ОГЛАВЛЕНИЕ

Публичная (государственная) служба Швейцарии
№ 3
01.06.1996
Старилов Ю.Н.
I. Общие положения
Прежде чем приступить к анализу вопросов правового регулирования публичной службы1 Швейцарии, вспомним историю государственного строительства Швейцарской Конфедерации, основы ее современного государственного устройства, специфику правовой и судебной системы,2 а вначале определим основные, важные как с теоретической, так и с практической точки зрения, понятия: публичная служба – деятельность чиновников и служащих в органах публичной власти различного уровня – в Конфедерации, кантонах и общинах, – выполняющих функции и полномочия этих органов; только они (чиновники и служащие) состоят в так называемом публично-правовом служебном отношении; имеющая в прошлом заметное распространение третья категория служащих, находящихся в публично-правовом трудовом отношении, в настоящее время практически исчезла из нормативных актов; чиновники – лица, находящиеся на публичной службе и избираемые на определенный срок на должность, независимо выполняющие особо важные властные государственные функции и полномочия; их статус установлен в специальных законах и иных нормативных актах; чиновное право (право публичной службы) – система правовых норм, регулирующих публично-правовые служебные отношения чиновников и служащих, а в некоторых случаях и трудовые отношения других лиц, находящихся на публичной службе. Современная тенденция развития чиновного права состоит в выравнивании правовых статусов чиновников и других категорий служащих. Ключевыми словами темы публичной службы являются и многие другие, например: избрание на должность, установление, увеличение и уменьшение денежного содержания (должностного оклада) чиновников и служащих, продвижение по службе, принцип верности чиновников, запрет необоснованного увольнения.
Швейцарский государствовед Фритц Фляйнер в 1916 г. в статье «Чиновное государство и народное государство» противопоставил «чиновному государству», существовавшему в то время в Германии и Австрии, замещение публичных должностей гражданами в швейцарском «народном государстве».3 С течением времени отношения в этой сфере изменились. Швейцарские чиновники не являются более простыми гражданами, которые находятся на публичной службе; они превратились в профессионально работающих служащих административного аппарата.
В сфере публичной службы различных стран сказывается действие традиций исторического развития. В отличие от Германии, где публичная служба базируется на глубоком историческом опыте установления статуса чиновников и на определенных в Основном Законе Германии традиционных принципах профессионального чиновничества, в Швейцарии публичная служба не имеет конституционного регулирования.
Публичная служба Швейцарии не отличается особыми чиновно-правовыми традициями, свойственными, например, законодательству Германии, Австрии или Франции. Напротив, установленные в немецком или австрийском праве принципы профессионального чиновничества никогда не учитывались в законодательстве Швейцарии. Еще в 1878 г. швейцарским ученым Якобом Дубсом отмечалось, что не существует никаких правовых отличий между служебным (должностным) отношением чиновника и «частным положением работника в коммерческом предприятии».4
Вместе с тем в Швейцарии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества (или чиновное право) структурно является одной из важнейших частей административного права. Ведь публично-правовое служебное отношение понимается в швейцарском праве, как и в немецком административном праве, в качестве властного правоотношения.5 Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Швейцарии, проблемам современного чиновного права, установлению и выравниванию правового статуса чиновников и служащих, находящихся на публичной службе, посвящено в специальной литературе множество работ, учебников, практических пособий.6 Административно-судебная практика также изобилует рассмотрением различных правовых проблем (конкретных споров), возникающих в сфере публично-служебной деятельности персонала.7
В разные исторические периоды в течение длительного времени в условиях изобилия кадрового персонала, т. е. наличия на рынке труда множества служащих (огромной свободной армии рабочей силы), которые пытались найти работу и заработок, работодатели без особых затруднений заключали с наемными работниками Конфедерации, кантонов и общин трудовые договоры; наемные работники находились в зависимом положении от работодателей, и между ними возникали отношения власти и подчинения.
С начала XIX в. в Швейцарии наблюдался процесс постепенного вытеснения устаревших норм средневекового обычного права, в том числе и кодифицированного, законодательными актами, которые более соответствовали складывающимся в стране капиталистическим отношениям. Причем на протяжении многих десятилетий решающая роль в развитии законодательства принадлежала кантонам, а не федеральным органам власти. Это обусловлено прежде всего тем, что федерация в Швейцарии сильно децентрализована. Статья 3 швейцарской Конституции устанавливает, что кантоны осуществляют все права, не переданные федеральной власти.
Независимо от развития современных конъюнктурных тенденций в системе публичной службы и учета финансового положения чиновников Швейцарии, право публичной службы постоянно находится в течение последних десятилетий в непрерывном движении и изменении. На практике возникает множество правовых споров, относящихся к компетенции как органов управления, так и судов. Среди политиков и юристов часто обсуждается вопрос о замене публичного служебного статуса чиновников отношениями, основанными на частно-правовых нормах. Таким образом, речь идет о выравнивании правового содержания служебных отношений чиновников и служащих, об исключении из числа всех служащих так называемых чиновников, находящихся на публичной службе. Одной из современных проблем публичной службы Швейцарии является установление требований по регулированию квот для занятия должностей служащими. Время от времени возникает дискуссия относительно допущения определенных групп населения к публичной службе и к службе в школах; например, весьма актуальным является в настоящее время предложение о ликвидации статуса чиновника для учителей.
Несмотря на историческую близость правовых систем европейских государств, территориальное соседство с Германией и другими странами, где чиновное право детально регламентировано, публичная служба Швейцарии характеризуется определенными специфическими чертами и отличается от систем профессионального чиновничества многих стран. Публичной службе Швейцарии не свойственна традиционно высокая степень разработанности соответствующей отрасли законодательства, характерная, например, для Германии.
