ОГЛАВЛЕНИЕ

Институт местного омбудсмена в Великобритании
№ 3
03.05.1993
Бойцова В.В.
Местный омбудсмен1 в Великобритании принадлежит к числу новых, в определенной мере «нарушающих» английские правовые традиции институтов защиты прав граждан. Традиционно сильный судебный контроль за деятельностью админи-страции, по мнению многих юристов, оказался недостаточным, поэтому частноправо-вые средства защиты признано целесообразным дополнить публично-правовыми. Введение института местного омбудсмена в 1974 г. Законом о местном управлении не стало неожиданностью для английского общества. Ранее, в 1967 г., Парламент Великобритании принял Закон об Уполномоченном Парламента по делам админист-рации, основной функцией которого стало рассмотрение поступивших через членов Парламента жалоб граждан на предвзятое, халатное отношение, некомпетентность, произвол и иные неправомерные действия должностных лиц и органов управления, принадлежащих к так называемой «центральной администрации».
Уполномоченный Парламента по делам администрации не был наделен полномочиями по рассмотрению и разрешению жалоб на местные органы управления, поскольку существовало опасение «замораживания» деятельности службы вследствие неспособности справиться с большим количеством жалоб. В контексте реформы ме-стной администрации в Великобритании в 1972 г. было признано необходимым расширить границы «омбудсменовского эксперимента» на сферу местной администрации. Поскольку Парламентский Уполномоченный являлся образцом при создании инсти-тута местного омбудсмена, постольку объем компетенции последнего, так же как и методы его деятельности, смоделированы по аналогии с объемом компетенции и ме-тодами деятельности Парламентского Уполномоченного.2 Существенное отличие инсти-тута местного омбудсмена от Парламентского Уполномоченного заключается в том, что первый организован как коллегиальный орган Законом о местном управлении уста-новлено, что в Англии и Уэльсе действуют Комиссии по местному управлению (одна для Англии и одна для Уэльса).3 Закон об управлении, принятый в 1975г. в Шот-ландии, также предусмотрел создание комиссии по местному управлению.4 Парламентский Уполномоченный является членом названных комиссий по местному управлению, что обеспечивает преемственность его функций и опыта в области разрешений жалоб граждан.
Количественный состав комиссий по местному управлению законами не опреде-ляется. В комиссиях работают специалисты из различных областей. Юридическое образование не является обязательным условием для работы. Характерно, что требование о наличии юридической специальности не предъявлялось и к претендентам на пост Парламентского Уполномоченного. Лишь в 1978 г. должность Парламентского Уполномоченного занял юрист.
Комиссия по местному управлению Англии состоит из трех местных уполномоченных и Парламентского Уполномоченного по делам администрации. Комиссия по местному управлению в Уэльсе включает местного уполномоченного и Парламентского Уполномоченного. В Шотландии действует один местный уполномоченный, который в дополнение к своему кадровому персоналу может также представить список временных исследователей, привлекаемых для помощи в его работе. В Англии, Уэльсе и Шотландии аппарат местных омбудсменов включает секретаря и исследователей.
В Уэльсе местный уполномоченный обязан обеспечивать рассмотрение жалоб, поданных на уэльском языке. В этих целях, а также в целях информирования, насе-ления о деятельности службы всем служащим аппарата местного уполномоченного, а также организациям и органам, включенным в сферу юрисдикции местного упол-номоченного, правительственным департаментам, бюро помощи гражданам предо-ставляется возможность получить в пользование двуязычную брошюру «Баш местный уполномоченный в Уэльсе».
