Д. Брауна и Дж. Лемонса9 ). Судебная практика США показывает, что научное обоснование доказательств не привлекается, если представившее доказательства лицо может указать на использование соответствующих научных данных в соответствующих научных кругах. В отличие от этого, при применении части 13b акта 40 CFR 191 в ситуациях, в которых не требуется формального слушания дел, вполне возможно, что суды будут утверждать расчеты федерального ведомства, не считаясь с тем, что принятая ведомством методология может и не быть общепринятой в соответствующих научных кругах.
Таким образом, хотя современное научное знание не обеспечивает и не может обеспечить адекватный эмпирический базис для получения вероятностных показателей, характеризующих способность геологического хранилища ВАО удерживать свое содержимое в течение 10 тыс. лет, вероятностные расчеты федерального ведомства могут быть утверждены в судебных инстанциях при условии, что имеется достаточно резонная основа для проведения этих расчетов и получения в их результате вероятностных величин.10 Так, в попытке оценить вероятность землетрясений, которые могут нарушить целостность природных барьеров геологического хранилища ВАО, Департамент энергии полагается на частоту сильных землетрясений в районе хранилища, следующую из наблюдений в течение примерно 200 лет. Эта методология должна, по-видимому, поддерживаться судами, несмотря на то, что для экстраполяции частоты сильных землетрясений, установленной за такой относительно короткий срок, на весьма далекое будущее вряд ли найдется достаточно строгое научное обоснование. Там, где такая научная основа отсутствует, федеральное ведомство США может представить соображения чисто теоретического (спекулятивного) характера при условии, что они являются «в достаточной степени разумными».
Итак, ответ на вопрос, создадут ли нормативные акты Агентства по защите окружающей среды правовой барьер, который будет препятствовать сооружению геологического хранилища ВАО в Юкка Маунтин, зависит от того, сумеет ли Департамент энергии разработать комплекс «разумных соображений» о поведении этого хранилища в будущем. Есть, однако, основания полагать, что наличие многих неопределенностей в параметрах хранилища, характеризующих его функционирование на протяжении тысячелетий, приведет к тому, что представленные Департаментом энергии решения не смогут пройти тест на «произвол и прихоть». Комментируя нормативы Агентства по защите окружающей среды, представители Комиссии по ядерному регулированию высказывали серьезные сомнения в том, что кому-либо удастся выполнить требования этих вероятностных нормативов. В письме Комиссии, направленном в 1990 г. в адрес Агентства, говорилось: «Численные оценки вероятностей или частот совершения тех или иных событий в отдаленном будущем могут вообще не быть значимыми. Комиссия полагает, что идентификация и оценка таких событий и процессов будут требовать привлечения ряда гипотез, при этом их количественные показатели, полученные с помощью вероятностно-статистических методов, неизбежно включают в себя весьма существенные неопределенности».11 Следует ожидать, что неопределенности, связанные с прогнозированием влияния хранилища ВАО в Юкка Маунтин на биосферу, будут столь значительны, что Департамент энергии может оказаться не в состоянии защитить свои позиции, претендующие на соответствие требованиям Агентства по защите окружающей среды, приведенным в акте 40 CFR 191 (часть 13а).
Требования радиационной защиты человека (часть 15 акта 40 CFR 191) и защиты грунтовых вод (часть 16 акта 40 CFR 191), в отличие от нормативов на выход радионуклидов из хранилища (часть 13 акта 40 CFR 191), не содержат вероятностных величин; они просто требуют от систем хранилища иметь такую конструкцию, которая обеспечила бы «разумное ожидание соответствия нормативам». Следовательно, в отношении нормативов, накладываемых на радиационную защиту людей и на защиту грунтовых вод, суды США должны поддерживать все решения федеральных ведомств, указывающие на соответствие характеристик хранилища нормативам, если эти решения основываются на разумных соображениях. Однако поскольку существует весьма значительная неопределенность в научных моделях, привлекаемых для прогнозирования соответствия как нормативам на защиту грунтовых вод, так и нормативам на радиационную защиту людей. Департамент энергии может не суметь отстоять свои заключения о соответствии нормативам.12 
Разработанный Агентством по защите окружающей среды акт 40 CFR 191 уже оспаривался Советом по защите природных ресурсов (дело «Совет по защите природных ресурсов против Агентства США по защите окружающей среды»13). В решении, определявшем законность этого акта, Апелляционный суд США применил тест на «произвол и прихоть» по нескольким направлениям, по которым оспаривалась научная обоснованность решений Агентства. В 1987 г. суд поддержал решение Агентства, что для оценки поведения систем геологического хранилища ВАО необходимо использовать период времени, равный 10 тыс. лет. Одновременно тот же суд не согласился со значением в 1000 лет при определении срока длительности радиационной защиты людей, указав, что Агентство не обеспечило резонную основу данного решения. Это дело показывает, что суды могут и не поддерживать научно-технические решения, если в документах представившего его ведомства не будет найдено в достаточной степени разумной основы для рассматриваемого решения.
