ОГЛАВЛЕНИЕ

Международно-правовой контроль в области защиты прав человека
№ 1
04.01.1999
Абдулаев М.И.
Одним из важнейших вопросов теории и практики государственного строительства является вопрос взаимоотношения государства и гражданина – обеспеченности прав и свобод личности. Наличие или отсутствие основных прав и свобод человека и гражданина служит наиболее ярким индикатором состояния и уровня развития гражданского общества и правовой государственности.
Вхождение России в мировое сообщество и задача прогрессивных демократических преобразований внутри страны требуют нового отношения к праву и правам человека, нового осмысления взаимодействия российского государства и личности. При этом принципиально изменяется отношение государства к общепризнанным положениям международного права по правам человека. С момента вступления России в Совет Европы нормы европейского права активно влияют на российскую правовую систему, и она приобретает качественно новый уровень. В российском обществе формируются, хотя и медленно, демократическое правосознание и система правоотношений, основанных на идеях уважения человеческого достоинства, признания и защиты основных прав и свобод личности, приоритета общечеловеческих ценностей и идеалов.
Права и свободы человека – это те универсальные правовые ценности, для которых характерно установление единых международно-правовых стандартов в области охраны прав личности. В настоящее время в мире существует много средств, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина. Однако права личности пока еще часто нарушаются, а способы их защиты не всегда достаточно эффективны. Вот почему возникает проблема не только совершенствования уже имеющихся методов и средств, но и создания новых институтов, гарантирующих и охраняющих права личности – чем больше таких институтов, тем эффективнее обеспечение прав человека в современном мире.
Основные права и свободы человека перестали быть чисто внутренним делом государства. Общепризнано, что обеспечение прав и свобод граждан не является только делом каждого отдельного государства, это — цель всего мирового сообщества. Осознание такого положения получает все большее распространение в мировом общественном мнении. Президент РФ Б.Н. Ельцин, выступая на заседании Совета Безопасности ООН в феврале 1992 г., заявил, что обеспечение всей совокупности прав и свобод человека «не внутреннее дело государств, а их обязательство по Уставу ООН, международным пактам, конвенциям».1
Обеспечение прав человека осуществляется как на национальном, так и на международном уровне. В Конституции РФ (ч. 3 ст. 46) записано, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Основной механизм такого обращения установлен Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах.
С момента принятия Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека началось реальное сотрудничество государств в обеспечении прав человека. Были выработаны международные стандарты в области прав человека, определившие общее понятие прав человека и основных свобод, а также их перечень. Впоследствии данные положения получили закрепление в международных пактах о правах человека – международных договорах обязывающего характера. В них вошли нормы и положения, в силу которых государства, подписавшие пакты, обязаны обеспечивать в пределах своей юрисдикции уважение к правам человека и нести ответственность перед международным сообществом за соблюдение прав человека.
Таким образом, стала складываться традиция международного признания прав человека. «Согласно Всеобщей Декларации прав человека, – пишет норвежский исследователь А. Эйде, – права, упоминаемые в ней, предстояло сделать всеобщими. Декларация… представляет собой общий стандарт достижений “с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества... стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их...”».2 Велико значение Декларации для развития прав человека во всем мире. Подтверждение тому – ежегодно отмечаемый 10 декабря День прав человека. Декларация стала основой для разработки пактов о правах человека, а конституции многих государств признали положения Декларации обязательными для своих стран.
Современное международное право содержит общепризнанные и, следовательно, обязательные для всех государств нормы, определяющие основные права и свободы человека независимо от гражданства, пола, расы и т. д. Кроме этих основных норм имеется большое число общих договоров по специальным вопросам прав человека, как, например, Конвенция о политических правах женщин, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о статусе беженцев, многочисленные конвенции Международной организации труда, а также региональные договоры о правах человека.3
Однако процесс всеобщего признания прав человека нельзя считать завершенным, так как во многих странах не сложились соответствующие социально-политические условия, позволяющие реально их обеспечить. «Для реализации прав человека, – отмечает А. Эйде, – необходимо по меньшей мере следующее:
– принятие национального законодательства и административных мер, обеспечивающих уважение и защиту международно признанных прав человека;
– создание процедуры обращения за помощью на национальном и международном уровнях, прибегнув к которой, граждане, ущемленные в своих правах, могут получить возмещение;
– устранение причин, препятствующих осуществлению прав человека или делающих их осуществление невозможным».4
Современное международное право устанавливает ряд важных институтов, призванных обеспечивать защиту прав человека. Государства несут ответственность за нарушения прав человека, агрессию, отказ в предоставлении независимости колониальным странам и народам, политику апартеида и др. Основанием международно-правовой ответственности государства является нарушение прав и свобод человека, закрепленных в международно-правовых документах обязывающего характера. Для этого необходимо, во-первых, установить сам факт нарушения прав человека и, во-вторых, участие государства в международном обязательстве.
