ОГЛАВЛЕНИЕ

Дело про «общее число депутатов»
№ 2
01.04.1996
Белкин А.А.
Комментируемое дело1 нетрудно посчитать вполне «пустяковым» в том смысле, что оно порождено сугубо внутрипарламентскими проблемами, которые, как считается сейчас, вызывают у общественности не интерес, а, наоборот, только «изжогу». В одном из откликов на данное дело даже прозвучало предположение: «Если бы был жив Н.В. Гоголь, то он наверняка бы написал роман о новых “мертвых душах”».2 Но это, впрочем, сказано в адрес самого решения Конституционного Суда. Однако ирония показалась нам преждевременной.
Первое ознакомление с резюме решения Суда привело нас в некоторое недоумение, так как слишком уж противоречит Постановление Суда давно, казалось бы, привычным для государственного права представлениям. Но в том-то и состоит одно из достоинств судебно-конституционных решений, что они заставляют лишний раз поразмышлять над привычным.
В комментируемом деле очень контрастно выступают две линии, закрепленные в двух особых мнениях.
Первая линия, выраженная как в самом Постановлении Суда, так и в особом мнении судьи - докладчика по делу Б.С. Эбзеева, линия, так сказать, «предметная». Она относится к собственно предмету запроса, направленного в Конституционный Суд Государственной Думой. Вторая линия, в отличие от первой, сумела вырисоваться только в особом мнении судьи Г.А. Гаджиева. Эта линия - «судопроизводственная», поскольку во втором особом мнении сосредоточены размышления над инструментальными аспектами осуществления Судом функции толкования Конституции.
К особому мнению судьи Г.А. Гаджиева мы будем обращаться и в настоящем комментарии. Но затрагивать сейчас судопроизводственную линию не станем, поскольку «выгоднее» использовать относящиеся к ней тезисы Г.А. Гаджиева при обобщенном рассмотрении деятельности Конституционного Суда.
I. Начнем анализ Постановления Суда от 12 апреля 1995 г. с небольшой предыстории.
Вопрос о том, как понимать «общее число депутатов», возник для России еще в 1990 г. после выборов народных депутатов РСФСР и депутатов местных Советов. Первоначально вопрос развертывался в плоскости, обозначаемой как «правомерность созыва первой сессии». В РСФСР, отмечает Н.А. Шевелева, в отличие от некоторых других бывших союзных республик, при определении возможности проведения первой сессии руководствовались не актами высших органов власти, а Рекомендациями, разработанными аппаратом Президиума Верховного Совета РСФСР, под названием «О сроках, порядке подготовки и проведения первых сессий местных Советов». Рекомендации предусматривали, что первая сессия местного Совета может созываться при условии, если избрано не менее двух третей депутатов от установленного их числа.3 В дальнейшем данное условие было закреплено ст. 13 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».4
Таким образом, проблема «представительности представительных органов» впервые актуализировалась именно в связи с «правомерностью созыва первой сессии», хотя озвучена была только для местных органов власти. В отношении высших органов власти эта проблема просто не ставилась. Но как бы то ни было, созыв вновь избранного представительного органа считался возможным только в том случае, если число избранных депутатов обеспечивало представительство квалифицированного большинства избирательных округов.
Заметим, однако, что предшествующая концептуальная установка возобладала на некоторое время и в реализации другой категории - «правомочность сессии». «Если изменение содержательных аспектов понятия правомочности не попало в поле зрения законодателя, то количественное ее определение - предмет пристального внимания. В российских законах о местных Cоветах, действовавших до 1991 г., правомочность определялась, исходя из общего числа депутатов данного Совета. По устоявшемуся обыкновению из этого числа исключались депутаты, сложившие или лишенные полномочий, а также скончавшиеся к моменту проведения сессии. Учитывались только те избранники, которые реально могли выразить свою волю».5
Данное обыкновение было разрушено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1990 г. «О некоторых вопросах проведения первых сессий местных Советов народных депутатов РСФСР».6 Необходимый для проведения заседаний кворум был определен этим Указом в две трети депутатов от установленной их численности, а не от «общего числа депутатов». Такую же установку поддержал и Закон о местном самоуправлении. В части второй статьи 12 Закона говорилось, что «сессия Совета правомочна, если на ней присутствует не менее двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета». Далее, правда, часть третья ст.12 содержала необыкновенно заумную корректирующую поправку: «Если на сессии присутствуют менее двух третей от числа депутатов, то по распоряжению председателя Совета она переносится на другое время. В этом случае в письменном извещении каждому депутату, кроме места и времени проведения данной сессии, сообщается, что, если на сессии вновь зарегистрируется менее двух третей депутатов или после регистрации часть депутатов откажется от участия в ее работе, сессия считается правомочной при наличии большинства от числа депутатов, установленного для данного Совета». Но это была уже просто-напросто какая-то юридическая маниловщина. Аналогичный кворум в две трети депутатов от установленного для данного Совета числа требовался и по Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (часть третья ст. 24).7
Эти нововведения, касающиеся депутатского кворума, вызвали многочисленные возражения, поскольку были способны затормозить деятельность немалого числа местных Советов.8 И в конце концов законодатель сдался. Был принят Закон Российской Федерации от 22 октября 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”»,9 который в ст. 12 поставил вместо числа депутатов, «установленного для данного Совета», число депутатов, «избранных в данный Совет».