Для права публичной службы Швейцарии свойственна двойственность правового регулирования: во-первых, каждое публично-правовое территориальное образование (федерация, кантоны, общины) имеет полномочия по созданию специальных правовых основ служебных отношений; во-вторых, существуют различные виды публичных служебных правоотношений.
В настоящей статье анализируется в основном опыт федерального законотворчества Швейцарии в области публичной службы, а также соответствующее кантональное законодательство (на примере кантона Цюрих).
II. Нормативная основа публично-правового служебного отношения
В праве публичной службы Швейцарии традиционно выделяются три вида публично-правовых служебных отношений: 1) чиновное правоотношение (когда устанавливается правовой статус чиновника); 2) публично-правовое отношение служащих; 3) частно-правовое отношение служащих. Чиновники в отличие от двух других групп занятых на публичной службе лиц осуществляют суверенные функции государства, т. е. реализуют властные полномочия государственных органов, влекущие правовые последствия. Вместе с тем законодательство и практика не устанавливает четкого материального регулирования вопроса о том, в каких случаях лицо, осуществляющее деятельность на публичной службе, можно считать чиновником. Понятие чиновника является формальным. Оно определяется в ст. 1 Федерального закона о чиновниках (1927 г.): чиновник – это тот, кто избирается на должность федеральным правительством (Бундесратом), другими подчиненными ему органами или общешвейцарским судом. Бундесрат устанавливает перечень должностей, замещение которых предоставляет конкретным лицам статус чиновника. Этот перечень должностей требует согласования с Федеральным Собранием – парламентом Швейцарии. Статья 3 Положения о службе и должностных окладах государственного персонала кантона Ст. Галлен определяет: персонал, указанный в приложении «А» от 14 до 35 класса, относится к чиновникам. Правительственный Совет этого кантона может признать в качестве чиновников и других лиц персонала. Остальные работники относятся к служащим.
Служащие (как вид занятых на службе лиц) принимаются на публичную службу на основе особых публично-правовых предписаний и состоят, как и чиновники, в публично-правовом служебном отношении. Выделяют различные правовые формы таких публично-правовых отношений: от публично-правовых трудовых отношений до особых публично-правовых отношений различных категорий служащих, например, служащих высшей школы. В общинах, где персонал принимается на службу на основе публично-правовых норм, заключаются трудовые договоры в соответствии с правилами Обязательственного кодекса. Эта возможность установлена отчасти и в законах о чиновниках. Вместе с тем трудовые отношения характерны лишь для особых категорий служащих и, как правило, формируются в случаях, когда служащие принимаются на службу временно (на определенный срок).
Правовые нормы, устанавливая статус чиновников и служащих, определяют основы и порядок формирования и окончания публично-правовых служебных отношений; они возлагают на чиновников определенные права и обязанности. Возникновение публично-правовых служебных отношений обусловлено существованием системы законодательных актов. Эти правоотношения не должны основываться на административно-правовых документах, т. е. они не возникают в результате применения административных положений и распоряжений.
Главнейшими для образования публично-правового служебного отношения являются правовые установления законов или иных нормативных актов. В некоторых случаях правоотношения основываются и на административных распоряжениях или создаются в рамках заключаемых административно-правовых договоров. В административно-правовых распоряжениях регламентируются организационные вопросы, в них содержатся инструктивные указания, толкования о применении норм, определения и распоряжения о видах и содержании выполняемых задач и функций.
Как было отмечено, незначительная часть публично-правовых служебных отношений регулируется в заключаемых публично-правовых (административных) договорах. Видный швейцарский ученый-административист Макс Имбоден придерживается небесспорного мнения, согласно которому публично-правовые служебные отношения вообще не возникают просто на основе изданного приказа (распоряжения); каждое из них содержит в той или иной степени элементы административного договора.8
В Швейцарии никогда не существовало рамочного закона о чиновниках, т. е. нормативного акта, устанавливающего основы чиновного права как для федеральных органов, так и для кантонов. Кантоны передали в распоряжение общин решение вопроса об установлении публичной службы и о комплектовании персонала управления. В каждом кантоне действуют особые публично-правовые нормы. Заключение служащими частноправового трудового договора на основе общешвейцарского обязательственного права9 является в настоящее время исключительным случаем и встречается очень редко. Фактически происходит выравнивание служебно-правового регулирования отношений на уровне федерации, кантонов и общин.