Чтобы согласовать собственную концепцию с подходом Агентства по защите окружающей среды, Комиссия по ядерному регулированию предложила несколько вариантов сближения позиций обоих ведомств. В частности, предлагалось придать нормативам Агентства более качественный характер или же расширить интерпретацию вероятностных нормативов в такой степени, чтобы они не противоречили качественным критериям Комиссии. Согласование позиций обоих ведомств тянулось до 1992 г., пока Конгресс США не принял новый Закон о политике в области энергии (Energy Policy Act of 1992). Это был третий закон, регулирующий действия по захоронению ВАО. Он вменял в обязанности Агентству по защите окружающей среды и Комиссии по ядерному регулированию «улучшить их постановления, определяющие правовой статус геологического хранилища ВАО», Национальной Академии наук США – оказать Агентству необходимую помощь с тем, чтобы соответствующий нормативный акт был подготовлен к 1995 г. Новый Закон установил срок выработки нового нормативного акта Комиссией по ядерному регулированию – 1996 г. К началу апреля 1996 г. ни первый, ни второй из этих актов не были опубликованы.
Ожидалось, что существенную роль в снижении неопределенности, присущей научным проектам геологического хранилища ВАО, должно сыграть привлечение новых научно-технических средств, – таких, как моделирование на современных компьютерах. В конце 80-х годов были разработаны компьютерные программы, которые позволяют моделировать поведение сложных технологических сооружений в различных ситуациях и рассчитывать вероятностные оценки их надежности на много лет вперед. Эти программы предусматривают анализ сложных сценариев и используют метод ветвящихся связей между отдельными событиями, каждому из которых приписывается определенная вероятность.
В качестве событий, могущих повлиять на поведение хранилища ВАО в течение длительного срока времени, рассматривались разнообразные тектонические подвижки земной коры, различные виды вулканизма, многочисленные варианты взаимодействия горных пород с грунтовыми водами, падение малых и больших метеоритов и т. п. Особое внимание уделялось так называемому «человеческому фактору», под которым понимаются вольные или невольные действия людей в будущем: всевозможные акты саботажа и терроризма, испытания оружия с помощью подземных взрывов, нанесение ракетно-ядерного удара, бурение скважин с целью поисков полезных ископаемых или воды. К событиям этого рода относят и то, что называют «возможной потерей памяти». Сценарии, исследованные с помощью комплекса компьютерных программ, показывают, что будущие поколения могут просто забыть о существовании в данном месте геологического захоронения ВАО. Вероятность этого, рассчитанная для времени порядка 10 тыс. лет, отнюдь не мала, она значительно больше вероятности любого другого события, связанного с действиями людей.14 Руководствуясь этим, Департамент энергии включил в свои планы работу над проектом создания в районе Юкка Маунтин системы специальных памятников. Предполагается также внедрить в слои горных пород над хранилищем ВАО массы особых металлических или керамических знаков-жетонов, которые должны встретиться на пути буровых снарядов, если последние будут введены в действие в далеком будущем.
Компьютерное моделирование позволило сделать важный шаг на пути решения задач, стоящих перед проектировщиками и строителями геологического хранилища ВАО. Вместе с тем оно показало, что именно действия людей в будущем составляют основную часть неопределенности в вероятностных расчетах, производимых для прогнозирования поведения этого сооружения. Компьютерное моделирование выявило также огромное значение правовых и административных институтов будущего для поддержания радиационной безопасности геологического хранилища ВАО.15
В 1992 г. Конгресс США расширил Свод поправок NWPAA 1987 г., приняв «Поправки 1992 года к Закону о политике в области ядерных отходов» (1992 Amendments to the Nuclear Waste Policy Act). Смысл части поправок сводился к тому, что Конгресс обязывал Агентство по защите окружающей среды пересмотреть свою вероятностную концепцию. В частности, ведомству предлагалось ответить на вопрос: «Можно ли дать научно обоснованные оценки вероятности того, что за 10 тыс. лет природные и инженерные барьеры геологического хранилища ВАО будут нарушены в результате каких-либо действий людей?»