Однако важно не отступление законодателя в последнем случае, а то, что различные переустройства начала 90-х годов оказываются в известной степени результативными и для текущего времени, дают возможность оттолкнуться от прежних законодательных положений при рассуждениях о комментируемом решении Конституционного Суда.
Во-первых, законодатель устанавливал своего рода «представительское сопряжение» между категориями правомерности созыва первой сессии и правомочности сессии. Сколь бы ни казалось малоразумным одновременно требовать избрания двух третей депутатов и их обязательного присутствия на сессии, - ведь живые же люди! и заболеть могут! - логически это выглядело вполне безупречно, поскольку подчинялось одной и той же концепции: представительный орган способен действовать лишь в том варианте, в котором он представляет большинство. Здесь второстепенным стал вопрос о том, каким должно быть большинство депутатов - квалифицированным или простым, стало неважным и то, что при мажоритарной системе выборов представители в политическом плане могли и не соответствовать представляемым. Даже появившееся позднее различие между нормой для созыва первой сессии и нормой для правомочности сессии (уменьшившейся) стало как бы «ослабленным»: ведь первые сессии давно миновали, а на передний план выдвинулась проблема выживания избранных в 1990 г. Советов.
Во-вторых, семантически аморфное выражение «общее число депутатов» было, по сути дела, признано неудачным, и законодатель стал оперировать такими категориями, как «установленное число депутатов» и «число избранных депутатов».
В-третьих, - и это, наверное, самое примечательное, - вышеобозначенная концепция простиралась и до такой очередной категории, как «правомочность решений» представительного органа (мы предпочли бы сказать: «легитимность решений», поскольку это лучше выражает концептуальную суть вопроса). Из той же первой редакции Закона о местном самоуправлении полезно привести почти целиком ст.18:
«2. Решения об избрании и освобождении от должности председателя Совета и его заместителей, об образовании органов Совета, об утверждении председателей постоянных и других комиссий Совета, должностных лиц местной администрации, об утверждении местного бюджета, планов и программ развития территории, об их изменении и исполнении, о принятии (изменении) положения (устава) о местном самоуправлении и регламента Совета, о лишении депутатской неприкосновенности, а также об отмене ранее принятых Советом решений и отклонении протеста главы местной администрации на решение Совета считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа депутатов, установленного для данного Совета.
3. Решение Совета о выражении недоверия главе местной администрации считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета.
4. Решение о включении вопросов в повестку дня сессии Совета считается принятым, если за него проголосовало не менее одной трети от числа депутатов, установленного для данного Совета.
5. Решение о проведении поименного голосования на сессии Совета принимается, если за него проголосовало не менее одной пятой от числа депутатов, установленного для данного Совета.
6. Решение Совета по вопросам, не указанным в пунктах 2-5 настоящей статьи, считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа присутствующих депутатов».
Как видим, для важнейших, по мнению законодателя, решений опять-таки срабатывала концепция «должного представительства», якобы реально соответствующего представляемым. Каковы критерии «важнейшести», насколько удачно формализованы соответствующие «наиболее важные» вопросы - сейчас для нас предмет неинтересный. Главное состоит в том, что законодатель пытался как бы гарантировать представительство избирателей при принятии этих самых «важных решений».
Обратим, однако, внимание и на появление еще одной нормативной квоты голосов - «более половины от числа присутствующих». Элементарные подсчеты показывают, что для ряда вопросов законодатель все-таки допустил явное отпущение вышеназванных представительских гарантий. Позднее законодатель был вынужден расширить этот подход. Законом от 22 октября 1992 г. установленная численность депутатов была везде заменена в ст. 18 на число избранных депутатов. Что же касается краевых, областных Советов, то соответствующий Закон еще в первой редакции определял квоту голосов, необходимую для принятия решений на сессии, именно от числа избранных депутатов.
Таким образом, можно заключить, что применительно к местным представительным органам (используя прежнее обобщенное наименование) концепция «должного представительства» оказалась подавленной фактическими обстятельствами. Советы возвратились к предшествующей практике определения правомочности принятия решений.
Прежние высшие представительные органы России (Съезд и Верховный Совет) долгое время предпочитали в отношении себя избегать каких-либо нововведений в рассматриваемой области, руководствуясь записанными в Конституции выражениями «общее число депутатов» и «общее число членов палат» в той интерпретации, которая была свойственна советским обыкновениям. И все же споры по этому поводу возникали. Поэтому пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление от 30 октября 1991 г. «О толковании понятия “общее число народных депутатов РСФСР”, употребляемого в Конституции РСФСР»,10 в котором разъяснялось, что под понятием «общее число народных депутатов РСФСР», употребляемым в Конституции РСФСР, следует понимать «количество избранных депутатов РСФСР». Позднее эта версия получила закрепление при изменении редакции ст. 185 предшествующей Конституции Российской Федерации, в которой говорилось, что необходимое для изменения или дополнения квалифицированное большинство депутатов исчисляется «от общего числа избранных народных депутатов Российской Федерации».11
Итак, предыстория вопроса, оказавшегося предметом рассмотрения в Конституционном Суде, обнаруживает, что и прежде на этом поле конкурировали два подхода, но победил, так сказать, прагматический. Законодательные новеллы и произведенное Съездом толкование разрешили спор императивным путем. Надобность в дальнейшей интерпретации «общего числа депутатов» просто отпала, что не запрещало, конечно, каких-либо теоретических рассуждений на данную тему.