Даже в тех случаях, когда государство, государственные органы или должностные лица действуют в соответствии с законодательством, ответственность с них не снимается, поскольку нормы международного права, касающиеся основных прав человека, реализуются в рамках национального законодательства. Данную ответственность не может взять на себя ООН или какой-либо другой международный орган контроля. «В связи с этим, – отмечает немецкий ученый М. Мор, – возникает необходимость в трансформации международно-правовых соглашений (в области прав человека, а также и в других сферах) во внутригосударственное право. Для этого имеются различные возможности и методы, накоплен определенный опыт… Однако даже тогда, когда международные соглашения по правам человека декларируются как “непосредственно применяемые”, они все же претерпевают определенную трансформацию соответственно внутригосударственной реализации международного права в духе права соответствующей конкретной страны».5
Идеи и принципы, нашедшие отражение в Уставе ООН и Всеобщей декларации прав человека, получили дальнейшее развитие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.,6 Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.7 Эти документы устанавливают минимальный стандарт прав человека, который обязаны признать и обеспечить государства-участники. Кроме того, пакты устанавливают контрольные механизмы, позволяющие реализовать защиту основных прав и свобод в случае их нарушения правительственными органами стран-участниц.
Думается, что главная задача, которая стоит перед международным сообществом и его органами, – это требовать от каждого государства и правительственных органов признания человеческого достоинства, равных и неотъемлемых прав личности. Данные права составляют основу свободы, справедливости и всеобщего мира, они вытекают из присущего человеческой личности достоинства. Для осуществления прав человека государство должно создавать такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, подобно тому, как он пользуется гражданскими и политическими. Согласно ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах «каждое участвующее в Пакте государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте».8
Пактом установлены органы юрисдикции, контролирующие соблюдение основных прав человека. В соответствии со ст. 28 Пакта таким органом является Комитет по правам человека, состоящий из 18 членов. Основная задача Комитета – рассмотрение докладов о мерах, принятых государствами-участниками по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. Комитет также рассматривает споры между государствами-членами, связанные с нарушением прав человека.
Факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах регламентирует процедуру подачи и рассмотрения индивидуальных жалоб о нарушении прав, признаваемых Пактом. Второй Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленный на отмену смертной казни,9 принятый 15 декабря 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН10 и вступивший в силу в июле 1991 г., устанавливает в ч. 2 ст. 1 следующее: «Каждое государство–участник принимает все необходимые меры для отмены смертной казни в рамках своей юрисдикции».
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах предусматривает систему контроля, в соответствии с которой государства–участники Пакта в установленном порядке представляют доклады Генеральному секретарю ООН, который направляет их в Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) для рассмотрения. ЭКОСОС может передавать доклады в Комиссию по правам человека для выработки общих рекомендаций.
Дальнейшее межгосударственное сотрудничество по вопросам прав человека привело к принятию новых международных договоров. Их цель – добиться большей эффективности в реализации основных прав человека. Действенным средством повышения эффективности норм международного права в области прав человека являются международные процедуры. Эти процедуры называют по-разному: международные механизмы, международный контроль, имплементационный механизм и т. д.11 Все международные процедуры в области прав человека, как полагает С.В. Черниченко, можно разделить на две категории: 1) доклады о выполнении государствами своих обязательств в области прав человека, рассматривающиеся в международных органах; 2) жалобы (претензии, петиции, сообщения и т. д.) на нарушения государствами прав человека, также рассматривающиеся в международных органах.12 Однако достаточно эффективная процедура обеспечения и защиты прав личности, установленных международными нормами, пока еще не выработана.