Препятствия на пути правового обеспечения геологического хранилища ВАО на федеральном уровне сопровождаются конфликтом между Вашингтоном и штатом Невада, возникшим сразу же после провозглашения Конгрессом США территории Юкка Маунтин в качестве потенциально пригодного места для строительства этого объекта. С 1986 г. как исполнительная, так и законодательная власть штата прилагают все усилия к тому, чтобы это строительство не началось. Ими выдвигаются многочисленные доводы – социальные, экономические, научно-технические. Одним из них служит то обстоятельство, что в Неваде нет ни одной АЭС, и в то же время здесь уже много лет проводятся испытания атомных бомб. Власти штата полагают, что этим он уже внес свою лепту в национальную ядерную программу США. Штат оспаривает достоверность целого ряда научных выводов, сделанных исследователями Департамента энергии. Серьезные возражения вызывают, в частности, сейсмические данные. В июне 1992 г. в штате Невада имело место землетрясение силой 5,6 балла по шкале Рихтера, эпицентр которого располагался на расстоянии всего в 12 миль от Юкка Маунтин. По прогнозам Департамента энергии землетрясение такой интенсивности в этом районе может произойти только один раз в течение 10 тыс. лет. но оно случилось уже через четыре года после опубликования прогнозных оценок.
Если все попытки штата Невада блокировать сооружение геологического хранилища ВАО потерпят неудачу, этот штат сможет наложить вето на одобрение Президентом страны документов, разработанных федеральными ведомствами (прежде всего, Департаментом энергии). Конгресс США может преодолеть данное вето, но для этого потребуется получить не менее двух третей голосов его членов.16 
В 1995 г. как в Палате представителей, так и в Сенате США было выдвинуто для рассмотрения несколько новых законопроектов, нацеленных на регулирование действий с ВАО. Был предложен новый вариант Закона о политике в области ядерных отходов (Nuclear Waste Policy Act of 1995), который развивал правовой статус сооружения в Юкка Маунтин, но вместе с тем придавал ему временный характер. Проект Закона о независимом складировании отработанного ядерного топлива (Independent Spent Nuclear Fuel Storage Act of 1995) снижал роль геологического хранилища в Неваде, его основная цель состояла в стимулировании усилий, обеспечивающих расширение хранения ВАО в непосредственной близости от АЭС. По этому Закону предполагалось снизить отчисляемый в Фонд ядерных отходов налог с тем, чтобы обеспечить средства для возведения новых временных наземных складов тех ВАО, которые будут поступать после 31 января 1998 г. Проект так называемого интегрированного Закона о действиях с отработанным ядерным топливом (Integrated Spent Nuclear Fuel Management Act of 1995) предусматривал создание новой системы управления всеми действиями с ВАО (упаковка, транспорт, временное складирование, захоронение), ориентированной на использование подземного хранилища в штате Невада.
Таким образом, многолетняя работа по созданию нормативных актов, направленных на регулирование действий по захоронению ВАО в массивах горных пород в США, еще далека от своего завершения. На пути исследователей - представителей различных научных дисциплин, встретились серьезные трудности, которые обусловлены исключительной сложностью проблемы и ее совершенно необычным характером. Хотя можно выделить целый ряд причин сложившейся ситуации, ограничимся лишь основными.
Во-первых, вопрос о правовом статусе сооружения, которое будет представлять собой источник высокой опасности на протяжении времени, вдвое превышающем историю человечества, поставлен впервые.
Во-вторых, взаимодействие федеральных ведомств, вовлеченных в сферу правового регулирования будущего объекта, – Департамента энергии, Агентства по защите окружающей среды и Комиссии по ядерному регулированию, оказалось неэффективным. Это взаимодействие в значительной степени базировалось на прошлом опыте, связанном с правовым режимом АЭС и иных, так сказать, обычных ядерных объектов. Если выявленные ранее противоречия между количественно-вероятностной концепцией Агентства по защите окружающей среды и качественными критериями Комиссии по ядерному регулированию удавалось, как правило, сгладить, то уникальные свойства нового сооружения не позволяют сделать это.