Законодательство о публичной службе Швейцарии состоит из федерального законодательства, кантонального и нормативных актов общин. На уровне Швейцарской Конфедерации (союзных органов) содержание публично-правовых служебных отношений весьма детально регламентировано в действующем ныне Законе о чиновниках от 30 июня 1927 г. 10 Вопреки своему названию, этот Закон регулирует не только служебные правоотношения федеральных чиновников, но и некоторых других служащих. Он получил обстоятельное толкование в многочисленных постановлениях Бундесрата – федерального правительства Швейцарии. При этом правовой статус различных категорий персонала (служащих) устанавливается в соответствующих постановлениях и положениях. К ним, например, относится Положение о чиновниках, действующее для чиновников органов центрального управления, а также для федеральных (союзных швейцарских) судов (Положение о чиновниках № 1);11 исключением здесь являются чиновники департамента иностранных дел, для которых действует особое Положение о чиновниках (№ 3) от 29 декабря 1964 г.12 Положение о чиновниках (№ 2) от 15 марта 1993 г. регулирует служебные отношения чиновников швейцарской федеральной (союзной) железной дороги, а также управления почты и телеграфа.13 Положение о служащих (т. е. о лицах, не имеющих особого статуса чиновников) действует для общего персонала швейцарского союзного управления, исключая союзную железную дорогу и управление почты и телеграфа. Правовой статус этих служащих отличается от публично-правового статуса чиновников.14 Кроме того, для специальных категорий служащих Конфедерации имеются и другие положения, действующие, например, для генеральных секретарей и руководителей информации министерств,15 для помощников руководителей министерств,16 для профессоров федеральных технических школ,17 а также для высших офицеров и инструкторов в Армии.18 Постановление федерального правительства (Бундесрата) содержит перечень всех без исключения занимаемых чиновниками должностей, имеющих пассивное избирательное право, т. е. тех, которые могут быть избранными на соответствующие должности.19 Принимаемые федеральным правительством и министерством финансов другие нормативные акты, устанавливающие статус служащих, регулируют многочисленные вопросы служебных отношений федерального (союзного) персонала.20
В Швейцарии действует ныне Обязательственный кодекс 1881 г. (с изменениями от 30 марта 1911 г.), содержащий нормы об обязательствах, отдельных видах договоров, об обязательствах из правонарушений, о коллективном трудовом договоре, заработной плате, условиях труда и пр. Статья 342 (абз. 1, п. «а») Обязательственного кодекса устанавливает, что федерация, кантоны и общины могут регулировать отношения со своими чиновниками и служащими либо гражданско-правовым путем, т. е. по нормам этого Обязательственного кодекса, либо нормами публично-правового регулирования службы в рамках специальных законов о чиновниках (о публичной службе). Кантоны избрали второй путь регламентации отношений в системе публичной службы, т. е. они создавали и развивали специальное чиновное право.
Вместе с тем частноправовое трудовое отношение служащих может основываться и на трудовом договоре, порядок заключения которого регламентируется в десятой части швейцарского Обязательственного кодекса. Границы использования свободы заключения договора устанавливаются, с одной стороны, положениями Обязательственного кодекса, а с другой – публично-правовыми предписаниями федерации и кантонов о труде, профессиональной подготовке и деятельности.
Предпринятые усилия и шаги по формированию чиновного права Швейцарии и созданию системы законодательных актов привели в 1982 г. к принятию Советом кантонов (одной из палат Федерального собрания) Закона о персонале (чиновниках и служащих), который, однако, впоследствии был отклонен на всенародном голосовании.
С точки зрения системы правовых источников кантональное чиновное право Швейцарии имеет некоторые особенности. Конституции кантонов установили основы законодательства общин о публичной службе. Кантоны регулируют в той или иной степени отношения в коммунальной службе. Многие общины разработали и приняли свои собственные регламенты о коммунальных публично-правовых служебных отношениях. Однако не все из 23 кантонов21 Швейцарии имеют собственное детально разработанное законодательство о публичной службе. Например, в кантоне Цюрих не принят закон о чиновниках. Чиновное право в этом кантоне представляет собой исключительно систему правовых предписаний, содержащихся в различных положениях. Вместе с этим здесь приняты и отдельные законодательные акты.22 В настоящее время разрабатывается новый закон о чиновниках в кантоне Цюрих. Таким образом, существование современного чиновного права в виде логически выстроенной системы нормативных актов в этом кантоне находится в настоящее время в высшей степени под вопросом.
Правовое регулирование публичной службы в кантоне Цюрих устанавливается в настоящее время в Положении о чиновниках от 15 мая 1991 г. Оно является совместным нормативным актом, утвержденным Правительственным Советом кантона, Верховным и Административным судами. Затем это положение было утверждено Советом кантонов.23 Правительственный Совет и Верховный суд кантона Цюрих издали соответствующие дополнительные нормативные акты, конкретизирующие порядок исполнения Положения о чиновниках; Административный суд кантона произвел в специальном документе толкование норм об исполнении положений, принятых 26 июня 1991 г. Верховным судом.24 Для лиц, которые не избираются на должность на срок исполнения должностных полномочий, т. е. для служащих органов публичной власти, действует принятое Правительственным Советом кантона Цюрих Положение о служащих от 26 июня 1991 г.25 В кантоне Цюрих имеются и особые нормативные акты, устанавливающие статус различных категорий персонала, например, учителей всех ступеней,26 сотрудников полиции кантона. Многочисленные правовые положения Правительственного Совета, Верховного и Административного судов кантона Цюрих, а также решения Совета кантонов на федеральном уровне определяют оплату труда служащих и вопросы страхования.
Правовое положение общин в кантонах (в том числе в кантоне Цюрих) содержится в Законе об общинах от 6 июня 1926 г.,27 который включает и чиновно-правовые установления, соответствующие основам чиновного права кантона. В остальном этот Закон уполномочивает общины создавать собственное чиновное право (абз. 3 § 72 Закона об общинах). Законодательство о чиновниках имеют, например, города Цюрих и Винтертур. Для общин, которые не создали собственного чиновного права, или в том случае, если это законодательство имеет существенные пробелы, действует общешвейцарское или кантональное чиновное право.
III. Публично- и частноправовое служебное отношение
1. Статус чиновника и публично-правовое отношение по избранию на должность. Правовое отношение между органами публичной власти (федеральными, центральными, кантональными и местными) и их служащими традиционно имеет публично-правовую природу. Это обусловлено прежде всего тем, что, во-первых, служащий выполняет публичные задачи и функции, во-вторых, формирование служебного правоотношения определяется публичным интересом, в-третьих, эти отношения регулируются в большей мере многочисленными публично-правовыми нормативными актами.