В Муниципальном ежегоднике Великобритании сообщается, что в Уэльсе мест-ный уполномоченный передает полный доклад о произведенных им исследованиях по жалобам в прессу и на радио.5 Подобная открытость деятельности публичных должностных лиц, к которым относится местный уполномоченный, —явление не вполне обычное для Великобритании. Напротив, уполномоченный по местному управлению Шотландии не вправе отвечать па запросы прессы и представителей общест-венности. Однако он отвечает на общие запросы о своей работе.15
Местные уполномоченные исследуют жалобы на «несправедливость», причиненную вследствие «плохого управления» в связи с выполнением административных функций местными властями, полицейскими властями, органами водоснабжения или «смешанными» органами местного управления. Термин «плохое управление» в зако-нах не расшифровывается,7 и комиссии по местному управлению сами определяют, имело ли оно место. Но «плохое управление» в определенной мере указывает на спо-соб, которым принято административное решение. Плохое управление, разъясняется в Муниципальном ежегоднике Великобритании, «может иметь место с целью сокрытия административного действия, основанного или зависимого от недолжного решения или поведения».8 Самоуправство, злой умысел или предубежденность, в том числе несправедливое ущемление прав, являются примерами плохого управления. Небрежность, несправедливое промедление, некомпетентность, неисполнение обязанностей устанавливать или пересматривать правовые процедуры, использование неправиль-ных методов управления также могут быть отнесены к плохому управлению. Комиссии по местному управлению не имеют права исследовать качество решений, принятых при отсутствии плохого управления.
Местные уполномоченные могут принимать жалобы против следующих органов; а) любого совета графства; б) любого городского, муниципального совета; в) внут-ренних органов образования Лондона; г) любого районного совета Лондона; д) Боль-шого Совета Лондона; е) Совета Островов Силли; ж) любого координационного ор-гана местной власти, включая органы Национального парка; з) любого местного ор-гана водоснабжения; и) любого политического органа, кроме министра внутренних дел (который является политической властью для Лондона).9 Этот список был расширен Законом о местном управлении 1988 г. и включил комиссию для нового города, но-вые городские производственные корпорации, Производственный совет для сельского Уэльса, городские производственные корпорации и управления (в Шотландии). Со-веты церковных приходов открыты для исследований местных уполномоченных в тех случаях, когда они действуют как представители своих местных органов.10 Таким образом, законодательство Великобритании предусматривает строго определенный перечень местных органов, на которые распространяется компетенция комиссий по местному управлению.
Обращение к местным уполномоченным может завершиться рассмотрением жа-лобы лишь в том случае, если до этого жалоба была представлена органу, действия которого обжалуются, либо самим пострадавшим, либо иным лицом в пользу пострадавшего; при этом соответствующий орган вправе располагать «разумным» временем для ответа жалобщику.11
С 1988 г. жалобы, касающиеся плохого управления, могут быть в письменном виде направлены непосредственно местным уполномоченным, минуя муниципалитеты.
Жалобы представляются лицом или группой лиц (включая местные власти, национализированные предприятия и другие публичные органы). Обычно жалоба должна подаваться лицом, который претерпел личную несправедливость, но из это-го правила могут быть сделаны исключения, если это лицо умерло или по какой-либо причине не способно действовать в своих интересах.
По общему правилу, жалоба должна быть направлена члену комиссии по ме-стному управлению в течение 12 дней со дня, когда обжалуемое действие стало из-вестно обиженному гражданину, но местный уполномоченный имеет право принять жалобу и по истечении указанного срока, если полагает это «разумным».
Полномочия членов комиссий по местному управлению не выходят за рамки, установленные для Парламентского Уполномоченного Великобритании.12 Они не вправе разрешать жалобы, отнесенные к исключительной компетенции судов, муни-ципальных властей, министерств (например, жалобы, связанные с положением госу-дарственных служащих, работой системы муниципального автобусного сообщения или рынков, преподаванием в школах).13 Однако и этот запрет не является абсолют-ным: местный уполномоченный может принять к своему рассмотрению жалобу, если у него есть основания полагать, что его помощь будет уместной.
После исследования жалобы местный уполномоченный готовит доклад органу, действия которого обжалуются, причем этот доклад должен быть доступен общест-венности. Орган рассматривает доклад и информирует местного уполномоченного о действиях, которые он предпринял или предполагает предпринять.