Международное сотрудничество государств в области прав человека дополняется региональными конвенциями: Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейской социальной хартией 1961 г., Американской конвенцией о правах человека 1961 г. и Африканской хартией прав человека и народов 1981 г.
Наиболее эффективный механизм защиты прав человека создан в Европе.13 Это касается таких институтов, как Европейский экономический союз (ЕЭС), Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которые объединяют все государства Европы, а также США и Канаду. Принятые СБСЕ документы (Хельсинкский Заключительный акт, Итоговые документы Копенгагенского и Московского совещаний, Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Парижская хартия для новой Европы и др.) предусматривают проведение целой системы мер для обеспечения прав человека на европейском континенте. «Права человека и основные свободы с рождения принадлежат всем людям, они неотъемлемы и гарантируются законом. Их защита и содействие им – первейшая обязанность правительства. Их уважение – существенная гарантия против обладающего чрезмерной властью государства. Их соблюдение и полное осуществление – основа свободы, справедливости и мира».14 Уровень демократии в той или иной стране как раз и зависит от того, насколько охрана прав и свобод человека получила свое признание во внутригосударственной законодательной и судебной практике.
5 мая 1949 г. 10 государств подписали Устав Совета Европы,15 в котором особый акцент сделан на «защите и дальнейшем развитии прав человека и основных свобод» (ст. 1b).16 Согласно ст. 3 Устава членом Совета Европы может стать лишь то государство, которое признает «принцип приоритета права и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами».17 Вслед за этим 4 ноября 1950 г. в Риме была подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод18 (Конвенция о правах человека), которая вступила в силу 3 сентября 1953 г. Конвенция и 11 протоколов к ней, принятых и вступивших в силу в разное время, гарантируют минимальный стандарт основных прав и свобод человека в Европе. По словам М. Джениса, «Конвенция о правах человека создает не только самую эффективную в мире систему международных норм для защиты прав человека, но и вообще одну из самых передовых в мире форм международной судебной процедуры».19 Характеризуя Конвенцию, П. Даффи пишет, что она «легла в основу судебной практики, основанной на прецедентном праве, которое до сих пор является наиболее широко распространенным и наиболее разработанным в любой международной системе прав человека».20
Конвенция возлагает на государства-члены обязанность обеспечивать защиту основных прав и свобод. Статьи 13 и 14 подробно регламентируют действия государства по обеспечению прав и свобод человека. Эти статьи требуют предоставления «эффективных средств правовой защиты перед государственными органами» и определяют, что пользование правами и свободами, изложенными в Конвенции, должно «обеспечиваться без всякой дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства». Конвенция закрепляет принципы, которыми государства-участники должны руководствоваться при защите прав и свобод гражданина: это принцип господства права и принцип уважения законности.
Соблюдение принципа законности предполагает только законные действия официальных властей во всех случаях без исключения. С реальным уважением прав человека не совместим произвол в любой его форме. Так, например, согласно п. 1 ст. 5 Конвенции задержание лица разрешается только в тех случаях, когда есть основания, изложенные в пп. a–f. Общим для всех видов задержания является требование его «законности» и соответствия процедуре, предписанной законом. Данное требование означает, что любое задержание должно быть законным с точки зрения национального законодательства страны, обосновано и производиться в соответствии с установленной процедурой. Осуществление общего условия задержания, по Конвенции, включает требование должного соблюдения правовых норм. Если это требование не выпоняется, нарушаются нормы Конвенции. Таким образом, перечисленные требования направлены на защиту от крайних случаев нарушений прав человека. Конвенцией предусмотрено применение мер-санкций к государствам-членам, их допустившим.
Важнейшее значение принципа господства права состоит в том, что правительства государств-участников должны реализовывать свои полномочия на основе уважения прав и свобод личности, закрепленных в Конвенции должного уважения свободы слова и политического плюрализма. Главный аспект принципа господства права – обязанность государств-членов обеспечивать право доступа к адвокату, судам и другим процедурным средствам судебной защиты. Пункт 1 ст. 6 Конвенции устанавливает, что «каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или часть его по соображениям морали, общественного порядка в демократическом обществе или государственной безопасности, если это требуется в интересах несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо – при особых обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия».