Как было отмечено, чиновником является лицо, которое осуществляет соответствующие полномочия по входящей в утвержденный постановлением Бундесрата перечень должности, и избранное в состав компетентного органа в качестве чиновника. Чиновное правоотношение отличается от публично-правового отношения простых (обычных) служащих тем, что чиновник избирается в орган публичной власти на установленный в нормативных актах срок, на время существования должности (как правило, от трех до четырех лет). Типичным для швейцарского законодательства о публичной службе является отсутствие принципа пожизненного назначения чиновника (избрания) на должность. К началу нового срока исполнения должностных полномочий чиновник подлежит переизбранию на должность. Этот факт определяет, например, абз. 1 ст. 57 Федерального закона о чиновниках от 30 июня 1927 г., где зафиксировано: «По истечении срока исполнения полномочий по должности служебное правоотношение теряет юридическую силу. Выборный орган решает по своему усмотрению вопрос о назначении новых выборов». Статья 4 швейцарской Конституции, принятой 29 мая 1874 г., устанавливает многочисленные материальные и формальные государственно-правовые принципы, которые действуют также и в области публичной службы. Из этого вытекает, что чиновник не может быть избран вновь на должность только при наличии определенных предпосылок (условий). Формальным условием процедуры неизбрания (отказа в избрании) на должность на новый срок является, например, необходимость доказывания чиновнику нецелесообразности и невозможности его переизбрания на должность, т. е. чиновника надо убедить в этом. Отказ в переизбрании (новом избрании) чиновника на должность должен быть непременно обоснован. Доказательством может стать, например, нарушение чиновником принципа верности.
Типичное публично-правовое служебное отношение является так называемым чиновным правоотношением. Публично-правовое служебное отношение образуется в результате издания компетентным выборным органом распоряжения (административного акта), которое является односторонним актом и подлежит согласованию с лицом, избираемым на должность. Компетенцию по определению на публичную службу чиновников и других служащих имеют высшие органы исполнительной власти (Бундесрат, правительства кантонов, советы общины), если такая компетенция не предоставлена согласно нормативному акту другим органам.
Служащие (не-чиновники), которые состоят в публично-правовых отношениях, принимаются на публичную службу, как правило, на неопределенный срок, т. е. на время более или менее длительного исполнения полномочий; это служебное отношение можно в любое время прекратить. В таком же порядке поступают на службу и лица, находящиеся в частноправовых отношениях с работодателем. Кроме того, существенные различия имеются и в объеме прав и обязанностей чиновников и служащих. Представление о том, что чиновники осуществляют независимо властные публичные полномочия и функции, а служащие, напротив, решают только простые задачи, в настоящее время не в полной мере соответствует правовой действительности. В последние годы в швейцарской Конфедерации были ликвидированы различные должности высшей ступени с чиновно-правовым статусом, например, должности генеральных секретарей министерств и должности помощников руководителей министерств, т. е. соответствующие функции стали выполнять обычные служащие.
Сделать прогноз относительно того, насколько далеко станет допустимым осуществление планов по ликвидации статуса чиновника, заменяя его установлением других публично-правовых служебных отношений, в настоящее время трудно. В специальной литературе отмечается, что этот вопрос должен решаться самостоятельно каждым публично-правовым образованием (федерацией, кантонами и общинами).
2. Публично-правовое и частноправовое служебное отношение. Служебные правоотношения персонала органов публичной власти подчинены в некоторых случаях регулированию нормами частного права. В современный период так называемого дерегулирования общественных отношений и приватизации такой порядок в странах Западной Европы все более отвечает, по мнению специалистов, требованиям о необходимости создания гибкой системы публичной службы.
Частноправовые трудовые отношения служащих подчинены гражданско-правовому регулированию и соответствующей системе правовой судебной защиты. Нормы гражданского законодательства играют в этой области важную роль. Публично-правовые служебные отношения подчинены административно-правовому регулированию и имеют специфический способ судебного разбирательства возникающих служебных споров. Таким образом, в одних случаях правовая защита осуществляется путем рассмотрения гражданского дела в гражданском суде, а в других – разрешение спора происходит в управленческой инстанции и в административном суде.
Неверным является понимание различия между публично-правовыми и частноправовыми служебными отношениями, когда представляют, что частноправовое определение на публичную службу является менее значимым (или вовсе несущественным), по сравнению с публично-правовым служебным отношением.
Исходя из уже рассмотренных положений относительно публичной службы, можно было бы сделать вывод, что служебные отношения персонала с органами публичной власти в большей мере подчинены регулированию нормами публичного права. Однако многочисленные пробелы публично-правового регулирования служебных отношений дополняются применением соответствующих норм частного (трудового, гражданского) права. Это означает, что если на некоторые вопросы в сфере службы публичное право не дает ответов, то в этих случаях могут применяться соответствующие положения частного (трудового, обязательственного) права. Вместе с тем в качестве устойчивой тенденции можно выделить вытеснение норм договорного права из сферы публично-правовых служебных отношений.28
Служебные отношения персонала и органов публичной власти можно квалифицировать в качестве частноправовых лишь в тех случаях, когда такое положение весьма выразительно устанавливает трудовое право, и именно это положение рекомендуется законодателем для применения. Вместе с тем уполномоченными органами рекомендовано избегать на практике создания сложных ситуаций, в которых выявление характера служебных отношений является затруднительным.
3. Должностные лица магистрата (муниципального совета). В публично-правовом служебном отношении особого вида состоят члены органов местного управления или так называемые должностные лица муниципального совета. Для них действуют многочисленные разъяснения и уточнения, особенно относительно принадлежащих им прав и обязанностей. Специфика правового положения должностных лиц муниципального совета обусловлена, главным образом, политической природой формирования публично-правового служебного отношения, а именно проводимыми выборами этих служащих в двух формах: населением муниципального образования или местным парламентом. Поэтому образование и отчасти окончание данных служебных правоотношений лишены традиционного для публичной службы правового обоснования и оформления. Аналогичные правила действуют также для некоторых других категорий служащих, например, для окружных прокуроров, учителей народных школ.