В-третьих, отметим особый характер Департамента энергии США, который является, по существу, суперведомством страны. После преобразования в 1974 г. управления энергией вообще и ядерной энергией, в частности, этот Департамент вобрал в себя несколько других федеральных ведомств, включая Комиссию по атомной энергии и Администрацию по исследованиям в области энергии и развитию энергетики. В соответствии с принятым в разгар холодной войны (1954 г.) Законом об атомной энергии (Atomic Energy Act), Комиссия по атомной энергии управляла всеми проектами и программами, связанными с разработкой ядерного оружия. Разумеется, подавляющая часть сферы деятельности Комиссии была засекречена. Секретность и монополия на ядерные исследования по многим направлениям способствовали тому, что Комиссия по атомной энергии сама разрабатывала свой юридический статус, не давая при этом никаких отчетов другим федеральным ведомствам. Несмотря на окончание холодной войны и проведенную реорганизацию Комиссии, инерция правового саморегулирования в значительной мере передалась ее преемнику – Департаменту энергии.17
В-четвертых, в рассматриваемом случае возник исключительно острый конфликт между отдельным штатом, с одной стороны, и федеральной законодательной и исполнительной властью США - с другой. Исследования общественного мнения показывают, что у подавляющего большинства американцев понятие «радиоактивные отходы» вызывает резко негативные эмоции: ощущения страха, беспокойства и опасности. В то же время по данным этих исследований выяснилось, что синдром NIMBY обусловлен не только проявлением социального эгоизма, но и элементарной неинформированностью людей о свойствах ВАО, а также предвзятым и совершенно необъективным освещением проблемы ВАО в средствах массовой информации.
Несмотря на явную неполноту суммы конструктивных результатов по правовому обеспечению захоронения ВАО, накопленный в США опыт должен быть принят во внимание при проведении аналогичных исследований в России, где юридической основы действий с ВАО фактически нет.
* * *
Один из авторов статьи – П.А. Ваганов благодарит Информационное Агентство США за финансовую поддержку его научной работы в Университете Уэйк Форест (штат Северная Каролина).
* Доктор геолого-минералогических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
 ** Доктор философии, профессор университета Уэйк Форест (г. Уинстон-Сэйлем, Сев. Каролина, США).
1 Caputo A.P. A Failed Experiment // The Environmental Forum. 1996. № 1. P. 17–21.
2 Проблема захоронения ВАО характеризуется, помимо правового, и рядом других аспектов, в частности социально-психологическим. Нежелание штатов иметь на своей территории столь опасный объект обусловило появление интенсивно изучаемого сейчас синдрома NIMBY (not in my back yard, т. е. «не на моем заднем дворе»).
3 Этот налог не вызвал существенного увеличения платы за электроэнергию, стоимость которой в 80-х годах составляла в среднем около 6 центов за киловатт-час.
4 За пять лет, c 1982 по 1987 г., оценочная стоимость научно-технического изучения полигона для будущего геологического хранилища ВАО возросла со 100 млн до 2 млрд долларов. К концу 1995 г. она достигла 6 млрд долларов.
5 Суммарная активность этого количества ВАО более чем в миллион раз превосходит активность, образованную при взрыве американской атомной бомбы над Хиросимой в 1945 г.
6 По-английски этот термин называется «arbitrary and capricious decision», он может быть переведен на русский язык так: «произвольное и капризное решение».
7 Brown D.A., Lemons J. Scientific Certainty and the Laws That Govern Location of a Potential High-Level Nuclear Waste Repository // Environmental Management. 1991. № 3. P. 311–319.
8 Там же. С. 314.
9 Там же. С. 315.
10 Там же. С. 316.
11 Davis J.G. Letter to the Environmental Protection Agency transmitting Nuclear Regulatory Comission staff comments on the proposed high-level waste standard // Rethinking High-Level Disposal, a Position Statement of the Board of Radioactive Management. Washington, DC. P. 13.
12 Brown D.A., Lemons J. Scientific Certainty and the Laws That Govern Location of a Potential High-Level Nuclear Waste Repository // Environmental Management. 1991. № 3. P. 311–319.
13Там же. С. 315.
14Khan S.A. PC-Based Probabilistic Safety Assessment Study for a Geological W
15 Там же. С. 139.
16 Pflum C.G. Contrasting the WIPP and Yucca Mountain // Radwaste Magazine. 1995. V. 2, N 4. P. 25–33.
17Caputo A.P. A Failed Experiment // The Environmental Forum. 1996. № 1. P. 17.



ОГЛАВЛЕНИЕ