В ст. 6 сформулировано фундаментальное положение, гарантирующее право каждого на справедливое судебное разбирательство. Данная статья включает три различных элемента организации и проведения судебного разбирательства: 1) право доступа к правосудию; 2) ряд требований в отношении организации и состава суда; 3) процессуальные гарантии, касающиеся проведения судебного разбирательства.
Принцип презумпции невиновности и определенный минимум процедурных прав в процессе судопроизводства закреплены в пп. 2 и 3 ст. 6 Конвенции. «Статья 6 – единственное наиболее часто применяемое положение Конвенции, – отмечает П. Даффи. – Ее важность подчеркивалась неоднократно и по разным поводам».21
В ст. 19 Конвенции определены также независимые от государств-участников органы юрисдикции — это Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. По мнению бельгийского ученого, члена Европейского Суда Я. де Мейера, «Конвенция носит характер конституционного инструмента, устанавливающего в Западной Европе в области основных прав важный элемент юридического порядка федерального типа, а также другие элементы, которые установлены в области экономики договорами европейских сообществ».22 Государства-члены обязаны обеспечивать соблюдение основных прав и свобод, закрепленных в решениях и резолюциях данных органов.
В случае нарушения прав человека государством — участником Конвенции жалобы могут быть направлены в Комиссию после того, как все внутренние средства будут исчерпаны. Помимо Комиссии споры между государствами-участниками и физическими лицами рассматривает Европейский Суд по правам человека, в задачу которого входит осуществление контроля за соблюдением прав человека, закрепленных в Конвенции.23
Европейский Суд по правам человека при применении и толковании права Европейского сообщества руководствуется рядом основополагающих принципов.
1. Право Европейского сообщества имеет прямое действие. Как пишет Р. Плендер, «первым шагом на пути к эффективному судебному контролю за соблюдением прав, предусмотренных Договором, является установление Судом принципа прямого действия положений Договора и законодательных актов и постановлений, разработанных на основе этих положений».24 Он приводит решение по первому делу, при рассмотрении которого применялся данный принцип (дело N.V. Algemene Transport - en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Nederlandse administratie der belastingen, известное как «VanGend & Loos»): «“Сообщество устанавливает новый правовой порядок международного права, ради которого государства ограничивают свои суверенные права, хотя и в немногих областях, и субъектами которого являются не только государства-члены, но и граждане этих государств-членов. Вследствие этого право Сообщества, независимо от законодательства государств-членов, не только налагает обязательства на физических лиц, но и предоставляет физическим лицам такие права, которые становятся частью их правового статуса”. Эффективный контроль, согласно ст. 169 и 170 Договора, за тем, чтобы права заинтересованных физических лиц защищались, осуществляют Комиссия и государства-члены. Из сказанного следует, что согласно духу, общей структуре и формулировке Договора ст. 12 можно толковать именно как статью, имеющую прямое действие и устанавливающую права физических лиц, находящихся под защитой национальных судов».25
2. Право Европейского Союза имеет приоритет над внутригосударственным правом стран — участниц Европейского Союза. Реализация второго принципа означает, что при возникновении конфликта между правовыми нормами Европейского Союза и правовыми нормами государства — члена Союза должны применяться правовые нормы Европейского Союза. «Одна из самых важных целей Суда ЕС, – отмечает профессор права Лондонской школы экономики и политологии Т.К. Хартли, – обеспечение эффективности права Сообщества, и это в свою очередь привело к доктрине верховенства права Сообщества над национальным правом, концепции, которую Суд ЕС строго проводит».26
3. Право Европейского Союза основано на принципе приоритета основных прав человека. Суд ЕС в своей деятельности руководствуется тем, что основные права представляют собой интегральную часть общих принципов права, соблюдение которых он обеспечивает. При обеспечении этих прав Суд ЕС должен исходить из общих для государств-членов конституционных традиций и, следовательно, не может поддерживать меры, не соответствующие основным правам, признанным и защищаемым конституциями этих государств. Также и международные договоры, предусматривающие защиту прав человека, в которых участвуют государства — члены Союза, могут определять основные направления деятельности этих государств, что обязывает государства придерживаться рамок права Союза.27 Принцип приоритетности основных прав человека получил подтверждение и в Конституции РФ (ст. 18), где говорится, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