Однако составители новейшей Российской Конституции приобретенный опыт просто-напросто растеряли. Был ли в этом какой-то умысел? Не знаем. Но факт остается фактом. Конституция 12 декабря 1993 г. не только проигнорировала категории правомерности заседаний палат, но и восстановила в соответствующих статьях пресловутое «общее число» депутатов и членов Совета Федерации,12 а это вновь породило склонность к истолкованию «общего числа». Уже в первые дни работы Государственной Думы депутат В.Б. Исаков рассержено заметил в газетном обзоре: «Казалось бы, что тут спорить - считать большинство от числа реально избранных в Думу депутатов (444 человека). Но нашлись и такие, кто, ссылаясь на Конституцию, потребовал приплюсовать к ним 6 человек неизбранных "мертвых душ". Дискуссия оказалась настолько острой, что даже "Выбор России" здесь раскололся, не пришел к единому мнению. И опять в конечном итоге верх взял здравый смысл. Дума проголосовала, чтобы считать большинство от числа реально избранных депутатов».13
И все же подлинное возвращение к теме случилось несколько позднее, когда депутатам Федерального Собрания было направлено письмо Президента Б.Н. Ельцина от 24 января 1994 г., которое полезно привести почти целиком:
«Являясь в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации ее гарантом, крайне озабочен тем, что при принятии вами решений допущены нарушения важнейших положений Конституции Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации палаты Федерального Собрания принимают решения большинством голосов от общего числа соответственно членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы во всех случаях, когда иное не установлено Конституцией Российской Федерации.
При принятии палатами своих временных регламентов было дано толкование понятия “общее число депутатов” как числа фактически избранных депутатов каждой из палат.
Статьей 95 Конституции Российской Федерации установлено общее число депутатов Государственной Думы - 450, а также закреплен принцип определения общего числа членов Совета Федерации - по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (что составляет с учетом требования статьи 65 Конституции Российской Федерации 178 членов Совета Федерации). Статьи 93 и 125 Конституции Российской Федерации наряду с порядком принятия решений “от общего числа” содержат механизмы принятия решений от фактического количества соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, то есть от избранного их числа. Толкование понятия “общее число депутатов” как количества избранных депутатов приводит фактически к признанию того, что палаты состоят из иного, нежели предусмотрено Конституцией Российской Федерации, количества членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституция Российской Федерации не предусматривает наличия палат Федерального Собрания, которые состоят из 171 и 444 депутатов, и соответственно решения таких палат не могут признаваться конституционными.
Таким образом, при принятии палатами своих временных регламентов были нарушены положения статей 95, 102 и 103 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем были нарушены и положения статьи 125 Конституции Российской Федерации, предоставляющей право давать толкование Конституции Российской Федерации только Конституционному Суду Российской Федерации.
Кроме того, такое произвольное толкование конституционных норм создает реальные предпосылки для принятия в будущем каждой из палат не только регламентных решений, но и федеральных законов, и других решений вопреки требованиям статей 93, 105, 107, 108 и 117 Конституции Российскай Федерации.
Учитывая изложенное, прошу Вас привести временные регламенты палат в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
Трудно сказать, не имел ли этот документ под собой политического подтекста. Во всяком случае, в одном из газетных обозрений было замечено по поводу письма Президента: «Важность нормы, от которой исчисляется большинство при принятии решений, лучше всего демонстрируют выборы председателя Думы: Иван Рыбкин выиграл их с перевесом всего в один голос. Согласиться с трактовкой президента - значит поставить под сомнение результаты и выборов, и всех прочих голосований...».14 Что касается юридических аргументов, изложенных в президентском письме, то в большинстве они крайне смутны, хотя все же имелись в них некоторые намеки, получившие позднее отражение и в материалах Конституционного Суда.
И все-таки, - в этом несомненная важность письма, - проблема была поставлена. Федеральное Собрание на письмо отреагировало в общем-то положительно. В принятом 2 февраля 1994 г. Регламенте Совета Федерации первого созыва (ст. 68) было записано: «...общее число депутатов Совета Федерации - 178 человек».15 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, принятый 25 марта 1994 г., определил (ст. 86), что «под общим числом депутатов Государственной Думы понимается их число, установленное частью 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов».16 Однако споры, по-видимому, на этом не закончились. Было принято Постановление Государственной Думы от 17 февраля 1995 г. «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федарации».17 Докладчик по этому вопросу (депутат В.А. Боков) выразился в ответах на вопросы совершенно откровенно: «Мы как раз и хотим с помощью Конституционного Суда развести два понятия. В Конституции записан общий полный состав Государственной Думы - 450 человек. А общим, на наш взгляд, без несуществующих депутатов надо считать число избранных, за исключением тех депутатов, полномочия которых по каким-то причинам досрочно прекращены».18
II. Для продолжения анализа попытаемся определить ту совокупность конструкций, которая выражает объективные парламентские структуры и технологию парламентских процедур.