Расходы комиссий по местному управлению оплачиваются районными советами (муниципалитетами) на пропорциональной основе. Предусматриваются ежегодные доклады представительному органу местной власти, определяемому министром внут-ренних дел. Местные уполномоченные назначаются королевой по рекомендации ми-нистра внутренних дел на определенный срок.14
Решение об исследовании жалобы местные уполномоченные принимают по сво-ему усмотрению, независимо от мнения на этот счет административных органов. Практике функционирования института в Великобритании известны случаи возникно-вения конфликтов между местными органами и местным уполномоченным. Напри-мер, в 1979г. муниципалитет г. Блэдфорда обратился в суд с целью добиться запре-щения местным омбудсменам исследовать четыре жалобы на действия сотрудников отдела социального обеспечения муниципалитета, однако суд отказал в выдаче соот-ветствующего распоряжения.15
Учреждение местных уполномоченных в Великобритании, как указывает Питер Бромхед, свидетельствует об изменении представлений англичан о местных представительных органах. «Старое предположение о том, что выборные представители смогут обеспечить достаточные гарантии против злоупотребления властью должностными ли-цами, уступило место новому признанию необходимости в профессиональной защите вне юрисдикции судов».16
В настоящее время, как пишут авторы статьи «Механизм защиты прав и сво-бод граждан»,17 типичными обращениями к местному омбудсмену являются жалобы граждан на действия местных органов при распределении муниципального жилья, пла-нировании строительства, приеме учащихся в школы. О значимости института мест-ных омбудсменов свидетельствует значительное количество жалоб, поступающих и рассматриваемых местными уполномоченными. Общее количество жалоб, направляе-мых местным уполномоченным, в среднем достигает 3000 (400 — местному уполномоченному Шотландии, 200 — Уэльса). В 1985 г. в адрес служб местных омбудсменов поступило 3389 жалоб, но приняты к исследованию лишь 292 жалобы. При рассмотрении 214 жалоб местные уполномоченные пришли к выводу о наличии «пло-хого управления». Примерно 15% жалоб не получили окончательного разрешения, поскольку   в   процессе   исследования   жалобщик   и   ответчик   пришли   к   компромиссному соглашению.18
Статистические данные свидетельствуют о тенденции увеличения количества жалоб, в том числе и тех, которые в конечном счете не принимаются местными упол-номоченными к рассмотрению.
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и про-курорского надзора Тверского государственного университета.
1 Термин «местный омбудсмен» используется здесь в качестве обобщающего понятия; в английской юридической литературе предпочтение отдается названиям «местный уполномоченный», «комиссия по местному управлению».
2 Рекомендации об учреждении должности местного омбудсмена (уполномоченного по делам местной администрации), имеющего широкую юрисдикцию в отно-шении местных властей с функциями, подобными функциям Парламентского Уполномоченного по отношению к центральной администрации, содержались в докладе «Justice» (см.: Stevens Citizen and his Councel: Ombudsman for Local Govern-ments. 1969).
3 Local Government Act. 1974.
4 Помимо местных омбудсменов Англии, Уэльса и Шотландии, в Северной Ир-ландии Законом об Уполномоченном по жалобам 1969 г. был учрежден Северо-Ирландский Уполномоченный по жалобам, рассматривающий жалобы на действия ме-стных органов.
5 The Municipal year book... 1989. Vol. 1. P. 481.
6 Ibid.
7 Содержание термина «плохое управление» не было определено и в Законе об Уполномоченном Парламента по делам администрации.
8 The   Municipal year book and public services directory / Ed.: Rusbrid B. J. L : Municipal journal. 1989. Vol. 1. P. 479.
9 The Municipal year book... 1989. P. 479.
10 Ibid.
11 Местные уполномоченные на практике нередко пренебрегают этим требованием.
12 О полномочиях Парламентского Уполномоченного по делам управления см. Puqh I. The ombudsman — jurisdiction, powers and practice// Public administration. London, 1978. Vol. 56. P. 127—138.
13 См. об этом: Ледях И. А., Воробьев О. В., Колесов Н. С. Ме-ханизм защиты прав и свобод граждан//Права человека: проблемы и перспективы. М., 1991. С. 141.
14 Charp V. The redress of arievances.//Administrative Law. London, 1974. P. 104.
15 Ледях И. А., Воробьев О. В., Колесов Н. С. Указ. соч. С.  142.
16 Бромхед   П.   Эволюция   Британской   Конституции.   М.,   1978.   С.   143.
17 Ледях   И.   А.,   Воробьев   О.   В.,    Колесов  Н.  С.    Указ.   соч.   С.   142.
18 Yardley D.  С. М.  Principles of Administrative Law.  London,   1986.  P.  233.



ОГЛАВЛЕНИЕ