IV. Публично-правовое служебное отношение как особое статусное отношение
В результате поступления чиновника на службу в различные органы публичной власти (федерации, кантонов, общин) формируется особое правоотношение, которое ранее определялось законодателями как особое властное правоотношение. Этому сопутствует установление для чиновников прав, обязанностей, должностных полномочий, правоограничений, запретов. Таким образом, вместе с выражением своего согласия на назначение на должность или участие в выборах чиновники и служащие должны дать и принципиальное согласие на установление для них в будущем конкретных обязанностей, правоограничений и запретов.
По действующему швейцарскому законодательству публично-правовое служебное отношение основывается на издании административного распоряжения (правового акта), с которым чиновник должен быть ознакомлен и согласен. При замещении должностей для чиновников главными являются критерии оценки деловых качеств. В выборные органы публичной власти избирается только лицо, которое будет лучше других претендентов исполнять служебные задачи, функции и полномочия. При поступлении на публичную службу учитываются прежде всего специальные знания, профессиональная подготовка, готовность к надлежащему исполнению должностных обязанностей. Соответствие таким требованиям необходимо подтверждать документами о школьном или профессиональном образовании, удостоверениями о сданных экзаменах. Наряду с профессиональной квалификацией кандидаты должны иметь также хорошую репутацию, которая видна, например, из подготовленной на конкретное лицо характеристики. Кроме того, выявляется способность и желание претендента к совместной работе с коллегами, начальниками, а также с внешними субъектами права, например с гражданами.
Установленные требования для лиц, поступающих на публичную службу, должны учитываться не только в момент образования публично-правового служебного отношения, но и (что является особенно важным) во время прохождения службы. Чиновники должны быть готовы в течение всего периода служебной деятельности к возможной проверке качества исполнения ими должностных обязанностей; чиновникам может быть предложено в любое время (особенно при продвижении по службе или при переоформлении служебного правоотношения) пересдать квалификационный экзамен.
Поступление на публичную службу в Швейцарии основывается на принципе равного доступа к ней и равных прав мужчины и женщины. Это обусловлено существованием абз. 2 ст. 4 Конституции Швейцарии. Принцип равного доступа на публичную службу установлен Федеральным законом о чиновниках еще в 1927 г. на уровне органов федеральной публичной власти Швейцарии. На протяжении последующих после принятия этого Закона десятилетий путем использования различных способов (установление квоты, административное регулирование) существовало положение о необходимости обеспечения предоставления определенного количества должностей для замещения представительницами женского пола.
При поступлении на публичную службу особо оценивается политическая культура и мировоззрение чиновника. Обычно исходят из того, что политические взгляды (пристрастия) и мировоззрение кандидата на должность имеют важное значение при поступлении на службу, если в процессе проверки становится ясно, что кандидаты могут причинить вред публичным интересам, так как имеют ярко выраженное качество о приоритетности реализации собственных политических желаний, убеждений и интересов. Тогда становится очевидно, что чиновники будут отстаивать и на уровне практических действий свое политическое мнение в ущерб реализации выработанной государственной политики, отвечающей интересам общества, а осуществление должностных полномочий в конечном итоге страдает односторонним политическим подходом; это создает обществу проблемы и становится препятствием для нормальной жизни.
1. Права чиновников. В рамках осуществления публично-правового служебного отношения чиновники имеют следующие права:
право на денежное содержание, которое состоит из основного должностного оклада и дополнительных выплат;
право на социальное обеспечение (обеспечение по старости, пенсионное обеспечение, страхование на случай различного рода происшествий, событий и т. д.);
право на отпуск;
право на повышение профессиональной квалификации;
право на продвижение по службе, на получение более высокой должности и чина;
право на участие в управлении и на принятие решений;
право на получение после окончания службы удостоверения о том, что чиновник состоял на публичной службе.
Размер денежного содержания зависит от уровня и вида шкалы денежных окладов, установленных в Федеральном законе о чиновниках и в законодательстве соответствующего кантона, например, в Положении о чиновниках кантона Цюрих. Позразделение на определенные классы по оплате труда определяется нормативными актами. Публичная должность разграничивается на классы по оплате труда, каждый из которых, в свою очередь, разделен на различные степени. При образовании публично-правового служебного отношения необходимо одновременно решить вопрос о классе оплаты труда лица, занимающего конкретную должность. Законодательство Швейцарии гарантирует равный должностной оклад женщины и мужчины, исполняющих полномочия по одинаковым должностям.
Установленный для чиновника должностной оклад в процессе прохождения службы может изменяться. Например, продвижение по службе сопряжено с повышением денежного содержания чиновника. Возможно и увеличение должностного оклада при улучшении производительности и качества управленческого труда чиновников. Ежегодный должностной оклад может изменяться при повышении потребительских цен на товары (при изменении уровня жизни).
Возможно и уменьшение денежного содержания чиновников. Однако на практике является недопустимым его уменьшение в тех случаях, если оно нарушает принцип необоснованного (произвольного) увольнения чиновников с публичной службы и принцип равного правового положения служащих. Например, запрещено уменьшение денежного содержания чиновника с целью вынудить его выйти в отставку; незаконным будет также уменьшение должностного оклада в отношении конкретного произвольно (необоснованно) установленного круга лиц.
2. Обязанности чиновников. Все обязанности чиновника, связанные с осуществлением задач и функций по занимаемой должности, называются служебными обязанностями. Остальные обязанности чиновников обусловлены существованием принципа верности чиновников государству или определенному органу публичной власти. По действующему чиновному праву Швейцарии чрезвычайно трудно указать различия между этими двумя группами обязанностей.