В этом направлении можно предложить «универсальный» перечень понятий:
1. Установленное Конституцией или иным актом число парламентских мандатов (мандатов палат), подлежащих замещению путем выборов или в ином порядке. Несомненно, что для многих избирательных систем, а также в связи с возможным выбытием депутатов названное число способно превышать число реально функционирующих депутатов. Поэтому было бы правильным и в законодательных текстах (например, в ст. 95 Конституции Российской Федерации) говорить именно о числе мандатов, а не депутатов. «Установленное число депутатов» - выражение двусмысленное. Оно как бы подразумевает обязательность функционирования представительного органа только при наличии зафиксированного законодательством числа парламентариев, что, конечно же, просто не могло бы осуществляться в подавляющем большинстве случаев.19 К сожалению, известные нам законодательные акты дают в качестве исходной нормы именно число депутатов, а не мандатов.20 Думается, что объяснением этому служит обычная бесконфликтность в интерпретации такого «установленного числа», а также определенная уверенность составителей законов в непременном заполнении всех мандатов. Но жизнь, как видим, порождает соответствующие данной проблеме конфликты, а поэтому и сложившийся язык требует предлагаемой коррекции.
2. Число замещенных мандатов или число избранных в установленном порядке депутатов. В принципе, при составлении законодательных текстов можно использовать первое выражение - «число замещенных мандатов».21 Но поскольку акцент здесь все же смещается на реально функционирующих депутатов, то более приемлемой для юридической и политической общественности окажется, как мы подозреваем, вторая формула - «число избранных депутатов».
Последнее выражение, что уже было отмечено, использовалось в одной из редакций Российской Конституции 12 апреля 1978 г. Но мы предлагаем трактовать данное понятие как совокупность тех лиц, которые представлены в качестве избранных органом, проводившим выборы. Дело в том, что в законодательстве многих стран сохраняется полномочие самих представительных органов по проверке законности проведенных выборов и правомерности избрания конкретных депутатов. В этих условиях отдельные депутаты могут какое-то время оставаться вне признания, хотя должны считаться избранными, а мандат продолжает считаться замещенным.22
Если же парламентское признание полномочий депутатов не проводится или конкретное лицо пользуется статусом депутата в полном объеме независимо от такого признания, то число «избранных» депутатов23 будет совпадать с числом, обозначенным в следующем пункте.
3. Число полномочных депутатов. Данное число определяется с учетом предыдущих положений, т. е. процедуры признания депутатских полномочий. Однако на «полномочность» депутатов и соответствующее число влияет, по-видимому, и такое условие, как принятие ими установленной присяги парламентария. 24
4. Число допущенных к участию в работе представительного органа. Необходимость выделения этой конструкции вызвана тем, что некоторые законодательные системы предусматривают временное исключение (отставку) отдельных депутатов как специфическую парламентскую санкцию. Так, например, в части второй ст.43 Конституции Зимбабве говорится: «Член Сената или Палаты собрания, который в отношении своей деятельности в Сенате или в Палате собрания находится во временной отставке <...>, не может выполнять своих функций и не имеет права на жалованье в качестве такого члена в течение срока его временной отставки».25
5. Число депутатов, присутствующих на заседании представительного органа. Такая конструкция соответствует реальным жизненным обстоятельствам. Согласно регламентам многих парламентов необходимое число присутствующих депутатов просто презюмируется, что не исключает возможности проверки присутствия по требованию отдельных депутатов или решению председательствующего в заседании. Иногда эта конструкция допускает и юридическую фикцию. В Регламенте Палаты депутатов итальянского Парламента (часть вторая ст. 46.1) записано, например, что «депутаты, выполняющие парламентские функции вне местонахождения Палаты, а также депутаты - члены Правительства, занятые по роду службы, при определении кворума считаются присутствующими». 26
6. Число депутатов, участвующих в голосовании в представительном органе. Возможен вариант, при котором число депутатов, участвующих в голосовании, считается равным с числом присутствующих депутатов. Однако присутствие может сопровождаться уклонением от голосования. В некоторых законодательных системах это как бы заранее преодолевается именно использованием конструкции, определяющей число участвующих в голосовании. Так, например, согласно Конституции Пакистана 2 марта 1956 г. (ст. 55), «Национальное собрание принимает решение большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов»;27 согласно Конституции Малайской Федерации 31 августа 1957 г. (ст. 62), «каждая палата в случае отсутствия единогласия принимает свои решения простым большинством участвующих в голосовании членов».28
«Перечисленные числа» показывают, что реальная парламентская процедура подчинена немалому количеству условий, что требует в законодательстве и фиксации соответствующих конструкций. Используемые в юридических документах выражения «общее число депутатов», «состав палаты», «кворум» не несут необходимой формальной определенности, нередко требуют интерпретации. Это смягчается, конечно, сложившимися в представительных органах традициями, «обыкновенным истолкованием» законодательных формул.29 Но все же надо признать, что язык законодательных актов в области парламентского права иногда порождает нежелательные трудности в юридизации парламентской деятельности. Если помещенные в парламентских текстах термины недостаточно формализованы, недостаточно ясно указывают на соответствующие «числа», это всегда может быть использовано для возбуждения конфликта, оспаривания результатов голосования или искусственного торможения разрешения каких-либо вопросов.
Точное обозначение названных выше «чисел» в конечном счете необходимо как раз для того, чтобы парламентские акты считались юридически действительными, чтобы результаты парламентских голосований были «привязаны» к строго определяемым количествам депутатов. Но само выделение названных чисел - все же лишь первая ступень. Вторая ступень - это конкретное количественное наполнение названных формул.