4. Принцип равенства субъектов независимо от национальной принадлежности, пола, расы, вероисповедания. Данный принцип Суд ЕС последовательно проводит в жизнь, и он получает все более широкую поддержку общественности. Конвенция устанавливает не только обязанности государств-членов, но и права физических лиц – граждан этих государств. Соответственно лица, чьи интересы нарушены, могут обратиться в Суд ЕС с иском по поводу актов, принятых в их отношении.28
Конвенция 1950 г. вменяет в обязанность государств — участников Римского договора предпринимать все надлежащие меры к тому, чтобы обеспечивать выполнение обязательств, вытекающих из Договора. Согласно ст. 45 одна из важнейших функций Суда ЕС – обеспечение соблюдения обязательств, взятых на себя государствами — членами Союза. Решение Суда ЕС в соответствии со ст. 52 является окончательным. Конвенция также предусматривает создание механизма, наделяющего Европейский Суд правом принятия решения относительно выполнения государством-членом своих обязательств. Если государство-участник нарушает положения Договора, то Комиссии предоставляется право возбудить иск в Суде ЕС против него за невыполнение им своих обязательств. В случае, если Суд ЕС убеждается в факте нарушения, он выносит соответствующее решение. Однако компетенция Суда ЕС некоторое время ограничивалась только вынесением решений. Обеспечивать выполнение данного обязательства должны были другие государства-члены посредством политического давления.29 Позднее, согласно Маастрихтскому договору,30 Европейский Суд был наделен полномочием налагать штраф за неисполнение своих решений. Введение такой судебной процедуры имеет важное значение, так как вынуждает участников договоров и соглашений придерживаться установленных Европейским Судом норм.
* Кандидат юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета МВД России.
1 Российская газета. 1992. 3 февр.
2 Эйде А. От конфронтации к сотрудничеству (конфликты в сфере прав человека и их разрешение) // Права человека в истории человечества и в современном мире. М., 1989. С. 121.
3 Международное право / Под ред. Г.И. Тункина. М., 1994. С. 285.
4 Эйде А. От конфронтации к сотрудничеству (конфликты в сфере прав человека и их разрешение). С. 121.
5 Мор М. Международные контрольные механизмы в области прав человека: возможности и пределы // Права человека в истории человечества и в современном мире. М., 1989. С. 134-135.
6 Международное публичное право: Сб. док.: В 2 т. Т. 1. М., 1996. С. 464.
7 Там же. С. 470.
8 Там же.
9 Россия в данном Протоколе не участвует.
10 Международное публичное право... С. 485.
11 Черниченко С.В. Развитие международных стандартов и процедур в области прав человека // Права человека в истории человечества и в современном мире. С. 117.
12 Там же. С. 119.
13 Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: Практика Совета Европы. М., 1992.
14 Общеевропейская встреча в верхах. Париж. 19–21 ноября 1990 г.: Документы и материалы. М., 1991. С. 5.
15 Россия является членом Совета Европы с февраля 1996 г.
16 Международное публичное право... С. 323.
17 Там же.
18 Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. СПб., 1996. С. 3.
19 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). М., 1997. С. 2.
20 Даффи П. Европейская конвенция о правах человека и эффективность судебной защиты // Судебный контроль и права человека. М., 1996. С. 140.
21 Там же. С. 152.
22 Мейер Я. Европейская Конвенция прав человека // Права человека в истории человечества и в современном мире. С. 137.
23 Порядок работы и компетенция Комиссии и Суда подробно рассмотрены в работах: Гомиен Д. Путеводитель по Европейской Конвенции о защите прав человека. Страсбург, 1994; Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека; Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998.
24 Плендер Р. Судебный контроль и нормы международного права // Судебный контроль и права человека. С. 110.
25 Там же.
26 Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. С. 145.
27 Там же.
28 Хедли С. Суд Европейского Союза // Судебный контроль и права человека. С. 16–17.
29 Там же. С. 18.
30 Договор о Европейском Союзе, который был заключен в Маастрихте 7 февраля 1992 г. и вступил в силу 1 ноября 1993 г., впервые включил в право Европейского Сообщества четкие гарантии в отношении уважения основных прав человека. Европейский Союз создан на основе Европейских сообществ, и одной из его целей является «усиление защиты прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза» (статья В) (Московский журнал международного права. 1995. № 2).



ОГЛАВЛЕНИЕ