Служебной обязанностью чиновников является обязанность выполнять задачи по должности, исполнять общие распоряжения, индивидуальные служебные указания, приказы руководящих органов и чиновников-начальников, проявлять заботливость, осмотрительность и добросовестность на службе. При исполнении служебных полномочий (особенно при осуществлении руководящих функций) чиновник обязан соблюдать установленный порядок деятельности и служебную дисциплину. Это требует корректного поведения по отношению к коллегам, начальникам и гражданам (третьим лицам). Служебной обязанностью служащих считается нахождение на службе в течение установленной продолжительности рабочего времени. Чиновникам запрещено выполнять на службе личные дела или другую частную работу.
Федеральный закон о чиновниках 1927 г. определяет для них запрет на участие в забастовках. Однако в некоторых кантонах, например, в кантоне Цюрих, действие такого положения является спорным, так как кантональное законодательство четкого запрета на забастовку не устанавливает. К служебной обязанности относится и предоставление чиновником своих услуг для выполнения им другой работы, если она соответствует образованию чиновника и может быть им без затруднений и правильно выполнена.
Законодатель установил запрет для чиновников и служащих на совмещение ими деятельности на других должностях в органах публичной власти. Такой запрет обусловлен тем, что все служебное время должно быть занято исполнением должностных обязанностей. Если чиновник желает выполнять работу по совместительству, то для этого необходимо согласие соответствующих вышестоящих инстанций (начальников, руководителей).
Для некоторых категорий чиновников установлена обязанность определенного места жительства с целью обеспечения правильного и успешного решения задач в рамках реализации публично-правового служебного отношения. Такая служебная обязанность устанавливается для немногих категорий служащих. Определение конкретного места жительства необходимо, например, для чиновника, работающего в полиции или пожарной охране. Важной служебной обязанностью является соблюдение служебной тайны. Нарушение этого обязательства влечет уголовную ответственность.
Чиновники и служащие обязаны соблюдать принцип верности государству (органам публичной власти). Эта обязанность должна приниматься ими во внимание и в рамках неслужебного поведения (т. е. за пределами служебных отношений). Во многих конкретных случаях обязанность верности рассматривается в зависимости от задач и функций, осуществляемых чиновниками и служащими.
Обязанность верности чиновника и служащего является правовой обязанностью и характеризуется в общем плане тем, что:
1) чиновники должны обеспечивать удовлетворение публичных интересов в различных государственно-территориальных образованиях (на уровне органов федерации, кантонов и общин). Обязанность верности означает воздержание чиновника в некоторых случаях от выражения своего мнения по политическим вопросам, от совершения действий в такой форме, которая может причинить вред или ущерб обществу, органам публичной власти. Недопустимы резкие высказывания чиновников о парламентариях, деятельности депутатов и инициативных комитетов; не рекомендуется резкая (повышенная) критика своих начальников (руководителей);
2) ограничивается свобода на объединения в союзы и организации, проведение собраний, шествий и демонстраций. Однако данные правоограничения могут распространяться лишь до определенных пределов, когда они обеспечивают интересы общества и функционирование органов публичной власти. Например, нельзя не представить чиновника к новому избранию (переизбранию) на должность или увольнять с должности служащего под предлогом, что они являются членами определенной политической партии. Простое членство в партии не считается нарушением принципа верности чиновника и служащего. Всегда необходимо выяснять реальную практическую роль служащих (их положение и решаемые ими задачи) в политических партиях и объединениях. Таким образом, произвольно ограничивать эти конституционные права недопустимо.
На практике в качестве нарушения обязанности верности чиновника могут быть квалифицированы следующие действия: участие в неразрешенных демонстрациях, распространение право- или левоэкстремистских высказываний, принадлежность к определенным организациям, сомнительные финансовые затруднения чиновников, влечение к спиртному, азартным играм и пр., что, по мнению руководителей органов публичной власти, может нанести вред обществу и расценивается ими как нарушение обязанности верности; нарушением обязанности верности является во всех случаях принятие чиновниками и служащими подарков.
Законодательство Швейцарии устанавливает запрет чиновникам и служащим на забастовку. За исключением кантона Юра,29 запрет на забастовку действует в федерации и во всех кантонах. Забастовка служащих направлена, как правило, против государства, что является недопустимым, и в первую очередь поэтому запрещается законодателем.
3. Правовые последствия нарушения обязанностей чиновника. Нарушение служебных обязанностей и обязанности верности влечет для чиновника отрицательные правовые последствия в виде применения к нему административных, дисциплинарных, имущественно-правовых и уголовно-правовых мер (взысканий). В основном к нарушителям-чиновникам применяются дисциплинарные и административные взыскания.
Дисциплинарная ответственность определяется Законом Швейцарской Конфедерации о чиновниках 1927 г., одним из разделов которого установлено и дисциплинарное право. В кантонах приняты специальные нормативные акты о дисциплинарной ответственности. Например, в кантоне Цюрих применение дисциплинарной ответственности основывается на Законе об административных правонарушениях от 1866 г. Многие другие нормативные акты этого кантона устанавливают возможность применения в качестве дисциплинарного взыскания увольнения чиновников кантона. Для чиновников полиции кантона Цюрих действует специальное дисциплинарное право.
Действующий Закон об общинах предоставляет общинам право устанавливать собственное дисциплинарное право, т. е. определять систему дисциплинарных взысканий на чиновников органов местного управления.
Дисциплинарное правонарушение характеризуется тем, что субъективная сторона обязательно включает в себя вину чиновника или служащего, т. е. умышленное или неосторожное нарушение ими служебных обязанностей или обязанности верности. Дисциплинарное законодательство Швейцарии устанавливает следующие дисциплинарные взыскания: выговор, т. е. формальное (документально оформленное) порицание негативного поведения чиновника; штраф, граница которого определяется в нормативных актах; лишение права на управление транспортными средствами; перевод чиновника на должность с меньшим денежным содержанием. Неформальное порицание, замечание или предупреждение не признаются дисциплинарными взысканиями. Действия чиновника, влекущие уголовную ответственность, нельзя квалифицировать как дисциплинарное правонарушение.