Вопрос, затронутый в комментируемом нами деле, как раз и заключается в том, какое же количественное наполнение подразумевает Российская Конституция в формуле «общее число депутатов», причем ассоциироваться такое наполнение, по обстоятельствам дела, могло только с установленным числом депутатов (правильнее - мандатов) или с числом полномочных депутатов. Как нам представляется, в контексте Конституции 12 декабря 1993г. «истинное» наполнение не определялось, а соответственно и выявленное сомнение в содержании формулы не могло быть разрешено теми императивами, которые для толкования подразумеваются заложенными в юридической норме. Описываемый случай, - это, скорее, законодательный пробел,30 и Суд на самом деле занимался не толкованием, а внесением в формулу одной из конкурирующих концепций по поводу парламентской легислатуры.
III. Первую из таких концепций, используя терминологию самого комментируемого документа, назовем «представительно-легитимной». Она изложена в решении Конституционного Суда совершенно внятно и даже пространно.
«Давая разъяснение понятия “общее число депутатов Государственной Думы”, следует исходить из того, что согласно статье 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Часть 2 этой статьи устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В свою очередь, статья 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации предусматривает, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Представительным и законодательным органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты Российской Федерации, является Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы (статья 94 и часть 1 статьи 95 Конституции Российской Федерации)».
«Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия “общее число депутатов” как числа только фактически избранных в Государственную Думу, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие статью 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными».
Обратим внимание в цитатах прежде всего на мысль о том, что предложенной Государственной Думой интерпретацией «общего числа депутатов» может быть нарушена ст. 94 Конституции Российской Федерации: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».Это пример довольно редкой констатации нарушения норм подобного рода. Здесь, во-первых, предполагается представительство как особенная функция парламента, выполнению которой может быть воспрепятствовано; и во-вторых, субъектом нарушения выступал бы сам парламент (или палата), а не какие-то иные субъекты.
Однако заметим, что уверенная позиция Суда содержит и оговорки.
Первая из них заключается в признании того, что «Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия». И далее Суд заключает: «В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия “общее число депутатов” как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования».
Сразу возникает вопрос: как будут выглядеть «представительство» и «легитимность», если Конституция установит требования к численному составу палат? Или иначе, являлась бы конституционная норма, установившая названные требования в интерпретации Государственной Думы, соответствующей «представительству» и «легитимности» или же нет? Отсутствие ответа на этот вопрос делает и аргументацию Суда в данном пункте, как нам представляется, несостоятельной.
Вторая оговорка звучит так: «Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение».
И опять возникает вопрос: если Суд допускает, что «неполнота состава» возможна, то какова же именно должна быть допустимая «незначительность неполноты»? Ведь с точки зрения Суда «неполнота» чревата нелегитимностью законов. Отсюда следует, что Суду известно «легитимное число», но он почему-то сохранил это в тайне. Наконец, третья оговорка - самая интересная и весьма серьезная: «Определяя численный состав Совета Федерации (по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации) и Государственной Думы (450 депутатов), Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на законодательную власть и главу государства обязанность создать условия для замещения мандатов представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации и депутатских мандатов в Государственной Думе (пункт “а” статьи 84, часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации). Конституционное требование о численном составе палат Федерального Собрания Российской Федерации должно быть обеспечено».
Ну что ж, действительно, законодательство учреждает органы, которые должны провести выборы, возлагает соответствующие обязанности на должностных лиц, предусматривает необходимые гарантии для избирателей и кандидатов в депутаты... Это, как говорится, общеизвестно. И в требовании обеспечения проведения выборов ничего нового нет. Российский Президент обеспечил их даже в Чеченской Республике. А вот категорическое указание Конституционного Суда на то, что должен быть обеспечен численный состав палат, - юридически просто абсурдно, если только Суд рассуждал применительно к нормативным актам, на основании которых проводились выборы в декабре 1993 г.31
Соответствующие акты предусматривали, что выборы могли быть, во-первых, признаны недействительными, во-вторых, оказаться несостоявшимися, причем вполне допустимо, что оба варианта в каких-то ситуациях могли приобрести перманентный характер. К тому же категорическое указание Суда явно не соответствует принципу свободного осуществления активного избирательного права при тех юридических условиях, которые требуют известного минимального участия избирателей в голосовании.
Учитывая все это, позволительно сделать вывод, что столь торжественно изложенные мотивы решения Конституционного Суда на самом деле и внутренне противоречивы, и не соответствуют нормативно-правовым условиям, отправляясь от которых и должно было приниматься решение. Суд в данном случае исходил из явно абстрактных посылок о некоем умозрительном народном представительстве, сочиненном теорией. Но характерно, что позиция Суда при этом полностью игнорирует и столь любезную сегодня родному правоведению мировую практику. Немалое число зарубежных конституций и других законодательных актов предусматривает возможность принятия законов большинством не то что от избранных, но от присутствующих депутатов или даже большинством поданных голосов.32
Чем объяснить это в свете позиции Конституционного Суда? Неужели тем, что подлинное народовластие существует единственно в нашем Отечестве? Но объяснение это, как известно, давно «с бородой».
И все же подчеркнем, представительно-легитимная концепция рассматриваемого судебного решения интересна не в связи с частным вопросом о правилах подсчета голосов, а с более высокой точки зрения - подхода к самому народному представительству.
Нет сомнений, что позиция Конституционного Суда адекватна той идеологии, которая вырабатывала парламентаризм и всеобщее избирательное право. Однако нам кажется, что такие доктринальные установки пора отнести к числу правно-идеалистических. Уже в конце ХIХ в. конституционалисты в наиболее опытных парламентарных государствах признавали, что парламенты никого не представляют.33 Но не менее интересны и современные суждения.
В одной из новейших работ говорится, например: «В настоящее время, по сравнению с ранним периодом парламентаризма, представительская функция имеет гораздо меньшее значение. Этому много причин: рост населения, национально-этническая и социальная пестрота избирательных округов, размывание региональных и местных различий, расширение числа общенациональных программ, усложнение законодательства и др. Все это “работает” на ослабление непосредственной связи парламентариев с избирателями. И если говорить о независимости парламентариев от своих избирателей во внутриполитических вопросах, в еще большей степени это характерно для внешнеполитической и военной сфер. Поскольку эти вопросы менее всего знакомы избирателям, законодатели в этой области более доверяются суждениям экспертов...».34
Все это позволяет думать, что проблема представительства имеет две плоскости. В первой из них проблема выглядит как проблема социально-политического представительства, что было достаточно реальным для сословно-представительных органов. Что же касается органов народного представительства, то их социально-политическая представительность является нечастой и быстротекущей. Она проявляется в основном в те моменты, когда общество спонтанно консолидируется и через выборы в представительные органы стремится отвергнуть исторически отжившие консервативные формы управления и их носителей, как было, например, в избирательных кампаниях 1990 г. в России.
Народное представительство - это по преимуществу операциональное представительство, основанное на переменных комбинациях депутатов (депутатских групп) с несовпадающими программами и конъюнктурным авторитетом, конечная эффективность деятельности которых определяется не прямым социальным представительством, а способностью выработать решения, отвечающие задаче организации в обществе бесконфликтного социально-функционального взаимодействия. Здесь очень много граней, степеней, но главное заключается в том, что в операциональной плоскости представительство отвлекается от социального состава депутатов, от их формально-арифметического соответствия определенным массам избирателей и переносится на продукт парламентского производства - закон. Последний и должен «представительствовать» в операциональном смысле.
Конституционный Суд записал в своем решении: «Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства». Но о каком «воплощении», спрашивается, идет здесь речь?
Если упомянутое «большинство в обществе» подразумевает некое количественное большинство избирателей, то утверждение Суда представляется крайне странным. Ведь для того, чтобы стать депутатом от мажоритарного округа в декабре 1993 г., достаточно было собрать гораздо меньше четверти голосов избирателей. Более того, кандидат мог считаться избранным, даже если число голосов, поданных против него, превышало число голосов, поданных за него.35
Если же «воплощение интересов большинства в обществе», к которому взывает Конституционный Суд, относится к содержанию актов парламента, то какая строгая зависимость может быть найдена между законом и правилами подсчета голосов? Да никакой.
Правила подсчета голосов - это вопрос парламентской тактики, техники и в какой-то мере депутатской этики.36 Задача установления правил подсчета - это возможность достижения внутрипарламентского компромисса при условии обеспечения доминирующей роли за той фракцией, которая сложилась в этом качестве на очередных выборах.37
Решать данную задачу сквозь призму «легитимности» (или «представительно-народной легитимности») - значит вносить в решение явно мифологическое обоснование. По сути дела, Конституционный Суд в этой части использовал апелляцию к легитимности именно в том ракурсе, в котором легитимность неоднократно фигурировала как обоснование действий Б.Н. Ельцина в течение 1993 г. Суд просто не заметил, что легитимность данного толка не только исторически конъюнктурна, но уже принадлежит российской политической истории. И Суд не догадался, что в истории, происшедшей три года назад, легитимность лишь придавала фактическому разрешению конфликта юридический антураж.
Скажем прямо: обращение к легитимности в качестве судебного довода способно прославить Конституционный Суд, но ничего, - абсолютно ничего,- не дает для становления логики конституционного судопроизводства.
IV. Более адекватной сегодняшним политическим реалиям является, конечно, представительно-прагматическая концепция разрешения комментируемого дела, которая нашла отражение в позициях судей Г.А.Гаджиева и Б.С.Эбзеева, хотя не со всем из сказанного ими мы готовы согласиться.
Б.С. Эбзеев справедливо указывает, что «в части третьей статьи 95 Конституции Российской Федерации имеется в виду общее количество депутатских мандатов, то есть число подлежащих избранию депутатов Государственной Думы, а в толкуемых статьях Конституции - число избранных депутатов; если в первом случае говорится о должном, то во втором - о сущем». И далее Б.С.Эбзеев развивает следующий аргумент:
«...Включение в общее число голосов депутатов Государственной Думы вакантных депутатских мандатов, не замещенных путем свободных выборов, создает фикцию представительства народа и субъектов Федерации в парламенте.
Такое включение не отвечает требованиям и статьи 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Неизбрание кандидата в депутаты или досрочное прекращение полномочий депутатов приводят к тому, что часть избирателей не имеют реального представительства в Государственной Думе, и поэтому нет конституционных оснований включать в общее число голосов депутатов данной палаты, требуемое для вынесения ею решений, лиц, которые не избраны или утратили свои полномочия.