Налагаемыми на чиновников и служащих административными взысканиями признаются меры, обеспечивающие осуществление в органах публичной власти установленной управленческой деятельности (определенного порядка управления).
Административные меры являются организационными, гарантирующими надлежащий управленческий порядок (законную процедуру управления). Имея ярко выраженную организационную природу, они могут повлечь и личные (персональные) неблагоприятные для чиновника правовые последствия.
Меры административного воздействия похожи на дисциплинарные взыскания. Однако они (и это важно заметить) не носят характер санкций, а в качестве оснований своего применения не устанавливают виновного совершения чиновником правонарушения; административные взыскания наступают вне зависимости от вины правонарушителя. Административное воздействие – это меры превентивного, предупредительного характера, они отличаются разъяснительным началом. Вместе с тем применение мер административного воздействия влечет наступление неблагоприятных для чиновника последствий. Например, может быть изменен размер денежного содержания (должностного оклада) чиновника, либо сам характер публично-правового служебного отношения.
В качестве решающей и самой строгой меры административного воздействия является административное освобождение (увольнение) чиновника от должности. Административное увольнение возможно только в том случае, если руководители органов публичной власти считают нецелесообразным и невозможным повторное предложение чиновнику о продолжении службы, так как им не соблюдаются основные принципы публично-правового служебного отношения верности и доверия. Неблагоприятный характер осуществляемой чиновником административной деятельности и ее результаты устанавливаются вышестоящими по службе лицами (руководителями, начальниками) после проведения специальной проверки. Увольнение в административном порядке производится и в следующих случаях: 1) чиновник исполняет должностные обязанности ненадлежащим образом либо не исполняет их вообще; 2) занимаемая должность учреждена с нарушением установленного порядка и вследствие этого не характеризуется нормальной интенсивностью труда, т. е. на практике чиновник не занимается выполнением должностных функций вследствие отсутствия работы, а перевод на другую должность невозможен. При административном увольнении с публичной службы чиновник считается, как было отмечено ранее, невиновным, так как в данном случае происходит прекращение публично-правового служебного отношения не в связи с совершением им дисциплинарного правонарушения.
Чиновники и служащие могут привлекаться к имущественной и уголовной ответственности за негативные последствия выполнения своих должностных обязанностей. Имущественная (гражданско-правовая) и уголовная ответственность как чиновников, так и служащих является практически одинаковой. Гражданско-правовая ответственность за вред (ущерб), причиненный в результате исполнения служебных обязанностей, устанавливается в федерации и кантонах в специальных законах, регулирующих только вопросы ответственности персонала. Уголовная ответственность чиновников и служащих вытекает из ст. 312-321 швейцарского Уголовного кодекса от 21 декабря 1937 г.30
4. Окончание публично-правового служебного отношения. Публично-правовое служебное отношение может прекращаться (заканчиваться) в различных видах и формах. Объективными основаниями для прекращения такого правоотношения являются достижение пенсионного возраста, истечение определенного срока служебного отношения, смерть чиновника. По инициативе выборных органов прекращение служебного правоотношения достигается обычно путем констатации невозможности повторного избрания на должность по истечении срока полномочий чиновника. Служебные правоотношения обычных служащих (не-чиновников) осуществляются путем расторжения служебного правоотношения. Чрезвычайным прекращением публично-правового служебного отношения по инициативе выборного органа считается совершение чиновниками дисциплинарных или административных нарушений. Служебные правоотношения могут быть прекращены по инициативе самого чиновника: отказ от избрания на должность по истечении срока полномочий или увольнение служащих по собственному желанию. Основанием для чрезвычайного способа окончания служебных отношений является соответствующая просьба чиновника во время исполнения им должностных обязанностей либо преждевременный уход чиновника или служащего в отставку (на пенсию).
В заключение следует подчеркнуть, что сегодня в Швейцарии существует особое правовое регулирование отношений работников на публичной службе, однако постоянно возникают дискуссии о необходимости создания единого трудового права, которое регламентировало бы отношения всего персонала как на уровне федерации, так и в кантонах и общинах. Эти дискуссии и споры пока не привели к сглаживанию различий между частноправовыми и публично-правовыми служебными отношениями.
*Кандидат юридических наук, доцент Воронежского государственного университета.
1 В Швейцарии традиционно вместо термина «государственная служба» используется понятие «публичная служба».
2 Аннерс Э. История европейского права. М., 1994; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М., 1993. С. 220-229; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 2. М., 1995.
3 Fleiner F. Beamtenstaat und Volksstaat // Festgabe fьr Otto Mayer zum 70. Geburtstag, Tьbingen, 1916. S. 31 ff.
4 Dubs J. Das цffentliche Recht der Schweizerischen Eidgenossenschraft, dargestellt fьr das Volk. 1 Band, 2 Auflage, Zьrich, 1978. S. 127.
5 Kaufmann Otto K. Grundzьge des schweeizerischen Beamtenrechts // Schweizerisches Zentralblatt fьr Staats- und Gemeindeverwaltung (ZB 1) 73 (1972). S. 386 f.