Избирателей в Федеральном Собрании представляют не мандаты, а депутаты, получившие свои полномочия от избирателей в результате требуемых Конституцией свободных выборов. Конституция Российской Федерации не может поощрять возможности манипулировать мнимой волей избирателей, не выраженной ни непосредственно, ни через свободно избранных представителей, она ориентирована на реальное и заинтересованное участие граждан в управлении делами государства. Демократические формы организации государственной власти не имеют самостоятельной ценности, если они не наполнены реальным общественным содержанием. Декларируемая цель обеспечить народное представительство достигается не ужесточением порядка голосования и подведения его итогов, а свободными и демократическими выборами».
Как видим, Б.С. Эбзеев, будучи в общем-то сторонником идеализированного народного представительства, предпочитает в разрешении дела исходить из реальных итогов выборов в парламент. Поэтому Б.С. Эбзеев обращается в своей аргументации к моменту, весьма важному не только для комментируемой ситуации, но и вообще для коллегиальных решений, принимаемых корпоративными лицами.
Действительно, «портрет» конкретной легислатуры определяется теми персонами, которые реально в нее входят. Именно конкретная сумма персон составляет в данный момент тот субъект права, который называется парламентом, причисление к «живым» депутатам тех самых «мертвых душ» создает условия для искажения того волеизъявления, на которое способен конкретный корпоративный субъект права.38
Однако трудно принять другой аргумент Б.С. Эбзеева:«Действуя в пределах своих полномочий, вытекающих из федеральной Конституции, ряд субъектов Российской Федерации в своих конституциях и уставах закрепил правила, согласно которым представительные (законодательные) органы государственной власти этих субъектов вправе принимать решения по вопросам их ведения, исходя из числа избранных в эти органы депутатов. Иными словами, толкуя федеральную Конституцию, необходимо учитывать единство конституционной системы Российской Федерации и не допускать различного понимания единых для конституционной системы положений, понятий или терминов».
Во-первых, если субъекты Федерации закрепили в своих актах отсчет голосов от числа именно избранных депутатов, а не от «общего» их числа, то требование единства толкования здесь отпадает. Во-вторых, едва ли «единство конституционной системы» должно простираться и на вопросы парламентской процедуры. Наоборот, при начальном этапе развития парламентаризма в России желательно апробирование различных процедурных правил. Непременное восприятие федеральных «образцов» может оказаться как раз не лучшим способом формирования российского парламентарного права.
В одном из пунктов мы не можем согласиться и с аргументацией судьи Г.А. Гаджиева, хотя он затронул весьма полезный с точки зрения юридической техники вопрос. Г.А. Гаджиев заметил: «В соответствии со статьей 101 (часть 4) Конституции палаты Федерального Собрания наделены конституционным правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
По этим вопросам также принимаются постановления палат, которые могут приниматься в том порядке, который определен в регламенте, за исключением тех случаев, когда этот порядок определен в Конституции.
Право принимать регламент охватывает и право устанавливать для принятия решений по вопросам внутренней деятельности правила определения большинства голосов не от общего числа депутатов, а от числа избранных депутатов.
В статье 103 (часть 3) Конституции сказано, что “Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации”. При этом именно Конституция Российской Федерации в статье 101 (часть 4) предоставляет палате право при решении внутренних вопросов устанавливать регламентом иной порядок принятия постановлений».
Таким образом, Г.А. Гаджиев интерпретирует фразу «если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией» в том смысле, что «иной порядок» может быть установлен не в тексте самой Конституции, а в другом акте: в данном случае - в регламенте палаты.
Полагаем, однако, что подобный прием открыл бы дорогу к неправомерным отступлениям от конституционных норм. Ссылка в части третьей ст. 103 на «предусмотренность» иного порядка самой Конституцией должна пониматься буквально, как, например, в части второй ст. 93 Конституции Российской Федерации.39
 
*Доктор юридических наук, заведующий отделом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации. 12 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.
2 Зиновьев А.В. Оказывается, в Госдуме могут голосовать «мертвые души» // Санкт-Петербургские ведомости. 1995. 19 мая.
3 Шевелева Н.А. Организационные вопросы проведения первых сессий Советов народных депутатов // Правоведение. 1993. № 3. С. 67.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
5 Шевелева Н.А. Организационные вопросы проведения первых сессий Советов народных депутатов. С. 69.
6 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1990. № 14. Ст. 419.
7 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 663.
8 Первая сессия Ленинградского горсовета утвердила, например, Обращение к первому Съезду народных депутатов РСФСР с просьбой отменить Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1990 г. (См.: Решения первой сессии Ленинградского городского Совета народных депутатов 21 созыва. Л., 1990. С. 122).
9 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 46. Ст. 2618.
10 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1449.
11 Закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.
12 В особом мнении судьи Б.С. Эбзеева отмечено, впрочем, что для составителей проекта Конституции различие понятий «общее число депутатов» и «состав» было несомненным. В частности, рабочая группа Конституционного совещания, которая специально касалась данного вопроса, согласилась с тем, что понятие общего числа депутатов Государственной Думы не тождественно понятию состава Государственной Думы и в своем арифметическом выражении может отличаться от конституционно установленного числа депутатов Государственной Думы - 450 депутатов. Однако тогда приходится, наверное, признать, что благое пожелание рабочей группы оказалось недоведенным до нужной однозначной формулы.
13 Исаков В. Хотят объехать по кривой... // Советская Россия. 1994. 18 янв.
14 Яхлакова Т. Пробные шары Президента // Московские новости. 1994. 6 - 13 февр.
15 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 81.
16 Там же. № 3. Ст. 160.
17 Там же. 1995. № 7. Ст. 267.
18 Государственная Дума: Стенограмма заседаний // Бюллетень № 87. 1995. 17 февр. С. 8.
19 Другое дело, когда данное «число» применяется в контексте, исключающем указанную двусмысленность. Так, в Конституции Княжества Лихтенштейн 5 октября 1921 г. (ст. 58) записано, что «всякий закон или резолюция Ландтага имеют силу только, если они приняты при наличии кворума, состоящего не менее чем из двух третей установленного законом числа депутатов» (см.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957. С. 594). Вполне возможно, что эта формулировка была введена в Конституцию вследствие очень малого (15) числа мандатов в Ландтаге.
20 Нам встретился только один случай иного плана в ст. 87 Конституции Бирманского Союза 4 января 1948 г.: «Палата национальностей насчитывает сто двадцать пять мест...» (см.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М., 1960. С. 87).
21 В регламенте Национального собрания Франции (ст. 68.1) имеется такая запись: «...когда Конституция требует принятия решения большинством голосов депутатов, то большинство определяется исходя из замещенных мандатов» (Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 191-192).
22 Надо заметить, что едва ли подобное положение может считаться разумным. Было бы правильнее, на наш взгляд, относить вопросы правомерности избрания конкретных лиц исключительно к компетенции избирательных комиссий с допущением, конечно, судебного оспаривания их решений (см. подробнее: Белкин А.А. Возникновение депутатских полномочий (из практики 1990-1991 гг.) // Вестн. Ленингр. ун-та. 1991. № 27).
23 Правильнее, наверное, звучит выражение «избранных депутатами».
24 В Акте о даровании представительной Конституции Новозеландской колонии 30 июня 1852 г. (ст. 46) предусматривалось, что ни одному члену Законодательного Совета или Палаты представителей не дозволяется принимать участие в заседании или голосовании до того, как он принесет присягу на верность (см.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана... С. 514).
25 Конституция Зимбабве. М., 1982. С. 67.
26 Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 116.
27 Конституции государств Ближнего и Среднего Востока. М., 1956. С. 299.
28 Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана... С. 275.
29 Косвенным свидетельством этого является, пожалуй, то, что в известном справочном издании, подготовленном М. Амеллером, рассмотренные выше вопросы практически никакого отражения не нашли (См.: Парламенты. М., 1967).
30 В определении пробела в законодательстве мы разделяем позицию В. К. Забигайло. «Пробел в праве - это не просто случай, когда право “молчит”. Нет и не может быть пробела только на том основании, что отсутствует предписание, которым, как это становится очевидным из содержания действующего законодательства, законодатель должен был урегулировать определенное общественное отношение, но по каким-то причинам не урегулировал. Как пробел в праве можно расценивать только такие явления, когда: в праве отсутствует правовая норма для регулирования данного случая; есть необходимость его правового регулирования; если данный случай был известен при создании права, но в то время не было необходимости в его регулировании» (3абигайло В.К. Проблема «пробелов в праве»: К критике буржуазной теории. Киев, 1974. С. 37.). В нашем случае, правда, норма в буквальном смысле имеется. Однако ее «пустота» позволяет говорить о том, что это также может быть одним из вариантов пробельности в законодательстве.
31 Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году // Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597; Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году // Там же. № 42.  Ст. 3994.
32 См., напр., ст. 31 австрийского Федерального конституционного закона от 10 ноября 1920 г. (Австрийская Республика: Конституция и Законодательные акты. М., 1985. С. 45-46); ст. 79 Конституции Испании 27 декабря 1978 г. (Испания: Конституция и законодательные акты. М., 1982. С. 57); § 5 главы 4 шведской Формы правления от 27 февраля 1974 г. (Швеция: Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 36), и др.
33 См., напр.: Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 69, 97; Орландо В. Принципы конституционного права. М., 1907. С. 56-57.
34 Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания (Сложный путь от патриархальной традиции к цивилизации). М., 1995. С.14.
35 См. приложение 1 к Указу Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» (Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4333).
36 «Нетрудно согласиться со следующими двумя положениями: первое - во всяком законодательном собрании отсутствие членов или, лучше сказать, их “абсентеизм” есть зло; второе - зло это настолько серьезно, что оправдывает ограничительные правила» (Бентам И. Тактика законодательных собраний. М., 1907. С. 155).
37 Заметим, что правила подсчета голосов могут быть различными для палат парламента вследствие особенностей их участия в законодательном процессе.
38 Характерно, между прочим, что это совершенно ясно учтено в регламентации работы самого Конституционного Суда. Ст. 30 Закона о Конституционном Суде предупреждает, что при определении кворума в заседании «не принимаются в расчет судьи, отстраненные от участия в рассмотрении дела, и судьи, полномочия которых приостановлены» (СЗ РФ 1994. № 13. Ст. 1447).
39 «Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат...».



ОГЛАВЛЕНИЕ