6 Hдfelin U., Mьller G. GrundriЯ des Allgemeinen Verwaltungsrechts. 2 Aufl., Zьrich, 1993; Hafner F. Цffrntlicher Dienst im Wandel // Schweizerisches Zentralblatt fьr Staats- und Verwaltungsrecht (ZBN 1) 93/1992. 481 ff.; Hangartner Y. Entwicklungestendenzen im цffentlichen Dienstverhдltnis // Zeitschrift fьr Schweizerisches Recht (ZSR) 98/1970. 389 ff.; Hangartner Y. Das Recht des цffentlichen Dienstes in der Schweitz // ZBR 10/1979. S. 285-290; Hangartner Y. 1) Neuere Entwicklungen im schweizerischen Beamtenrecht // ZBR 7/1984. S. 197-202; 2) Treuepflicht und Vertrauenswьrdigkeit der Beamten // ZB 1 85/1984. 385 ff.; 3) Цffentlichrechtliche und privatrechtliche Anstellung von цffentlichem Personal, Mitteilungen des Instituts fьr Schweizerisches Arbeitsrecht. 1993. 27 ff.; Jaag T. Das цffentlichrechtliche Dienstverhдltnis im Bund Kanton Zьrich – ausgewдhlte Fragen // Schweizerisches Zentralblatt fьr Staats- und Verwaltungsrecht 10/1994. 433 ff.; Stдhelin P. Цffentlicher Dienst im Wandel. ZB 1. 94/1993. 156 ff.
7 Hдnni P. Rechte und Pflichten im цffentlichen Dienstrecht: eine Fallsammlung Zur Gerichts- und Verwaltungspraxis in Bund und Kantonen. Freiburg, Schweiz, 1993.
8 Imboden Max. Der verwaltungsrechtliche Vertrag // Zeitschrift fьr Schweizerisches Recht 70 (1958) II. S. 134a ff.
9 Art. 319 ff. OR (Bundesgesetz vom 30. Mдrz 1911 betreffend die Ergдnzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fьnfter Teil: Obligationenrecht), Fassung gemдЯ Bundesgesetz vom 25. Juni 1971. SR 220).
10 Beamtengesetz (BtG) vom 30. Juni 1927 (Systematische Sammlung des Bundesrechts 172. 221. 10); Botschaft des Bundesrates zur Дnderung des Beamtengesetzes vom 4. Oktober 1993 // Bundesblatt (BB 1)1993. IV. 512 ff.
11 Beamtenordnung (1) vom 10. November 1959 (BO (1); SR 172. 221. 101).
12 Ibid. (3) vom 29. Dezember 1964 (BO (3); SR 172. 221. 103).
13 Ibid. (2) vom 15. Mдrz 1993 (BO (2); SR 172. 221. 102).
14 Angestelltenordnung vom 10. November 1959 (AO; SR 172. 221. 104). – Генеральные директора союзной железной дороги и управления почты и телеграфа приняли собственные специальные положения, устанавливающие статус служащих этих организаций (SR 742. 389. 21-23, 781. 612-620).
15 Verordnung ьber das Diesntverhдltnis von Generalsekretдren und Informationschefs der Departemente vom 30. Januar 1991 (SR 172. 221. 104. 1).
16 Verordnung ьber das Dienstverhдltnis der persцnlichen Mitarbeiter der Departementsvorsteher vom 25. Februar 1981 (SR 172. 221. 104. 2).
17 Verordnung ьber die Dozenten der Eidgenцssischen Hochschulen (Dozentenverordnung) vom 16. November 1983 (SR 414. 142).
18 Rechtsstellungsverordnung vom 10. Mдrz 1969 (SR 510.22); Verordnung ьber das Instruktionskorps (IKV) vom 21. November 1990 (SR 512. 41).
19 Bundesratsbeschluss ьber das Дmterverzeichnis vom 18. Oktober 1972 (SR 172. 221. 111).
20 См. в Собрании Законов документы, обозначенные под № 172.22.
21 Швейцарская Конфедерация состоит из 23 кантонов, три из которых делятся на полукантоны. Кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничивается федеральной конституцией. Они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти.
22 См. § 53 и некоторые другие положения закона от 26 февраля 1899 г. относительно организации и управления Правительственного Совета и его дирекции (OGRR; Zьricher Loseblattsammlung (LS) 172. 1). § 117 и другие положения закона от 4 сентября 1983 г. о выборах и голосовании (Wahlgesetz, WAG; LS 161).
23 Verordnung ьber das Dienstverhдltnis der Beamten der Verwaltung und der Rechtspflege (Beamtenverordnung, BVO) vom 15. Mai 1991 (LS 177. 11).
24 Vollziehungsbestimmungen des Regierungsrates zur Beamtenverordnung vom 17. April 1991 (VbBVO; LS 177. 111); Vollziehungsbestimmungen des Obergerichts zur Beamtenverordnung vom 26. Juni 1991 (LS 211. 21); Vollziehungsbestimmungen des Verwaltungsgerichts zur Beamtenverordnung vom 26. Juni 1991 (LS 175. 231).
25 Verordnung ьber das Dienstverhдltnis der Angestellten der Verwaltung (Angestelltenverordnung, AVO) vom 26. Juni 1991 (LS 177. 12).
26 Gesetz ьber die Besoldung der Volksschullehrer (Lehrerbesoldungsgesetz) vom 3. Juli 1949 (LS 412. 31); Verordnung ьber die Anstellung und Besoldung der Professoren der Universitдt Zьrich (Professorenverordnung) vom 21. Juni 1948 (LS 415. 21).
27 § 70-72 des Gesetzes ьber das Gemeindewesen (Gemeindegesetz, GemG) vom 6. Juni 1926 (LS 131. 1).
28 Hangartner Y. Neuere Entwicklungen im schweizerischen Beamtenrecht // ZBR 7/ 1984. S. 198.
29 Ст. 20 Конституции кантона Юра от 20 марта 1977 г. устанавливает гарантии права на забастовку (SR 131. 235).
30 SR. 311. 0.



ОГЛАВЛЕНИЕ